DOF: 31/05/1983
Diario Oficial de la Federación 1983

Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988.

Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Presidencia de la República.

Presentación

PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA

El 1o. de diciembre de 1982, al asumir mi responsabilidad como Titular del Poder Ejecutivo Federal, promoví la reforma a los principios normativos del desarrollo económico y social de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Como parte de esta reforma, el nuevo Artículo 26 de la Constitución determina que el Estado debe integrar un Sistema Nacional de Planeación Democrática. En el marco de esta reforma, se presenta a la Nación el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, en los términos y en el plazo fijados por la nueva Ley de Planeación.

El Plan responde a la voluntad política de enfrentar los restos actuales desarrollo del país con decisión, orden y perseverancia, y con la más amplia participación de la sociedad. Sintetiza la responsabilidad del Gobierno frente al mandato popular recibido en la elección presidencial del 4 de julio de 1982, de conducir el cambio por la vía institucional, la justicia, la libertad y el derecho.

Vivimos tiempos de cambio y reto; de crisis interna y externa; de incertidumbre; de competencia aguda y desordenada entre diversos países, algunos por mantener hegemonías, otros por sobrevivir, y la mayoría por encontrar una posición en una nueva configuración internacional en gestación que les permita subsistir como entidades soberanas y apoyar su desarrollo económico y social.

El país se encuentra en un momento decisivo para la historia nacional; está de por medio el destino de la Nación. De lo que hagamos o dejemos de hacer depende nuestro futuro y el de las generaciones que nos sigan.

No estamos viviendo una crisis meramente circunstancial; si así fuera, la solución seria relativamente simple. Hemos tomado conciencia de que los problemas por los que atravesamos en el mundo y en el país, afectan estructuras, hábitos profundos de conducta, tendencias e inercias, a los que nos habíamos acostumbrado en el orden mundial y nacional.

Frente a ello, el resultado final dependerá de la capacidad de cada sociedad nacional para enfrentar los retos. Los que tenemos la capacidad para convertir la crisis en oportunidad de cambio y superación, seguiremos avanzando como Nación, como sociedad y como individuos.

México tiene la fortaleza interna para superar la adversidad y la enfrentar con éxito la crisis. La historia nos muestra que en los momentos difíciles los mexicanos hemos sabido anteponer el interés general de la Nación sobre cualquier interés particular o de grupo. Nuestro sistema político ha sabido, en los momentos decisivos, plantearse los problemas con realismo y honestidad, y reconocer las fallas con espíritu de autocrítica, estableciendo las condiciones para superarlas.

Nuestras instituciones han mantenido la flexibilidad suficiente para adaptarse a las necesidades de cada momento histórico. Tenemos una amplia y diversificada dotación de recursos naturales sobre la cual apoyarnos y, principalmente, potencialidades humanas, que son nuestra riqueza fundamental. Tenemos principios, instituciones y recursos para afrontar la adversidad. Mantenemos la voluntad política para conducir los destinos del país por el rumbo fijado por los propios mexicanos. Conservaremos la solidez institucional para instrumentar las decisiones. Alentaremos la solidad social en la consecución de estos propósitos.

Los mexicanos saldremos fortalecidos en la economía y la sociedad, porque somos capaces de ordenar esfuerzos y recursos, de perseverar en las decisiones, con flexibilidad ante las circunstancias del momento, pero con firmeza y claridad de propósitos. Articularemos, en el marco de libertad y pluralismo que consagra la Constitución, las acciones de los diversos sectores sociales. Con solidaridad, decisión y realismo, superaremos la crisis e iniciaremos los cambios cualitativos que requiere el país.

En estos momentos difíciles, cuando los márgenes de acción se reducen, debemos evitar el peligro del pesimismo, la irritación, el encono social, el agobio y la debilidad. Al establecer con claridad el rumbo, conservaremos la unidad de la Nación en torno a los principios fundamentales de nuestro pacto social. Conservaremos la voluntad de seguir siendo libres, el anhelo de justicia, la vocación por la democracia como sistema político y forma de vida y, sobre todo, la decisión de mantenernos y fortaleceremos como Nación independiente.

Ante la situación por la que atraviesa el país, la planeación del desarrollo se convierte en factor necesario para enfrentar con éxito la adversidad. Tiene un carácter político, ya que permite ordenar el esfuerzo colectivo y los recursos escasos frente a grandes necesidades sociales. Atañe al destino de nuestra Nación. La planeación no garantiza el éxito, pero proporciona mayor certidumbre y fortalece los instrumentos para enfrentar y conducir el cambio. Con el propósito común, la responsabilidad compartida y la conjunción de acciones, estaremos a la altura del reto histórico de nuestro tiempo.

La planeación democrática, como principio e instrumento de Gobierno, rechaza los procedimientos autoritarios para solventar nuestros problemas; tenemos un sistema institucional, plural en lo político y mixto en lo económico; popular y nacionalista en lo cultural y en constante lucha por lograr una sociedad más igualitaria.

El Plan evita rigideces y no se propone compromisos numéricos inamovibles, difíciles de precisar en tiempos de incertidumbre. La situación exige flexibilidad, en un marco de principios y propósitos claramente establecidos. Por ello, el Plan es fundamentalmente cualitativo y fija las orientaciones generales; señala el compromiso que el Estado asume para conducir los destinos nacionales en la difícil situación actual, manteniendo la flexibilidad para adecuar los instrumentos y estar prevenidos para enfrentar situaciones inesperadas, conservando la dirección fundamental propuesta.

Los problemas que enfrenta la Nación no son producto sólo de errores de política; derivan también de factores externos y de la dinámica de crecimiento y las contradicciones internas de la evolución de la sociedad mexicana, que se ha convertido en una Nación grande, compleja y desigual. Por ello, la estrategia del Plan no pretende materializar íntegramente la reorientación y el cambio estructural en un sexenio. En algunas áreas se podrá avanzar significativamente; en otras, los resultados tomarán más tiempo. De ello se encargará el pueblo mexicano, en un proceso constante de renovación. Pero es propósito firme establecer bases sólidas para su eficaz consecución y dar los primeros pasos en la dirección adecuada.

El logro de los propósitos del Plan requerirá disciplina administrativa y financiera, y modificar los hábitos de la administración pública para adecuarse a los requisitos de una eficaz planeación. Asimismo, es necesaria una actitud vigilante de la sociedad y la actualización de los procesos participativos en su ejecución. El Plan se apoya en las decisiones de los primeros meses de la Administración, y establece su vinculación con la estrategia de desarrollo y los  programas sectoriales.

Partiendo de estas premisas y características, el Plan establece procedimientos para canalizar y atender las demandas de la sociedad plena concordancia con nuestros valores. Por ello, se inicia con la ratificación de los principios políticos del Proyecto Nacional, plasmados en la Constitución de 1917 y la precisión de las orientaciones políticas rectoras, producto de consulta con la sociedad durante mi campaña política. Se apoya también en el amplio proceso de diálogo y comunicación que implicaron los Foros de Consulta Popular que organizamos, a partir de febrero del presente año.

México cuenta con un modelo político, económico, social y cultural sólidamente establecido. Nos regimos por el Proyectos Nacional que establece la Constitución, construidos por la mayorías nacionales a lo largo de nuestra historia; éste recoge y sintetiza lo mejor de la tradición y las aspiraciones populares y nos ha permitido, con estabilidad política y ampliando las libertades democráticas, ir modernizando la Nación, determinando lo que aún falta por hacer con un rumbo claro para lograrlo.

Nuestros principios y valores fundamentales nos fijan la tarea por realizar; crear las condiciones materiales, culturales, sociales y políticas para la plena realización del hombre, prioridad fundamental en la tarea del desarrollo. El diagnóstico franco y objetivo en el Plan establece la dimensión del esfuerzo requerido; en adición a las grandes carencias y rezagos sociales que subsisten, cada año se incorporan casi un millón de jóvenes a la fuerza de trabajo, sin que la economía tenga actualmente las bases materiales para hacer frente a estas demandas. Y adicionalmente, sin que exista una situación internacional que coadyuve al vigor en la dinámica económica interna.

Con base en los principios políticos y diagnóstico, se establece el propósito fundamental del Plan:

Mantener y reforzar la independencia de la Nación, para la construcción de una sociedad que bajo los principios del Estado de Derecho, garantice libertades individuales y colectivas en un sistema integral de democracia y en condiciones de justicia social. Para ello requerimos de una mayor fortaleza interna: de la economía nacional, a través  de la recuperación del crecimiento sostenido, que permita generar los empleos requeridos por la población, en un medio de vida digno; y de la sociedad, a través de una mejor distribución del ingreso entre familias y regiones, y el continuo perfeccionamiento del régimen democrático.

De este propósito fundamental se derivan, relacionados entre sí, cuatro objetivos que mi Gobierno se propone alcanzar dentro del término de mi responsabilidad Constitucional:

1. Conservar y fortalecer las instituciones democráticas.

2. Vencer la crisis.

3.- Recuperar la capacidad de crecimiento.

4.- Iniciar los cambios cualitativos que requiere el país en sus estructuras económicas, políticas y sociales.

Dentro de un esfuerzo de planeación democrática planteamos una estrategia de desarrollo no sólo para subsistir, no sólo para vencer la crisis y recuperar la capacidad de crecimiento, sino para lograr avances efectivos en el desarrollo nacional en los ámbitos político, económico, social y cultural.

La estrategia del Plan es para vencer la crisis e iniciar los cambios que demanda la sociedad, distribuir más equitativamente entre personas y regiones los frutos del desarrollo y ampliar la participación de la sociedad en los procesos económicos y políticos.

No es posible enfatizar el cambio estructural sin resolver la crisis; los resultados serían efímeros. Tampoco podemos preocuparnos sólo por resolver la crisis sin incidir en los desequilibrios fundamentales que la generaron; ello la haría recurrente.

La experiencia histórica muestra la necesidad de este propósito. En el país, cuando se ha intentado realizar cambios estructurales sin poner atención a los equilibrios fundamentales del corto plazo, el crecimiento ha sido inestable y los avances no han logrado permanencia. Por otra parte, cuando sólo se enfatizó la estabilidad, se logró permanencia en el crecimiento, pero se perdió el sentido social al desatenderse las necesidades de cambio estructural. Por ello, la estrategia del Plan enfatiza simultáneamente el combate a la inflación y la protección del empleo, con el inicio de cambios cualitativos. Este es el rasgo singular de la estrategia del desarrollo: combatir simultáneamente las manifestaciones y las raíces de la crisis. Ello implica mayores dificultades, pero es una solución más firme y radical.

Un gobierno responsable tiene que proponerse el logro de los objetivos nacionales con la mayor celeridad; pero debe hacerlo con realismo. Frente a las necesidades hay que considerar las restricciones que impone la crisis y las limitaciones de algunos recursos. Se propone viabilidad en los propósitos y permanencia en los beneficios, y no su avance temporal. No hemos de confundir voluntad de cambio con voluntarismo.

Por ello, la estrategia se propone recobrar la capacidad de crecimiento sobre bases diferentes, que permitan lograr una mayor generación de empleo permanente e inflación decreciente, aprovechar racionalmente el medio ambiente y los recursos naturales, fortalecer el mercado interno y un aparato productivo con mayor capacidad de respuesta a las necesidades sociales básicas y más apto para modular en lo interno los impactos del contexto internacional.

Recobrar las tasas históricas de crecimiento, significa un propósito ambicioso, bajo las condiciones previstas para la economía internacional y las restricciones internas. Lo fundamental será que este crecimiento sea permanente y asociado a una inflación decreciente, y con una generación de empleo, por peso invertido, mayor a la histórica.

En el corto plazo, lo fundamental es el combate a la inflación y la protección del empleo. Un país como México no puede vivir permanentemente con la inflación. Los países que han indizado la economía, sólo han logrado reproducir o amplia año con año los mismos niveles de inflación y, lo que es más grave, no han logrado aumentar en forma sostenida el salario real ni darle permanencia a los empleos. La moral social se debilita y la cohesión interna se disuelve.

En el combate a la inflación se reconocen los límites de la capacidad productiva del país y, en consecuencia, se plantea con responsabilidad, la disciplina en la política de gasto y de ingresos públicos; el requerimiento de fortalecer el ahorro nacional; las restricciones del sector externo; y la necesidad de un menor ritmo de capacitación del ahorro externo.

Reconocer nuestros límites no es considerarlos como inamovibles. A partir de su precisión, se establecen las bases para dilatarlos, en forma efectiva y responsable.

A la par del combate a la inflación, y rechazando las propuestas supuestamente ortodoxas, se sientan bases para un sostenido progreso social, en materia de empleo, educación y cultura, alimentación, salud, vivienda, medio ambiente y calidad de la vida.

Si la prioridad es el hombre, la satisfacción de sus necesidades fundamentales exige permanencia, profundidad y dirección. En esa orientación marchan las acciones del Plan.

La Ley de Planeación marca la necesidad de integrar programas operativos manuales y sectoriales de mediano plazo. Es en ellos donde se encontrarán las cifras precisas, los compromisos numéricos y las adecuaciones que las circunstancias exigen, que hoy las condiciones impiden considerar con certeza en el medio plazo. El compromiso del Estado reside en establecer la dirección del cambio y la intensidad del mismo, y precisar las líneas principales de acción que se plantean por cada sector, tanto en los sociales como en los productivos. El Plan determina así la necesaria congruencia y el marco indispensable que servirá a los diferentes programas sectoriales e intersectoriales.

La estrategia y las acciones propuestas recogen los planteamientos de los Foros de Consulta Popular iniciados durante mi Administración, y cuyo antecedente son los Foros de Consulta llevados a cabo en la reciente campaña presidencial. Esta consulta no ha sido simplemente protocolo político, sino la reafirmación de la voluntad de que las soluciones a nuestros problemas fundamentales deben emanar del consenso de las grandes mayorías nacionales.

La población ha sido informada, se ha expresado, ha sido escuchada y sus planteamientos tomados en cuenta en el Plan. Participaron dirigentes y miembros del movimiento  obrero organizado del país, campesinos, representantes de organizaciones populares, empresarios, especialistas, profesionistas, miembros del sector académico e intelectual, jóvenes, estudiantes, diputados y senadores del Congreso de la Unión, partidos políticos y miembros de la comunidad en general.

Destacada fue la labor de los Gobiernos de los Estados, quienes participaron realizando la consulta popular en sus respectivas entidades.

Sin embargo, en una sociedad cultural y en tiempos de crisis, no puede esperarse que todos los planteamientos sean considerados. Unos, por su detalle, serán recibidos en los programas sectoriales respectivos. Otros, al presentar posiciones opuestas sobre un mismo tema, requirieron definir la que respondía al mandato popular y al interés general. El Plan es producto y responsabilidad del Poder Ejecutivo, y al presentarlo ha realizado la labor de síntesis que le corresponde. Asume su responsabilidad y ratifica que su propósito es ver siempre por el interés de las mayorías y guiarse por su opinión en sus acciones.

Sabemos que el Plan no necesariamente merecerá la adhesión unánime de todos los grupos y corrientes de opinión. Respetamos la disidencia y la crítica, elementos consubstanciales de la democracia y la libertad. El Gobierno es responsabilidad de obedecer a la mayoría.

Los diferentes capítulos han sido responsabilidad de los titulares de las Secretarías de Estado y del Departamento del Distrito Federal. Presentados por ello al titular del Ejecutivo, su integración, por mandato de la Ley de Planeación, correspondió a la Secretaría de Programación y Presupuesto. Su aprobación final, al Presidente de la República.

Como lo establece la Ley, las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal se obligan a sujetar sus acciones a los objetivos, estrategia y lineamientos que establece el Plan. Con los Estados Unidos de la República se precisarán mecanismos de coordinación para que sus respectivos planes se inserten en los propósitos nacionales y recojan las prioridades estatales; con los sectores social y privados se inducirán y concertarán acciones que apoyen el logro de los objetivos y lineamientos establecidos en el Plan.

El Plan será llevado a cabo por el Poder Ejecutivo con la activa participación de la comunidad. Enfrentar la crisis con eficacia y justicia demanda la activa presencia del país. La vocación democrática del Ejecutivo y el mandato de la Ley marcan que la consulta popular será permanente, para vigilar y evaluar la ejecución del Plan y de los diferentes programas, proponer adecuaciones y enriquecer así el proceso democrático de la Nación.

Reconocemos que en el proceso de planeación la etapa más difícil es la de su ejecución. Hacer un plan no asegura los resultados que propone por el hecho de anunciarlos, determinar una estrategia y establecer lineamientos generales de acción. Particularmente, en la situación que vive el país, se requerirá un esfuerzo extraordinario de eficiencia y productividad por parte de la Administración Pública Federal; tanto a nivel central como paraestatal; coordinación y colaboración decidida de los Gobiernos de los Estados y Municipios; y la participación activa de los diferentes sectores y grupos de la sociedad. Hacer el mayor esfuerzo posible para que la ejecución del Plan se realice de acuerdo a lo propuesto, es el indeclinable compromiso del Presidente de la República.

México, D. F., a 30 de mayo de 1983.- El Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, Miguel de la

Madrid Hurtado.- Rúbrica.

capítulo primero

INTRODUCCION

El Plan Nacional de Desarrollo ha sido elaborado en el contexto de la crisis económica más seria que haya enfrentado el país en su historia moderna y en el marco de graves problemas mundiales.

En el ámbito internacional el signo de la época es la incertidumbre y la inseguridad. El mundo vive hoy una etapa de transición. Países con diversos sistemas económicos y políticos se encuentran en crisis que trascienden el ámbito económico y presionan la convivencia social. El desequilibrio en las relaciones económicas y políticas internacionales ha ocasionado que las naciones industrializadas ajusten o modifiquen sus esquemas de crecimiento: estos fenómenos afectan a los países en vías de desarrollo, agravando en muchos casos situaciones internas de por sí difíciles. En América Latina, por primera vez en cincuenta años, se observó una caída de producto de la región en términos reales. Ante esta situación, muchos países se han visto obligados a revisar sus políticas y programas.

México no es ajeno a esta situación: no puede serlo. La crisis interna es evidencia de la vulnerabilidad del sistema económico que, por insuficiencias estructurales, amplía y reproduce los impactos de los desajustes externos. En 1982 por primera vez en la historia moderna del país, se redujo el producto nacional y simultáneamente se observó una tasa de inflación del 100 por ciento; se duplicó la tasa de desempleo; la reserva internacional estaba agotada y el país estaba en virtual suspensión de pagos. La persistencia de desigualdades sociales y desequilibrios económicos, la falta de integración en los procesos productivos, la insuficiencia de recursos para financiar el crecimiento entre otros, son factores internos que en gran parte explican la difícil situación actual y cuya solución obliga al despliegue de toda la capacidad creativa de la Nación. La actual Administración, con el Plan Nacional de Desarrollo, está decidida a enfrentar con firmeza y responsabilidad la crisis interna, sin posponer soluciones ni evadir problemas; no para volver a la situación anterior a ella, sino para superarla, conforme al mandato popular recibido en la elección del 4 de julio de 1982. Ello requiere conjurar las causas que la produjeron y efectuar los cambios cualitativos en la economía y en la conducción estatal del desarrollo, que habrán de transformar a la Nación, de acuerdo a las orientaciones políticas que la propia sociedad ha refrenado con su participación electoral y con la aceptación fundamental que concede a los principios de la Revolución, plasmados en la Constitución Política de 1917.

El Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988 es resultado de la voluntad política del Estado y producto de un gran esfuerzo de participación social; es el instrumento que permite dar coherencia a las acciones del sector público, crear el marco para inducir y concertar la acción de los sectores social y privado, y coordinar las de los tres órdenes de gobierno, conjuntando así el esfuerzo de la sociedad, para recuperar las bases del desarrollo nacional y construir una etapa diferente y mejor de nuestra historia.

La planeación constituye un medio para avanzar en la democratización del país, al someter a consideración de la ciudadanía la definición explícita del rumbo a  seguir, y por ello, implica un compromiso cuyos resultados serán evaluados por la propia sociedad. Al mismo tiempo, inscrita en el marco del Estado de Derecho, la planeación permite asociar los esfuerzos de los diferentes grupos sociales y procurar el funcionamiento armónico de actores sociales que mantienen su autonomía de decisión. La participación democrática en la integración del Plan es el antecedente obligado de la corresponsabilidad en su ejecución.

En México, la planeación es una necesidad política; permite a la sociedad articular eficazmente sus esfuerzos y lograr, en el marco de libertad y pluralismo que consagra la Constitución, que las acciones de los diferentes sectores sociales se complementen, para resolver la difícil situación actual, buscando satisfacer más ampliamente las demandas internas de la población y propiciar un mejor equilibrio frente a las relaciones de la competencia internacional. En épocas de crisis, con márgenes reducidos de acción y dificultades para anticipar el futuro, se requiere, con mayor razón y urgencia, la conjunción de los esfuerzos y la solidad social para introducir orden en las acciones, generar confianza y racionalizar el uso de recursos escasos, como punto de partida de cualquier estrategia de desarrollo.

El Plan contiene la estrategia para enfrentar el periodo más severo de la crisis, manteniendo la unidad e identidad nacionales y simultáneamente iniciar los cambios profundos que demanda la sociedad. Las metas específicas, como prevé la Ley de Planeación, se precisarán en los programas sectoriales de mediano plazo y serán establecidas y revisadas anualmente, a través de los programas operativos correspondientes. La complejidad de los retos derivados de la crisis y la incertidumbre acerca de la evolución de la situación externa, hacen necesario que el Plan mantenga la flexibilidad suficiente para responden con oportunidad y en el marco de la orientación estratégica deseada, a las cambiantes condiciones externas e internas. Lo fundamental es tener claridad de rumbo. El sistema político mexicano tiene capacidad de autocrítica y está preparado para enfrentar situaciones imprevistas. Para ello, el Plan constituye la guía para las transformaciones cualitativas que requiere el país: no representa una camisa de fuerza, ni establece metas cuantitativas rígidas. En una época como ésta, más que contar con un mapa de precisión y plantear compromisos en cifras inalterables, es necesario asegurar la orientación adecuada al esfuerzo colectivo y contar con la flexibilidad requerida.

Vivimos años decisivos, en los cuales está en juego el destino de la Nación. México cuenta con las instituciones, con los recursos naturales y humanos, con las fuerzas internas para superar la adversidad y vencer los enormes retos que se le presentan. Tenemos principios firmes y un Proyecto Nacional viable, que sintetizan lo mejor de nuestra historia y cuentan con el consenso de las mayorías; se tienen los instrumentos para promover el desarrollo, ahora fortalecidos con la banca nacionalizada; y existe la voluntad política para ejecutar el Plan y continuar cumpliendo con el Proyecto Nacional de la Constitución de 1917. De nuestros actos, conducta y capacidad para manejar la situación con solidaridad y nacionalismo, depende el futuro.

1.1. La Planeación en México

El Plan se enriquece con la amplia experiencia que en materia de planeación ha adquirido el país; la aprovecha y da respuesta a las necesidades de una época que impone nuevos desafíos al Estado y a la sociedad.

En estrecha relación con el desarrollo institucional del país, las actividades de planeación han correspondido, en diferentes períodos, a la complejidad de la estructura social y a la concepción prevaleciente del proceso de desarrollo y del papel del Estado en el mismo. Los gobiernos del régimen revolucionario han ido adecuando los ordenamientos jurídicos y la organización de la Administración Pública en función de las condiciones de su tiempo. Así, desde la Ley sobre Planeación General de la República de 1930, expedida en un contexto en el que se consideraba imperativo reconstruir la economía para poder fincar las bases del desarrollo ulterior, el Estado centró su intervención en acciones orientadas a crear la infraestructura económica del país. Ello justificó que las actividades de planeación se iniciaran con un inventario de los recursos disponibles, para coordinar el quehacer del gobierno en torno a las obras públicas que habrían de constituir la base material del crecimiento.

De la necesidad de inventariar los recursos naturales, se pasó a la planeación orientada al cumplimiento de los objetivos de transformación social planteado por la Revolución. Muestra destacada de ellos es el Plan Sexenal 1934-1940. Después, con una mayor participación del Estado en la vida económica del país, se aplicó la programación a la inversión pública para complementar la política económica, como lo realizó en los años cincuenta la Comisión de Inversiones de la Presidencia de la República.

Posteriormente, los esfuerzos de planeación se concentraron en la definición de marcos generales para fijar metas precisas de crecimiento económico y en la definición de directrices que permitieran a todos los grupos sociales un conocimiento de los objetivos a lograr.

Después de diversas experiencias en la revisión y actualización parcial del marco normativo y de los procesos de administración, se inició, en los años setenta, la elaboración de planes diseñados para ámbitos específicos de la actividad nacional, como un esfuerzo para ubicar la planeación en ciertas áreas y regiones prioritarias.

En el pasado reciente, la planeación cobró particular importancia. Así, en el periodo 1976-1982, se dieron los primeros pasos para conformar un Sistema Nacional de Planeación, se formularon diversos planes sectoriales y estatales y se elaboró el Plan Global de Desarrollo 1980-1982. Estas tareas representaron avances en materia de planeación: fue posible integrar un documento que ubicó las acciones de los distintos sectores económicos y sociales dentro de un marco estratégico general; se avanzó en homogeneizar no sólo la metodología, sino también los conceptos, enfoques y procedimientos, y se creó conciencia sobre la importancia de la planeación en todos los niveles del sector público y en la sociedad en general, mediante la amplia difusión de los propósitos y objetivos globales del desarrollo nacional.

En análisis y evaluación de los resultados de la experiencia de planeación que condujo a la integración del Plan Global, permiten también identificar una serie de deficiencias que es necesario corregir. Resulta clara la necesidad de integrar un Plan Nacional del que se desprendan los programas de mediano plazo que lo desagreguen y detallen; vincular más estrechamente los contenidos del Plan con el manejo de políticas e instrumentos y particularmente con los montos presupuestales programados y los efectivamente ejercidos; lograr una mejor articulación entre los diferentes sectores de la Administración Pública; asegurar compatibilidad entre los aspectos regionales y los planes estatales de desarrollo, a fin de propiciar en cada estado los cambios en el uso del territorio que implica la política regional del Plan; realizar con mayor claridad y oportunidad el análisis de la situación internacional previsible y las implicaciones que pueda tener para México. Y, por último, reforzar los mecanismos existentes de participación, negociación y concertación, promoviendo y apoyando la organización de los grupos sociales movilizando sus esfuerzos en torno a los objetivos nacionales.

1.2 Consulta popular durante la campaña presidencial

Abrir nuevos cauces a la participación activa de los mexicanos fue el primero de los aspectos que el Gobierno de la República decidió atender. Desde su campaña política asumió el compromiso de fundar el quehacer de su gobierno en las auténticas demandas y aspiraciones de la población, poniendo en práctica un amplio proceso de consulta popular, que permitió integrar, primero la Plataforma Electoral, después el Programa de Gobierno y hoy, el Plan Nacional de Desarrollo.

En la historia política del país, pocas veces se había discutido y enriquecido con tanta amplitud y profundidad una Plataforma Electoral una propuesta de Programa de Gobierno. La consulta popular tuvo como punto de partida el Plan Básico de Gobierno 1982-1988, aprobado por la XI Asamblea Nacional Ordinaria del Partido Revolucionario Institucional, cuyos planteamientos iniciales orientaron la participación social en torno a los aspectos fundamentales del desarrollo.

La consulta se realizó a través del diálogo con los diversos grupos sociales; con los sectores obrero, campesino y popular del Partido Revolucionario Institucional; con mujeres y jóvenes; con profesionales, universitarios, intelectuales y empresarios; en reuniones nacionales, estatales y el fortalecimiento municipal; en foros campesinos; en las giras de prioridades nacionales; mediante encuestas y correspondencia; en visitas a poblados, fábricas, talleres y colonias populares y en entrevistas con los medios de comunicación.

La consulta cumplió su cometido: permitió detectar los sentimientos e inquietudes de amplios grupos de la sociedad, explorar nuevos rumbos, analizar los principales problemas que enfrenta el país y recoger propuestas para su solución.

La síntesis de las demandas sociales y los valores del Proyecto Nacional permitieron integrar los principios políticos fundamentales que conforman la guía para realizar y conducir los cambios del fondo que el país requiere en la economía, la sociedad y el Estado. Nacionalismo Revolucionario, Democratización Integral, Sociedad Igualitaria, Renovación Moral, Descentralización de la Vida Nacional, Desarrollo, Empleo y Combate a la Inflación, y Planeación Democrática, son las orientaciones políticas que el pueblo aprobó con su participación electoral y que constituyen los criterios orientadores del Programa de Gobierno.

1.3 Sistema Nacional de Planeación Democrática

El Sistema Nacional de Planeación Democrática significa una respuesta clara al compromiso de organizar las actividades de gobierno de manera racional y previsora y con el apoyo de una amplia participación popular. La planeación, en este contexto, permitirá impulsar y orientar el desarrollo económico y social del país.

En diciembre de 1982, se promovió la adecuación e incorporación de los principios del desarrollo a la Constitución Política. Las recientes reformas a la Constitución cumplen el propósito de avanzar en la consolidación de los principios fundamentales que el propio Texto Supremo reconoce, y abren nuevos cauces para la expresión de los sentimientos y aspiraciones de la población respecto a las tareas encomendadas al Gobierno.

La reforma al Artículo 25 establece y ordena, de manera explícita, las atribuciones del Estado en materia económica siempre referidas al interés general y limitadas por la propia Constitución y las Leyes. Con ello se afirma el principio de la rectoría del Estado y se le hace consistente con los instrumentos de la política económica y de la estrategia de desarrollo. Se consigna explícitamente al sector social como integrante fundamental de la economía mixta y se reconoce la función social del sector privado y la necesidad de crear condiciones favorables para su desenvolvimiento.

La Planeación Democrática, elemento esencial de esta nueva concepción, queda instituida en el texto del Artículo 26 Constitucional, que señala:

"El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la Nación.

"Los fines del Proyecto Nacional contenidos en esta Constitución determinarán los objetivos de la planeación. La planeación será democrática. Mediante la participación de los diversos sectores sociales recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al Plan y los programas de desarrollo. Habrá un Plan nacional de Desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la Administración Pública Federal.

"La Ley facultará al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participación y consulta popular en el Sistema Nacional de Planeación Democrática, y los criterios para la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo. Asimismo determinará los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concerte con los particulares las acciones a realizar para su elaboración y ejecución.

"En el Sistema de Planeación Democrática el Congreso de la Unión tendrá la intervención que señale la Ley".

Las nuevas fracciones XIX y XX que adicionan el Artículo 27 introducen el concepto de desarrollo rural integral, así como las condiciones para una impartición expedita de la justicia agraria y el fortalecimiento de la seguridad jurídica en el campo.

Finalmente, en el Artículo 28 se incorpora el concepto de práctica monopólica, sin restarle fuerza a la prohibición anterior de los monopolios, para adecuar la regulación de la concentración y los nuevos fenómenos del oligopolio y para evaluar las consecuencias de la acción de las empresas en el bienestar de los ciudadanos. Se introduce la protección de los consumidores, propiciando su organización; se especifican las actividades que tendrá a su cargo en forma exclusiva el Estado y se establecen los fundamentos para la participación social en las áreas prioritarias.

Todas estas reformas establecen y norman la participación de los sectores público, social y privado en el proceso de desarrollo, precisando sus respectivos ámbitos de competencia, de acuerdo al interés general de la Nación y al Estado de Derecho.

La nueva Ley de Planeación expedida el 5 de enero de 1983 reglamenta el Artículo 26 y precisa el marco normativo para la planeación: tiene por objeto encauzar las actividades de la Administración Pública Federal y garantizar la participación social en la integración del plan y los programas de desarrollo; establece bases para que el Ejecutivo Federal , responsable de conducir la planeación nacional, coordine sus actividades en este sentido con las entidades federativas. La ley  señala con precisión y claridad las atribuciones que corresponden en esta materia, a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal dentro del Sistema de Planeación, quedando éstas obligadas a elaborar sus programas en el marco del Plan Nacional de Desarrollo.

Para evitar la dispersión de objetivos y acciones que resultan de planes y programas elaborados en forma aislada, la Ley dispone que se ordenen jurídicamente los documentos de planeación en torno a un solo Plan Nacional que aporte el marco general para la integración de todos los programas de desarrollo.

Asimismo, se establecen las bases para incorporar la participación y la consulta de los diversos grupos sociales, con el propósito de que la población exprese sus opiniones para la elaboración, actualización y ejecución del Plan y sus programas.

En la propia Ley se determinan las características esenciales del Plan y los programas que se deriven de las actividades del Sistema, precisándose que el Plan Nacional expresar el compromiso general que en materia de desarrollo económico y social asume el Ejecutivo Federal.

Con el marco general anterior, la planeación que se desarrollará en adelante se distingue de la realizada en el pasado por las siguientes características:

- Se ha instituido la participación social en la elaboración del Plan y sus programas, y se prevén procedimientos para extenderla a su ejecución y evaluación.

- Han quedado claramente definidas las responsabilidades de todos los que intervienen en las etapas de la planeación para asegurar que lo planeado se ejecute.

- Se está impulsando el fortalecimiento de la capacidad de los tres órdenes de gobierno para conducir la planeación del desarrollo en sus distintos ámbitos.

- Se han jerarquizado los documentos de la planeación, para que a partir de un Plan Nacional se formulen e instrumenten programas sectoriales y regionales, asegurando así la congruencia necesaria de las acciones propuestas para su mayor efectividad.

- Se integra explícitamente en la planeación, el análisis y estudios de la situación internacional y de sus posibles impactos sobre el país.

- Existe, finalmente, unan clara voluntad política, para fortalecer la planeación del desarrollo como instrumento de transformación social y vincular en forma directa lo planeado con lo realizado, a través de los diferentes instrumentos.

1.4 El Plan Nacional de Desarrollo, resultado de la participación social.

Dentro del nuevo marco normativo de la planeación democrática, se ha dado permanencia y carácter institucional a la participación social. En consecuencia, el Gobierno de la República, en febrero de 1983, dio inicio formal a los trabajos de integración del Plan y convocó a la sociedad para participar en las actividades de los Foros de Consulta Popular.

Los temas y aspectos analizados en los foros, seleccionados en función de los planteamientos captados durante la campaña política, permitieron identificar las prioridades nacionales y los grandes problemas que la sociedad mexicana ha de enfrentar en el curso de los próximos años.

Los Foros Nacionales de Consulta Popular realizados dentro del Sistema Nacional de Planeación Democrática fueron los siguientes: Desarrollo Rural Integral; Desarrollo Industrial y Comercio Exterior; Sistema Integral de Transporte; Modernización Comercial y Abasto Popular; Desarrollo Tecnológico; Productividad y Capacitación; Desarrollo Urbano; Ecología; Energéticos; Turismo; Pesca, Salud; Educación; Deporte y Recreación; Agua; Justicia; Empresa Pública; Reforma Agraria Integral; Ciudad de México; y Comunicación Social.

En los foros, amplios grupos de la población manifestaron sus inquietudes y propuestas. El Plan registra los señalamientos principales de la consulta popular y los incorpora a las políticas adoptadas. Esto no significa que el documento integre todas y cada una de las opiniones recogidas en los diferentes foros, sino fundamentalmente aquéllas que alcanzaron un significativo grado de consenso y que son compatibles con el marco y las restricciones existentes. En ocasiones, la pluralidad de la sociedad se manifestó en opiniones contrarias en torno a un mismo problema. Al Estado corresponde decidir y en todo momento mantiene la responsabilidad y el compromiso fundamental con las mayorías.

Con la actividad de los foros, los canales de comunicación han sido ampliados y fortalecidos para permitir que los ciudadanos cuenten con más información sobre la gestión gubernamental y las formas institucionales con que pueden influir en ella.

Los foros serán instancia permanente de participación social en la planeación y continuarán su actividad en la evaluación y actualización del Plan, a través de programas anuales. Durante la primera fase de sus actividades, los foros reflejaron la pluralidad social y política de la comunidad nacional, así como la demanda de una mayor participación en las decisiones y en la formulación, ejecución y evaluación de los planes y los programas, demás de la disposición ciudadana para entablar diálogos y compromisos con el gobierno. Muestra de ello fue la captación de más de 10 mil documentos y ponencias de los diversos grupos sociales y la activa participación de los representantes de los diferentes partidos políticos, de las organizaciones obreras, campesinas y populares; diputados y senadores; empresarios; especialistas; profesionistas; miembros del sector académico e intelectual; jóvenes; estudiantes; amas de casa y ciudadanos en general.

Corresponde al Plan Nacional de Desarrollo incorporar las aportaciones principales de la consulta popular en el nivel más amplio; a los programas de mediano plazo los planteamientos correspondientes a cada sector de actividad y, finalmente, a los programas anuales y los planes estatales y municipales los aspectos más concretos.

Entre aquellos pronunciamientos que por su carácter más amplio orientaron la formulación del Plan, cabe destacar los que se refieren a las condiciones sociales que afectan directamente el nivel y calidad de la vida de la comunidad; acceso de la población al empleo; combate decidido a la inflación; ampliación de los servicios urbanos; distribución en forma justa de los beneficios del desarrollo; establecimiento de un programa integral de abasto que incorpore el esfuerzo coordinado de los sectores público, social y privado; apoyo al desarrollo de la industria alimentaria; conservación y mejoramiento del medio ambiente natural, con énfasis en el uso racional de los recursos acuíferos en todo el territorio; manejo adecuado de bosques y selva; vivienda digna, combatiendo la especulación de la tierra; vinculación efectiva de los procesos educativo y productivo; revisión y adecuación de la estructura organizativa y de promoción del deporte y la recreación; uso eficiente de la capacidad instalada para el turismo social.

También se requirió mayor participación ciudadana en las decisiones de carácter político, social, administrativo y económico; generar empleos en las áreas rurales, para reducir la emigración; mejorar y extender la cobertura de los servicios para la salud, así como substituir importaciones en medicamentos e instrumentos de salud.

Con respecto a la ciudad de México se requirió mayor participación ciudadana en las decisiones de carácter político, social, administrativo y económico; la necesidad de controlar el crecimiento de la ciudad con acciones contundentes y sistemáticas en cuanto a desconcertación y descentralización, en las áreas administrativas, industrial, comercial y de servicios; la importancia de preservar el medio natural mediante programas de regeneración del suelo, de la vegetación y de la capacidad de recarga de los mantos acuíferos; el fortalecimiento del transporte público, supeditando la vialidad a la transportación colectiva; el mejoramiento en la dotación y distribución del agua potable, así como en los servicios de drenaje, recolección de basura, bacheo y alumbrado público.

Una demanda generalizada fue la impartición de justicia expedita e igualitaria que proteja a toda la población y evite los actos arbitrarios de las autoridades, así como la modernización del sistema nacional de administración de justicia, en sus diversas fases.

También hubo una reiterada demanda por descentralizar los distintos aspectos de la vida nacional y reforzar la capacidad de las autoridades y sectores locales para propiciar el desarrollo regional más equilibrado del país; en este sentido, los diversos grupos sociales opinaron en favor de regionalizar los servicios de salud, así como los de educación básica y normal; lograr mayor participación de las autoridades locales en los procesos de empleo, capacitación, adiestramiento y productividad; descentralizar el manejo de la flora y fauna silvestres; formular programas coordinados en materias urbana, agrícola, ganadera e industrial, que equilibren el crecimiento de las regiones en que se ubican los centros turísticos; orientar la capacitación rural para que las comunidades campesinas tengan un mayor control de sus procesos productivos, consoliden el desarrollo de su organización social e incrementar su productividad; terminar con el rezago agrario y otorgar seguridad jurídica a las distintas formas de tenencia de la tierra.

En las relaciones socieconómicas que tienen mayor incidencia sobre el aparato productivo, se propuso apoyar el desarrollo de las empresas pequeña y mediana, así como elevar la capacidad de supervisión y dirección de las mismas; fomentar las agroindustrias; unir esfuerzos para que el gobierno y los sectores social y privado fomenten la producción local de instrumentos y equipos que hasta hace poco se importaban y limiten el consumo de bienes provenientes del exterior a lo estrictamente necesario para la producción prioritaria, y el mantenimiento del nivel de empleo; considerar la utilización de las tecnologías existentes en el país antes que importarlas en forma indiscriminada; diversificar los productos de exportación, reduciendo el peso relativo del petróleo; impulsar el desarrollo de la petroquímica y aprovechar íntegramente el gas natural extraído de las zonas productoras; considerar la investigación básica aplicada y el desarrollo tecnológico, como áreas de carácter prioritario y estratégico, y crear un sistema de transporte que responda a las necesidades del país.

En el sector pesca, diversos grupos sociales demandaron atención prioritaria al desarrollo y aprovechamiento de los recursos del mar; promover el desarrollo de la acuacultura; fomentar el desarrollo industrial del sector pesquero e impulsar la comercialización ordenada y el transporte eficiente de los productos del mar.

En relación a las empresas públicas se demandó la orientación de sus recursos hacia actividades estratégicas y prioritarias, descentralizar la operación de sus unidades, y mejorar su eficiencia administrativa para garantizar la calidad de los bienes y servicios que prestan, así como su crecimiento ordenado.

En cuanto a comunicación social, se pidió que el Estado reafirme su rectoría en la materia, preservando la identidad nacional dentro del marco irrestricto de la libertad de expresión; se afirmó la necesidad de democratizar los medios de comunicación: radio, televisión, prensa y cine a través de la participación de los grupos sociales; y fomentar la conciencia nacionalista y apoyar la solución de los problemas a través de los medios de difusión.

Estos constituyen sólo algunos de los planteamientos que se recogen en diferentes apartados del Plan y que muestran el tipo de propuestas recibidas en los distintos Foros de Consulta Popular. El mayor grado de especificidad se presentará después de publicado el Plan, a través de los programas de desarrollo de mediano plazo y en los programas operativos anuales, en los cuales se incorporarán con más detalle los planteamientos de la sociedad, buscando entrelazar las participación social en la formulación del Plan y los programas, con su evaluación y ejecución, en aquellas áreas y actividades que tiene mayor relación con la vida cotidiana del ciudadano.

Asimismo, la consulta se ha extendido a los estados. Respetando su autonomía, se ha propuesto a sus gobiernos el diseño y promulgación de leyes estatales de planeación, el establecimiento de sistemas de planeación democrática y la instalación de foros estatales, en los que participen los grupos locales. Como parte de este proceso, la Federación ha firmado con cada estado el Convenio Unico de Desarrollo para posibilitar la coordinación de acciones. La incorporación del sistema financiero a los procesos de programación y el esquema de planeación adoptado son las bases para que, al tiempo que se desconcentren los recursos y se descentralicen las funciones, se aumente la capacidad política y administrativa de los gobiernos estatales y municipales, para responder oportuna y eficazmente a las demandas de la población.

Los canales están abiertos y son permanentes. La consulta popular tiene ahora bases y guía: El Plan Nacional de Desarrollo es marco y plataforma para el desarrollo futuro de las actividades de participación social.

En la consulta popular no sólo se ha escuchado a la sociedad, sino que también se le ha informado. Se ha hecho patente la necesidad de que los grupos sociales fortalezcan sus organizaciones, con el objeto de que el planteamiento de sus demandas y su participación en la ejecución de las acciones se realice con mayor orden y representatividad.

El Plan Nacional de Desarrollo se ha nutrido de los resultados de los foros, las propuestas de los gobiernos estatales y los trabajos realizados por las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.

Los sectores del Gobierno Federal, por mandato de la Ley de Planeación y atendiendo a su amplia participación en la formulación del Plan, están obligados a sujetar su actividad a los lineamientos establecidos en el mismo. Los grupos sociales, al contar con una guía precisa de objetivos y prioridades, que integran y expresan la voluntad colectiva, podrán ubicar sus actividades dentro del esfuerzo nacional con un mayor grado de certidumbre y solidaridad.

En las relaciones entre los tres órdenes de gobierno, el Plan constituirá el punto de referencia que habrá de proporcionar orientación a las actividades de coordinación. Los convenios entre gobiernos permitirán dar cumplimiento a la estrategia de desarrollo en sus implicaciones territoriales.

1.5 Contenido del Plan

El Plan está estructurado en tres grandes apartados. En el primero se establece el marco de referencia para el diseño de la estrategia general. El segundo contiene los lineamientos para la instrumentación del Plan en los distintos ámbitos de la vida nacional, y el tercero plantea la manera en que los diferentes grupos sociales puedan participar en su ejecución.

En el primer apartado, el capítulo de la política del Estado Mexicano contiene los principios políticos del Proyecto Nacional surgido de la Revolución Mexicana y plasmados en la Constitución de 1917. Este capítulo muestra cómo los siete criterios emanados de la consulta popular fundamentan la estrategia de desarrollo contenida en el Plan. Las bases políticas que la harán posible y la complementarán, se describen en lineamientos generales de gobierno, política exterior, seguridad nacional y justicia.

El capítulo de contexto nacional e internacional establece el marco en el cual se iniciará la acción del Plan. Se presenta una breve síntesis del desenvolvimiento nacional desde la Revolución hasta nuestros días: se señalan los logros alcanzados durante este periodo y se evalúa el potencial de desarrollo del país. Se otorga una gran importancia a la identificación y descripción de los problemas coyunturales y estructurales que constituyen el reto del presente. Se muestran, además, las tendencias más relevantes de la economía internacional y cómo éstas podrían incidir en el proceso de desarrollo nacional.

Los resultados de este análisis, al contrastarse con los principios políticos fundamentales, permiten determinar el propósito nacional y los objetivos que habrán de orientar al Plan y a todo el Sistema Nacional de Planeación Democrática.

Para alcanzar este propósito se plantea una estrategia para el desarrollo económico y  social, orientada a recobrar la capacidad de crecimiento y mejorar la calidad del desarrollo, a través de dos líneas fundamentales de acción: la reordenación económica y el cambio estructural.

La primera, de reordenación económica, tiene básicamente tres propósitos: abatir la inflación y la inestabilidad cambiaria; proteger el empleo, la planta productiva y el consumo básico; y recuperar el dinamismo del crecimiento sobre bases diferentes.

La segunda, el cambio estructural, se precisa en seis orientaciones generales: enfatizar los aspectos sociales y distributivos del crecimiento; reorientar y modernizar el aparato productivo y distributivo; descentralizar las actividades productivas y el bienestar social; adecuar las modalidades de financiamiento a las prioridades del desarrollo; preservar, movilizar y proyectar el potencial del desarrollo nacional; fortalecer la rectoría del Estado, impulsar al sector social y fomentar el sector privado.

En el segundo apartado, relativo a la instrumentación de la estrategia, el capítulo de política económica general describe los escenarios macroeconómicos posibles y el uso de los instrumentos de carácter global de que dispone el Estado para avanzar hacia los objetivos nacionales. Se describe el manejo de la política de gasto público, precisándose los propósitos que en diferentes aspectos se pretende alcanzar a través de ésta y se presentan los lineamientos de política para la empresa pública. Atendiendo las necesidades de financiamiento del desarrollo, se define la aplicación de las políticas de ingreso público, de subsidios, crediticia y monetaria y de deuda pública. Posteriormente, en lo que respecta a las vinculaciones del país con la economía internacional, se precisa la aplicación de las políticas cambiaria, de comercio exterior y de inversión extranjera. Finalmente, se establecen lineamientos de capacitación y productividad.

El capítulo de política social está integrado por las políticas de empleo, bienestar social y distribución del ingreso; educación; salud y seguridad social; ecología y medio ambiente; y desarrollo urbano y vivienda. En  cada una de estas áreas se definen los elementos y prioridades que habrán de orientar su ejercicio en los años siguientes.

De la estrategia de desarrollo económico y social se desprenden los lineamientos de política que se refieren a sectores específicos: desarrollo rural integral; reforma agraria integral; agua; pesca y recursos del mar; bosques y selvas; desarrollo industrial y comercio exterior; energéticos; minería; sistema integral de transporte; modernización comercial y abasto popular; turismo; y desarrollo científico y tecnológico.

El capítulo de política regional describe el marco para la distribución del crecimiento definiendo las zonas prioritarias y trazando las líneas de política para la zona metropolitana de la ciudad de México, la frontera norte, el sureste, la costa del golfo y la del pacífico. Estas directrices son a su vez producto y orientación para la planeación que realizan la Administración Pública Federal y los estados y municipios, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones.

El tercer apartado del Plan delinea las formas en que habrá de integrarse la participación social a la ejecución y evaluación de las tareas nacionales. Este aparato reviste particular importancia porque señala mecanismos para que los diferentes sectores de la sociedad intervengan en la ejecución y evaluación de las acciones definidas por el Plan, con lo cual se reafirma el carácter democrático de la planeación.

Planear, en un momento de crisis, significa tomar la adversidad como oportunidad de cambio y circunstancia de superación. El Plan taza el camino a seguir, dentro de las instituciones, para vencer la crisis y configurar un nuevo capítulo de la historia nacional.

capítulo segundo

POLITICA DEL ESTADO MEXICANO

Sumario.

El Plan Nacional de Desarrollo es un documento al que deben sujetarse los programas de la Administración Pública Federal. Su formulación constituye un mandato establecido en la Constitución y con él se cumple una responsabilidad del Ejecutivo de la Unión, sus objetivos, determinados por los fines del Proyecto Nacional que define la Constitución, habrán de orientar las acciones del gobierno y constituye la respuesta a las aspiraciones y demandas de la sociedad.

La filosofía política del pueblo de México y su orden jurídico, forjados a través de nuestra historia y ratificados por el electorado en la última consulta popular, inspiran a este Plan, que propone la reafirmación del sentido y dirección que históricamente la Nación se ha dado.

Estos principios generales son traducidos mediante el Plan en una estrategia de desarrollo, que recoge la participación creativa de la sociedad civil, expresada a través de la consulta popular.

El Nacionalismo Revolucionario, la Democratización Integral, la Sociedad Igualitaria, la Renovación Moral, la Descentralización de la Vida Nacional, el Desarrollo, Empleo y Combate a la Inflación y la Planeación Democrática, son las orientaciones de gobierno reconocidas como la mejor plataforma para encauzar la realidad del país, convertidas en mandato democrático, constituyen aspectos fundamentales del Plan.

La política del Estado mexicano reafirma la decisión de constituir una democracia política, social y cultural independiente, mediante las transformaciones cualitativas que además de permitirnos superar los obstáculos coyunturales, que significa la actual crisis, nos habrán de conducir a una nueva etapa de desarrollo.

Los valores y las bases políticas orientan el diseño de estrategias y programas en todos los ámbitos, vinculan el conjunto de acciones del Plan con los principios del Proyecto Nacional contenidos en la Constitución y con el momento de su implantación, en las relaciones Estado-Sociedad. Así, la política del Estado garantiza unidad de dirección, eficacia en la acción pública y, el perfeccionamiento de la participación política y social.

La política nutre al Plan. En un primer momento, aportando los principios y orientaciones básicos y definiendo el futuro deseable en los términos del Proyecto Histórico del país. En uno segundo, la política asegura la dinámica de las instituciones; agrega las fuerzas y recoge sus demandas básicas, constituye y representa mayoría históricas, respeta minorías y ofrece la dirección del conjunto. Por último, las acciones de gobierno sustentarán la estrategia del Plan y los programas que de él se deriven.

El Federalismo expresa la voluntad política de descentralizar la vida nacional para el fortalecimiento de los estados y el municipio, de modo de que éste se constituya en el espacio esencial de la vida económica, social y política del país dentro de un mejor equilibrio territorial. También es factor del fortalecimiento de las instituciones de la República el respeto recíproco entre los Poderes y el reconocimiento de su independencia.

El ejercicio de la democratización debe abrir y garantizar los cauces para la expresión del pluralismo político, y promover el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público. Para ello, deben fortalecerse las organizaciones políticas y los instrumentos que garanticen la legalidad de los procesos electorales.

La prioridad esencial del Proyecto Nacional y las decisiones políticas del hombre, por lo que al Estado corresponde asegurarle el disfrute de las garantías que consagra la Constitución y el pleno ejercicio de las libertades.

Al Estado le preocupa, de manera esencial, el pleno ejercicio de la libertad de expresión para orientar la comunicación social, lo que ha de permitir el desarrollo de una sociedad libre, informada y democrática.

Más que atender el aspecto cuantitativo, la política demográfica debe orientarse a la calidad de vida de la población, sin perder de vista que su aplicación debe ajustarse a las garantías individuales que define la Constitución.

En el Plan se afirma que la fuerza de nuestro pacto social, el desarrollo integral, los principios y dirección de nuestra política exterior y nuestra decidida voluntad de independencia son la mejor garantía de nuestra seguridad nacional.

En el apartado de seguridad nacional se precisa el programa de acción del Ejército, Armada y Fuerza Aérea, a partir de la directiva marcada por el Ejecutivo Federal y con fundamento en los principios filosóficos contenidos en la Constitución Política del país.

El programa define objetivos, doctrina, políticas y acciones en la estrategia de desarrollo nacional, para que, de acuerdo a las condiciones internas e internacionales, se establezcan las previsiones a corto, mediano y largo  plazos, que contribuyan a la seguridad nacional, fortaleciendo la soberanía y el régimen democrático que establece la Constitución.

En el apartado de reforma jurídica e impartición de justicia, se precisa cómo éstas figuran entre las grandes prioridades del presente, y atañen y comprometen a los tres poderes Constitucionales, en sus respectivas encomiendas sustanciales de legislar, ejecutar la ley y dirimir las controversias. El derecho y la impartición de justicia deben favorecer el mejoramiento en las condiciones de vida de los mexicanos, fortalecer la función social de la prioridad y del trabajo, promover la educación popular que impulse la independencia del país, y prevenir la aparición de comportamientos contrarios a la sociedad.

La política exterior de México constituye un elemento inseparable del desarrollo nacional. Es también un punto de confluencia y de protección de los intereses vitales del Estado mexicano. En su ámbito se determinan asuntos esenciales relacionados con la soberanía, la independencia, la seguridad y la autodeterminación del país.

Nuestra política exterior tiene como objetivos principales: la soberanía de la Nación y fortalecer nuestra independencia política y económica; apoyar los esfuerzos internos de desarrollo a través de una vinculación eficiente con la comunidad de naciones; defender la paz mundial; practicar la solidaridad entre los países y coadyuvar a la conformación de un orden internacional que promueva la convivencia de todos los pueblos en la libertad, la igualdad y la justicia.

A partir de los principios y objetivos de la política exterior se presentan las características fundamentales del actual contexto internacional, la estrategia general y los lineamientos para las relaciones bilaterales y multilaterales, ante los organismos regionales y especializados de las Naciones Unidas.

2. La Política del Estado Mexicano

2.1 Constitución, Proyecto Nacional y orientaciones del Gobierno

La Constitución articula orgánicamente al pueblo de México, titular de la soberanía nacional y establece las competencias de los Poderes de la Unión, medio del que dispone el pueblo para ejercer su soberanía. La propia Constitución confía al Estado la organización de un Sistema Nacional de Planeación Democrática y ordena la formulación de un Plan Nacional de Desarrollo al que deben sujetarse los programas de la Administración Pública Federal. Compete al Ejecutivo de la Unión establecer los procedimientos de participación y consulta de los sectores sociales, coordinar con los gobiernos de las entidades federativas e inducir y concertar con los particulares las acciones de elaborar y ejecutar el Plan. En consecuencia, la formulación del Plan es un acto de gobierno y una responsabilidad del Ejecutivo de la Unión.

El Plan Nacional de Desarrollo constituye un medio para orientar la acción presente con los valores que deben, por voluntad del pueblo de México, conducir la construcción del porvenir. En efecto, los fines del Proyecto Nacional contenido en la Constitución determina los objetivos del Plan; al mismo tiempo, las acciones que proponen recogen las aspiraciones y demandas de la sociedad; se ajustan a las normas conforme a las cuales se organizan los poderes constituidos y respetan cumplidamente las garantías individuales y sociales que la sociedad se ha dado y propicia.

El pueblo de México no es un agregado sin dirección y sin estructura: es un Nación; está articulado por propósitos, normas, valores e instituciones que comparte, en los que cree y por los que ha luchado y luchará.

La decisión política fundamental del pueblo de México de preservar y fortalecer su independencia y de concertar la solidaridad mediante la democracia política, social y cultural de la Nación, confiere al crecimiento económico la dimensión de un instrumento imprescindible. De ahí que sea preciso que en el marco de la estructura y funcionamiento del Estado, de la filosofía política y los elementos programáticos esenciales para los intereses de la Nación que conjuga la Constitución, el Plan imprima al crecimiento económico solidez, dinamismo, permanencia y equidad.

En una Nación decidida a fortalecer su identidad, su solidaridad, su viabilidad, el pueblo ha expresado un mandato específico cuyos trazos se recogen en el Plan. El mandato se origina, por una parte, en la clara manifestación de la voluntad ciudadana, expresada en la reciente jornada electoral, de apoyar la plataforma ofrecida por el Presidente de la República para efectuar los cambios cualitativos que nos lleven a una etapa diferente y mejor de nuestra historia y para responder a la situación, recuperando las bases de un desarrollo dinámico, justo, sostenido y eficiente; y por la otra, en las atribuciones y responsabilidades que la Constitución confiere a los Poderes de la Unión.

En consecuencia, el pueblo de México no está en busca de una nueva filosofía política, ni de un nuevo orden jurídico. Sus valores y principios fundamentales se han venido forjando con las respuestas firmes con las que se han superado pruebas y desventuras. Constitucionalmente consagrados, estos valores y principios fundamentales han sido ratificados por el electorado en la última consulta nacional, al reafirmar el sentido y dirección que la Nación ha determinado históricamente e interpretar los valores y propósitos con criterio contemporáneo y visión del futuro.

Pacto social que une a los mexicanos, la Constitución contiene el Proyecto Nacional del pueblo de México. En ella, la Nación expresa sus decisiones fundamentales al afirmar su voluntad de conservar su identidad como comunidad, como cultura, como historia, al conjugar los principios políticos de la Independencia, la Reforma y la Revolución, que recogen lo mejor de nuestra historia y los anhelos de las mayorías; al establecer las bases que sustentan las estructuras de un gobierno nacional viable y al proponer las formas de relación entre gobierno y sociedad, constitutivas de la democracia.

La voluntad de ser, de los principios políticos, las estructuras de gobierno y su relación con la sociedad, son congruentes entre sí y se plantearon como propósito, como tarea, como programa por cumplir, promoviendo los derechos de las mayorías y la vigencia de las libertades.

El Proyecto Nacional y el contenido del mandato recibido por el Presidente de la República deben traducirse en una estrategia de desarrollo que reafirme la soberanía y la independencia, a partir de una mayor fortaleza interna. Esta estrategia no puede ser otra que la que resulta de las orientaciones que ofrecen nuestro pacto de convivencia y la plataforma sexenal que ordenó el electorado.

Para la formulación del Plan es preciso que, como lo manda la Constitución, mediante la consulta popular se incorpore la vitalidad y la participación creativa de la sociedad civil. La participación de los diversos sectores sociales expresa las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarla al Plan y a los programas de desarrollo.

La consulta popular confirma la voluntad nacional expresada electoralmente, nutre con informaciones precisas al ejercicio de planeación y dota al Ejecutivo de un procedimiento para cumplir la plataforma con mayor fidelidad, adaptándose a condiciones cambiantes y permitiendo la interacción permanente de los funcionarios públicos con sus mandantes.

Al fortalecer nuestra democracia representativa con nuevos canales de participación, la consulta proporciona al Ejecutivo la comunicación constante con sectores, organizaciones y tendencias, a fin de concretar las decisiones programadas con un criterio enriquecido con la participación; no lo faculta a abdicar de sus responsabilidades, ni del mandato específico que le otorgó el pueblo.

Los principios del Proyecto Nacional son permanentes: el nacionalismo, la libertad y la justicia, la democracia como  sistema de vida, la economía mixta, la rectoría del Estado y las libertades económicas, las libertades individuales y los derechos sociales y el internacionalismo.

En armonía con los principios políticos del Proyecto Nacional se definieron las siete orientaciones de gobierno que ganaron el consenso al ser reconocidas como la mejor plataforma para hacer frente a los problemas del país y se convirtieron en un mandato democrático. De ahí que convenga destacar sus relaciones internas, a fin de dejar explícitamente descrito el fundamento que guía los grandes contenidos del Plan.

2.1.1. Nacionalismo Revolucionario

El Nacionalismo Revolucionario constituye la decisión política fundamental del pueblo de México que se expresa en el Proyecto Nacional. Sintetiza la voluntad histórica de los mexicanos de constituirse en una Nación política, económica y social independiente. Consolidar la Nación ha reclamado y reclama, superar las diferencias y vencer los embates y las adversidades. Ello ha sido posible por el inquebrantable compromiso del pueblo con su independencia y por su vocación por la justicia, la igualdad, los derechos sociales y la democracia. El Nacionalismo Revolucionario nos ha dada fortaleza para conducir, en un mundo adverso, un proceso soberano de transformación social  y es, consecuentemente, el eje articulador de las orientaciones políticas del gobierno.

En el orden interno, el Nacionalismo Revolucionario se plasma en nuestro Estado de Derecho y se traduce tanto en el fortalecimiento del orden jurídico, síntesis de nuestra evolución histórica que armoniza liberalismo y revolución e instrumento de transformación para construir sobre bases de certidumbre una sociedad más justa e independiente; como en el ejercicio de la democracia política, que en el cuadro de una sociedad empeñada en establecer un orden igualitario, reafirma la voluntad soberana del pueblo, respetando las libertades ciudadanas y garantizando la actividad de los partidos políticos. Estos últimos, entidades de interés público en la vida democrática del país, vigorizan la pluralidad que nos define, al contribuir a la integración de la representación nacional y al hacer posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder, mediante el sufragio.

El Nacionalismo Revolucionario supera, entonces, la dicotomía entre justicia y libertad; busca armonizar igualdad y democracia al afirmar que la igualdad y la justicia crean las condiciones de posibilidad de la libertas y de la democracia y que, sin éstas, la igualdad cancelaría el sentido de las luchas y conquistas de nuestra historia. Así lo confirma el sentido del Texto Constitucional: los Artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 27, 28, 123 y 131 ordenan que, bajo nuestra noción de justicia en la libertad, la sociedad nacional, al límite de los recursos y fuerzas, promueva la satisfacción de las necesidades populares.

En el orden externo, el Nacionalismo Revolucionario se traduce en la afirmación de la solidaridad, el derecho y la negociación internacionales como expresión de la soberanía, derecho inalienable de los pueblos del mundo.

Así, el Nacionalismo Revolucionario fundamenta nuestros principios básicos de política exterior: autodeterminación de los pueblos, no intervención en los asuntos internos de los Estados, solución pacífica de las controversias, igualdad jurídica de los Estados, y cooperación internacional para el desarrollo. Nuestro nacionalismo se define, en primer lugar, como un acto de afirmación, y al mismo tiempo, como una actitud permanente de cooperación internacional sin hostilidades y sin exclusivismos. Busca el encuentro solidario con los demás pueblos, reconoce las virtudes de otras naciones y aprecia, en su elevada dimensión las ideas y los valores universales.

En el orden económico, el Nacionalismo Revolucionario se expresa cabalmente en la aspiración por una mayor igualdad en la libertad. Así, de acuerdo con la Constitución corresponde originariamente ala Nación la propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional y el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los recursos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública; en el sentido democrático de la educación implica un sistema de vida fundado en el mejoramiento económico, social y cultural del pueblo; y las garantías sociales sostienen los derechos básicos de los trabajadores y de los campesinos.

El Nacionalismo Revolucionario requiere que el desarrollo nacional sea integral, que fortalezca la soberanía y el régimen democrático y que, mediante  el fomento del crecimiento económico y el empleo, y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de las personas y los grupos sociales, cuya seguridad protege la propia Constitución.

Por ser el sector público de la economía una de las bases que permite al Estado ser el rector del desarrollo, es necesario que aquél apoye con eficiencia y justicia, el compromiso de propiciar el bienestar de las mayorías y consolidar la independencia económica. Para ello, es indispensable que la rectoría del Estado se norme por la ley.

El Estado no es un mero árbitro de los intereses sociales, le corresponde la rectoría de los procesos económicos; representa a la Nación; es responsable de afirmar la viabilidad del Proyecto Nacional, para lo cual ha sido necesario adaptar las instituciones alas condiciones cambiantes de la sociedad y la economía. Para ello, la Nación ha actualizado el Texto Constitucional, a fin de afirmar la rectoría del Estado y asegurar las responsabilidades y atribuciones que corresponden a los sectores público, social y privado en el derecho nacional.

La conciencia de nuestra identidad es esencial del Nacionalismo Revolucionario; la cultura y la educación lo sustentan, fortalecen nuestros valores, preservan y enriquecen nuestro legado histórico, fomentan el conocimiento de nuestra identidad y alientan el desarrollo de todas sus manifestaciones, sin exclusivismos ni hostilidades. Este es su sustancia cultural, que se traduce en la conciencia nacional de solidaridad, en la afirmación del interés nacional, que encuentra su más clara expresión en el propósito de democratización integral.

2.1.2. Democratización Integral

Porque la Constitución concibe que la democracia no es sólo un régimen político, sino un estilo de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural de los mexicanos, practicarla en un país en proceso acelerado de cambio, diferenciación, urbanización y expansión de los servicios, reclama dinamismo y flexibilidad.

El impulso necesario para la transformación de la Nación sólo puede provenir de la Nación misma, única capaz de forjar su destino. Para hacer confluir los esfuerzos en torno al propósito de cambio, la Nación ha demandado ampliar los espacios de participación y fomentar y desarrollar nuevas instancias que recojan sus aspiraciones.

Un desarrollo que se funda en la Democratización Integral exige un amplio esfuerzo que la haga avanzar en todos los ámbitos de la vida nacional.

Forma de vida y de organización Constitucionalmente regulada, la democracia política supone la protección del ciudadano frente al poder, su igualdad ante la ley y la sujeción de todo acto de autoridad al régimen de Derecho. Nuestra democracia es Constitucional, representativa y federal, con división de poderes, a fin de asegurar que toda decisión se funde en el Derecho y beneficie a la sociedad, sin lesionar los derechos individuales. Así, la democracia limita al poder por el Derecho y asegura al individuo y a la sociedad civil que el poder estará controlado por la Constitución, la organización política y la opinión pública. Esta dimensión de la democracia ha sido enriquecida por la dinámica de nuestra historia.

Socialmente, la vida contemporánea se traduce en la emergencia de nuevos ámbitos de solidaridad, tales como el consumo de bienes, el uso de servicios, la atención de una función, el aprovechamiento de espacios urbanos. El desarrollo, en efecto, complica y fragmenta la vida social, circunscribe las formas tradicionales de representación,  y genera nuevas formas de organización y de participación social. De ahí que sea preciso promover e impulsar la organización democrática y la participación de residentes, usuarios, consumidores, productores y, de una manera general, de quienes comparten una actividad, un interés, una vocación y asegurar ámbitos específicos de expresión de sus demandas e intereses.

Por otra parte, para enriquecer el ejercicio de la democracia política es necesario desarrollar nuevas instancias de diálogo entre gobernantes y gobernados e instituir nuevas formas de representación, a fin de mantener en la República Federal siempre abierta la expresión de nuevos intereses de la sociedad mexicana.

En lo económico, este principio reclama una mayor participación popular para favorecer formas de organización social que asegure una mejor distribución. En este orden, las disposiciones Constitucionales establecen proteger a los consumidores y propiciar su organización para el mejor cuidado de sus intereses; tutelan la organización de trabajadores y las sociedades cooperativas de productores, al tiempo que disponen que concurran al desarrollo económico nacional el sector público, el sector social y el sector privado. Corresponde al Estado apoyar e impulsar al sector privado y al sector social, en los términos que dicte el interés público, y facilitar la organización social de la producción, distribución y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios; y alentar y proteger la actividad económica que realicen los particulares. Ello redunda en la vigorización de la organización económica y en la generación de empleos y propicia la integración de los grupos más rezagados del país al desarrollo y la igualdad social en beneficio de la Nación,

Para asegurar el carácter popular del gobierno y propiciar el examen participativo de las formas de representación, La Democratización Integral significa el registro de opiniones, para efectuar los cambios que procedan, la formulación de propuestas que se traduzcan en el ensanchamiento del espacio político hacia nuevos sectores, creados. por el desarrollo. Este será el caso del perfeccionamiento de los sistemas de participación en el Distrito Federal y de la integración y funciones del Senado. Se continuará así el impulso democratizador que inspiró la reforma Constitucional para fortalecer el municipio y para nutrir, con la vitalidad de la participación social, el ejercicio de la planeación.

La democratización de la cultura y la educación debe significar el acceso de todos a sus beneficios e impulsar la conciencia popular hacia los valores de nuestra historia, desarrollando la riqueza de todas las culturas que conforman nuestra nacionalidad.

Ensanchar los cauces de participación en todos los ámbitos de la vida política y social y en los procesos económicos, a todo lo largo y ancho del territorio nacional, es la vía de fortalecimiento del nacionalismo, de participación en la renovación, de tránsito hacia la descentralización de la vida nacional y de impulso a la sociedad igualitaria.

2.1.3. Sociedad Igualitaria

Impulsar una Sociedad más Igualitaria es una de las demandas originales enarbolada en las luchas de varias generaciones de mexicanos y consagrada en la Carta Magna por el Constituyente de 1917. El hombre, esto es, cada uno de los mexicanos en igualdad de circunstancias, es el fin último del Proyecto Nacional y de la estrategia de desarrollo integral con la cual el actual gobierno se propone avanzar.

Desde el origen mismo de nuestro ser nacional, la igualdad ha sido un valor político afirmado por nuestra filosofía social. La igualdad de oportunidades y una distribución más equitativa y justa de las cargas y de los frutos del desarrollo, constituyen las condiciones esenciales para la configuración de la Sociedad Igualitaria. La persistencia de la desigualdad, bajo cualquiera de sus formas, restringe el goce generalizado de la libertad, limitada la democracia y obstaculiza la justicia.

La Constitución prescribe que el desarrollo de la sociedad conduzca a la justicia por el camino de la libertad. El concepto de justicia ordena la distribución equitativa de la riqueza pública; proscribe en la gestión pública toda ventaja en favor de intereses particulares y en perjuicio de la sociedad en general.

La justicia social es complemento necesario de la libertad; esto es, la libertad adquiere sentido concreto, pleno, a través de aquélla. La libertad es condición necesaria para la dignidad y el sano desarrollo de la vida humana: la justicia en la libertad representa la esencia misma del Proyecto Nacional.

La lucha por la igualdad busca lograr la equidad en los procesos productivos y distributivos. Una Sociedad Igualitaria debe reconocer el valor fundamental del trabajo, premiar el esfuerzo, la solidaridad y la productividad. La sociedad viable supone el vigor y la capacidad para organizar la economía, generar empleo y explorar racionalmente los recursos naturales: la Sociedad Igualitaria, además, establece mecanismos idóneos para garantizar el acceso de la población a los satisfactores básicos.

En una Sociedad Igualitaria se conjugan los derechos sociales con los individuales, armonizándose así la convivencia de las personas, los grupos y la sociedad en su conjunto. Al consagrar los derechos sociales, nuestra Constitución pretende igualar a todos los mexicanos en oportunidades y por ello generaliza las garantías individuales e introduce las garantías sociales al establecer: el derecho a la educación, que permite el desarrollo armónico de todas las facultades del ser humano y que incluye, sin duda, el derecho a la capacitación; el derecho a la salud, hoy elevado a rango constitución, para dar base a un sólido sistema de salud y requisito indispensable para alcanzar una vida plena; el derecho de toda familia a disfrutar de una vivienda decorosa, traducido ya a programas concretos y el derecho a la participación política, de suerte que la igualdad de oportunidades se ofrezca sin mengua. De este desideratum igualitario se siguen responsabilidades en el plano del abasto y la producción, que el Ejecutivo se propone reforzar.

2.1.4. Renovación Moral

Las instituciones Republicanas son la expresión histórica de nuestro nacionalismo. Su rigor y transparencia, expresiones de fidelidad a su significado y propósito, ponen a prueba la viabilidad del proyecto Nacional. De ahí el valor estratégico de la Renovación Moral como un principio orientador básico. Es indispensable que todos los mexicanos, particularmente quienes son depositarios de una responsabilidad pública, convengan en que el destino personal y el destino patrio están indisolublemente ligados, que el interés particular debe subordinarse al superior interés nacional, que el verdadero desarrollo integral incluye el fortalecimiento de nuestra moral ciudadana.

Un auténtico proyecto de cambio social sólo puede ser emprendido con la concurrencia activa, ordenada y solidaria de la propia sociedad. La Renovación Moral, como responsabilidad real que tiene todo mexicano frente al bien general de la Nación, es una actitud con la cual cada individuo y cada grupo social reconoce que la Nación es una empresa ética y ratifica su lealtad a los intereses de la República.

Este principio implica una mayor conciencia cívica y supone la decisión de asumir cabalmente sus respectivos deberes y responsabilidades. La Renovación Moral exige, ante todo, el cumplimiento escrupuloso de nuestras leyes. Se expresa, además, en la convicción de que la grandeza de México se forja con la entereza moral de sus ciudadanos.

El Gobierno, que recoge esta demanda popular, integrándola como propósito válido y necesario al marco de filosofía política que orienta su quehacer, es el primero en quedar obligado a establecer nuevos patrones de conducta.

La guía fundamental de esta decisión es el Derecho, síntesis de la moral Republicana, democrática y revolucionaria. Para el Gobierno, su expresión práctica equivale al perfeccionamiento de los sistemas de administración de los recursos del Estado, la mejor regulación de las responsabilidades de los servidores públicos y el fortalecimiento de los mecanismos de control y vigilancia de la administración.

Hoy contamos con nuevas disposiciones Constitucionales, inscritas en el Proyecto Nacional y que han sido emprendidas para garantizar que la acción del Estado se apegue al interés público.

La Renovación Moral está profundamente arraigada en los valores fundamentales del pueblo y resulta de las exigencias de nuestro nacionalismo revolucionario. Democratizar, combatir la marginación y el privilegio en todos los órdenes del ser y quehacer del país y descentralizar la vida nacional, suponen una extensa campaña de solidaridad nacional, cuyo sustrato es la Renovación Moral.

2.1.5. Descentralización de la Vida Nacional

El acceso a una Sociedad Igualitaria implica buscar condiciones de vida adecuadas para todos los mexicanos y para todos los estados de la Federación. La República Mexicana es producto de la voluntad política de los estados de formar una Federación. El Federalismo es el principio de estructuración del espacio nacional, a partir de la voluntad de estados miembros iguales. Sin embargo, las premisas jurídicas inherentes a los principios políticos no se han traducido siempre en un crecimiento equilibrado, que favorezca la igualdad de posibilidades de desarrollo para las diversas regiones geográficas.

No es posible plantearse la democratización integral si en cada una de las regiones del territorio nacional no se construyen las bases que la hagan posible en lo político, lo económico, lo social y lo cultural.

Si se persiguen metas igualitarias, la Democratización Integral y la Descentralización de la Vida Nacional son procesos convergentes y complementarios, dado que los logros en una de estas metas permite avanzar en la otra. En nuestro país se requiere combatir simultáneamente todas las concentraciones, descentralizar la toma de decisiones y reorientar geográficamente la distribución de las actividades productivas, del bienestar social y de la población.

Nuestra tradición federalista hace posible que la descentralización no resulte en la pulverización de esfuerzos ni en la dispersión en el uso de recursos limitados, sino por el contrario, en el aprovechamiento cabal de la fuerza social, del talento y la voluntad presentes en las entidades federativas, para fortalecer el desarrollo equilibrado de la Nación.

El Federalismo es una relación política, económica y social que implica la corresponsabilidad de todos los estados en el desarrollo nacional. Su consolidación exige, en principio, un proceso decidido y profundo, ordenado y eficaz, aunque gradual y diferenciado de revisión de competencias entre Federación, estados y municipios. A ello ha contribuido decididamente el nuevo texto del Artículo 115 Constitucional, que reconoce a estos últimos atribuciones acordes con su función primordial y les asigna fuentes de recursos para la atención de los servicios que se les confían.

La convicción de que fortalecer a los municipios y a las entidades federativas fortalece a la Nación, ha inspirado la descentralización creciente de los servicios de salud y de educación y el planteamiento de la vuelta al esquema descentralizado original que la Constitución disponía, para asegurar en todos los rincones del país el acceso a la cultura y a la educación y, consecuentemente, la mejor distribución de condiciones propicias al desarrollo.

Para fortalecer este proceso, existe la voluntad política de impulsar en toda la República, las bases que permitan asegurar la descentralización de los servicios, de la industria, de la producción y del empleo, reorientando su expansión y propiciando con ello el bienestar de toda la población.

La Descentralización de la Vida Nacional no significa la fractura de los niveles de gobierno, ni la renuncia a la articulación estatal o nacional; constituye una exigencia revolucionaria de fortalecimiento nacional.

2.1.6. Desarrollo, Empleo y Combate a la Inflación

Unir la atención de las demandas sociales a la estrategia de desarrollo es compromiso político de la actual Administración. la decisión de responder a la aspiración popular de combatir la carestía y el desempleo y de conformar progresivamente una sociedad más igualitaria, se concreta en el propósito de Desarrollo, Empleo y Combate a la Inflación. En apego a un criterio de justicia, este propósito no sólo es una respuesta a los problemas más inmediatos, sino el punto de partida de una orientación cualitativa distinta del crecimiento económico.

Su expresión de corto plazo se encuentra plasmada en la intención de reordenar la economía y su dimensión a futuro está dada en su eslabonamiento a una estrategia que supedita el crecimiento económico a objetivos sociales. La prioridad del hombre.

La política de desarrollo debe, inicialmente, hacer frente a los desequilibrios de nuestra economía que limitan las posibilidades para crear, en el corto plazo, las condiciones de un crecimiento con justicia: la ineficacia, la baja productividad y escasa competitividad de ciertas ramas de la producción, a lo cual se han añadido insuficiencias para financiar sanamente la inversión. Conseguir estas metas es responsabilidad de cada sector de nuestra economía mixta; debe fortalecerse, en especial al sector social e impulsar el desarrollo del sector privado, para que apoyen las prioridades nacionales y las políticas del Estado.

La generación de empleos es la piedra angular del propósito del rector de la Sociedad Igualitaria, ya que sólo haciendo efectivo el derecho al trabajo y la participación en la producción se podrá ampliar el acceso de los mexicanos a una vida digna. Ensanchar la posibilidad de igualar oportunidades y responder íntegramente al propósito de justicia, exige combatir la inflación, cuya persistencia concentra el ingreso y acentúa la desigualdad.

El compromiso del Estado Mexicano de conducir el desarrollo nacional en e sentido fijado por las mayorías requiere, por una parte, de la concurrencia activa, responsable y permanente de éstas; y por otra, de un marco coherente que permita ordenar y coordinar esfuerzos y recursos. En este contexto, la planeación democrática constituye el instrumento que permite conducir el proceso de desarrollo.

2.1.7. Planeación Democrática

La planeación tiene sentido y cobra plena validez cuando logra sintetizar las aspiraciones generales de la Nación, articulándolas y proyectándolas dentro del planteamiento con perspectiva que enriquezcan la estructura.

La planeación, para ser democrática, debe incorporar la participación creativa de la sociedad civil, dando a los propósitos, deseos y expectativas de los diversos sectores sociales la fuerza de la que carecen cuando se presentan en forma aislada. Como mecanismo, permite ordenar las demandas, establecer prioridades, fijar metas, asignar recursos, definir tiempos, articulando y armonizando el esfuerzo colectivo en torno a propósitos comunes.

La Planeación Democrática conlleva el compromiso de hacer de ella un sistema permanente de trabajo, a fin de permitir al gobierno servirse de un mecanismo de modernización y nutrirse con la vitalidad de la sociedad civil, para cumplir con la responsabilidad de conducir el proceso de desarrollo que le confía nuestra Carta Magna.

La Planeación está sustentada en un Sistema Nacional que abre los espacios para la participación de todos los grupos sociales y regiones del país, dando así contenido a su carácter democrático; así concebida, constituye un instrumento fundamental de cambio. A fin de adaptar su quehacer a las condiciones cambiantes de una sociedad dinámica, el Estado, como responsable de la transformación social por la vía de las instituciones, ha realizado una serie de reformas que actualizan, en correspondencia a las demandas de una sociedad moderna, el mandato Constitucional que le confiere la rectoría del proceso de cambio, para conducir el de desarrollo nacional y establecer el Sistema Nacional de Planeación Democrática. Producto principal de éste, el Plan Nacional de Desarrollo constituye el instrumento para conducir los destinos del país. Su implantación permitirá eslabonar las acciones a emprender durante los próximos seis años, con una visión de más largo alcance. Por estar estructurado en torno a las legítimas aspiraciones de los mexicanos, el Plan constituirá el punto de partida, enlace y articulación con las siguientes etapas de la Revolución Mexicana.

2.1.8. Pacto social y Plan Nacional de Desarrollo

De acuerdo a las tendencias discernibles y a las realidades del presente, pueden asignarse diversas probabilidades a las configuraciones alternativas del futuro. El Plan concierta la acción común para hacer una configuración particular probable: el resultado que se materializará en el futuro. En el sentido del Proyecto Nacional lo que explica por qué, de entre diversas configuraciones posibles, el Plan tiene una por deseable, y convoca a la acción social a fin de alcanzarla. La consulta permite precisar los perfiles de dicha configuración.

La Nación debe fortalecer su independencia y concertar la solidaridad mediante la democracia política, económica, social y cultural. Esta es la decisión política fundamental. Al servicio de esta tarea se consagran todas las acciones del Plan.

El hombre, su bienestar y la calidad de su vida, constituye la prioridad. La Constitución le garantiza la igualdad, las libertades, los derechos sociales y la plena participación política.

La igualdad reclama extender a todos las libertades y crear las condiciones sociales para que esto sea factible. De ahí que la igualdad cobrela dimensión de la justicia. El interés colectivo; el mejoramiento económico, político y cultural del pueblo; el desarrollo nacional integral, que fortalezca la soberanía de la Nación; la democratización política, social y cultural de la Nación; la distribución equitativa de la riqueza pública; la protección del consumidor; la defensa de los recursos nacionales; el impulso al trabajo y la regulación del comercio exterior, constituyen principios Constitucionales inspirados en la justicia.

Las libertades, garantizadas aun frente al Estado, aseguran que la justicia no se obtiene a costa de la libertad, Justicia y libertad se unen en el Estado de Derecho, marco que ofrece certidumbre y seguridad. El Estado de Derecho ha sido responsable de promover la integración nacional, garantizar la independencia política y conquistar la económica. Frente a una sociedad fragmentada, se confió al Estado la tarea de integrarla. Así, el Estado Mexicano conservó los principios fundamentales del proyecto liberal y su defensa de las libertades y asumió las responsabilidades de un Estado revolucionario, encargado de llevar a cabo la transformación de la sociedad en concordancia con los fines nacionales. Se sintetizan así las modalidades de un Estado pluralista, libertario, democrático, y las de un Estado revolucionario, rector de las vida económica y promotor de la igualdad.

En lo económico, esta síntesis se expresa en la armonización entre libertades económicas y derechos sociales y se traduce, merced al carácter mixto de la economía, en la solidaridad y entre los sectores público, social y privado con el interés público y en la rectoría del Estado.

En el plano internacional, la Nación, por convicción y por vocación histórica, defiende su soberanía sin hostilidades ni exclusivismos. Partimos de la idea de que, en una comunidad interdependiente, la seguridad de una nación no resulta de su poder desequilibrado frente a la debilidad de los demás, sino de la solidaridad y la cooperación internacionales. Proyectamos al exterior nuestros propios valores políticos, a través de un internacionalismo que procura la solidaridad, la fraternidad y la igualdad de derechos de todos los hombres, sin privilegios de razas, sectas, grupos o individuos.

El Proyecto Nacional se sintetiza entonces en la decisión de constituir una democracia política, social y cultural independiente.

Como resultado del intenso diálogo en que se tradujo la reciente campaña electoral, los principios de nuestro Proyecto Nacional, confirmados por el electorado, vinculados a nuestros problemas actuales y a nuestras nuevas capacidades, fueron  inspirando las siete orientaciones políticas de la Plataforma Electoral.

Los principios y las orientaciones, enriquecidos por los planteamientos estructurales, y la instrumentación de la Plataforma Electoral, en una estrategia para el presente. Del diálogo de la justa electoral, del esfuerzo de actualización y de reflexión en que se tradujo, resultó entonces, una nueva afirmación de nuestras decisiones políticas fundamentales, a la par vinculadas al presente, actuales, y dotadas con toda la fuerza de la tradición histórica.

Esta afirmación es válida y vigente, dada la profundidad con la que se arraiga en el Proyecto Nacional; su fundamentación en el Texto Constitucional; su fidelidad al ejercicio del diálogo instaurado en la consulta popular y la amplitud del apoyo electoral que recibió. Es vigente, también, porque responde a su circunstancia. En efecto, en una situación difícil, que reclamaba atender los obstáculos coyunturales, el Ejecutivo estimó que responder a la circunstancia exigía conjurar las causas que produjeron la crisis; esto es, efectuar los cambios cualitativos que nos llevarán a una nueva sociedad. De otra forma, la crisis se haría recurrente.

De ahí el inicio simultáneo del Programa Inmediato de Reordenación Económica, diseñado para el corto plazo y sin embargo, con efectos estructurales, y la instrumentación de la plataforma electoral, en términos de transformaciones Constitucionales y legales, fundamento de una nueva estrategia estructural.

La consulta que inspira la formulación del Plan renueva los compromisos contraídos por el Ejecutivo con el electorado; no erosiona el mandato que resulta del ejercicio de nuestra democracia representativa, ni cancela el acto de soberanía ejercido por el pueblo y sus alcances. Nutre, en cambio, la formulación de acciones programadas, ofrece un balance de lo actuado y permite discernir nuevas perspectivas. Así, el Ejecutivo redobla el empeño de concertar la acción común a fin de construir una etapa mejor, nueva, de nuestra historia.

Hay así una línea de continuidad que va del proyecto histórico plasmado en la Constitución, a las orientaciones sintetizadoras y de éstas, a la consulta que concluye con la formulación del Plan. En su fundamento político-Constituciónal, en el contenido de su mandato y en la formulación del Plan, están presentes, entonces, los compromisos históricos contraídos por el Estado con el pueblo y la respuesta de las mayorías que dan sustento a la responsabilidad de dirección nacional del Ejecutivo de la Unión.

El Plan Nacional de Desarrollo, legitimado así por la fidelidad a nuestros principios políticos fundamentales, sintetiza los compromisos establecidos entre pueblo y gobierno para enfrentar y superar los retos del presente y abre la perspectiva para que avancemos en la consecución de los objetivos del Proyecto Nacional emanado de la Revolución Mexicana.

2.2. Gobierno

El Proyecto Nacional, sus principios y normas, animan la acción de una sociedad dinámica. El conocimiento de la realidad actual permite apreciar el trecho que nos separa del alcance de nuestro Proyecto y establecer los propósitos precisos que deben inspirarnos.

En consecuencia, se impone un doble ejercicio. Por una parte, los valores políticos deben orientar el diseño de estrategias y programas en todos los ámbitos, por la otra, las bases políticas en que se apoya el Estado y de cuya fuerza axiológica, jurídica y administrativa depende el potencial de participación, consenso, negociación y legitimidad de la estrategia socieconómica, deben reafirmarse y consolidarse. Así, se vincula el conjunto de acciones del Plan con los principios del Proyecto Nacional y con el momento de su implantación en las relaciones Estado-Sociedad.

Las circunstancias del presente han obligado a un replanteamiento fundamental de la conducción de la economía. En esas condiciones mantener la unidad de dirección y perfeccionar la participación política y social adquieren un carácter esencial para el éxito del Plan: en el estricto marco del derecho, México enfrenta sus dificultades buscando el consenso por la participación y la afirmación del interés general.

Como ya se ha indicado, el mandato político del actual Gobierno se formula en dos momentos: las decisiones políticas fundamentales contenidas en la Constitución y la plataforma por la que votó el pueblo y que el Gobierno convierte en eje de su orientación política.

Ese origen y la ampliación permanente de procedimientos participativos de negociación y de respuesta a los diversos sectores sociales han permitido integrar un conjunto institucional capaz de responder a los retos cambiantes del desarrollo nacional, manteniendo la continuidad normativa. El Estado ha sido el garante de la nacionalidad y el animador de sus procesos integradores. En sus orientaciones se expresa la capacidad modernizadora, a través de procesos de institucionalización y de consulta electoral.

Son origen y producto del pueblo organizado: la configuración del poder nacional, las fuerzas armadas institucionales, organizaciones sociales representativas y mayoritarias, un régimen de partidos que, gracias a los resultados de la consulta electoral, da continuidad y proyección al desarrollo, la creciente participación social y las condiciones institucionales del desarrollo.

El proceso de desarrollo político en México no ha sido lineal. En él se aprecian tendencias democratizadoras y la capacidad de construcción de instituciones y, a la vez, una gran flexibilidad para articular progresivamente la participación social. En el momento actual y como resultado de la interacción popular que resultó de la jornada electoral de 1982, el impulso de democratización integral se ha manifestado como una orientación esencial de la política interior y como una base de gobierno. No es ajena a la acción del Estado la organización y representación de las fuerzas sociales, la definición de un cuadro de participación, el impulso al cobro de conciencia y al planteamiento y solución de conflictos en el marco del Derecho y de la negociación. Este proceso se continúa y perfecciona con el impulso al régimen de partidos y el perfeccionamiento de los procesos electorales.

Por la naturaleza diversa y compleja de la sociedad mexicana, el Gobierno promueve reformas de impacto estructural en el ámbito político. Corresponde a los programas detallar el propósito, el objeto y las modalidades de dichas reformas que, así se espera, permitirán fortalecer en sus mismas bases a la democracia mexicana. Como todo proceso, éste se plantea como un cambio gradual, ordenado, diferenciado en el tiempo y en el espacio, atento a la demanda popular y claramente dirigido hacia la búsqueda de formas de participación congruentes con los valores de nuestro Proyecto Nacional y la realidad compleja del pueblo y del territorio de México.

Las orientaciones políticas abiertas al ajuste de estructuras y el ensanchamiento de los cauces de participación, expresan una noción dinámica de la estabilidad política: la ampliación de espacios resulta ya de la participación; la búsqueda de consensos, apoya a los partidos políticos y a las organizaciones sociales, es decir, al pluralismo político; en la solución de diferencias se respetan plenamente las libertades y el Derecho. A esta actitud del Estado, corresponde una dinámica social de participación que, a su vez, refuerza al régimen democrático.

En suma, la consolidación de  nuestras instituciones políticas, al ajustarse dinámicamente a nuevas condiciones y al incorporar las demandas de nuevos sectores, confiere una sólida base al ejercicio de la planeación democrática. Conviene pues resumir los momentos en los que la política nutre al Plan. En un primer momento, reflexivo, aporta los principios orientadores básicos y permite definir el futuro deseable en términos de nuestro proyecto histórico. En un segundo momento, aglutinador, la política debe asegurar la dinámica de las instituciones; agregar las fuerzas y recoger sus demandas básicas, constituir y representar mayorías históricas y ofrecer la dirección del conjunto. Finalmente, en un tercer momento, instrumental, la política debe atender a programas específicos, de cuyo resultado depende el logro de otros programas del Plan.

2.2.1. Fundamentación de la política interior

Como ya se ha indicado, la vigencia de los valores fundamentales de nuestro Proyecto Nacional, el fortalecimiento de las instituciones que dotan al pueblo mexicano de la capacidad de imponerse tareas, dirigirlas y llevarlas a buen término, no agotan la aportación de la política a los procesos de conceptualización y diseño de la vida económica. De hecho, por la historia y por la acción pública ambos ejercicios, político y económico, se desprenden de los principios fundamentales del Proyecto Nacional y convergen a su realización. De ahí que el ejercicio político deba constituirse explícitamente en instrumento operativo del Plan.

2.2.2. Fortalecimiento del Federalismo

El fortalecimiento de la Nación reclama la descentralización de la vida nacional para dar mayor vigencia al Pacto Federal. De ahí la decisión de fortalecer el Federalismo mediante la reforma al gobierno de los estados y del municipio libre que propuso el presente gobierno al Constituyente Permanente, para que en el marco de las disposiciones Constitucionales, los estados regulen mediante la legislación local, las relaciones entre los ayuntamientos y los poderes del estado y el ejercicio de aquellos de la facultad reglamentaria; asegurar a través de los municipios la prestación de servicios públicos y asignarles recursos económicos propios y participaciones legalmente fijadas; favorecer un desarrollo urbano planeado conforme a la ley; establecer mecanismos flexibles que permitan la instauración de relaciones de municipios entre sí y con el estado; introducir el principio de representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios, en los términos que determine la legislación local y regular las relaciones de trabajos entre el estado o los municipios y sus respectivos trabajadores.

La Federación apoyará el libre de juego de procesos estatales, regionales y municipales de desarrollo, para su desenvolvimiento autónomo y concertará, mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas, las acciones acordes con el Plan a fin de coordinar programas tendientes a un desarrollo global más equilibrado.

El fortalecimiento del Federalismo exige una estricta aplicación de las normas que rigen el Pacto Federal, así como las respetuosas y coordinadas relaciones del Poder Ejecutivo, así como las respetuosas y coordinadas relaciones del Poder Ejecutivo Federal con los gobiernos de los estados y con los ayuntamientos. La Federación, estará atenta para asesorar a los estados y municipios cuando así lo requieran y soliciten en la formulación de instrumentos legales relacionados con el desarrollo político y los procesos electorales, así como en el establecimiento de mecanismos de coordinación de los programas económicos, sociales o culturales a cargo de las entidades federativas. Cabe, en particular, apoyar acciones de capacitación a servidores municipales, impulsar el establecimiento y uso de bancos de datos sobre administración municipal y prestación de servicios públicos y desarrollar modelos alternativos de convenios intermunicipales, municipio-estado, estado-Federación y los que interesen a los tres niveles de gobierno.

2.2.3. Relación con los Poderes

El respecto recíproco entre los poderes y el reconocimiento de su independencia, que en nada merman la solidaridad para alcanzar los más altos objetivos del Estado, contribuirán al fortalecimiento de la República.

La división de poderes no constituye un divorcio de funciones, sino una forma de organización interdependiente, de distribución de funciones, que defiende la democracia, impide la concentración del poder y la disputa estéril por las competencias y salvaguarda las libertades personales.

Los Poderes de la Unión, actuando cada uno dentro del marco de facultades que la Constitución determina, coadyuvan al desarrollo armónico de la Nación.

Son numerosas las relaciones establecidas Constitucionalmente entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo de la Unión. Cada una implica el ejercicio de atribuciones o el cumplimiento de responsabilidades que requieren fluidez y oportunidad.

Corresponde al Ejecutivo de la Unión colaborar con el Poder Legislativo, para el ejercicio pleno dentro de las normas establecidas; el puntual cumplimiento de sus deberes de información ante el Congreso o ante cada una de sus Cámaras; la programación del ejercicio del derecho de iniciativa, conforme a las prioridades del Plan y a los calendarios de sesiones; la promulgación de las leyes y su amplia difusión mediante el diario oficial y la ejecución de acciones relacionadas con este Plan.

Por lo que toca a la Cámara de Diputados, y para el examen del presupuesto y la vigilancia del gasto público, el Ejecutivo de la  Unión mantendrá y fortalecerá la información y comunicación con el Pleno y con sus Comisiones, en los términos y por los medios previstos por las normas vigentes.

El Senado de la República, será informado en los términos legalmente requeridos a fin de conferirle los mayores elementos de juicio para el ejercicio de sus facultades en materia de política exterior.

El desarrollo del país requiere el imperio de la paz y la tranquilidad sociales inherentes a una buena administración de justicia. Es preciso fortalecer al Poder Judicial de la Federación, que entre sus muy importantes funciones tiene asignadas a la de hacer respetar las garantías individuales y sociales que nuestra Constitución consagra y la de ser custodio de la integridad del sistema federal.

El apoyo económico que impida el rezago de negocios y permita la presentación decorosa de las oficinas; la implantación de un nuevo catálogo de puestos, que coloque a los servidores del Poder Judicial en niveles adecuados y la iniciativa de reformas legales a los procedimientos que las transformaciones sociales requieran, serán medidas que fortalecerán al Poder Judicial.

2.2.4. Democratización

La democracia constituye una inspiración irrenunciable del pueblo de México. En el plano político significa una forma de organización política que incluye el goce de las libertades que consagra la Constitución y la participación en la integración del Ejecutivo y de cuerpos representativos. En el plano económico, se traduce en la aspiración a disfrutar del acceso a los bienes y servicios que condicionan el auténtico ejercicio de la libertad. Socialmente significa el acceso a la participación en el planteamiento y solución de cuestiones relacionadas con las diversas dimensiones de la vida social contemporánea; la ocupación, la residencia, el uso de servicios, el consumo, el esparcimiento y la actividad creadora.

El impulso integral a la democratización consiste en preservar las formas de la democracia, promoverlas y ampliarlas; en ensanchar los espacios de participación política; en incrementar la democracia económica y, finalmente, en ofrecer cauces a la democracia social.

Ha sido generalizada la introducción del principio de representación proporcional en los ayuntamientos de todos los municipios y plenamente sujetas al principio de legalidad y a la garantía de audiencia las relaciones entre los ayuntamientos y las legislaturas. Corresponderá a las legislaturas de los estados determinar los requisitos mínimos y las modalidades, a fin, de facilitar la representación de minorías y salvaguardar el principio democrático del gobierno de las mayorías. Con el acuerdo de los poderes locales se implantarán, con base en el nuevo texto del Artículo 115 Constitucional, las reformas a la legislación local y federal, según sea el caso, y las nuevas modalidades electorales en las elecciones municipales.

Se llamará a una consulta popular a fin de examinar el estado que guarda el desarrollo político del país, oír opiniones sobre la forma de gobierno del Distrito Federal y sobre las funciones e integración del Senado.

La Constitución ha ordenado propiciar la organización de consumidores, por una parte, y fortalecer el gobierno municipal por la otra. Estos avances serán apoyados por todos los medios legales. Serán exploradas otras formas de participación en razón del domicilio, el empleo, el uso o consumo de bienes y servicios, a fin de impulsar la organización de los interesados. Ha quedado definido así, apoyado en el Derecho, un Programa de Democratización Integral que actualizará nuestras instituciones y dará nuevo vigor al espacio de creación del consenso general.

2.2.5. Pluralismo político

La sociedad democrática se renueva y realiza mediante procesos en los que se ofrecen al pueblo alternativas políticas y medios electorales para expresarse. Una nación sólidamente estructurada y un vigoroso Estado de Derecho requieren de una sociedad civil fuerte en la que los ciudadanos participen y donde las fuerzas sociales se organicen. La organización social y la participación popular se traducen en el desarrollo de agrupaciones democráticas, portadoras de las ideologías y agregadoras de los intereses de los diversos sectores y grupos sociales, que articulen la demanda y representen cada vez mejor a la ciudadanía en las decisiones o acciones que la afectan.

La Constitución General de la República establece que los partidos políticos nacionales son entidades de interés público. Precisa como sus fines, el de promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y posibilitar el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan.

Es objetivo central de esta Administración asegurar a los partidos políticos el acceso en forma permanente e indiscriminada a los medios de comunicación social y al mínimo de elementos requeridos para sus actividades: acceso permanente a la radio y a la televisión; disposición de los medios adecuados para sus tareas editoriales; disfrute de recursos en forma equitativa, para sus actividades electorales; exención de impuestos y derechos y goce de las franquicias postales y telegráficas.

Paralelamente a la observancia y actualización de dichas prerrogativas, el gobierno promoverá la apertura de nuevos espacios de participación. El Ejecutivo Federal establecerá un ejercicio de comunicación permanente con los partidos políticos; se establecerá el diálogo entre los dirigentes de los partidos políticos nacionales y los funcionarios del Ejecutivo Federal sobre materias económicas, políticas, sociales o culturales; la administración les asegurará la dotación de la información que requieran; será escrupulosamente respetado su derecho a participar en las elecciones estatales y municipales y contarán con apoyo para la celebración de sus eventos.

El Gobierno de la República está cierto de que la observancia de un conjunto de garantías mínimas para el desarrollo de su función, hará de los partidos las instituciones de interés público que la Nación requiere.

Por ello, debe concluirse que la República Federal, garantiza y auspicia la participación de los partidos políticos y da cumplimiento a las disposiciones legales correspondientes.

Complemento de sistema de partidos políticos y formas de agrupación susceptibles de transformarse en éstos lo son las asociaciones políticas nacionales. Además, contribuyen al desarrollo de una opinión política mejor informada y con mayor densidad ideológica. Corresponde al Estado fomentar la discusión de ideas y difusión de corrientes del pensamiento con auténtica significación ciudadana. Es propósito de la Administración Federal, proteger el desenvolvimiento de las asociaciones y vigilar el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones que la le les confiere.

2.2.6. Procesos electorales

La legalidad de los procesos  electorales es condición para la expresión de la voluntad democrática. Corresponde a la Comisión Federal Electoral vigilar con el concurso de los partidos políticos, que los procesos electorales se apeguen estrictamente a las leyes. El poder público debe asegurar a la ciudadanía el desarrollo cabal del proceso electoral y organizar y llevar a cabo las tareas que le competen en la realización de dichos procesos.

Dada la integración de la Comisión Federal Electoral, órgano supremo en la materia, se garantiza que los procesos electorales tengan las características de legalidad e imparcialidad que exige la democracia. En la Comisión existe una auténtica coparticipación de la ciudadanía, a través de sus legítimos representantes: los partidos políticos, el Poder Legislativo y el Ejecutivo de la Unión.

En la Comisión Federal Electoral se manifiesta, el pluralismo ideológico que impera en el país. A fin de asegurarle la eficacia, sus organismos técnicos, en particular la Secretaría Técnica, dispondrán de todos los recursos que requiera la celebración de los comicios federales y la asesoría a los procesos locales.

La Comisión Federal Electoral y sus órganos auxiliares contarán con el apoyo del Ejecutivo para desahogar las solicitudes de información requeridas por los diversos partidos políticos.

El Registro Nacional de Electores adaptará su quehacer a las técnicas modernas de la informática, para mantener actualizada, en forma permanente, la inscripción de los ciudadanos y la formulación de los padrones electorales, garantizando su veracidad y credibilidad.

Al efecto, serán actualizados con todas las entidades federativas los convenios que hacen posible el respetuoso apoyo de la Federación a los procesos electorales locales y serán suscritas las bases de colaboración, derivadas de los convenios citados, con objeto de dar los apoyos administrativos y coadyuvar a la observancia de las disposiciones Constitucionales en los procesos locales.

El Gobierno de la República, a través del Sistema Nacional de Comunicación Social, seguirá motivando a la ciudadanía para que haga de la depuración y actualización del padrón una acción cotidiana en beneficio de la República, y se mantendrá atento a los cambios demográficos para proponer, o en su caso atender, las modificaciones que la realidad aconseje introducir en la geografía electoral de la República.

En lo electoral, el Gobierno de la República consignará los resultados electorales para que la estadística resultante coadyuve al desarrollo de las actividades del propio gobierno y de los partidos políticos.

La rigurosa legalidad de la política electoral hará posible el firme ejercicio de investiduras que resultan de un mandato popular, la representación de las demandas sociales, y la participación confiada de la ciudadanía. Ello fortalecerá, además, el impulso democratizador, y el empeño por fortalecer las instituciones municipales y estatales.

2.2.7. Garantías individuales

Los fines del Proyecto Nacional y las decisiones políticas fundamentales del pueblo de México tienen al hombre como la prioridad esencial. Corresponde al Estado asegurarle el disfrute irrestricto de las garantías y el pleno ejercicio de las libertades.

La vigencia de la Ley impone en materia de derechos humanos una verdadera preocupación, para afirmar el cumplimiento de los preceptos Constitucionales y la observancia, por parte de las autoridades del país, de las garantías sociales e individuales establecidas y para preservar el sentido de nuestras instituciones sociales.

En nuestra democracia los ciudadanos participan en los procedimientos de carácter electoral y en procesos de manifestaciones de demandas y defensa de intereses. Corresponde al Ejecutivo de la Unión atender, sin restricción y de una manera expedita, peticiones y solicitudes fundadas en derecho, canalizar las demandas hacia la autoridad que corresponda; coordinar la atención de aquéllas cuya competencia comparte, y estimular y vigilar, en general el respeto al derecho de petición, a la garantía de audiencia, a las libertades básicas y a las garantías Constitucionales.

Corresponde a la administración atender las gestiones de la vigencia de los procedimientos legales previstos, suplir carencias en el planteamiento de peticiones, negociar diferencias y encauzar los conflictos por las vías de la composición y el Derecho.

Nuestra tradición jurídica ha aportado la institución del amparo a la práctica generalizada de defensa de las garantías individuales, cabe respetar y hacer respetar el amparo de la Justicia Federal concedido por el Poder Judicial y salvaguardar los derechos humanos en las acciones del Ejecutivo.

La práctica del derecho de asilo será conservada con toda amplitud. Toda persona goza de las garantías que otorga la Constitución independientemente de su situación migratoria. El Ejecutivo de la Unión otorgará la protección de nuestras leyes a los asilados, refugiados, perseguidos y visitantes. Corresponde la protección de nuestras leyes a quienes se encuentren bajo el cobijo de  nuestro territorio. Serán promovidos y respetados los convenios que tienden a asegurar el disfrute irrestricto de los derechos humanos.

Corresponde a la Federación fortalecer, en su ámbito jurisdiccional, tanto el funcionamiento regenerador del sistema penal, sobre la base del trabajo, la capacitación para el mismo y la educación, como medios de readaptación social del delincuente como la operación del sistema tutelar de menores.

En materia de garantías individuales, en consecuencia, se afirma el esfuerzo institucionalizador y democratizador y la plena vigencia de nuestro Nacionalismo Revolucionario. El Ejecutivo asegurará la Constitucionalidad de los procedimientos tendientes a garantizar la paz pública y el orden  interno.

2.2.8 Comunicación social

La política de comunicación del Gobierno se funda en la letra y en el espíritu de los preceptos Constitucionales y, de modo particular, en las garantías individuales que consagran las distintas formas de la libertad de expresión. También son bases inconmovibles de esta política el Artículo 3° que define el sentido de la educación nacional y, en consecuencia, el destino que la Nación se ha fijado; el Artículo 25, que define el carácter mixto de nuestra economía y la rectoría que corresponde al Estado; así como el Artículo 27, que define los términos de la soberanía de la Nación sobre sus recursos naturales y las características de su régimen de propiedad.

Debe existir una correspondencia de nuestro sistema democrático, plural y de economía mixta con nuestro sistema de comunicación social. Todos los grupos y sectores del país tienen derecho a expresarse libremente y el Estado mexicano se considera responsable de convertir este derecho en una realidad concreta para integral al sistema de comunicación a todos los grupos sociales.

Construir el México moderno, libre y justo al que aspiramos requiere poner los medios de comunicación al servicio de la soberanía, de la educación y la cultura nacional. Fortalecer el Federalismo reclama descentralizar la comunicación y apoyar el desarrollo de mejores instrumentos de la opinión pública regional.

Para lograr una sociedad democrática, igualitaria, renovada moralmente, es necesario que los medios de comunicación estén abiertos a los diversos sectores sociales y sirvan a nuestro proyecto histórico.

Es elemento fundamental de este proyecto que la comunicación satisfaga las necesidades de la sociedad mexicana y no esté subordinada a los intereses de ningún sector, grupo o facción.

El Estado ha de emplear sus propios medios, con sentido de servicio para apoyar los grandes objetivos de nuestro Proyecto Nacional y para hacer posible un auténtico diálogo que, más allá de divergencias de sectores, partidos y grupos, permita concertar acciones comunes frente a los desafíos de nuestro tiempo.

En este esquema, la política de comunicación del Gobierno, de la República se ajustará a los siguientes principios y acciones:

- Contribuir al fortalecimiento de la soberanía y de la conciencia de la identidad nacional, mediante la afirmación de nuestros valores esenciales.

- Proporcionar una información veraz, oportuna y coherente del acontecer contemporáneo a través de un mejor uso de los sistemas de información del Estado.

- Procurar que la recreación ofrecida por los medios sea de una alta calidad y socialmente útil.

- Impulsar las manifestaciones culturales que expresen los valores que dan forma a nuestra identidad nacional y a nuestra vocación universal.

- Usar los medios con el propósito de ampliar y diversificar la participación ciudadana así como orientar al consumidor para proteger su capacidad adquisitiva.

- Formar y preparar a los cuadros profesionales necesarios para contribuir al mejoramiento de los contenidos y la calidad técnica de la prensa, de la radio, del cine y de la televisión. Fomentar, en consecuencia, la creación y el desarrollo de instituciones educativas especializadas en estas materias.

- Extender la infraestructura material en el campo de las telecomunicaciones y estimular el desarrollo tecnológico necesario para afirmar nuestra independencia.

- En el marco de nuestro orden Constitucional, supervisar que los medios cumplan con las normas vigentes, evitar fenómenos de concentración que sean contrarios al interés público e invitarlos a una estrecha colaboración que haga posible alcanzar los objetivos de este Plan.

El foro popular sobre comunicación social recientemente realizado y que constituye la fase inicial de un mecanismo permanente de consulta, ha enriquecido y enriquecerá la programación de la acción del Gobierno congruente con los términos de su mandato Constitucional. Un gobierno auténticamente democrático no puede alejarse de las fuentes originarias de este mandato sino afirmarlo al dar respuesta a las demandas de una sociedad en permanente movimiento.

2.2.9 Población

Nuestra Constitución contiene un programa de desarrollo cualitativo de la población. Igual ante la ley y libre, la población debe tener acceso a la educación, la salud, la vivienda, las garantías, la organización y el trabajo. El Artículo 4o. Constitucional, en particular, tutela el derecho de toda persona a decidir, de manera libre, responsable e informada sobre el número y espaciamiento de sus hijos; establece la igualdad del varón y la mujer ante la ley, reconoce la obligación de la propia ley de proteger la organización y el desarrollo de la familia. El Artículo II Constitucional, por su parte, establece la libertad de tránsito en el territorio nacional.

La dimensión demográfica, elemento central de la estrategia de desarrollo, está considerada en su vinculación directa con la actividad económica general y el crecimiento de la ocupación tanto en la reordenación económica, como en la transformación estructural. Ha sido considerada dentro del crecimiento sectorial de la economía, procurando impulsar aquellas ramas que tienen un alto contenido de generación de empleos por unidad de inversión.

En su dimensión regional, la política de población adquiere su expresión más concreta. La expansión de las ciudades y los asentamientos humanos está prevista en el Plan en términos de líneas estratégicas claras de localización de la actividad económica en el territorio; en especial, para incidir en el nuevo crecimiento de la economía, así como a través de las acciones para el desarrollo integral de los estados y el fortalecimiento de los municipios. La política de población cruza los aspectos económicos, sociales culturales y políticos del Plan Nacional de Desarrollo.

En el marco del Derecho, en suma, se busca que la población participe de los beneficios del desarrollo económico y social, regulando los fenómenos que la afectan, tales como cantidad, estructura, dinámica, y distribución en el territorio nacional y la calidad de vida.

La ley faculta al Consejo Nacional de Población para establecer planes y programas demográficos en el país y formular acciones concertadas, a fin de que la Administración Pública destine los servicios y recursos requeridos para cumplir con sus fines.

El objetivo fundamental de la política demográfica supera un planteamiento cuantitativo: consiste en contribuir a elevar las condiciones culturales, sociales y económicas de la población, atendiendo a las características de su crecimiento, estructura y distribución geográfica, tanto en las áreas rurales como en las urbanas.

Así, la política de población se propone promover el incremento de la calidad de vida de la población, el acceso generalizado a las condiciones mínimas de bienestar y la regulación de los procesos demográficos en dos vertientes:

- Regulación de los fenómenos demográficos, a fin de influir en el crecimiento natural de la población en forma libre, paulatina y diferenciada; e

- inducción del cambio social y demográfico, a fin de incrementar el bienestar general de la población.

Para este efecto, es preciso concertar las acciones que tiendan a elevar las condiciones culturales, sociales y económicas de los habitantes del país; promover la planificación familiar a través de los servicios educativos, de salud pública y de comunicación social en sus aspectos normativo, programático y de evaluación; proporcionar asistencia técnica, e integrar la política poblacional con los planes y programas de desarrollo; proporcionar los elementos que contribuyan al diseño de la política de empleos; impulsar la planeación de centros de población y de desarrollo urbano del país; utilizar los instrumentos de política económica y fiscal para influir en las variables demográficas, particularmente por lo que se refiere a la distribución de la población en el territorio nacional; emprender programas de educación en población y desarrollo, coordinar con el sector salud programas para disminuir la mortalidad y la morbilidad y difundir la prestación de servicios de salud y de seguridad social; estimar necesidades de bienestar y alimentos a fin de influir en las variables demográficas; promover programas dirigidos a impulsar la plena participación de la mujer en todos los procesos sociales; atender los servios migratorios del país. Se incide así en lo propiamente demográfico y se introduce el criterio demográfico en los programas de desarrollo económico.

2.2.10. Seguridad nacional

México, por principio, funda su propia seguridad en la reiteración del Derecho y en la práctica de la cooperación internacional y no en la idea de que la seguridad de una nación depende de la afirmación de su propio poder, a expensas del de otras. Así, nuestra Seguridad Nacional aumenta, no disminuye, con la seguridad de otras naciones. En consecuencia, convergen en este concepto las acciones en favor de la paz, el respeto a la autodeterminación y el rechazo a la política de bloques y de hegemonías.

Es preciso considerar a la Nación en su totalidad, a sus proyectos, su aparato productivo, su modelo de desarrollo, sus instituciones, a fin de precisar el objeto y el medio en el que se asienta la política de seguridad. Habiendo, desde la perspectiva del Proyecto Nacional, una unidad subyacente entre las actividades nacionales y las relaciones internacionales cabe formular una política integral de seguridad, que se base en lo externo en los propósitos de paz y justicia de nuestra política exterior y en el desarrollo integral en el ámbito interno.

Nuestra historia registra la hazañas del pueblo de México en las que el sentido de identidad, la conciencia nacional, nuestro Proyecto Nacional y su expresión Constitucional, el régimen político y sus instituciones, la capacidad de articular a la población y la viabilidad de nuestro Proyecto, han resultado decisivas para nuestra supervivencia.

Así, del fortalecimiento institucional y de la renovación jurídica, descuidado por la justicia social y la fortaleza económica, resultas apreciables consecuencias en el plano de la seguridad. México ha sostenido su política exterior basado en la fuerza del Derecho y de la razón. De esta suerte hemos podido salvaguardar la independencia del país y aumentar nuestra presencia en el mundo.

Corresponde al Ejecutivo proteger los valores fundamentales de México: la integridad de la población y del territorio, la Carta Magna, nuestro sistema de convivencia y nuestras instituciones fundamentales.

El fortalecimiento de la seguridad se traduce entonces en orientaciones educativas y culturales que consoliden nuestra identidad y nuestra conciencia nacional y profundicen en los símbolos de nuestra unidad patria; en orientaciones al Sistema Nacional de Comunicación Social, a fin de que defienda y desarrolle las expresiones nacionales de nuestro proyecto histórico; en orientaciones políticas que afirmen la legitimidad de nuestras formas de convivencia; en orientaciones públicas que tiendan a asegurar la vigencia interna del Estado de Derecho; en orientaciones administrativas tendientes a salvaguardar el funcionamiento y el sentido de nuestras instituciones. En rigor, la consulta popular, este Plan y sus programas de transformación social y el proceso de su ejecución, a fin de construir la sociedad que queremos, representan un instrumento fundamental de nuestra política de Seguridad Nacional.

Desde luego, corresponde al poder público asegurar que ningún interés particular tenga la capacidad de atentar contra la vigencia del orden Constitucional y el ejercicio de las libertades. Le corresponde así ejercer los derechos que la sociedad ha establecido para su propia defensa. En consecuencia, es preciso que la independencia nacional no esté indefensa. Nuestros institutos armados están preparados para cumplir con los fines que la ley les asigna. Compete al ministerio público, en la esfera que le es propia y con el apoyo de los procedimientos legales y de la fuerza pública, defender la vigencia de nuestras instituciones.

2.3 Fuerzas Armadas y seguridad nacional

El programa conjunto de acción de las fuerzas armadas se deriva de la directiva marcada por el Presidente de la República y está cimentado en los principios filosóficos contenidos en la Constitución Política del país.

El apego del Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea a la filosofía revolucionaria, a las instituciones y a las normas prevalecientes, ha sido el principal elemento de prestigio y fortaleza de las fuerzas armadas del México moderno. Conforme ha cambiado la realidad se han transformado las Fuerzas Armadas del país; así el papel estrictamente militar que las caracterizó inicialmente, se ha visto reforzado por una creciente actividad directamente relacionada con el bienestar de la comunidad.

A partir de la Constitución y como parte intrínseca del Estado revolucionario, las Fuerzas Armadas, fieles a su origen popular recogen las orientaciones y las tradiciones que las ennoblecen, para darles contenidos específicos en cada etapa del desarrollo social.

En una situación general de cambios acelerados y en un clima internacional de crecientes tensiones y conflictos, la comunicación entre la administración civil y militar perfecciona a las concepciones generales y facilita las acciones que coadyuvan a reforzar la unidad de la Nación.

El derecho inalíneable de México de mantenerse libre, soberano, íntegro en su territorio, independiente y con autodeterminación política, se refleja en las Fuerzas Armadas como la comprensión, previsión y cumplimiento de las funciones específicas que les corresponden, de acuerdo a lo establecido en las leyes reglamentarias. Con ello, coadyuvan a mantener el orden interno y al desarrollo nacional, y están listas para la defensa del país.

2.3.1. Propósito y alcance

El programa de acción de las Fuerzas Armadas define sus objetivos, doctrina, políticas y acciones de acuerdo con la estrategia de desarrollo nacional, para que, en las condiciones internas e internacionales prevalecientes, se establezcan las previsiones a corto, mediano y largo plazos que contribuyan a la seguridad nacional, fortaleciendo la soberanía y el régimen democrático que determina la Constitución.

Se ha establecido el carácter institucional de las fuerzas armadas, el cual es el resultado de los movimientos revolucionarios que ha vivido nuestro país hasta adquirir la madurez necesaria para convertirse en uno de los apoyos fundamentales del Estado, para continuar sus actividades en beneficio de la colectividad.

Su desarrollo ha estado integrado orgánicamente a las instituciones del régimen y su lealtad a la Constitución; su origen popular y las instituciones que ésta establece, son las fuentes de su legitimidad.

Las Fuerzas Armadas mexicanas se conforman, organizan y actúan bajo el marco de los preceptos Constitucionales.

2.3.2. Contribución de las Fuerzas Armadas a la seguridad nacional

Como se señaló anteriormente, para el Estado mexicano la seguridad nacional radica en el desarrollo integral de la Nación, como herramienta esencial para mantener la condición de libertad, paz y justicia  social dentro del marco Constitucional.

Dentro de este concepto integral, las fuerzas armadas contribuyen a la seguridad nacional mediante la defensa de la integridad territorial, de la independencia y de la soberanía de la Nación. Asimismo, cumplen tareas complementarias dentro del desarrollo nacional de gran impacto en las áreas con mayores rezagos sociales del país. 

Las tareas de abasto de agua potable, reforestación y cuidado de las riquezas naturales, campañas sanitarias y de alfabetización, construcción de viviendas y caminos rurales, y el auxilio a tareas específicas que apoya el sector, coadyuvan al desarrollo social. El auxilio del Ejército, la Fuerza Aérea y la Marina a la población civil en casos de desastre está íntimamente ligado al bienestar inmediato de la población en la lucha contra los estupefacientes viene a proteger a la sociedad y de manera muy especial a la juventud.

Para la concepción filosófica que orienta la política naval, la soberanía y la seguridad nacionales guardan una estrecha relación con la preservación, el conocimiento y el racional aprovechamiento de los recursos marítimos. La eficaz vigilancia de los mares, islas y costas mexicanas está estrechamente relacionada al desarrollo marítimo del país.

2.3.3. Doctrina militar

La doctrina militar se conceptúa como el conjunto sistematizado de principios y normas que, en forma permanente y coordinada, orientan la creación, organización, educación, adiestramiento, equipamiento y en general la acción del Ejército, Armada y Fuerza Aérea, con la finalidad de garantizar el entendimiento entre sus integrantes, para obtener dentro de un marco de congruencia con nuestra filosofía política una mayor eficiencia en el cumplimiento de las instrucciones que le son encomendadas.

Entre  los lineamientos principales de la doctrina militar destacan los siguientes:

Para las fuerzas Armadas la fuente de definición política y filosófica deriva de las directrices que le marque el Jefe del Ejecutivo y de la Constitución de 1917.

Para garantizar la seguridad interior y defensa exterior de la Nación, el Presidente de la República, por mandato presidencial, dispone de la totalidad de las Fuerzas Armadas; es decir, del Ejército, Armada y Fuerza Aérea mexicana.

Las virtudes militares de valor, honor, lealtad y patriotismo, tienen su origen en los grandes movimientos sociales de nuestra historia.

La formación de las Fuerzas Armadas, su integración social y su procedencia popular las identifica con las aspiraciones nacionales; en apego a la filosofía revolucionaria y  normas vigentes, reafirman su vocación a las causas justas, lo que mantiene su calidad de defensores de la patria.

La estructura orgánica de las tres Fuerzas Armadas debe ser flexible, para que permita realizar el tipo de operación que les demanden sus misiones Constitucionales.

La conciencia, vocación de servicio y la identificación profesional militar entre sus miembros e instituciones, promueven la actuación integral de las Fuerzas Armadas en forma particular y conjunta, y son la base de actividades operativas y de aquellas acciones que contribuyen al desarrollo nacional.

2.3.4. Acciones

De las directrices del Ejecutivo y normas de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se derivan las acciones militares para la integración, organización, preparación y actuación de las fuerzas armadas así como las que correspondan a la población en general en su ámbito específico.

De acuerdo a las directrices del Poder Ejecutivo que conforman la política militar para las Fuerzas Armadas, se expresan las siguientes líneas de acción:

- En los aspectos específicos de la política de seguridad nacional se coordinarán con las autoridades que determine el Ejecutivo, para realizar las acciones necesarias e indispensables que garanticen la seguridad y defensa nacionales.

- Elevar el nivel profesional en todas las jerarquías y niveles de mando en las fuerzas armadas, adecuándolo a las demandas del México actual.

- Mejorar los procedimientos, normas y sistemas de comunicación y enlace entre dependencias y unidades de las diversas fuerzas armadas que le permitan el óptimo cumplimiento de sus misiones.

- Proteger las instalaciones estratégicas y los recursos naturales.

Defensa y promoción de los recursos marítimos de México, de la plataforma continental y del mar territorial, dentro del área que comprende la zona económica exclusiva, pues es decisiva para atender la nueva escala productiva y satisfacer las necesidades básicas de la sociedad.

- Protección del espacio aéreo, las comunicaciones, el apoyo a las actividades de tierra, mar, aire y rapidez de movimientos requeridos ya que todos pueden ser decisivos para el buen éxito de las operaciones y el funcionamiento de ramas estratégicas de la economía.

- Modernización de la legislación secundaria disponible, adecuándola a los requerimientos para regular la actuación de las fuerzas armadas a partir de la normatividad Constitucional.

- Apoyar la industria militar y naval con objeto de que, en coordinación con la planta industrial del país, disminuya gradualmente el abasto del extranjero.

- Fortalecer los programas de superación profesional, seguridad social y bienestar familiar para los integrantes de las fuerzas armadas.

La modernización de las Fuerzas Armadas es parte de la modernización democrática de la Nación. En México, los orígenes revolucionarios del Ejército, la Fuerza Aérea y la Marina, la vigencia de una Constitución que define la vía para alcanzar la justicia por el camino de la libertad, la propia modernización de las instituciones políticas y las respuestas del Estado en su conjunto a las necesidades de una sociedad en transformación acelerada, permiten un desarrollo de las instituciones militares acorde a los principios filosóficos de nuestro Proyecto Nacional y orgánicamente integrados a las instituciones democráticas de México.

2.4. Reforma jurídica e impartición de justicia

2.4.1. La situación actual

El desarrollo del país a lo largo del presente siglo, como consecuencia de los principios y programas planteados por la Revolución Mexicana y desenvueltos con notable capacidad de respuesta, frente a una realidad en permanente transformación, ha presenciado y favorecido la evolución de las instituciones y de los procesos políticos, económicos y sociales. Por el mismo impulso, se han llevado adelante, en diversa medida y con distintos resultados, esfuerzos para perfeccionar y modernizar la administración de la justicia. De hecho, la consecución de la justicia en el conjunto de las relaciones sociales, constituye una de las ideas rectoras del movimiento revolucionario revolución dentro de las instituciones- explícitamente patrocinados por el Estado Mexicano. El Gobierno de la República ha destacado y ratifica este fundamental compromiso.

A partir de la Constitución Política de 1917, la sociedad mexicana ha avanzado en el propósito de afianzar una nueva concepción social del Estado y del Derecho, y de establecer los canales institucionales para la organización y participación populares en las tareas del desarrollo y en la renovación de nuestro modelo de vida nacional. Entre nosotros, el Derecho se concibe y actúa como instrumento de transformación social. Por lo tanto, la reforma jurídica, tan profunda como sea necesario, figura entre las grandes prioridades del presente.

En México, como en todos los países que han experimentado un acelerado proceso de desarrollo, las cambiantes condiciones de vida moderna, que plantea nuevos problemas cuantitativos y cualitativos, han vuelto a menudo inoperantes e ineficientes las normas y los procedimientos tradicionales en materia de prevención, procuración y administración de justicia; han acentuado los obstáculos reales para el acceso a ésta por parte de los ciudadanos, especialmente aquellos grupos de población económica y socialmente menos favorecidos, y han determinado frecuentes cuestionamientos, inquietud, desconfianza y desigualdad en torno a la impartición de la justicia, entendida ésta en amplio sentido, que abarca las vertientes orgánica, sustantiva, adjetiva y ejecutiva en que operan los sistemas administrativos o jurisdiccionales para la prevención y solución de conflictos, litigios y controversia.

No obstante el progreso alcanzado en materia de derechos individuales y sociales, y las constantes reformas introducidas durante muchos años, merced al evidente dinamismo del sistema jurídico mexicano, nuestro Derecho actual parece haber quedado rezagado, al menos en algunas de sus ramas, y con frecuencia resulta insuficiente o inadecuado para cumplir satisfactoriamente su función como medio de desarrollo en la libertad y como recurso de control social, apoyado en las instituciones y en las personas que asumen la delicada responsabilidad de la prevención de conflictos, la procuración y la administración de la justicia. Esto sustenta la necesidad, que el Gobierno Federal atenderá, dentro del ámbito de su competencia, de realizar una completa revisión del orden jurídico vigente.

Procedimientos y normas a menudo desconocidos para la generalidad de los habitantes del país, sistemas complejos y formalistas, tecnicismos excesivos, escaso número de órganos de justicia en proporción al volumen de los asuntos que deben atender-, selección, formación y actitudes deficientes por parte de muchos servidores públicos, estrechez presupuestal, equivocados conceptos sobre el alcance y las limitaciones individuales y sociales de la función de la justicia, son, entre otros, algunos de los obstáculos sobresalientes que prevalecen en este sector.

Esa situación general se proyecta en problemas específicos, cuya naturaleza se presta mejor a la expresión cualitativa que a la referencia cuantitativa.

En materia de amparo, medio de control de la Constitucionalidad y legalidad de la función pública, con gran arraigo y plausible tradición, se ha recomendado la simplificación de los procedimientos, que evite juicios costosos y prolongados. Se ha sostenido la convivencia de que la declaratoria de inconstitucionalidad de leyes y reglamentos, por la vía del amparo, tenga alcance general y, por tanto, en la práctica, cancelatorio de la aplicación jurisdiccional y administrativa de normas inconstitucionales. También se advierte el requerimiento de ampliar el número de juzgados y tribunales; de extender, eventualmente, la competencia de éstos, y de promover la extensión del régimen de suplencia de la queja hacia sectores de conocimiento que hoy están sujetos al principio de estricto derecho.

Otro renglón que amerita un cuidadoso examen es el relativo a la defensa de los particulares frente a la Administración Pública, tanto centralizada como paraestatal, en la triple proyección federal, estatal y municipal. Aquí se ha postulado el establecimiento de un Tribunal Federal de lo Contencioso Administrativo, con amplia competencia y debida desconcentración. Asimismo, se ha solicitado revisar el sistema de recursos administrativos y los medios de impugnación frente a resoluciones emanadas del procedimiento contencioso administrativo. Es preciso apoyar la creación de tribunales de esta especialidad en las entidades federativas que aún carecen de ellos.

También cabe introducir progresos importantes en el ámbito de la legislación laboral. Se ha apuntado la necesidad de llevar adelante, con mayor intensidad, la desconcentración orgánica y competencia de la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, de mejorar los procedimientos conciliatorios, y de favorecer, equilibradamente, medidas tutelares que continúen afianzando este sector de la justicia social. Se ha puesto énfasis en la necesaria definición del régimen laboral al que se hallan sujetos los servidores públicos en estados y municipios.

Asimismo, posee relevancia, constantemente subrayada, la revisión integral de los procedimientos en materia agraria, que no satisfacen las necesidades de seguridad jurídica en la tenencia y en el uso de la tierra. Se ha manifestado, de modo prácticamente uniforme, la tendencia favorable al establecimiento de tribunales de justicia agraria, dotados de autonomía frente a la Administración Central y constituidos conforme a una estructura intersectorial.

Por lo que toca ala legislación penal, se ha considerado necesario preparar un código sustantivo tipo, que sustituya al vigente para la Federación y el Distrito Federal, y que pueda servir como punto de referencia para uniformar la numerosa y heterogénea normatividad nacional, sin perjuicio de las particularidades que sea preciso incorporar en las entidades federativas. Se plantea, en este rubro, la conveniencia de revisar los catálogos de delitos, tanto para eliminar tipificaciones innecesarias, como para incluir nuevas figuras delictivas requeridas por las circunstancias actuales. Sin perjuicio de las garantías esenciales del procedimiento, es menester ampliar las posibilidades del juicio sumario penal. También se requiere un detenido examen sobre las funciones y actividades del ministerio público y de la Policía Judicial, en la fase de averiguación previa, que armonice las necesidades de la defensa social con las debidas garantías en favor de los inculpados. La reforma de la ley penal deberá incluir un manejo socialmente más útil del sistema de la prisión preventiva y de la libertad provisional, entre otros conceptos. Además, se ha planteado la adopción de medidas penales y correctivas adecuadas para infractores, tanto adultos como menores, que revisten alta peligrosidad social.

Por lo que corresponde a la justicia familiar, también es preciso simplificar los procedimientos y acentuar el propósito tutelar de la familia y de los menores de edad, confiriendo al juzgado atribuciones que le permitan mayor aproximación a la verdad material. Se ha solicitado la más efectiva protección de los derechos emanados del estado familiar y conyugal, o de la desaparición del vínculo matrimonial. Igualmente, es debido apoyar a los interesados mediante órganos de orientación y asesoramiento, y promover la creación o el incremento, en su caso, de juzgados y salas especializados en materia familiar.

La legislación mercantil, dispersa y en numerosos aspectos rebasada por el desarrollo de las relaciones de producción e intercambio, también merece una profunda revisión,  como exige consideración el vigoroso surgimiento del derecho económico, con sus múltiples posibles consecuencias, entre ellas el estatuto de las entidades paraestatales. En particular, constantemente se ha indicado que los procedimientos en materia mercantil no satisfacen ya las necesidades contemporáneas.

Otro punto sobresaliente en este campo, es el relativo a la justicia administrativa de policía y buen gobierno, y a la seguridad pública. Por una parte, se requiere  de normas que garanticen la impartición de la justicia de faltas con respeto a los derechos básicos del gobernador Por la otra, es preciso reestructurar, con sentido moderno, tomando en cuenta claramente los problemas y exigencias de la vida actual los organismos de seguridad pública. Aquí es necesario continuar promoviendo un claro y firme deslinde de las tareas a cargo de las corporaciones que brindan seguridad pública, en apego a la Constitución y a las leyes aplicables, y mejorar y tecnificar, sustancialmente, la integración y los procedimientos de aquéllas. Es pertinente alentar, en forma organizada, la participación ciudadana en la preservación de la seguridad pública.

2,4,2. La reforma jurídica y la justicia en la estrategia general del desarrollo

Propósitos generales

La exigencia de reforma jurídica integral y de mejoramiento en la impartición de justicia, atañe y compromete a los tres poderes Constitucionales, en sus respectivas encomiendas sustanciales de legislar, ejecutar la ley y dirimir las controversias, todo ello bajo la idea de que sea el Derecho medio para el cambio social y para el aseguramiento de condiciones adecuadas que apoyen el desarrollo individual y colectivo.

El Estado de Derecho, que ha evolucionado hasta convertirse en Estado Social de Derecho, debe instituir un sistema normativo, de administración de justicia y de seguridad pública que responda a las exigencias  contemporáneas de la sociedad y del proceso de desarrollo, y abata los problemas que reducen y obstruyen la prestación de los servicios de justicia y seguridad. Igualmente, es precio simplificar los ordenamientos jurídicos, evitar la dispersión de esfuerzos en esta materia, y promover una actitud de permanente y empeñosa vigilancia para el perfeccionamiento de la prevención, la procuración y la administración de justicia. De todo ello, derivan una necesaria reforma jurídica y, sobre esta base, la reorientación de las instituciones y de quienes en ellas sirven, para seleccionar objetivos, acciones y medios que transformen las estructuras administrativas correspondientes y renueven en los encargados de éstas, la convencida voluntad de superación, eficiencia, honestidad, servicio público y acato a los principios éticos y jurídicos. La sustancial transformación que aquí se requiere involucra, en suma, a los tres Poderes de la Unión y a los de las entidades federativas. En rigor, concierne al conjunto de la Nación.

Filosofía política

El derecho y la impartición de justicia, atentos a los grandes objetivos nacionales asentados en la Constitución, deben favorecer el mejoramiento en las condiciones de vida de los mexicanos, fortalecer la función social de la propiedad y del trabajo, promover la educación popular que impulse la independencia del país y prevenir la aparición de comportamiento desviados o antisociales.

En igual sentido, el orden jurídico y la impartición de justicia poseen una alta misión en el logro de la democracia integral que define la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En este campo, la justicia y los juristas deberán orientar su esfuerzo por el respeto a los  derechos humanos, la proyección social del Derecho y de la jurisprudencia, la comprensión de las necesidades que el desarrollo plantea, y el imperio de la equidad, factor para la verdadera democracia y para la construcción de una sociedad igualitaria.

El auténtico primado del Derecho reclamara una recia moralidad pública en el ejercicio de los servicios de administración de justicia y de preservación de la seguridad ciudadana. La renovación moral de la sociedad tiene en este punto uno de sus escenarios fundamentales. El éxito en este empeño, que abarca los diversos ámbitos de las actividades legislativa y reglamentaria, preventiva y policial, de la procuración de justicia y del quehacer jurisdiccional, permitirá al pueblo hacer valer frente al gobierno, sin obstáculos y con eficiencia, sus legítimos intereses.

Para los fines de la descentralización de la vida nacional, es preciso revisar la competencia y ubicación de los órganos jurisdiccionales, judiciales o administrativos, federales y locales, en forma tal que, modernizado este sector de los servicios públicos, se obtenga el verdadero acceso de la población a los órganos de seguridad y justicia.

La estrategia de desarrollo, que se propone atender la demanda de empleo y abatir la inflación, determina encauzar atenciones prioritarias al sector rural, para que, por el conducto de la justicia agraria, se asegure la legítima tenencia de la tierra, se preserve la tranquilidad social y se apoye el proceso de desarrollo.

Las acciones transformadoras que resulten de la planeación nacional deben reconocer el papel eminente que el Derecho y la justicia asumen como factor de consolidación y estabilidad de las instituciones del Estado Mexicano, y por lo mismo, la trascendencia de la reforma jurídica nacional.

Acciones en materia de reforma jurídica e impartición de justicia

Constitucional y políticamente, el orden normativo y la impartición de justicia se hallan, y deben seguir estando, enmarcados en el concepto de Estado de Derecho, o mejor aún, Estado Social de Derecho, que implica la vigencia y positividad de normas consecuentes con las necesidades y las expectativas sociales, el eficaz control jurídico-práctico de los actos de autoridad, el respeto escrupuloso a la conducta lícita de grupos e individuos, y la promoción pública de condiciones favorables para el desarrollo individual y social, bajo la idea de progresiva igualdad de seguridades y oportunidades.

Desde luego, se reconoce que la noción de Estado de Derecho no implica inmovilidad, sino permanente y pertinente revisión de leyes e instituciones, y modificación de actitudes y comportamientos, como también constante es la variación de la realidad, que demanda progresos normativos e indispensables, además, la innovación jurídica para promover el cambio social.

De la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se deducen ciertos puntos o áreas de atención fundamentales, que han de guiar cualquier nuevo esfuerzo por actualizar normas e instituciones.

Es necesario, en efecto, fortalecer con preocupación y acción verdaderas y constantes, el respeto del Estado, en todas sus instancias y por todos sus representantes, hacia los derechos del gobernado o administrado. De aquí provendrá la respetabilidad de las instituciones públicas, entre ellas las de prevención, procuración y administración de justicia por parte de la comunidad.

La adecuada atención del Estado a las legítimas demandas de justicia, también deducida de las prevenciones Constitucionales, apareja el reforzamiento de la planeación democrática y de la descentralización de la vida nacional. El legítimo ejercicio de la función pública de seguridad y justicia constituye, además, un factor esencial y particularmente vinculado a la renovación moral de la sociedad, que compromete a la comunidad en su conjunto, y que ha de tener como cauce, por lo que al Estado respecta, una estricta subordinación de los servidores públicos al principio de legalidad.

Otros puntos esenciales para la prevalencia del orden jurídico Constitucional y secundario, son el respeto de grupos e individuos hacia el sistema jurídico como instrumento de libertad, justicia y bienestar, y hacia los legítimos intereses y derechos de sus conciudadanos, la eliminación de usos y actitudes viciosos por ilegítimos o inmorales- en el trato entre gobernantes y gobernados, y la constante apertura de vías francas y eficaces para la expresión de inconformidades y la promoción de nuevas normas que mantengan la suficiencia y promuevan el mejoramiento del orden jurídico.

En el Plan Nacional de Desarrollo, un programa nacional de reforma jurídica, seguridad pública e impartición de justicia, dentro del régimen de división de poderes y autonomía de los niveles de gobierno, supone la efectiva coordinación, con respeto a las relativas atribuciones, del considerable número de órganos públicos y de los distintos niveles de gobierno llamados a intervenir. En algunos casos, se trata de asuntos cuya competencia incumbe sólo a las autoridades federales; en otros, de materias en que concurren Federación y estados, e inclusive municipios; en otros más, de áreas reservadas a la competencia estatal. Por lo tanto, a las iniciativas y medidas federales directas es preciso asociar tareas de promoción y concertación ante estados y municipios.

Cabe insistir en que el apoyo financiero a los sistemas de seguridad pública y procuración y administración de justicia, debe guardar adecuada relación con la importancia de estos servicios públicos y con la alta prioridad que les ha reconocido el Ejecutivo Federal en correspondencia a una demanda ciudadana cada vez más imperiosa y, por lo demás, completamente justificada.

En síntesis, los cambios y la modernización que se emprendan en los Poderes de la Unión y en las propias entidades federativas, con la finalidad de mejorar y perfeccionar el orden jurídico y los organismos y procedimientos de administración de justicia y seguridad pública, deberán tender a garantizar a la población y a la sociedad en su conjunto, los bienes y valores que tutela el Estado Social de Derecho.

 2.4.3. Objetivos, prioridades y lineamientos

Tomando en cuenta los problemas que en la actualidad enfrentan los procesos de seguridad pública y administración de justicia, así como las decisiones políticas y Constitucionales básicas que a este respecto existen, son objetivos centrales de la política de reforma jurídica, administración de justicia y seguridad pública, los siguientes: revisar a fondo el sistema normativo nacional y asegurar, verdaderamente, el acceso general de los individuos y grupos a la justicia y legalidad Constitucionales, en su doble proyección individual y social, estableciendo canales idóneos para la participación ciudadana; concertar objetivos y acciones entre los diversos poderes y niveles de gobierno; incrementar, según las circunstancias lo requieren, el número de órganos dedicados a la preservación de la seguridad pública y a la procuración y administración de justicia, elevar la calidad profesional de quienes intervienen en estas actividades, mediante sistemas adecuados de incorporación, perfeccionamiento y permanencia en el servicio; simplificar procedimientos judiciales y administrativos; y apoyar ampliamente las tareas públicas en este sector, con recursos presupuestales adecuados, que permitan un desempeño eficiente, profesional y respetable por parte de los correspondientes servidores públicos.

Atendiendo a las características del sistema de administración de justicia, a la naturaleza e importancia de los problemas anteriormente mencionados, a los principios Constitucionales que rigen la división de competencias, tanto en el plano de la Federación como en los niveles locales, es posible señalar la necesidad de auspiciar reformas legales y reglamentarias y concertar y coordinar acciones en el triple ámbito de la prevención, la procuración y la administración de justicia. Para este propósito, constituye un instrumento idóneo el Convenio Unico de Desarrollo entre la Federación y los estados, que apoye la concurrencia de iniciativas y esfuerzos en las distintas vertientes y modalidades de la justicia.

También es preciso continuar examinando la forma y términos para avanzar en la tutela de los derechos individuales y sociales. A este respecto, destaca la importancia de mejorar los mecanismos de defensa de los particulares frente a la Administración Pública, transformando o perfeccionando, en su caso, los órganos y procedimientos existentes.

Es necesario aprovechar las experiencias reunidas en materia de desconcentración, para fortalecer la que deba desarrollarse en el área de la justicia.

Igualmente, se requiere la constante revisión de los sistemas de procuración de justicia, comprendiendo no sólo las funciones del Ministerio Público y de la Policía Judicial, sino las relativas a sectores específicos relacionados con los derechos sociales, como son los referentes al menor, al consumidor, a los trabajadores y a la juventud, entre otros.

Cabe, en suma, apuntar una serie de acciones que se desprenden del diagnóstico y de los objetivos hasta aquí mencionados; a saber:

- Llevar a cabo la revisión integral y la actualización del sistema jurídico nacional, destacando el referente a la administración de justicia en amplio sentido, para garantizar que aquélla sea expedita y accesible a toda la población. Esto implica la promoción de las reformas Constitucionales y legales pertinentes.

- Analizar con realismo las condiciones en que actúan los órganos encargados de la seguridad pública y de la administración de justicia, con el propósito de promover la modernización y transformación de manera consecuente con las necesidades actuales.

- Avanzar en la desconcentración y descentralización de los órganos judiciales y administrativos que imparten justicia, para apoyar, de este modo, el debido acceso de la población a dicho servicio.

- Introducir o perfeccionar los sistemas sobre incorporación, formación y actualización de quienes laboran en la administración de recursos humanos y materiales para el mejor aprovechamiento de éstos. Aquí se involucra un régimen de control disciplinario, así como una política de estímulos, premios y recompensas y, en forma especial, la equitativa remuneración de los servidores de la seguridad pública y de la justicia, consecuente con la alta jerarquía social de las tareas que tienen a su cargo.

- Realizar un programa permanente de información a la sociedad, así como de participación ciudadana, en forma sistemática y ordenada, acerca de los problemas y las soluciones en el área de la reforma jurídica, la seguridad pública y la administración de justicia.

- Integrar grupos interinstitucionales que examinen y evalúen permanentemente las acciones que sobre esta materia contempla el Plan Nacional de Desarrollo.

2.5. Política exterior

2.5.1. Principios y objetivos

La política exterior de México constituye un elemento inseparable del desarrollo nacional. Es también un punto de confluencia y de protección de los intereses vitales del Estado mexicano. En su ámbito se determinan asuntos esenciales relacionados con la soberanía, la independencia, la seguridad y la autodeterminación del país.

La política exterior se inscribe en los esfuerzos que orientan la voluntad de la República para avanzar hacia una sociedad libre e igualitaria. Su conducción eficaz y consecuente es condición para realizar la democracia integral prevista y delineada en la Constitución General de la República.

Los lineamientos fundamentales de la acción internacional de México, se originan en las luchas de nuestro pueblo por consolidar la independencia económica y política de la Nación. Los principios que la forman son expresión del ser nacional y del Estado revolucionario surgido de nuestro proceso histórico; autodeterminación de los pueblos, no intervención en los asuntos internos de los Estados, solución pacífica de las controversias, igualdad jurídica de los Estado s y cooperación internacional para el desarrollo.

Nuestra política exterior tiene como objetivos principales preservar la soberanía de la nación y fortalecer nuestra independencia política y económica; apoyar los esfuerzos internos de desarrollo, a través de una vinculación eficiente con la comunidad de naciones; defender la paz mundial; practicar la solidaridad entre los países y coadyuvar a la  conformación de un orden internacional que promueva la convivencia de todos los pueblos en la libertad, la igualdad y la justicia.

2.5.2. Marco general

La creciente complejidad de la vida internacional y la dinámica de los fenómenos políticos, económicos y sociales en nuestro tiempo, hacen imposible anticipar con precisión, su evolución en el futuro. No obstante, es necesario identificar algunas líneas generales que podrían manifestarse en los próximos años.

Un elemento decisivo será sin duda, la mayor interdependencia entre los países. La paz y la seguridad internacionales seguirán condicionadas, en gran medida, por la trayectoria que siga el conflicto y la confrontación o, en su caso, el entendimiento y la distensión entre las grandes potencias.

Su mantenimiento y consolidación, sin embargo, dependerán no sólo de la forma en que evolucionen las percepciones de los grandes centros de poder, sino también de la agudización de las tendencias hacia un esquema multipolar que se acusan desde hace tiempo en la política mundial. Frente a las pretensiones hegemónicas y los riesgos del alineamiento, cobran relieve los movimientos y posiciones independientes que rechazan la política de bloques y reafirman los principios universales de solidaridad y de convivencia pacífica y constructiva entre las naciones.

La cuestión del desarme, tema ligado profundamente al proceso de distensión, presentará cambios de acuerdo con el desarrollo mismo del fenómeno de polarización. El control de armamentos convencionales seguirá siendo un problema de carácter prioritario para todos los países y el tema de la no  proliferación nuclear crecerá en importancia. En las postrimerías de este siglo, el costo social de la carrera armamentista, al desviar recursos económicos para fines militares, limitará los esfuerzos de cooperación para el desarrollo e impedirá la satisfacción de las necesidades básicas de la población mundial.

El proceso de descolonización no ha incluido, en todos los casos, la correspondiente autonomía económica de los países que acceden a la vida independiente y, más bien, se han manifestado nuevas relaciones de dependencia y dominación. El racismo y el apartheid siguen siendo práctica común que engendra inadmisibles situaciones de discriminación, marginación y explotación. Existe,  asimismo, una persistente violación de los derechos del hombre en diversas regiones del planeta.

Se ha extendido, en ciertas áreas, el uso de la fuerza como falsa solución de diferencias, violando acuerdos formales y en detrimento de resoluciones surgidas y negociadas en los foros multilaterales. En el curso de los últimos años, se ha evidenciado una parálisis relativa de los organismos internacionales, principalmente de aquellos cuya finalidad consiste en mantener la paz y la seguridad del mundo y los orientados a propiciar la cooperación para el desarrollo. Las negociaciones entre los diferentes grupos de naciones han registrado avances mínimos y, en muchas ocasiones, lo convenido no se ha llevado a la práctica.

La comunidad internacional asiste, en estos días, a una crisis aguda que se expresa en los más diversos aspectos de la vida social, económica, política y cultural. Se trata de una crisis global y generalizada de los modelos de convivencia que, en los últimos años han estado vigentes en las distintas sociedades. Se han puesto en duda tanto los fundamentos como la eficacia para alcanzar los fines que los sistemas postulan. Viejos y no resueltos problemas se conjugan ahora con nuevas situaciones para los que resultan insuficientes las concepciones y los esquemas diseñados en el pasado.

La profundidad y alcance de la crisis actual, obligan a modificar incluso los enfoques y los instrumentos para analizarla y combatirla. Su magnitud exige concebirla como característica de la dinámica contemporánea y, por lo tanto, conduce a la necesidad de crear nuevas modalidades de participación en el ámbito mundial.

Dentro de esta situación de crisis severa, que afecta en particular a los países en desarrollo, las perspectivas de la economía internacional apuntan en el horizonte más optimista, hacia una etapa de crecimiento moderado. La interdependencia enfrente a los países a problemas comunes, cuya solución debe basarse en la colaboración. Sin embargo, no hay indicios que señalen cambios y orientaciones de esta naturaleza. Por el contrario, cabe suponer que continuará prevaleciendo un escaso dinamismo en el comercio mundial y que persistirán los desequilibrios de pagos, incidiendo negativamente sobre el ya agudo problema del endeudamiento de las naciones en desarrollo.

A estas tendencias, debe agregarse la desalentadora perspectiva de la cooperación, económica internacional. Se han estancado los esfuerzos en este ámbito y ganan terreno, en cambio, las actitudes orientadas a revertir los limitados avances alcanzados.

El deterioro del medio ambiente y la crisis que deriva de los modelos de progreso material, plantean la necesidad de reformular los fundamentos del desarrollo. Una reflexión que recoja la experiencia del pasado y una visión de la cultura sustentada en los auténticos derechos y valores del hombre, se presenta como una tarea imprescindible e inaplazable. La empresa, sin duda, requerirá de grandes esfuerzos teóricos y de imaginación, pero sobre todo de una voluntad política capaz de impedir el colapso y encauzar a favor de la humanidad las corrientes de la historia.

2.5.3. Estrategias y lineamientos

2.5.3.1. Estrategia general

México actuará en favor de la paz mundial, tanto en los esfuerzos del desarme como en materia de cooperación internacional. Seguirá sosteniendo que la igualdad y la justicia social son premisas fundamentales para el establecimiento de una paz sólida y duradera.

El Gobierno de la República apoyará, en el marco de las relaciones internacionales, los postulados de participación democrática y equitativa en la distribución de la riqueza, con el propósito de que constituyan puntos de convergencia que impulsen la actuación de los Estados. Orientará su acción hacia la solución de las causas más profundas de los antagonismos: la miseria, la inequidad y la injusticia.

Nuestro país propiciará el diálogo entre los miembros de la comunidad de naciones, participando en la conformación de un orden mundial que permita el desarrollo de todos los pueblos en el marco de la libertad y el respeto recíproco.

México buscará una interrelación con el exterior que eleve al máximo posible su contribución al logro de las metas de la política nacional y promoverá el establecimiento, en el ámbito internacional, de condiciones que favorezcan el desarrollo interno.

La acción gubernamental se dirigirá a fortalecer la presencia de México en los foros internacionales y buscará la ampliación de las relaciones bilaterales del país. Favorecerá la revitalización de los organismos internacionales, a fin de que cumplan, en la forma más amplia, los objetivos para los que fueron creados. Promoverá la consolidación de la unidad y el poder de negociación de los países en desarrollo. Buscará un enfoque global en las relaciones económicas bilaterales, estrategia que permite una mejor definición de los objetivos nacionales frente al exterior y una utilización más racional de los instrumentos de negociación con que cuenta el país.

El Gobierno mexicano participará en los esfuerzos de cooperación internacional de acuerdo con la capacidad real el país y sus necesidades. Orientará esta actuación hacia el fortalecimiento económico de los países en desarrollo y en particular, a conseguir un mayor acceso a los beneficios de dicha cooperación para el logro de las metas nacionales.

De acuerdo con la legislación vigente, se fortalecerán, y en su caso se establecerán los mecanismos que promuevan, propicien y aseguren la coordinación de las acciones en el exterior de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.

2.5.3.2. Relaciones bilaterales

Numerosas características de su pasado, evolución histórica, estructuras sociales, fundamentos ideológicos y lugar en la vida internacional hacen que México, con algunas peculiaridades propias, forme parte del conjunto genérico de naciones en desarrollo. Este reconocimiento se origina en el paralelismo existente entre nuestro país y un gran número de pueblos con los que, en diversos grados, compartimos la necesidad de alcanzar etapas más avanzadas de desarrollo. De este reconocimiento se desprende una de las líneas fundamentales de acción de la política exterior de nuestro país.

México buscará fortalecer y ampliar sus vínculos con este grupo de naciones. Procurará que los intereses e ideales que comparten frente a los grandes temas de nuestros días se traduzcan en un aumento y una mayor articulación de su capacidad negociadora que, a su vez, les permita impulsar sus respectivos proyectos nacionales.

Apoyará los esfuerzos de cooperación económica entre países en desarrollo, entendiéndola como un instrumento básico para el logro de la autosuficiencia colectiva, un medio para mejorar sus posiciones en los foros multilaterales y un conjunto de medidas complementarias y no sustitutivas de las acciones que emprenda la comunidad de Estados, con el objeto de alcanzar el Nuevo Orden Económico Internacional.

México tiene un genuino interés en estrechar sus relaciones políticas culturales y económicas con los países de Africa, de Asia y de Oceanía que representan, en el mediano y el largo plazos, alternativas importantes en la estrategia general de diversificación.

Con este conjunto de países, en que por la naturaleza de los actuales intercambios sobresalen entre otros, la India y la República Popular China, se buscará en particular una coordinación en aquellas cuestiones internacionales en las que compartimos los mismos planteamientos y aspiraciones.

Se delinearán objetivos respecto a cada uno de estos continentes y países. Se establecerán y fortalecerán, asimismo, los canales de comunidades que permitan la difusión mutua de conocimientos y sentar sólidas bases para vigorizar el comercio y alentar otras formas de colaboración económica.

En primer término, se estudiará y evaluará la ampliación de la presencia diplomática en México en estas regiones, como un paso necesario para llevar a la práctica este propósito de un mayor y fecundo acercamiento.

En sus relaciones con el exterior, México subraya el valor que representa la identidad cultural. Sobre todo con los países de origen latino, y en particular con los de nuestra región y con España, estamos obligados a intensificar esfuerzos y a superar los obstáculos que han impedido mejores y más amplias formas de colaboración y de solidaridad.

América Latina ocupa un lugar destacado en la perspectiva de México. Los mexicanos compartimos un mismo origen con los pueblos latinoamericanos. Nos reconocemos parte integrante de una comunidad geográfica, histórica y cultural y entendemos que nuestro destino como nación está vinculado al de la región. Procuraremos intensificar nuestras relaciones bilaterales y mantener una participación decidida y constructiva en los esfuerzos de cooperación y de integración.

Preocupa advertir que el desequilibrio social en el área y la obstrucción de procesos democráticos que faciliten el debate político y la renovación de inoperantes estructuras, puedan generar un ambiente propicio para intervenciones que responden a intereses ajenos. Al mismo tiempo, también se registra una recuperación de las instituciones democráticas, en la capacidad de autonomía, en la modernización económica y en la justicia social, que abre nuevas alternativas de colaboración y fomenta un mayor entendimiento entre las naciones de América Latina en los asuntos internacionales. Con base en estas premisas, nuestro país procurará la creación de un espacio que permita a los países latinoamericanos enfrentar los retos que les impone la realidad contemporánea.

Nuestro país estrechará los vínculos con América Latina y el Caribe y mantendrá un claro compromiso con sus esfuerzos de autodeterminación y en favor del desarrollo integral. Promoverá una amplia acción e intercambios económicos y culturales y favorecerá el establecimiento o en su caso, el perfeccionamiento de mecanismos de consulta y negociación para tratar de coordinar y unificar posiciones frente a las diversas cuestiones internacionales.

En América del Sur se presentan perspectivas económicas y políticas que pueden contribuir a una convergencia en diferentes campos. México procurará un mayor acercamiento con las naciones de la región comprometidas con las tareas del desarrollo y que comparten los criterios del pluralismo y los ideales de la convivencia pacífica internacional para afianzar así, un clima que propicie el entendimiento político entre los Estados.

En el horizonte de México destaca, en primer término la relación con los países de América Central. Este carácter prioritario se define a partir de la vecindad geográfica, de la vinculación derivada de una herencia cultural y un pasado comunes y de una coincidencia en nuestros intereses y aspiraciones fundamentales.

Es vital que no se produzcan conflictos bélicos en el área y no se niegue el derecho de sus pueblos a determinar las modalidades de su propio desarrollo. México sostiene que la falta de canales democráticos y las condiciones de marginación e injusticia social son las causas primordiales de los enfrentamientos que se presentan en esa región.

Nuestro país seguirá actuando, conforme a Derecho, en favor de la distensión de la zona y de la negociación política como medios para solucionar los conflictos y diferencias entre los países de la región. Mantendrá su compromiso, responsable y persistente, para el logro del progreso del área sobre bases estables y la convivencia de regímenes de distinto sistema político con pleno respeto a su soberanía.

En los últimos años, el eje de la colaboración económica con Centroamérica y el Caribe ha sido el Convenio de Cooperación Energética. Las condiciones prevalecientes en el mercado petrolero internacional, las cambiantes necesidades de los países importadores del área y la situación económica mundial, determinarán las modalidades futuras del Acuerdo de San José, que se ha constituido en mecanismo ejemplar de cooperación entre países en desarrollo.

México procurará que las relaciones con sus vecinos territoriales se distingan por el entendimiento y la permanente búsqueda de soluciones positivas a los problemas comunes que, por razón natural, derivan de la proximidad geográfica.

Continuará con su decidido esfuerzo para mantener una relación de amistad y cordialidad con Guatemala. Nuestro país sostiene lazos de colaboración con esa nación hermana sobre la base del mutuo respeto a la soberanía y a la integridad territorial, a las instituciones nacionales y al derecho a la libre autodeterminación y no intervención. Con Belice exploraremos los diversos canales de cooperación económica y procuraremos fortalecer los nexos de amistad y la consideración a la calidad de Estados soberanos que nos unen.

Nuestra relación con Estados Unidos se caracteriza por la necesidad de convivencia de dos realidades distintas. Implica la vinculación de sociedades diversas en origen y tradición histórica, en grado de evolución económica y proyectos propios y diferenciados de desarrollo político, económico, social y cultural.

En los próximos años, los aspectos de las relaciones entre Estados Unidos y México que reclamarán mayor atención son las transacciones económicas, los trabajadores migratorios y las relaciones fronterizas, así como en general la política latinoamericana de ambos países.

La compleja interrelación existente entre los dos países, hace que México se proponga una relación justa, digna, fundada en el respeto y basada en la amistad entre los pueblos. Supone la aceptación de la tesis de que sólo mediante el diálogo y la cooperación será posible solucionar las cuestiones que se presentan en las relaciones bilaterales entre dos vecinos con características distintas.

Todos estos factores obligan al ejercicio de una voluntad política que aleje las divergencias y propicie el entendimiento. Supone una prueba singular de nuestra capacidad de acción política para negociar con dignidad, eficacia y habilidad, sin alterar el rumbo; para continuar una política exterior imbricada en el Proyecto Nacional; soberanía, independencia económica, democracia y preservación de la identidad nacional.

Se fortalecerán las actividades de protección a los mexicanos que trabajan en los Estados Unidos. Se atenderá, asimismo, el natural interés de la población de origen mexicano que reside en Estados Unidos por mantener la identidad y sus lazos culturales con nuestro país.

Entre los principales problemas que se enfrentan en la zona fronteriza cobran especial importancia los relativos a la transformación estructural que las poblaciones de la región están experimentando, como resultado de la situación futura de recursos naturales compartidos; la prevención de la contaminación de los sistemas ecológicos comunes y el crecimiento de las ciudades fronterizas. Estas cuestiones requerirán una atención especial de ambas partes y la adopción de medidas de carácter bilateral.

En los últimos años se ha producido una expansión significativa de las relaciones con Canadá. Será preciso avanzar en los planteamientos que permitan aprovechar las potencialidades que ofrece el país, en términos de coincidencias políticas, colaboración económica y afinidades culturales.

Europa Occidental constituye una región de gran interés en términos de ampliación y fortalecimiento de los vínculos políticos, económicos, científicos, técnicos y culturales con el exterior. México concede gran importancia a las relaciones con estos países, en el marco de la lucha por la paz y el establecimiento de un orden internacional justo y equitativo.

Los países avanzados de la Cuenca del Pacífico representan, en la actualidad, alternativas importantes a los problemas que enfrenta al mundo. Con Japón las relaciones económicas han adquirido, en los últimos años, un crecimiento acelerado. México tiene interés en profundizar esta relación bilateral, con base, especialmente, en la experiencia de desarrollo de ambos países.

Con los países socialistas de Europa Oriental y la Unión Soviética, México encuentra coincidencias en algunos objetivos de política exterior, tales como la necesidad de distensión de la política mundial y la cooperación entre económica y cultural, capaces de superar la distancia geográfica y la bipolaridad política internacional.

Frente a los países industrializados, en general se procurará reducir los desequilibrios comerciales y financieros; de suerte que se favorezca la capacidad de pago del país. Para ello, se combatirán las políticas proteccionistas que limitan el acceso a los mercados de las naciones industrializadas, las acciones de graduación y selectividad que afectan a los países en desarrollo y la tendencia a utilizar las relaciones comerciales como instrumento de presión política. En consecuencia, se buscará asegurar que los países más avanzados se inserten en un sistema de intercambios que contribuya al proceso de desarrollo de largo plazo, no sólo mediante la colocación de productos, sino a través de la complementación de tecnologías, sistemas de administración y recursos financieros.

México continuará aplicando un enfoque global a sus relaciones con las naciones industrializadas. Este planteamiento implica lograr el reconocimiento de que México es un país en proceso de desarrollo, que se apoya en el sistema internacional como coadyuvar para alcanzar con mayor rapidez las metas internas que se ha fijado. Permite una mejor definición de los objetivos nacionales frente al exterior, así como una utilización más racional de la capacidad de negociación y de los instrumentos en que se expresa.

2.5.3.3. Relaciones multilaterales

La Organización de las Naciones Unidas

La confianza de nuestro país es las finalidades de la Organización de las Naciones Unidas ha sido rasgo primordial de su participación en la vida internacional.

Para México, el fortalecimiento de las Naciones Unidas es condición necesaria para lograr la paz mundial y promover el desarrollo económico y social de los pueblos. En consecuencia, su actuación estará orientada, en un primer aspecto, a favorecer la revisión del funcionamiento del Sistema con el objeto de que responda con mayor eficacia a las distintas tareas que tiene a su cargo.

El mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales constituye el objetivo primordial de las Naciones Unidas. México apoyará el papel activo de esta organización en todos los conflictos susceptibles de quebrantar la paz. Se apoyaron las resoluciones y recomendaciones de los órganos competentes en favor de su mayor eficacia en este ámbito.

México concede una alta prioridad  a los acuerdos de medidas concretas de desarme, como son la congelación de la  producción, desarrollo y emplazamiento de nuevos tipos de armas nucleares y la prohibición de ensayos con dichas armas. Se considera fundamental completar los procesos que permitan la plena vigencia de los Tratados de No Proliferación y parala Proscripción de Armas Nucleares en la América Latina. Es indispensable suspender los graves riesgos que entraña la posesión de armamento nuclear por otros Estados, mediante su adquisición o producción. Asimismo, se requiere formalizar un acuerdo real sobre la prohibición de los ensayos con fines pacíficos y reglamentación de los mismos, conforme a estos tratados.

Las negociaciones sobre limitación de armamentos estratégicos revisten gran importancia, aunque no constituyen una negociación multilateral y, por lo tanto, no se tratan en el Sistema de Naciones Unidas. Se requerirá actuar en favor de que se establezcan medidas concretas de desarme, vía de los países involucrados y otras potencias nucleares. México seguirá participando activamente, como lo ha hecho en las últimas décadas, tanto en el Comité de Desarme, único foro multilateral de negociación en la materia, como en el seno de la Asamblea General.

La actuación de México en la lucha por el desarme general y completo bajo un control internacional eficaz, no puede ser disociada de su acción en el campo económico y social. La promoción de medidas concretas de desarme nuclear y convencional, permite subrayar el vínculo estrecho entre los problemas económicos y sociales, y el alto costo que representa la carrera armamentista.

Ha concluido, formalmente, la discusión y negociación sobre el Derecho del Mar, en cuyo curso se definieron conceptos legales como el de la zona económica exclusiva y se constituye, como patrimonio común de la humanidad, la zona internacional de los fondos oceánicos. No obstante aún existen desacuerdos que podrían desvirtuar los alcances de la Convención surgida de ese proceso. México pugnará por la eficaz aplicación, por parte de todos los Estados, del nuevo orden jurídico del mar.

En las negociaciones sobre la utilización del espacio ultraterrestre con fines pacíficos, no se ha logrado consenso en torno a las cuestiones más importantes. Por el contrario, persisten preocupantes tendencias que apuntan hacia la militarización del cosmos, cuestión altamente indeseable por sus consecuencias en la seguridad internacional. Aportaremos nuestro esfuerzo para eliminar esa nociva tendencia.

Nuestro país continuará su decidido apoyo a la descolonización de los pueblos aún sometidos a la dominación extranjera. En particular, respaldará los esfuerzos en contra del colonialismo que persiste en algunos territorios de América Latina y el Caribe.

Convencido de la importancia y relieve que en esta época han adquirido los derechos humanos. México incrementará su actuación en este campo. Procurará que tanto los tratados como los pactos internacionales en esta materia, se respetan y tengan aplicación y vigencia. Seguirá contribuyendo al establecimiento y formulación precisa de lo que ha       venido denominándose como la tercera generación de derechos humanos, de manera que el instrumento que los consigne refleje las realidades de nuestro tiempo. Atenderá también la propuesta que consiste en que se elaboren tratados sobre derechos pacíficos. Las Naciones Unidas proporcionan el marco para esta legislación general que, a su vez, puede derivar en compromisos tanto bilaterales como regionales.

Nuestro país continuará su acción permanente y positiva en los foros internacionales, en defensa de todos aquellos que sufran cualquier tipo de discriminación, apoyando planes de acción para eliminar el racismo, la discriminación racial y el apartheid.

Entre las diversas formas de discriminación, se encuentran las que afectan a los trabajadores migratorios. México continuará manifestándose en favor de la elaboración de un instrumento internacional que defina, en forma integral y comprensiva, los derechos de estos trabajadores y las obligaciones que los países habrán de asumir en este campo.

Nuestro país insistirá en la necesidad de una reforma estructural, en favor del desarrollo de las relaciones internacionales, basada en la comprensión adecuada de la naturaleza, alcances y consecuencias de la interdependencia, a fin de que se adopten medidas consecuentes. Sostendrá que en la crítica situación actual, la adopción de prácticas y medidas nacionales de ajuste, por parte de los países desarrollados, efectuada sin tomar en cuenta su incidencia sobre la economía internacional y en particular sobre la economía de los países en desarrollo, contribuirá a acentuar la alarmante tendencia al desorden internacional y, en algunos casos, a reafirmar la concentración del poder de decisión mundial por los países industrializados.

Reiterará la necesidad de afrontar la actual etapa crítica de las relaciones económicas internacionales, mediante un proceso de negociación global que tome en cuenta la interrelación de los problemas económicos y la necesidad de acciones programadas que fomenten, integralmente, la reactivación de la economía mundial en el marco de la reestructuración del sistema económico internacional.

México mantendrá vigentes los planteamientos que contiene la Carta de Derechos y Deberes Económicos de los Estados y la Declaración y Programa de Acción para el Establecimiento de un Nuevo Orden Económico Internacional. Fomentará el diálogo internacional y apoyará los esfuerzos tendientes a encontrar soluciones a los problemas estructurales de las relaciones Norte-Sur. Además participará decididamente en el planteamiento e instrumentación de los esquemas de cooperación económica entre países en desarrollo a los que concede gran importancia.

La actuación de México en las Naciones Unidas, no puede basarse en el aislamiento. La intensidad de la vida internacional contemporánea, los peligros y amenazas en contra de la integridad de los Estados, la cada vez mayor interdependencia entre las naciones y los renovados afanes hegemónicos aconsejan, para todos los países, una activa participación en la solución de los problemas que a todos afectan. Una actitud pasiva no sólo sería ilusoria en términos de una supuesta neutralidad, sino que significa claudicación en los principios y nos haría más vulnerables frente al exterior, con un margen aún más reducido de independencia y de la capacidad autónoma para la toma de decisiones.

Africa, América Latina y Asia enfrentan problemas que, en gran medida, son similares aunque no idénticos. El reconocimiento de que los intereses, necesidades y anhelos son coincidentes ha originado que los países en desarrollo busquen alternativas comunes y ha mostrado la convivencia de una formulación y defensa concertada de principios y lineamientos de política exterior.

México seguirá actuando, como miembro de la comunidad de naciones en desarrollo, en favor de su unidad y fortaleza, en defensa de los derechos de este grupo de países y en apoyo a los de menor desarrollo relativo, de acuerdo con la capacidad real del país. En el marco del Grupo de los 77 se luchará por una mayor cohesión, reconociendo la diversidad de su composición, pero identificando y subrayando la existencia de intereses y necesidades comunes. Asimismo, continuará participando, en calidad de observador activo, en el Movimiento de los Países No Alineados, determinando en su oportunidad otras formas de expresar su solidaridad con el Movimiento.

Organismos especializados de las Naciones Unidas

La participación en el diálogo de la comunidad de naciones que ofrecen los diversos organismos especializados, constituye un instrumento indispensable de las relaciones internacionales de nuestra época. La actuación de México en estos foros será congruente con los esfuerzos que se realizan a nivel nacional en los distintos aspectos del desarrollo y con las posiciones adoptadas en otras instancias del Sistema de las Naciones Unidas.

Los problemas que se enfrentan para resolver las cuestiones en torno a las relaciones de trabajo, el empleo, la industrialización, la educación, la energía, los asentamientos humanos y otras muchas, seguirán siendo objeto de consideración en el diálogo entre las naciones. México reconoce que los organismos especializados representan un marco idóneo para plantear los diferentes problemas y formular soluciones, a través del intercambio de experiencias y de la cooperación.

Nuestro país participará activamente en estos organismos buscando avanzar en la definición de los principios que rigen las relaciones entre los Estados y en la comprensión y desarrollo de conceptos que interesan al conjunto de la comunidad internacional, particularmente a los países en desarrollo. Se mantendrá la participación de México en estos foros, teniendo presente la necesidad de la racionalización de sus recursos, así como su optimización.

Organismos regionales

En el marco del Sistema Interamericano, se continuarán los esfuerzos tendientes a eliminar prácticas basadas en interpretaciones unilaterales de sus principales instrumentos, que pueden redundar en el quebrantamiento de la solidaridad regional y coartar infundadamente la libertad de acción de los Estados. En el pasado se ha logrado reformar algunos de los ordenamientos del Sistema, como la Carta de la Organización de los Estados Americanos. Mantendremos nuestro propósito de perfeccionar este instrumento regional.

Se continuará con los planteamientos y acciones tendientes a lograr una adecuación de esta organización a las circunstancias actuales, con el fin de convertirla en promotora de soluciones eficaces para los problemas que enfrentan los pueblos del continente americano. Se brindará un amplio respaldo a los esfuerzos  conjuntos en el marco de los mecanismos establecidos por la organización y se aprovecharán las oportunidades de cooperación económica, científica, técnica, educativa, cultural.

A través de una mayor vinculación con los países latinoamericanos será posible concertar políticas comunes en las materias que se considerarán en el seno de dicha organización, así como asumir posiciones conjuntas ante problemas que afectan por igual a todos los países de la región.

México continuará participando decididamente en los esfuerzos de integración y cooperación de la región. Se cuenta ya con la voluntad  política y el acervo instrumental que apoyan estos procesos.

El Sistema Económico Latinoamericano representa el principal esquema de cooperación regional, debido a la magnitud de los temas que incluye. Se fomentará, en consecuencia, su consolidación como forma idónea de coordinación y cooperación.

Se promoverá la reactivación del intercambio comercial y la complementación industrial en el área, a través del fortalecimiento y la ampliación de la Asociación Latinoamericana de Integración, para abarcar otros esquemas subregionales.

Se mantendrá la política de apoyo a la Organización Latinoamericana de Energía, buscando que cualquier tema o aspecto relacionado con la energía en América Latina sea tratado en el marco de esta Organización.

En síntesis, como resultado de su voluntad política y como expresión de su compromiso regional, México proporcionará su máximo apoyo a las organizaciones, medidas e iniciativas que impliquen la articulación efectiva del esfuerzo de cooperación y la solidaridad entre los países de América Latina.

capítulo tercero

CONTEXTO NACIONAL E INTERNACIONAL

Sumario

En este capítulo se presenta un análisis del contexto nacional e internacional, considerando la evolución histórica de la economía del país, su potencial de desarrollo, sus problemas estructurales y coyunturales y la situación y perspectivas de la economía internacional, para diseñar la estrategia de desarrollo más adecuada.

El país se ha desarrollado en un ambiente de libertad y estabilidad política, a pesar de condiciones externas no siempre favorables y de un acelerado crecimiento demográfico que a veces ha retrasado o diluido los avances sociales.

México se ha transformado en todos los órdenes: ha alcanzado un desarrollo industrial intermedio, con una población predominantemente urbana; la sociedad es más rica y compleja: el Estado se ha modernizado; la infraestructura educativa y de capacitación es cada vez más diversificada; y se ha avanzado, aun cuando existen rezagos importantes, en la satisfacción de la demanda de servicios para el bienestar.

El crecimiento ha traído costos y beneficios significativos. Pero a pesar de su gravedad, los problemas que atraviesa la economía mexicana en el momento actual no deben empañar la visión del potencial de desarrollo con que cuenta el país; un sistema político estable, sólidas formas de organización social, fuerzas armadas de profunda raíz popular y con decidida convicción nacionalista, amplia disponibilidad de recursos naturales petróleo minerales, bosques y selvas, suelos fértiles, extensos litorales, diversidad de climas-, una población predominantemente joven, un importante acervo de profesionistas y técnicos de nivel alto y medio, investigadores y obreros especializados, una base académica y de investigación diversificada, una infraestructura física desarrollada carreteras vías férreas, puertos, aeropuertos- y en la industria, una amplia capacidad instalada en ramas básicas.

Las principales deficiencias de la economía se manifiesta fundamentalmente en desequilibrios del aparato productivo y distributivo, que ha propiciado una alta vulnerabilidad frente al exterior y representan un obstáculo para el logro de un crecimiento sostenido; insuficiencia del ahorro interno para atender las necesidades básicas de una población en constante crecimiento; escasez de divisas, que se explica entre otras razones por rigidez en la sustitución entre ahorro interno y externo baja competitividad de los productos nacionales, ausencias de canales adecuados de comercialización externa, aguda dependencia de las importaciones y el comportamiento proteccionista de las economías desarrolladas-; y desigualdad en la distribución de los beneficios del desarrollo.

Destaca la necesidad de combatir las causas estructurales que han impedido el uso más intensivo y más equitativo de nuestro potencial, y superar las restricciones críticas que aquejaban a la economía a finales de 1982; niveles del 8 por ciento en la tasa de desempleo y deterioro creciente del mercado laboral; contracción de la producción agrícola y manufacturera y fuerte caída en la construcción; niveles de inflación del 100 por ciento y aceleración de la misma a una velocidad inusitada; contracción del ingreso nacional y fuerte reducción en la disponibilidad de recursos para financiar la inversión; déficit público superior al 15 por ciento del producto; desproporcionado pero relativo del servicio de la deuda y virtual suspensión de pagos con el exterior.

La actual Administración se ha abocado a controlar los aspectos más agudos de la crisis que podrían poner en peligro la estructura económica y social de país.

Finalmente, se afirma que en la definición de la estrategia interna, la evolución del contexto internacional deber ser una referencia para reducir la vulnerabilidad del país ante cambios externos desfavorables y para influir en la configuración de un entorno internacional más propicio.

Hoy la economía mundial se encuentra en una situación crítica. La prolongación de la crisis y los intentos para aliviar su intensidad, conllevan riesgos que rebasan el ámbito económico y se extienden a aspectos sociales, políticos y militares.

En el decenio de los ochenta una evolución más favorable del conjunto de la economía mundial dependerá, en buena medida, de que se logre cambiar los aspectos negativos de las relaciones de interdependencia en la economía mundial.

Frente a las perspectivas del contexto internacional, la superación de los problemas del país dependerá de la mayor fortaleza interna de México en lo económico y en lo social.

3.- El Contexto Nacional e Internacional

El análisis del contexto nacional e internacional, considerando la evolución histórica de la economía del país, su potencial de desarrollo, sus problemas estructurales y coyunturales y la situación y perspectivas de la economía internacional, permitirá diseñar la estrategia de desarrollo más adecuada.

3.1. Evolución general

Desde que finalizó la etapa armada de la Revolución Mexicana, el país se ha desarrollado en un ambiente de libertad y estabilidad política, a pesar de condiciones externas no siempre favorables y de un acelerado crecimiento demográfico que a veces ha retrasado o diluido los avances sociales.

En este  periodo, México se ha transformado en todos los órdenes. En forma paralela a una industrialización acelerada, se ha modificado el tamaño, la composición y la localización de la población, el desarrollo de las regiones y la estructura reproductiva. La base de recursos naturales, de infraestructura productiva y de transporte, de tecnología y de recursos humanos calificados se ha acrecentado considerablemente, a pesar de las deficiencias y heterogeneidad que aún persisten.

Hoy las relaciones económicas, dentro del país y con el exterior, corresponden a las de una sociedad con un desarrollo industrial intermedio y con una población predominantemente urbana. La interdependencia de los procesos productivos y distributivos entre sectores y regiones es muy amplia, lo que lleva a una difusión rápida de los fenómenos económicos nacionales e internacionales. Sin embargo, el desarrollo no ha atendido plenamente a la complejidad de las diferentes regiones y localidades, lo que ha determinado que sus potencialidades de desarrollo hayan sido aprovechadas de manera insuficiente.

La sociedad mexicana también ha cambiado: el tejido social es ahora más rico y complejo. Existe un amplio y fuerte movimiento obrero, organizaciones campesinas, de clases medias, empresariales, de técnicos y profesionistas, cada vez más activos y con posibilidades crecientes para expresar sus puntos de vista. El sistema político ha ampliado la participación social; se cuenta con partidos y organizaciones políticas que representan las principales corrientes ideológicas del país.

El Estado se ha modernizado. Ha tenido la suficiente flexibilidad para adecuar las instituciones a los retos que en cada época se presentaron. Su ámbito ha crecido y sus instrumentos se han ampliado.

Existe una infraestructura educativa y de capacidad más diversificada; los servicios de salud y seguridad social protegen a la mayoría de la población y ha aumentado la esperanza de vida de las nuevas generaciones. Aun cuando existen rezagos importantes, se ha avanzado en la satisfacción de la demanda de servicios para el bienestar. Una mayor proporción de la población tiene acceso a bienes básicos subsidiado.

Como resultado del crecimiento económico, del incremento constante del gasto social y de los avances de la ciencia médica, se ha registrado una drástica reducción de la tasa de la mortalidad, que de 26.7 por millar en 1930 pasó a cerca de 7 a fines de la década de los setenta. Este descenso ocurrió principalmente en la población joven, sobre todo los menores de catorce años, y significó el aumento en la esperanza media de vida, el rejuvenecimiento de la población y el incremento en la fecundidad.

Una mortalidad en rápido descenso combinada con una fecundidad alta y estabilizada, se tradujo en una de las tasas de crecimiento de población más alta del mundo (del 1.4 por ciento en la década de los veinte pasó al 1.7 por ciento en los años treinta, 2.8 por ciento en los cuarenta, 3.1 por ciento en los cincuenta y 3.5 por ciento en los sesenta, tasa muy superior al promedio de América Latina, que era de 2.9 por ciento). En los años más recientes, aunque el crecimiento de la población total ha descendido, de 3.3 por ciento promedio entre 1970 y 1980 a 2.5 en 1982, los altos crecimientos del pasado se reflejan en la demanda presente de empleos, servicios, vivienda y bienes de todo tipo.

Las tasas de dependencia son elevadas, tanto para la familia como para la economía; es decir, cada adulto debe atender un alto nivel de necesidades familiares y la sociedad tiene que asignar una cantidad cada vez mayor de recursos para satisfacer servios públicos indispensables especialmente en educación, salud, vivienda y abasto de bienes básicos.

El continuo incremento de la población presionó fuertemente sobre los recursos disponibles, dificultando la elevación significativa de los niveles de vida del conjunto de la población. Con ello, la migración hacia las grandes ciudades o hacia el exterior ha funcionado como mecanismo compensatorio de la desigualdad.

El progreso no ha sido lineal ni ha resuelto, con la rapidez necesaria, los viejos problemas y otros nuevos que han surgido con el proceso. El crecimiento ha traído costos y desequilibrios significativos.

3.2. Potencial de desarrollo

A pesar de su gravedad, los problemas por los que atraviesa la economía mexicana en el momento actual, no deben empañar la visión del potencial de desarrollo del país. Es necesario ponderar, junto con los problemas económicos y sociales por resolver, el patrimonio que los mexicanos hemos construido y los recursos con los que contamos para superar las dificultades, reorientar el esfuerzo y seguir avanzando.

3.2.1. Instituciones

México cuenta con un sistema político estable, con capacidad para adaptarse a la evolución de las condiciones sociales y con voluntad de cambio para perfeccionarse. Se han ido fortaleciendo nuestra democracia y participación ciudadana en los procesos electorales y, en general, en la vida del país. Nuestro régimen de libertades está cimentado en el consenso popular.

Las formas de organización de los sectores social y privado constituyen una base sólida para un fortalecimiento progresivo de la sociedad civil. La Administración Pública cuenta con capacidad, experiencia e instituciones para proporcionar los servicios que le competen.

De profunda raíz popular y con decidida convicción nacionalista, las Fuerzas Armadas han desempeñado un papel fundamental para propiciar la estabilidad y el desarrollo del país y asegurar la integridad física de la Nación. Con un respeto irrestricto al orden jurídico de la Constitución y a los  poderes que de él emanan, las Fuerzas Armadas constituyen un activo de gran alcance para el futuro desarrollo del país.

3.2.2. Recursos naturales

El resurgimiento reciente de México como una potencia petrolera ha constituido, quizá, el acontecimiento económico más importante del país en las últimas décadas. Después de ser un importador de productos petrolíferos en un año tan cercano como 1974, México pasó a ser, en 1982, el cuarto productos de crudo en el mundo; sus reservas probadas lo sitúan , en este aspecto, en el cuarto lugar. Aun cuando el petróleo no será una fuente tan importante de recursos como lo fue en el pasado, seguirá siendo, en el futuro próximo, un punto de apoyo para hacer frente a las necesidades y obligaciones nacionales.

Existen amplias posibilidades y recursos naturales para desarrollar fuentes alternativas de energía; carboníferas, nucleares y solares. Asimismo a finales de los sesenta, México era el primer productos mundial de plata y fluorita, el segundo de cadmio, bismuto, barita y grafito, el tercero de antimonio, el cuarto de selenio y mercurio y el quinto de plomo, zinc y azufre.

Aunque la extensión territorial es muy vasta, la superficie susceptible de explotación agrícola es baja; alrededor del 18 por ciento. La disponibilidad de agua y la buena calidad de los suelos, con frecuencia no coinciden en los mismos espacios. Sin embargo, con una frontera agrícola significativa estamos lejos de haber alcanzado los límites del desarrollo en esta área de actividad.

En materia pecuaria, la disponibilidad de suelos propicios es más favorable. Se estima que existen 25 millones de hectáreas de pastizales inducidos ha crecido en los últimos años. Asimismo, se ha logrado ampliar significativamente el número de cabezas de ganado.

Con cerca de 20 millones de hectáreas de bosques, 9 millones de las cuales corresponden a especies maderables, existen importantes posibilidades de desarrollo de la actividad forestal.

México dispone de 10 mil kilómetros de litoral; es el segundo país de América, después de Canadá, por la extensión de sus costas. Sus mares cuentan con una gran cantidad y riqueza de especies. Sus mares cuentan con una gran cantidad y riqueza de especies. Una explotación adecuada de estos recursos naturales convertiría a México en una potencia pesquera de primera importancia.

Lo benigno de sus climas, la extensión de sus costas, la rica tradición cultural, la infraestructura física y la cercanía al principal demandante internacional otorgan a México una posición privilegiada en el mundo y convierte a sus recursos turísticos en un acervo significativo.

La localización de México ofrece también una base para el desarrollo futuro de un importante mercado de exportación de manufacturas. El mercado interno, que ha crecido notablemente, pese a las dificultades actuales, tiene amplias perspectivas de expansión futura y potencial para apoyar un nuevo desarrollo del apartado productivo.

3.2.3. Recursos humanos

El principal recurso del país es su población: 75 millones de habitantes de los cuales más del 70 por ciento son menores de 30 años; en ellos reside una extraordinaria fortaleza y energía de desarrollo.

Con un gran esfuerzo se ha logrado reducir la tasa de crecimiento de la población, del 3.5 por ciento en los sesenta a alrededor del 2.5 por ciento en 1982. Esta tasa que continuará declinando en el futuro, permitirá abatir gradualmente las presiones que en materia de empleo, alimentación, educación, salud y seguridad social y vivienda, imponía el elevado crecimiento de la población y hará posible dedicar mayores esfuerzos a incrementar su bienestar.

Se dispone en el momento actual de un importante acervo de profesionistas y técnicos de alto nivel, técnicos medios, investigadores y obreros especializados. El índice de analfabetismo se ha reducido, del 26 por ciento en 1970 al 15 por ciento en 1980; el número de estudiantes inscritos desde el nivel preescolar hasta la educación superior ha pasado de 13 millones en el ciclo escolar 1972-1973, a 23 millones en 1982-1983, lo que representa, con respecto a la población total, un incremento del 24 al 32 por ciento. El número de estudiantes en educación superior ha aumentado de 355 mil a más de un millón en estos mismos años.

Se cuenta, además, con una importante y diversificada base académica de investigación en universidades e instituciones de educación académica de investigación en universidades e instituciones de educación superior. El gobierno ha impulsado la formación de un creciente número de investigadores que se han incorporado, o están por hacerlo, a diferentes tareas de desarrollo científico y tecnológico y que poseen la capacidad para abordar proyectos de investigación y desarrollo tecnológico orientados a aportar nuevas opciones de solución a los problemas del desarrollo.

3.2.4 Infraestructura física

Aun cuando existen razgos importantes que recientemente se han agudizado, el país cuenta con una infraestructura importante de comunicaciones y transportes. Se dispone de una red carretera y ferroviaria que comunica entre sí a las principales ciudades y regiones del país. Ha sido notable el aumento de la red carretera, la que pasó de 71 mil kilómetros en 1970 a 213 mil en 1982. La infraestructura actual permite, con inversiones adecuadas y un gran esfuerzo de reorganización y mantenimiento, elevar la capacidad de transporte.

Se han registrado avances importantes en materia de transporte aéreo durante las dos últimas décadas, con un aumento considerable del número de aeropuertos y aeronaves; entre 1970 y 1981, el número de pasajeros se multiplica casi por cuatro, y la carga transportada por tres. El transporte marítimo es todavía incipiente, aunque la carga transportada se triplica entre 1970 y 1982. Adicionalmente, se observó un desarrollo notable de los diversos sistemas de comunicación, tales como teléfonos, radio, televisión, télex y telégrafos.

A pesar de los problemas y deficiencias de la industria nacional, el monto de inversiones en el sector y el dinámico crecimiento industrial de las últimas décadas, han permitido aumentar la capacidad instalada en ramas básicas para el desarrollo nacional. Existen inversiones, principalmente del sector público, que aún no se reflejan en incrementos en la producción, y constituyen las bases para una fuerte recuperación en el futuro próximo.

3.3. Problemas estructurales de la economía

El adecuado aprovechamiento de nuestro potencial de desarrollo requiere la corrección de los problemas estructurales que aquejan a la economía y que, se han agudizado con el paso del tiempo. Las principales deficiencias de la economía se manifiestan, fundamentalmente, en las siguientes cuatro líneas:

- Desequilibrio del aparato productivo y distributivo.

- Insuficiencia del ahorro interno.

- Escasez de divisas.

- Desigualdades en la distribución de los beneficios del desarrollo.

En este apartado se consideran algunos de los rasgos principales de estas deficiencias, lo cual permitirá, más adelante, dar congruencia a la estrategia del Plan, relacionándola con los problemas fundamentales que se pretende atacar.

3.3.1. Desequilibrios del aparato productivo y distributivo

En las últimas cuatro décadas, el crecimiento de la producción nacional ha sido aproximadamente del 6 por ciento medio anual, ritmo que se compara satisfactoriamente con el correspondiente a la mayoría de los países y que permite considerar a México dentro del grupo de los nuevos países industrializados. Sin embargo, la estructura económica ha evolucionado de manera desequilibrada, restando eficiencia al conjunto. El acelerado avance de algunos sectores de actividad hace más contrastante la situación de atraso productivo en que se mantienen otros, mientras que en todas las actividades se registra una marcada dualidad; coexisten grandes unidades de carácter oligopólico con una multitud de unidades pequeñas, con baja capacidad para beneficiarse con economías de escala y acceso inadecuado a apoyos estatales.

Lo anterior ha acentuado ineficiencias que se manifiestan en la incapacidad para enfrentar la competencia externa; gran dependencia de insumos, tecnología y de bienes de capital importados; desequilibrios entre sectores; disparidades en la productividad dentro de cada rama económica y entre ellas; tecnologías que no usan adecuadamente los recursos humanos y naturales disponibles; escalas inapropiadas al tamaño del mercado interno; deficiente capacitación de la actividad económica. Estos factores, en conjunto, han propiciado una alta vulnerabilidad frente al exterior y representan un obstáculo para el logro de un crecimiento sostenido.

3.3.1.1. El sector primario

El sector agropecuario ha sido fundamentalmente en el proceso de consolidación de la economía nacional. Por un largo periodo, la producción agrícola mantuvo un elevado ritmo de crecimiento, superior al de la población, propiciando en el desarrollo de toda la economía, proporcionando alimentos, materias primas, divisas y mano de obra.

Los excedentes generados por la agricultura fueron utilizados para cubrir las necesidades de una industrialización acelerada, hasta significar una verdadera descapitalización de la economía rural. A partir de 1965, se inició un periodo de lento crecimiento de la agricultura; gradualmente desaparecieron los excedentes y se revertió la tendencia en el comercio exterior, convirtiéndose  el país en importador de alimentos.

Al principio, los incrementos de la producción fueron facilitados por el uso extensivo de la superficie agrícola, pero en forma progresiva la agricultura se enfrentó a rendimientos decrecientes; se redujo la posibilidad de aumentar la producción de manera significativa y se elevaron los costos de inversión, al agotarse las oportunidades de expansión relativamente fácil de la frontera agrícola y de adopción de proyectos para elevar la productividad de la tierra a bajo costo. La política de precios de garantía y las acciones de fomento a la agricultura fueron insuficientes para reducir su disparidad frente a las actividades no agrícolas, y los términos reales de intercambio se modificaron en contra de la agricultura.

Estos diferenciales provocaron el estancamiento de la producción, el rezago relativo del bienestar de amplios grupos de población en el campo y la expulsión permanente de una parte de su fuerza de trabajo. Ello explica la persistencia de las corrientes migratorias en busca de oportunidades de empleo en las áreas urbanas y más allá de las fronteras.

La agricultura moderna se ha beneficiado con las mejores tierras y con una política de apoyos a través de obras de irrigación, créditos e insumos subsidiados. Estos recursos no parecen haberse utilizado con la eficiencia debida, lo que promueve su mala utilización y desperdicio. El gobierno federal ha asumido, en forma creciente, parte importante de los costos de operación, aprovechamiento y preservación de los recursos hidráulicos.

La agricultura de subsistencia presenta una gran heterogeneidad. Existen predios que pueden ser clasificados como viables en términos de su potencial para alcanzar niveles adecuados de productividad. Sin embargo, los apoyos a la producción han sido insuficientes o mal organizados para que los predios de subsistencia dejen de serlo y contribuyan a mejorar el bienestar de sus ocupantes y generen excedentes. Estos predios tienen posibilidades para aumentar la productividad agrícola. El haber concentrado, hasta hace poco tiempo, la mayoría de los apoyos en la agricultura moderna implicó el desaprovechamiento relativo del potencial de la agricultura de subsistencia viable.

La falta de organización en el campo o la debilidad y atomización de las organizaciones existentes, son dificultades graves que enfrenta la agricultura de subsistencia, al impedir la adopción de nuevas tecnologías de producción, distribución y administración y dificultar el acceso a los recursos y la ocupación plena de los productores. A pesar del avance de la reforma agraria, subsisten en muchas partes la inseguridad en la tenencia y usufructo de la tierra. La estructura de la tenencia de la tierra aún se encuentra indefinida, en tanto existen ejidos, colonias y propiedades privadas sin los documentos legales que garanticen sus derechos. Existen también fenómenos de rentismo y corrupción con los derechos agrarios. La inseguridad ha afectado a la agricultura moderna y, sobre todo, a la de subsistencia. En estas condiciones no puede haber incentivos suficientes para un esfuerzo intenso y continuo, con el fin de aumentar la productividad; y la inseguridad es causa de conflictos entre grupos de campesinos en la definición de los linderos de los predios.

Existe también una agricultura de subsistencia que no es viable por la calidad de la tierra, y que mantiene a quienes de ella viven en la miseria y sin perspectivas de mejorar a través de esta actividad. Este tipo de agricultura erosiona el potencial de la tierra, impidiendo usos más racionales, ganaderos y silvícolas. Los esfuerzos por incorporar estos agricultores a otras actividades, como la agroindustria, o de absorberlos en polos descentralizados de desarrollo, han sido insuficientes.

La fruticultura, a pesar de la variedad de productos susceptibles de cultivarse con éxito por la gran variedad de climas del país, registra un bajo desarrollo debido principalmente a deficiencias en el sistema de abasto, a la falta de integración de sistemas agroindustriales y a las carencias de organización de los productos.

La silvicultura presenta un panorama contradictorio; coexisten la tala inmoderada de los bosques en algunas zonas, con su desaprovechamiento en otras áreas, en las que la agricultura de temporal y la ganadería de especies menores invaden suelos aptos para la silvicultura. En ambos casos, se pierden recursos que podrían ser fuente de trabajo para muchos campesinos y cuya utilización ayudaría a reducir importaciones de papel, madera y sus derivados, convirtiéndose en una importante industria en el país.

En el mediano plazo, la ganadería ofrece un mayor potencial de crecimiento que la agricultura. Un uso más racional del suelo en todo el país permite incorporar tierras que actualmente se dedican a la agricultura de temporal con ... resultados y reducir los riesgos de erosión en las mismas. Al mismo tiempo, habría que derivar hacia la agricultura algunas tierras de uso ganadero actual que por presentar buen temporal y escasa pendiente, tiene potencial para aumentar la producción de alimentos básicos.

La problemática que enfrenta la pesca es similar e incluso más aguda que la del sector agropecuario. Recientemente las actividades pesqueras han mostrado un crecimiento dinámico, pero aún muy por abajo de su potencial. El fomento pesquero ha sido insuficiente y ha estado acompañado de deficiencias en el manejo y aplicación de los estímulos.

A pesar de los problemas del sector primario, el gran potencial de los sectores agropecuarios, forestal y pesquero asegura a México la posibilidad de fortalecer su desarrollo sobre las bases de un mejor aprovechamiento de sus recursos, con el fin de generar mayor ocupación y de proveer una alimentación popular más económica y diversificada.   

3.3.1.2. El sector secundario

El desarrollo industrial ha sido el motor más dinámico del desarrollo del país. La participación del producto industrial en el total del producto interno bruto ha pasado del 29.2 por ciento en 1960, al 35.2 en 1980. Pese a las deficiencias y desequilibrios que han caracterizado su desarrollo, el sector ha contribuido en forma significativa a la generación de empleos. La tasa media anual de crecimiento de la ocupación industrial ha sido del 4.6 por ciento entre 1960 y 1980. La evolución de la infraestructura fabril ha sido rápida, gracias a altos niveles de inversión. No obstante, la estructura industrial aun muestra un grado de integración insuficiente para permitir al país evolucionar de manera menos dependiente. la política de sustitución de importaciones ha sido, en general, indiscriminada en favor de la producción interna de bienes de consumo duradero y no ha propiciado un crecimiento más articulado de las industrias de bienes intermedios y de capital, produciendo desequilibrios y rigideces importantes.

La vulnerabilidad externa del sector se manifiesta en la intensidad en el uso de insumos importados y en su poca capacidad para exportar. Así, el déficit externo del sector manufacturero fue cercano a los 13 mil millones de dólares en 1980, lo que representó un 7 por ciento del producto ..  bruto, en comparación con un 4 por ciento en 1970. El aparato industrial en algunas ... débilmente integrado, no alienta suficientemente los ... de expansión generados por un repunte de las inversiones, al trasladar al exterior parte importante de sus efectos multiplicadores de demanda, ingreso y empleo.

La política de protección ha favorecido, una sustitución de importaciones por etapas con bajos niveles de eficiencia, que ha tenido como consecuencia un aparato productivo poco diversificado.

La actividad industrial del sector paraestatal ha tenido avances importantes, sin embargo, en algunos proyectos no ha logrado propiciar, de manera racional y adecuada, una mayor integración del aparato productivo. Se ha llegado a generar proyectos disociados del resto de la economía y del potencial productivo del país y, en ocasiones, también de otros proyectos de expansión dentro del mismo sector paraestatal.

El proceso de industrialización ha contribuido a la concentración de la actividad económica en unas cuantas zonas urbanas. Tan sólo en el área metropolitana de la ciudad de México se genera alrededor del 30 por ciento del producto interno bruto y el 40 por ciento de la producción manufacturera. Sin bien inicialmente el crecimiento de las ciudades reducía los requisitos medios de infraestructura, hoy los costos para proporcionarla son cada vez mayores. Para atender el problema de concentración de la actividad económica, se han tomado algunas medidas, tales como la creación de parques y puertos industriales, la división del país en regiones de mayor y menor prioridad y acciones complementarias para promover un desarrollo más equilibrado. La concentración territorial de la actividad económica sigue, sin embargo, constituyendo un problema importante. Existe una acentuada tendencia que impulsa a la concentración geográfica, ante la cual el esfuerzo de descentralización se ha hecho difícil, lo que indica que es necesario redoblarlo.

La concentración tiene importantes efectos sobre el medio ambiente, con grados más altos de contaminación en las zonas industrializadas.

La ciudad de México está considerada actualmente como una de las cinco ciudades más contaminadas del mundo.

A pesar de los desequilibrios que han acompañado al proceso de desarrollo, se ha dedicado una proporción importante del producto a la ampliación y fortalecimiento de la capacidad industrial. Esta proporción, de alrededor de una cuarta parte, es de las más altas del mundo. La infraestructura física importante que ya poseemos, requiere ahora de un mayor grado de integración interna y de autonomía frente al exterior, así como de una mejor ubicación en el territorio nacional y de una estructura más equilibrada en lo que se refiere al tamaño de las empresas.

3.3.1.3. El sector terciario

Como en otras economías, el sector terciario ha incrementado significativamente su participación en el producto y el empleo, a medida que la sociedad se urbaniza y se diversifica.

El abasto, en sus tres dimensiones esenciales: transporte, almacenamiento y comercialización, es un aspecto fundamental para el buen funcionamiento del aparato productivo y distributivo.

En años pasados, frente a una acelerada expansión económica, el transporte reflejó deficiencias que mostraron que las ampliaciones del sistema de transporte han sido insuficientes, y que existen desequilibrios importantes en la utilización eficiente de los recursos invertidos. El ferrocarril se ha rezagado en forma significativa, siendo en general un medio más apropiado para el transporte de la mayoría de los tipos de carga. Aunque la capacidad de arrastre ferroviario ha aumentado, el tráfico se mantiene por debajo de la capacidad de las vías y la extensión de la red ha permanecido constante. Insuficiencias similares persisten también en los otros modos de transporte y crean un deficiente aprovechamiento del equipo y la infraestructura.

Las actividades de comercialización registran concentración espacial y un excesivo intermediarismo que encarece los productos y priva a los productores de parte importante del valor final de las mercancías.

En la raíz de los problemas de abasto se encuentra la desigual distribución de la población y de la actividad económica. Junto con la excesiva concentración en las grandes ciudades, existe una gran dispersión de poblaciones de tamaño sumamente reducido, a las que es prácticamente imposible proveer de un abasto mínimamente eficiente, y aun de la mayoría de los servicios a costos razonables.

Las insuficiencias del transporte, el almacenamiento y la comercialización han influido considerablemente en la aparición de estructuras oligopólicas. Se ha observado una desvinculación entre los procesos de producción y comercialización, deficiente organización de los centros de abasto, retraso de las entregas y mermas en los productos. Faltan o son aún débiles las acciones organizadas de los productores y consumidores para contrarrestar el excesivo intermediarismo.

Por otra parte, la expulsión de la mano de obra del campo, y la falta de empleos bien remunerados para los migrantes a las ciudades, han propiciado el crecimiento del llamado sector informal, el que se concentra de manera especial en los servicios, aunque abarca ciertas actividades manufactureras y de construcción. Ha faltado su organización en unidades sociales de producción para facilitar acciones de apoyo y elevar su productividad.

El futuro desarrollo del sector terciario requerirá necesariamente vincular en forma más estrecha su crecimiento con las necesidades del aparato productivo, reduciendo el peso relativo de las actividades improductivas generadoras de subempleo.

3.3.2. Insuficiencia del ahorro interno

En el proceso de formación de capital se ha dado, históricamente, un esfuerzo conjunto  de la inversión pública y privada. La dinámica misma de la descentralización, los requerimientos de infraestructura y la necesidad de bienes y servicios básicos para una sociedad en rápido proceso de urbanización, han determinado que los esfuerzos de inversión del sector público aumenten; en los años sesenta la inversión pública representó el 5.1 por ciento del producto y el 28.1 por cierto de la formación bruta de capital fijo total. En el periodo 1970-1982, estos promedios fueron de 8.5 y de 40 por ciento, respectivamente.

Desde mediados de los cincuenta hasta la década de los setenta, una parte sustancial de la inversión fue financiada a través del ahorro interno, generado básicamente por las empresas privadas, nacionales y transnacionales, y por el Estado. El sector público, responsable de una proporción de la inversión total superior a su propio ahorro, recurrió especialmente a la captación de depósitos del sistema financiero nacional a través de mecanismos de encaje legal. Los esquemas tributarios, como forma de financiamiento de la actividad pública especialmente a través de la tributación directa-, tuvieron una importancia secundaria. Se contribuyó así a definir un patrón de consumo dispendioso en los grupos de ingresos altos, cuyo mantenimiento afecta la orientación del aparato productivo y la propia disponibilidad de ahorro.

La pérdida de dinamismo que comenzó a experimentar el proceso de desarrollo hacia mediados y finales de los sesenta obligó a reconsiderar las políticas que orientaban el crecimiento, para hacer más expansiva la política de gasto público. Sin embargo, ello no se acompañó de nuevos esquemas de financiamiento. Se recurrió entonces a la captación preferencial del ahorro interno y al endeudamiento externo para financiar los déficit correspondientes.

Debido a las deficiencias y rigideces de la política tributaria y de precios y tarifas y en la movilización los recursos internos para el desarrollo el ahorro público se deterioró en la pasada década, pasando del 3.3 por ciento del producto interno  bruto en 1970, a cerca de cero en 1981-1982, aun considerando las exportaciones de hidrocarburos. Mientras tanto, se observó un crecimiento excesivo de lo subsidios y transferencias a empresas paraestatales, en las cuales se registran deficiencias productivas.

Los ingresos tributarios del gobierno federal, excluyendo a Petróleos Mexicanos, habían registrado un comportamiento relativamente dinámico en la primera parte de la década anterior, al pasar del 7.9 por ciento del producto en 1970, al 10.6 por ciento en 1976. Sin embargo, a partir de este último año se observó una significativa desaceleración en estos ingresos, los cuales se incrementaron únicamente en 0.1 puntos porcentuales del producto interno bruto en los seis años siguientes, hasta alcanzar un 10.7 por ciento en 1982.

Adicionalmente, existieron significativos rezagos del comportamiento de los precios de los bienes y servicios elaborados o proporcionados por las empresas del Estado. Así, mientras que el índice de precios al mayoreo para la economía en general se incrementó a un ritmo promedio de 30 por ciento anual, durante 1977-1982, el índice de precios del sector paraestatal lo hizo únicamente en 21.8 por ciento.

La debilidad de los ingresos públicos se explica también por el grado de evasión fiscal. El nivel de las tasas impositivas, el elevado grado de concentración del ingreso y la progresividad de las tasas, deberían propiciar una recaudación fiscal mucho mayor que la observada, lo que indica que la evasión fiscal es excesivamente alta.

Los subsidios han sido, quizá, la principal causa del incremento del déficit público. Estos crecieron de manera extraordinaria, ya que el crecimiento generalizado de precios llevó al aumento de su monto, con la idea de contrarrestar las presiones inflacionarias y para impulsar el ritmo de crecimiento de la economía. De esta manera, crecieron en la medida misma en que la economía se dinamizaba. Los subsidios totales pasaron de representar el 7 por ciento del producto en 1977, al 15 por ciento en 1981, magnitud equivalente al déficit del sector público en ese último año, pero sin la certeza de beneficiar a los grupos de menores ingresos.

El ahorro privado neto incrementó su participación en el producto interno bruto al pasar del 12.3 por ciento en 1976 al 18 por ciento en 1982, proporción bastante alta del producto, de acuerdo con comparaciones internacionales.

El problema de insuficiencia de ahorro interno existe sobre todo en función de atender las necesidades básicas de una población en constante crecimiento. A ello han contribuido los desequilibrios del aparato productivo que han sido señalados. Adicionalmente, una gran parte del ahorro entre el 55 y el 65 por ciento del total- no se canaliza a través del sistema bancario lo que hace que la asignación resultante no sea la más eficiente posible. Por otra parte, el carácter oligopólico de la banca que, antes de la nacionalización se hallaba  en parte asociada a ciertos grupos industriales, propiciaba la asignación del crédito con criterios diferentes a los del rendimiento de los proyectos.

Entre las distorsiones en la asignación del ahorro destaca la concentración territorial del crédito, que ha estimulado la concentración de la actividad económica y ha determinado que el potencial  de las diferentes regiones continúa insuficientemente aprovechado. Existe también, una falta de congruencia y de eficiencia en la asignación del crédito selectivo y de los subsidios financieros. Estos últimos han sido usados, en muchos casos, para cubrir pérdidas constantes en algunas ramas productivas, lo que ha mediatizado la necesidad de reformas de fondo, que permitan erradicar las causas de la falta de productiva.

Las prácticas bancarias y la estructura de captación del sistema financiero, básicamente se destinarán en su mayor parte a financiar capital de trabajo o consumo. Así, mientras en 1975 el 33 por ciento de la canalización total de recursos se destinó a financiar la inversión fija, dicha proporción disminuyó al 26 por ciento en 1982. La liquidez de la captación y estancamiento del ahorro financiero han sido propiciadas por las altas tasas de inflación de la última década.

Finalmente, la importancia de la inversión extranjera como fuente de financiamiento no resultó muy significativa porque fue en gran medida contrarrestada, por las salidas de fondos bajo la forma de remisión  de utilidades y pago de servicios.

3.3.3. Escasez de divisas

La escasez de divisas que caracteriza a la economía mexicana se explica, entre otras razones, por la falta de ahorro interno.

Existen en la economía mexicana estrangulamiento que impiden un mayor grado de sustitución entre ahorro interno y externo. Destacan a este respecto la baja competitividad de la mayoría de los productos nacionales, propiciada tanto por la sobrevaluación casi constante del peso, como por las propias ineficiencias del aparato productivo; la ausencia de canales adecuados de comercialización externa; la aguda dependencia de las importaciones de bienes de capitales e insumos intermedios y el comportamiento proteccionista de las economías desarrolladas, que se ha agudizado recientemente.

Las deficiencias originadas por la estructura productiva ligada al comercio exterior, surgen del alto costo en que se incurre para que la aparato productivo ahorre divisas y de su capacidad para generarlas. La falta de selectividad al sustituir importaciones propició que el país se dedicara a  la producción de bienes en los que no necesariamente era más eficiente. Con la escasa integración resultante, no se estimuló la producción de algunos bienes intermedios y de capital.

La estructura de las exportaciones y de los pagos al exterior se ha modificado sustancialmente. Las compras externas de bienes de consumo disminuyeron su participación en el total de importaciones del 28 por ciento en 1940 al 20 por ciento en 1970 y el 13 por ciento en 1980, las de bienes de capital e insumos intermedios aumentaron del 72 por ciento en 1940, a más del 80 por ciento entre 1970 y 1980. En los años setenta, cerca del 45 por ciento de la formación bruta de capital fijo en maquinaria y equipo, provino de importaciones de bienes. Este comportamiento propició una mayor dependencia externa para financiar los mayores ritmos de importación de estos bienes y de insumos intermedios.

El estrangulamiento del sector externo es consecuencia también de la elevada propensión a importar de los grupos de más altos ingresos. Sus patrones de consumo presionan la disponibilidad de divisas, ya sea directamente, en forma de importaciones de bienes de consumo e inversiones en el extranjero, o indirectamente, por su efecto sobre la estructura productiva, sesgada hacia los bienes de consumo duradero con un alto contenido de insumos importados. Estos patrones de consumo han sido propiciados, en parte,  por la inflación y por la sobrevaluación del peso.

Las medidas de liberalización del comercio exterior tomadas en diferentes momentos de la década de los setenta, se modificaron cuando, por condiciones internas o externas, se presentaron desequilibrios en la cuenta corriente de la balanza de pagos. Ante estos desequilibrios se dio marcha atrás; se impuso nuevamente un sistema generalizado de permisos previos a la importación y se aumentaron los aranceles. De esta manera, la política comercial ha sido utilizada más como instrumento para equilibrar los resultados en la cuenta corriente de la balanza de pagos, que para orientar la inversión de acuerdo con las prioridades sociales y productivas del país.

Mientras que los ingresos por exportaciones agrícolas representaban más del 25 por ciento de los ingresos en cuenta corriente de la balanza de pagos entre 1960 y 1964, disminuyeron a alrededor del 11 por ciento en 1975 y al 4 por ciento en 1982. Los ingresos por turismo crecieron del 11 por ciento del total en 1960, al 13 por ciento en 1970 y bajaron al 7 por ciento en 1980. El turismo compensó parcialmente la caída de las exportaciones agrícolas y el deterioro de ambos fue más que compensado por las exportaciones de hidrocarburos. Estas incrementaron su participación dentro de las exportaciones totales de mercancías del 14.8 por ciento en 1976 al 76.6 por ciento en 1982. El peso creciente de las exportaciones petroleras acentuó las reducciones de los precios del petroleo ocurridas al inicio de esta década, afectando directamente a la  balanza de pagos, a las finanzas públicas y a  toda la economía.

A lo anterior habría de agregar el elevado monto que representa la cuenta de pagos de intereses al exterior, la cual en 1982 representó casi el 33 por ciento de los egresos en divisas. De esa forma, una gran parte de los egresos en divisas del país no pueden ser reducidos en el corto plazo, en caso de adoptarse políticas internas que tiendan a corregir algún desequilibrio externo. Esto implica que el ajuste al sector externo sea más difícil y tenga que afectar a rubros tales como las importaciones de bienes de capital y materias primas, con el correspondiente efecto recesivo sobre l actividad económica.

3.3.4.  Desigualdad en la distribución de los beneficios del desarrollo

A pesar de una evolución de la distribución funcional del ingreso favorable al factor trabajo, como resultado de la industrialización y modernización del país, la distribución personal del ingreso no ha sufrido cambios apreciables en las últimas décadas, persistiendo una concentración excesiva. No obstante, el aumento sustancial del ingreso per cápita ha permitido disminuir, al menos gradualmente, los niveles de pobreza, aun cuando la participación relativa de los grupos más desfavorecidos ha permanecido básicamente constante.

Paralelamente, el Estado ha contribuido a mejorar el bienestar de importantes grupos de población, lo que no se refleja en las estadísticas de la distribución del ingreso que sólo toman en cuenta el ingreso monetario. La evolución del bienestar social ha sido así más satisfactoria que la de la distribución del ingreso.

Sin embargo, la desigual distribución de los beneficios del desarrollo es un obstáculo considerable para aumentar, de manera sustancial, el bienestar de los grupos más pobres y fortalecer el mercado interno.

La concentración del ingreso se ha retroalimentado con el patrón de industrialización. El consumo de los grupos de altos ingresos se concentra en bienes que generan poco empleo y tiene un gran contenido de importación. Estas pautas de consumo indeseables han sido a su vez favorecidas por la sobrevaluación del tipo de cambio. De esa manera, los incrementos de la demanda no han tendido a crear beneficios generalizados al resto de la economía, de suerte que la concentración del ingreso ha mostrado una fuerte tendencia a perpetuarse.

La desigual distribución del ingreso y del bienestar se explica también por la concentración y dispersión territorial de las actividades productivas. Por un lado, en las grandes ciudades la coexistencia de zonas de población de altos ingresos con cinturones de miseria y la complejidad de la gestión urbana, dificulta la dotación de servicios básicos y una plena integración social. Por otro lado, se mantienen poblaciones minúsculas que dificilmente pueden ser incorporadas a los beneficios del desarrollo. Es incipiente aún la consolidación de ciudades del tamaño medio que ofrezcan las mayores posibilidades para el uso eficiente del territorio y para promover una mejor distribución del ingreso; es en este tipo de ciudades donde se observa una menor concentración del ingreso, con niveles per capita significativamente superiores a la media del país.

En la provisión de bienes y servicios básicos, si bien existen aún insuficiencias, se observan también avances en la última década. El número de viviendas con electricidad pasó de 4.9 millones a 9.1; con agua entubada de 5.1 a 8.7 millones y con drenaje de 3.4 a 6.4 millones. El sistema de salud da ahora cobertura a la mayoría de la población del país, incluyendo a las áreas rurales. El sistema educativo atiende prácticamente a la totalidad de los demandantes de educación primaria.

Ante un explosivo aumento demográfico, los esfuerzos por mejorar el bienestar de todos los mexicanos se enfrentaron a graves dificultades. Es necesario un esfuerzo considerable sólo para que la situación social no se deteriore. A ello hay que sumar otros factores que han dificultado el avance. Existen todavía zonas en las que la población indígena es mayoritaria, en las que el desarrollo ha traído consigo un deterioro en sus patrones culturales, cambios en los hábitos alimenticios y en muchos casos una mayor pobreza, ya que al incorporarse a la economía de mercados son presa fácil de los acaparadores de cosechas por un lado, y de los comerciantes por otro.

En resumen, subsisten desigualdades en la distribución del ingreso y rezagos en la provisión de bienes y servicios básicos para el bienestar de las mayorías. Los avances deben juzgarse en el marco de las dificultades que hubo que vencer. La infraestructura económica y social construida a lo largo de muchos años permitirá el avance hacia una sociedad más igualitaria. La disminución de las presiones demográficas derivadas del menor crecimiento de la población abre la posibilidad de conceder menor prioridad a los aspectos cuantitativos del desarrollo y mayor a los cualitativos. Es necesario atacar las causas estructurales que han impedido el uso más intensivo y más equitativo de nuestro potencial, junto con la superación de las restricciones que se derivan de los problemas actuales de la economía.

3.4. Los problemas actuales de la economía

La magnitud de los actuales problemas constituye una restricción efectiva al manejo de la política económica y social y una limitante en el corto plazo. Es preciso concentrar el esfuerzo para corregir, lo más rápidamente posible, las causas que han llevado al país a la presente situación.

Para atender la grave situación actual, es conveniente analizar algunos de los principales acontecimientos del periodo reciente que, en interacción con los problemas estructurales del país, precipitaron y condicionaron la severidad de la crisis.

La política económica no tuvo la flexibilidad necesaria para afrontar, eficientemente, los efectos derivados de la evolución externa. La insuficiente previsión acerca del significado de los cambios en la economía mundial es explicable ante la magnitud y el carácter inesperado de los problemas.

Los problemas estructurales de la economía mexicana, sintetizados en el aparto anterior, la hacen muy sensible a variaciones en las condiciones económicas del exterior. Estas condiciones se han agudizado en los últimos años, con efectos considerables sobre la evolución interna. En el pasado, la economía internacional, en los ámbitos que afectan a la economía mexicana, había sido relativamente estable. Durante el último quinquenio, la evolución de los términos de intercambio - especialmente en relación con el petróleo- y el comportamiento de los mercados financieros internacionales, llevaron a la economía mexicana a una aceleración de su crecimiento económico, sólo para sumirla, unos cuantos años después, en una de las situaciones más difíciles de su historia.

En 1976 el país experimentó una severa crisis económica. Los desequilibrios de la balanza de pagos y de las finanzas públicas habían alcanzado niveles que, dadas las condiciones de entonces, se habían vuelto prácticamente insostenibles. El descubrimiento de grandes yacimientos de petróleo y el acceso a cantidades importantes de crédito externo coadyuvaron a una raída recuperación y a alcanzar elevadas tasas de crecimiento del producto en los años subsecuentes.

Hubo importantes avances en muchos aspectos. La capacidad productiva del país creció recientemente como nunca en la historia. En materia de provisión de servicios básicos para el bienestar, se obtuvieron los logros más importantes. Lo construido en le periodo representará  un punto de apoyo importante para superar los actuales problemas y propiciar el desarrollo futuro. Sin embargo, los desequilibrios financieros y de balanza de pagos se agravaron, imponiendo restricciones al actual manejo de la política económica.

El crecimiento del producto se debió, en gran medida, al crecimiento del gasto público y el privado y a la evolución favorable de los precios de las exportaciones, particularmente el petróleo. El crecimiento de la demanda resultante fue superior a la capacidad de respuesta del aparato productivo interno, lo que obligó a realizar importaciones crecientes. Ello, aunado a desbalances sectoriales, se reflejó en los precios y el sector externo. La inflación se aceleró, al tiempo que el limitado desliz del tipo de cambio fue insuficiente para compensar el diferencial inflacionario con el exterior; las importaciones crecieron a tasas sin precedente, mientras que las exportaciones no petroleras se estancaron.

La presión resultante sobre la balanza de pagos se cubrió con endeudamiento externo, lo que generó, junto con el aumento de las tasas externas de interés, mayores presiones sobre la cuenta corriente. La tasa de interés implícita sobre el saldo de la deuda pública externa, pasó de alrededor del 7 por ciento en 1977 a cerca del 16.5 por ciento en 1981. A finales del periodo, el pago de intereses sobre la deuda externa pública y privada llegó a ser el determinante principal del déficit en cuenta corriente. El financiamiento del desarrollo se hizo cada vez más dependiente del petróleo y del endeudamiento externo.

Los graves desequilibrios acumulados hicieron crisis a partir de 1981 y particularmente en 1982. Este último año, el producto interno bruto decreció en términos reales, mientras que la inflación alcanzó el 100 por ciento, Estas dos situaciones nunca se habían observado simultáneamente en la economía nacional.

Las deficiencias de la economía no le permitieron ajustarse a estas fluctuaciones. La baja relativa en los precios del petróleo a partir de 1981, el endurecimiento del financiamiento externo y el aumento de las tasas de interés no pudieron ser atenuados en sus efectos. El gasto público y la balanza de pagos eran sumamente dependientes de las condiciones externas, por el peso relativo de los pagos de intereses al exterior. Ni el tipo de cambio ni la demanda agregada tienen un fuerte efecto sobre la evolución de estos rubros en el corto plazo. Así, a pesar de los esfuerzos por hacer frente a esta situación y al no ejecutarse medidas más efectivas para corregir a fondo los desequilibrios macroeconómicos, fue imposible vencer la inercia. En diciembre de 1982, la situación era sumamente crítica:

- La tasa de desempleo se había duplicado, alcanzando niveles del 8 por ciento y prevalecía una tendencia al deterioro creciente del mercado laboral.

- En diversos sectores, la producción se había detenido. El sector agrícola sufrió una contracción muy importante que implicaba la necesidad de importar alimentos por más de 8 millones de toneladas, durante 1983. En el sector industrial, la producción manufacturera se redujo en el último trimestre de 1982, se registró una caída de más del 7 por ciento. La construcción decayó casi 14 por ciento.

- Un número importante de empresas se encontraba en la situación de no poder seguir operando por carecer de capital de trabajo y de divisas para importar insumos o hacer frente al servicio de su deuda.

- La inflación no sólo había alcanzado niveles del 100 por ciento, sino que se estaba acelerando a una velocidad inusitada. En unos cuantos meses se había pasado, de tasa anuales del 40 por ciento, a tasas de más del 100 por ciento en el segundo semestre de 1982.

- El ingreso nacional, al igual que el producto, se había contraído y el sistema financiero ya no captaba suficiente ahorro. El ahorro interno cayó en cerca de 3 puntos del producto; incluyendo la caída del ahorro externo, la disponibilidad de recursos para financiar la inversión se redujo en 20 por ciento.

- El sector público registró por segundo año un déficit superior al 15 por ciento del producto y superior a la inversión. Es decir, los ingresos no alcanzaron a cubrir el gasto corriente; y el peso relativo del servicio de la deuda era ya desproporcionado: 40 centavos por cada peso gastado.

- México estaba en virtual suspensión de pagos en el exterior.

La actual administración se ha abocado con urgencia a controlar los aspectos más agudos de la crisis, que podrían poner en peligro la estructura económica y social del país. La situación seguirá imponiendo restricciones al manejo de los instrumentos de política en el corto plazo. Adicionalmente, la evolución de la economía internacional seguirá afectando los resultados que se puedan lograr en lo interno.

3.5. Situación y perspectiva de la economía internacional

En un mundo de creciente interdependencia, en el que continuarán manifestándose tensiones agudas y dificultades generalizadas, la evolución del contexto internacional debe ser un elemento permanente de referencia en la definición de la estrategia interna del desarrollo, tanto para reducir la vulnerabilidad del país frente a cambios externos desfavorables, como para influir positivamente en la configuración de un entorno internacional político y económico más propicio.

La economía mundial se encuentra hoy en una situación crítica. La prolongación de la crisis y los intentos fragmentados para aliviar su intensidad, conllevan riesgos que rebasan el ámbito económico y se entienden a aspectos sociales, políticos y militares. Es claro que la superación definitiva de la crisis económica mundial va a llevar tiempo y conducirá a cambios estructurales de gran alcance en las relaciones entre países industrializados, así como entre éstos y los países en desarrollo. En diverso grado, México puede intervenir en la determinación de la orientación y el alcance de estos cambios estructurales.

Durante la década de los setenta, el sistema económico internacional establecido en la posguerra evidenció una creciente incapacidad para sostener un crecimiento global dinámico en condiciones de relativa equidad y solidaridad entre países. Las causas más profundas de la crisis económica internacional se ubica en el agotamiento de la dinámica industrial de los países avanzados. En dichos países, la crisis se originó entre otros factores, en la evolución más lenta de la demanda de bienes de consumo duradero, la sobreproducción de bienes intermedios, como la siderurgia y la petroquímica, fomentada por la estructura oligopólica, la baja en la productividad del trabajo y las dificultades de índole económica y social para incorporar los avances tecnológicos en los procesos de producción industrial.

El abandono del patrón de cambio dólar en 1971 y la crisis energética iniciada en 1973, reflejaron el agotamiento de la dinámica de crecimiento, y el desorden resultante en el sistema monetario y financiero aceleró el deterioro de la economía mundial.

Durante la segunda mitad de la década de los setenta, la economía internacional se caracterizó por un crónico estancamiento en el crecimiento del producto, altos índices de inflación y desempleo, niveles sin precedente en las tasas de interés y severos desequilibrios de pagos externos. Las economías altamente industrializadas dejaron de ser el principal factor del crecimiento de la actividad económica mundial, y la tasa de expansión del comercio internacional se desplomó rápidamente. Por su parte, y como respuesta a sus propias necesidades de crecimiento económico y de modernización social, los países en desarrollo manifestaron una sostenida disposición de crecer contratando deuda externa, a pesar del estancamiento de los polos industrializados de la economía mundial. Este proceso fue alentado por el reciclaje de los excedentes financieros de los países exportadores de petróleo, que no encontraban un rendimiento atractivo en las deprimidas economías industrializadas.

La estrecha interdependencia global señalaba la necesidad de enfrentar la crisis con medidas colectivas, fundamentadas en la cooperación económica internacional, a fin de distribuir en forma equitativa los costos de ajuste del sistema económico internacional y favorecer una solución estructural a los problemas contemporáneos. Se imponía la búsqueda de soluciones globales que redifinieran las relaciones internacionales y las modalidades de la cooperación entre el norte y el sur, así como entre los propios países en desarrollo.

A pesar de esto, la rigidez de las posiciones políticas de los países industrializados en los organismos económicos internacionales y su capacidad para adaptarlos a los nuevos problemas de gestión del sistema económico internacional, impidieron la adopción de soluciones globales a los problemas y redujeron drásticamente las posibilidades de avanzar en la consecución del nuevo orden económico internacional.

Los países industrializados respondieron a la crisis económica internacional con política internas de rigurosa disciplina fiscal y monetaria para abatir la inflación y aumentaron las barreras comerciales en un esfuerzo para corregir sus desequilibrios externos. Al responder así con medidas proteccionistas y de restricción monetaria a su situación de recesión, los países avanzados redujeron drásticamente las posibilidades de exportación de los países en desarrollo, al mismo tiempo que indujeron el alza progresiva de las tasas de interés. La consecuencia fue, para los países en desarrollo, la pérdida de ingresos, la menor demanda de importaciones y el crecimiento de la carga de la deuda.

Al frenarse las importaciones de los países en desarrollo y reducirse también las posibilidades de recuperación en los países avanzados, se agravó el desempleo en los mismos y se reforzaron aún más las tendencias proteccionistas y deflaccionarias. Se estableció así un círculo vicioso que profundizó el estancamiento económico y el desempleo, reforzó la inflación y acentuó los desequilibrios. Con ello, el peso del ajuste de los desequilibrios económicos internacionales recayó, en forma desproporcionada, sobre los países en desarrollo. Estos países, al posponer con frecuencia hasta el límite las decisiones de política que exigió la situación, complicaron aún más sus propios problemas internos.

A su vez, los países socialistas han experimentado una retracción en sus procesos de crecimiento desde finales de la década pasada, con déficit externos en su conjunto. Los procesos de superación de los estrangulamientos estructurales de sus economías, en el sector agrícola y en las industrias de alta tecnología, y la intensificación de sus relaciones comerciales con Occidente, se vieron frenados al detenerse, en parte por razones políticas, su creciente integración a la economía mundial y al erigirse barreras artificiales a la expansión de los intercambios Este-Oeste.

En lo que se refiere a países en vías de desarrollo, su crecimiento se ha visto limitado. A principios de los años ochenta, persisten en estos países condiciones de recesión económica, inflación, desempleo y escasez de divisas. En particular, América Latina vive la crisis más profunda desde la posguerra.

Así, la participación de los países en desarrollo en el total del comercio mundial ha disminuido en los últimos cinco años. Su deuda externa alcanza 626 mil millones de dólares, a tipos de interés variables, representando una carga por servicio extraordinariamente alta, de 142 mil millones en 1982, Las presiones correspondientes de reestructuración o suspensión de pagos agudizan la inestabilidad potencial de los mercados financieros. La magnitud de los ajustes macroeconómicos requeridos en lo interno, así como las restricciones y conflictos en la gestión de un nuevo orden económico internacional en materia industrial comercial, financiera y energética, limitan indudablemente las perspectivas de salida de la crisis.

No parece probable que las mismas estrategias que en el pasado caracterizan la evolución mundial de la industria vayan a continuar sin alteración. En los países avanzados, conforme se ha acentuado la crisis y restringido la base productiva, han surgido nuevas estrategias de desarrollo industrial, basadas en el desarrollo de tecnologías avanzadas en particular en la electrónica y biogenética-. Estas podrían permitir una recuperación del crecimiento de los países avanzados y alterar las formas tradicionales de la división internacional del trabajo. La capacidad del desarrollo industrial de los distintos países condicionará la posible introducción generalizada de procesos productivos más intensivos en el uso de tecnologías modernas, afectando las modalidades de integración de la economía mundial.

Como reflejo de esta situación, el comercio internacional, al menos en la primera parte de la década, permanecerá estancado o manifestará un escaso dinamismo. Hasta que se consoliden los reajustes que están promoviendo los países industrializados en sus posiciones de competencia mutua, se mantendrán las presiones proteccionistas y demás distorsiones en los cambios comerciales.

Al iniciarse la presente década, el comportamiento de los mercados internacionales de materias primas no parece muy alentador. Sin una recuperación económica a escala mundial, hasta ahora incierta, la demanda de materias primas continuará deprimida y los precios mantendrán su tendencia a la baja: asimismo, los escasos avances efectivos de la cooperación internacional en materia de estabilización de los mercados y de los precios, reducen las perspectivas de una recuperación de los productos primarios. Sin embargo, aun con una evolución general de lento crecimiento de la actividad económica internacional, pueden existir acciones que mejoren la posición exportadora de los países en desarrollo, como la promoción de acuerdos de estabilización de ingresos de exportación, la transformación interna de materias primas, agrícolas y minerales, y el crecimiento de las exportaciones destinadas a otros países en desarrollo. Es necesario, a su vez, insistir en la reordenación del sistema económico internacional que permita la reactivación de las exportaciones en condiciones favorables para los países subdesarrollados, y que favorezca la reducción de las tasas de interés para atenuar el peso del servicio de la deuda en sus economías.

En materia monetaria y financiera se presenta, para los ochenta, una amplia problemática, a la que México, los países en desarrollo y el conjunto de la comunidad internacional deben hacer frente. El sistema monetario internacional, diseñado al final de la Segunda Guerra Mundial, afronta desde hace varios años una situación de gran inestabilidad. El papel creciente que han venido desempeñando las instituciones privadas en el financiamiento externo de los países en desarrollo, ha complicado aún más la situación. La necesaria reforma del sistema monetario internacional se enfrenta, así, al problema de la acción, prácticamente unilateral, de los países desarrollados en cuanto a fijación de tasas de interés y creación de liquidez en la economía mundial.

La transición energética que se abrió a escala mundial en los setenta constituyó, junto con los desequilibrios monetarios y financieros, el acontecimiento dominante de la economía internacional en la década pasada. Esta transición se caracterizó, después del "choque" petrolero de 1973, por una disminución persistente de la demanda, así como, después del segundo "choque" de 1979, por una caída de los precios reales de los hidrocarburos. En el resto de  la década de los ochenta, la transición continuará avanzando y de su velocidad y alcance dependerán, en buena medida, las condiciones de crecimiento de la economía mundial y, en forma determinante, las perspectivas de desarrollo de los países exportadores de hidrocarburos.

De acuerdo con las previsiones más recientes, el precio real del petróleo, después de haberse deteriorado hasta mediados de los ochenta, tendería a estabilizarse y, más adelante, a incrementarse ligeramente, mientras que el nivel de consumo de petróleo de los países industrializados permanecerá prácticamente constante durante todo el decenio. Este comportamiento frenará el proceso de sustitución de hidrocarburos por otros energéticos y reforzará el nivel de la demanda, sobre todo en los países en desarrollo. Del lado de la oferta, la debilidad de los precios reales tenderá a desalentar el incremento en la producción, sobre todo en los países industrializados, donde se concentran las zonas de alto costo. De esta suerte, los países en desarrollo con horizonte amplio de reservas volverán a ampliar, en el mediano plazo, su participación en la producción y en el mercado mundial de petróleo.

capítulo cuarto

PROPOSITO NACIONAL Y OBJETIVO DEL DESARROLLO

4.- El gran propósito nacional y los objetivos del desarrollo

El Estado Mexicano, desde sus orígenes, ha conducido el proceso de transformación nacional mediante la armonización de los diversos intereses de  los grupos sociales del país, conforme a los ideales de una sociedad justa, libre y democrática, que se sintetizan en la Constitución Política de 1917.

El Propósito Nacional

Con base en los principios políticos que nos orientan y para hacer frente a los problemas actuales, nacionales e internacionales, el Plan tiene un propósito básico. Este articula permanentemente el interés de la Nación. Desde la Revolución de 1910, los gobiernos emanados de ella han contribuido a que los esfuerzos del país se aglutinen alrededor de este propósito fundamental. Como gobierno que enarbola los principios de la Revolución, el Ejecutivo Federal mantiene su acción hacia el logro de este propósito. A partir de él, y para el periodo que comprende su responsabilidad, propone cuatro objetivos para hacer frente a  la crisis que vivimos, y cuya consecución permitirá que la Nación siga marchando hacia el propósito nacional:

Mantener y reforzar la independencia de la Nación, para la construcción de una sociedad que bajo los principios del Estado de Derecho, garantice libertades individuales y colectivas en un sistema integral de democracia y en condiciones de justicia social. Para ello requerimos de una mayor fortaleza interna de la economía nacional, a través de la recuperación del crecimiento sostenido, que permita generar los empleos requeridos por la población, en un medio de vida digno; y de la sociedad, a través de una mejor distribución del ingreso entre familias y regiones, y el continuo perfeccionamiento del régimen democrático, en un marco de libertades individuales y derechos sociales.

Este propósito reconoce que la independencia de la Nación se fundamenta en su fortaleza interna, la cual exige reordenar la economía y promover el cambio estructural.

La recuperación de la capacidad de crecimiento, sobre bases sostenidas, estables y eficientes, y en el marco de nuestra economía mixta, permitirá avanzar hacia la sociedad igualitaria, atendiendo con prioridad la satisfacción de las necesidades básicas de alimentación, educación, salud, vivienda y la calidad de la vida, la generación de empleos y mejorando la distribución del ingreso entre personas y regiones.

El fortalecimiento de la economía y de la sociedad requiere descentralizar la vida nacional, vigorizando el pacto federal y el municipio libre y redistribuyendo en el territorio las actividades productivas y el bienestar social.

El esfuerzo de desarrollo económico y avances sociales está inscrito dentro de un proceso cultural, que recoge nuestro valores históricos, los reafirma y los enriquece con las aportaciones de la sociedad, preservando y proyectando el patriotismo y la identidad de la Nación.

El propósito nacional descansa en la voluntad política de mantener y perfeccionar el régimen democrático que el pueblo se ha dado y que es la condición última de su seguridad, sus derechos sociales, su participación y de la vigencia de las libertades.

Objetivos del desarrollo

De este gran propósito nacional se derivan, relacionados entre sí, cuatro objetivos fundamentales que el Plan se propone alcanzar entre 1983 y 1988.

1. Conservar y fortalecer las instituciones democráticas; mediante la unidad solidaria de los mexicanos, para mantenernos como Nación libre e independiente. Con acciones ágiles, oportunas y eficientes, para combatir los problemas de corto plazo, y revertir el agravamiento de la situación actual con plena conciencia de la realidad nacional e internacional y disposición para el cambio.

2.- Vencer la crisis: enfrentar las condiciones actuales para abatir las causas de la inflación, defender el empleo, proteger el consumo básico de las mayorías y la planta productiva, superar los problemas financieros y la inestabilidad cambiaria, dentro de una concepción integral del desarrollo que propicie las condiciones materiales y sociales para iniciar una recuperación diferente.

3.- Recuperar la capacidad de crecimiento: a través de la utilización racional de los recursos disponibles, la atención equilibrada de los diversos sectores productivos y regiones del país, apoyados en una clara política de descentralización de la vida nacional, para lograr una eficiente articulación de los procesos de producción, distribución, y consumo, fortaleciendo el mercado interno y emprendiendo un esfuerzo decidido para dinamizar y diversificar el intercambio con el exterior y sustituir eficientemente las importaciones.

4. Iniciar los cambios cualitativos que requiere el país en sus estructuras económicas, políticas y sociales; con el apoyo y participación de los diversos grupos sociales y con la planeación democrática, orientas los esfuerzos nacionales de acuerdo a la democratización integral de la vida nacional y la renovación moral para acceder a una sociedad igualitaria, libre y democrática.

capítulo quinto

ESTRATEGIA ECONOMICA Y SOCIAL

Sumario

En este capítulo se establece la estrategia económica y social, que concilia el combate a la crisis con la reorientación profunda de la economía. La estrategia busca superar las dificultades presentes y abrir la salida estratégica del país hacia una sociedad igualitaria. La estrategia económica y social propuesta en el Plan se centra en torno a dos líneas fundamentales de acción, estrechamente relacionadas entre sí: una de reordenación económica y otra de cambio estructural.

La reordenación económica constituye la respuesta estratégica para enfrentar la crisis y creas las condiciones mínimas para el funcionamiento normal de la economía. La línea estratégica denominada de cambio estructural, se orienta a iniciar transformaciones de fondo en el aparato productivo y distributivo y en los mecanismos de participación social dentro de éste, para superar las insuficiencias y desequilibrios fundamentales de la estructura económica.

La primera línea de estrategia: la reordenación económica

Al inicio de esta Administración, se plantearon en el Programa Inmediato 10 puntos que contienen las líneas estratégicas para enfrentar la crisis. Las acciones contempladas en ellos, se han venido instrumentando con firmeza y tal como se estableció en la puesta en marcha del Programa, será necesario perseverar en la estrategia de reordenación, como línea permanente de acción. En la perspectiva del Plan, los puntos fundamentales del Programa Inmediato de Reordenación, se actualizan y proyectan en función a los propósitos fundamentales que lo animan:

- Abatir la inflación y la inestabilidad cambiaría. La estrategia actúa sobre la demanda en forma selectiva, cuidando la equidad del ajuste y plantea acciones específicas para incidir sobe la capacidad de respuestas del aparato productivo y sobre las expectativas. Es una estrategia integral, que incide sobre las causas de la inflación.

- Proteger el empleo, la planta productiva y el consumo básico. Las medidas de estabilización de la demanda agregada se ven acompañadas por una política explícita y activa de intervención por el lado de la oferta. La reorientación del gasto público para proteger el empleo, la defensa de la planta productiva y el empleo y el fomento de la producción, el abasto y el control del paquete básico de consumo popular, se inscriben en este contexto.

- Recuperar la capacidad de crecimiento sobre bases diferentes. La estrategia de reordenación busca, desde el inicio, acortar el periodo de contracción y promover una recuperación sostenida de la actividad, sobre bases diferentes a las del pasado.

La segunda línea de estrategia: el cambio estructural

La estrategia del cambio estructural involucra todo un proceso que necesariamente toma tiempo en materializarse. Se trata de reorientarla y reordenar para reestablecer equilibrios fundamentales que han sido afectados por el rápido proceso de industrialización y urbanización, o bien crear equilibrios que no han podido actualizarse por retraso no superados, por la desigualdad social, la ineficiencia del aparato productivo, la falta de ahorro interno y la brecha de nuestras transacciones en el exterior. No todo podrá lograrse al mismo tiempo y con la misma intensidad durante este sexenio.

Se basa en seis orientaciones generales que guiarán las acciones globales, sectoriales y regionales del Plan, las cuales a grandes rasgos se sintetizan a continuación.

1. Enfatizar los aspectos sociales y redistributivos del crecimiento, avanzado en tres líneas de acción.        

- Ampliar la atención de las necesidades básicas.

- Elevar la generación de empleos asociada al crecimiento del producto.

- Promover en forma directa una mejor distribución personal de ingresos

2. Reorientar y modernizar el aparato productivo y distributivo para lograr:

Un sector industrial integrado hacia adentro y competitivo hacia afuera. La reorientación industrial se sintetiza en cinco puntos.

- Aumentar la oferta de bienes y servicios básicos.

- Incrementar el grado de integración a través del desarrollo selectivo de la industria de bienes de capital.

- Vincular la oferta industrial con el exterior, impulsando la sustitución eficiente de importaciones diversificadas.

- Adaptar y desarrollar tecnologías y ampliar la capacitación para impulsar la producción y la productividad.

- Aprovechar eficientemente la participación directa del Estado en áreas estratégicas y prioritarias para reorientar y fortalecer la industria nacional.

Un sector agropecuario que mejore los niveles de vida y participación social en el medio rural y asegure los alimentos básicos de la población. La estrategia, enmarcada en el contexto más amplio del desarrollo rural integral contempla cuatro orientaciones generales.

- Otorgar seguridad jurídica a las diversas formas de tenencia de la tierra, incidiendo tanto en la continuación del reparto agrario, como en la regulación de la tenencia e impulsar la organización de los productores.

- Mejorar los términos de intercambio del sector agropecuario con el resto de la economía y elevar el nivel de vida de la población rural.

- Aprovechar plenamente el potencial productivo de los suelos, elevar la productividad de la tierra, reorganizar los apoyos a la producción y garantizar la soberanía alimentaria de nuestro país.

- Articular eficientemente las actividades agrícolas, pecuarias y forestales entre sí y con el sector industrial y comercial.

Un sector de servicio más moderno y funcional a las necesidades de la producción y el consumo. La estrategia contempla:

Integrar un sistema nacional de transportes y de comunicaciones, moderno y eficaz, en apoyo al desarrollo general del país.

Promover un sistema nacional de abasto para reducir el intermediarismo excesivo entre producción y consumo.

3.- Descentralizar en el territorio las actividades productivas y el bienestar social. Ello se apoyará en tres orientaciones generales.

- Modificar la inercia de crecimiento de la ciudad de México.

- Promover la plena incorporación de las distintas regiones al desarrollo nacional.

- Movilizar y atender en el marco de fortalecimiento del Pacto Federal y del municipio libre, la participación de la comunidad en desarrollo regional.

4. Adecuar las modalidades de financiamiento a las prioridades del desarrollo, la cual considera:

- Aumento del ahorro interno.

- Racionalizar la asignación del ahorro.

- Reorientar las relaciones financieras con el exterior.

5. Preservar, movilizar y proyectar el potencial del desarrollo nacional. La estrategia significa cuatro áreas que requieren atención especial:

- Acrecentar el potencial de los recursos humanos.

- Integrar la ciencia y la tecnología en las tareas del desarrollo nacional.

- Preservar el medio ambiente y fortalecer el potencial del desarrollo de los recursos naturales.

- Fortalecer la cultura nacional.

6. Fortalecer la rectoría del Estado, impulsar al sector social y estimular al sector privado.

Para superar los retos nacionales, se requiere un Estado democráticamente fuerte, con capacidad de dirección y con posibilidades de generar procesos de participación social que refuercen a la propia sociedad. Se necesita un sector social que vaya organizando las actividades informales de la economía y fortalezca sus entidades productivas sobre bases duraderas de equidad y eficiencia, así como de un sector privado con imaginación creadora y disposición para responder con eficacia a las exigencias que plantea la realidad nacional actual.

5. Estrategia económica y social: recuperar la capacidad de crecimiento y elevar la calidad del desarrollo

5.1. Concepción general

Mediante la estrategia del Plan se propone hacer frente a los grandes retos del país; en ella, se precisan las orientaciones básicas de política global, sectorial y regional para ordenar los recursos y las decisiones, de manera firme, organizada y eficaz para alcanzar el gran propósito nacional.

El desafío actual y de los próximos años, consiste en recuperar, a partir de severas restricciones internas y externas, la capacidad de crecimiento del país sobre bases de mayor igualdad social, seguridad jurídica, permanencia en los avances y eficiencia en el uso de recursos; e iniciar simultáneamente cambios cualitativos en el aparato productivo y distributivo para afianzar sólidamente la independencia de la Nación y su democratización política, social y cultural.

La solución de este desafío no se encuentra en recetas ortodoxas o simples. La situación por la que atraviesa el país, la magnitud y enraizamiento de desajustes fundamentales de la estructura económica, que a lo largo del tiempo ha provocado la recurrencia y agudización de las manifestaciones de la crisis, muestra que sería insuficiente adoptar una estrategia que solamente pretenda estabilizar la economía. Por ello, es necesario incidir al mismo tiempo sobre las raíces profundas de los principales desequilibrios del aparato productivo, la inadecuada asignación del ahorro interno, la escasez crónica de divisas y la persistencia de contrastes sociales.

La prioridad es el hombre, como centro y beneficiario del proceso de desarrollo. Ello hace necesario plantear una estrategia que concilie el combate a la crisis con la reorientación de la economía, que permita superar las dificultades presentes y abrir la salida del país hacia una sociedad igualitaria. Por ello, la estrategia económica y social propuesta en el Plan se centra en torno a dos líneas fundamentales de acción, estrechamente relacionadas entre sí: una de reordenación económica y otra de cambio estructural.

La reordenación económica constituye la respuesta estratégica para enfrentar la crisis y crear las condiciones mínimas para el funcionamiento normal de la economía. Comprende decisiones radicales propias de la situación de emergencia, que buscan desatar los nudos fundamentales que entorpecen el desarrollo sostenido del país, e impulsar en una forma cualitativamente distinta sus potencialidades.

A partir del 1o. de diciembre de 1982, se iniciaron acciones para abatir la inflación y la inestabilidad cambiaria, proteger el empleo, el consumo básico y la planta productiva. Esta línea de acción, se inició con los diez puntos del Programa Inmediato de Reordenación Económica. Las medidas adoptadas son acciones de gran magnitud, porque así lo requieren la severidad y dimensión de la crisis. Estas acciones se pueden agrupar en dos tipos. Las primeras incluyen la austeridad, disciplina, honestidad y mayor productividad en el gasto público; el fortalecimiento de los ingresos públicos, la moderación de las utilidades y salarios, el fomento del ahorro, de patrones de vida más sobrios, y un nuevo esquema cambiario y de comercio exterior. Corresponden a un esfuerzo de estabilización encaminado a corregir los actuales desequilibrios económicos y financieros. Las segundas incluyen la reestructuración de la administración pública, la profundización del proceso de reforma tributaria, la protección del empleo, el abasto popular y la planta productiva, y la reestructuración del sistema financiero. Responden a la decisión de lograr equidad en la distribución de los costos sociales del ajuste y hacer posible una recuperación más rápida de la actividad económica, sobre base más firmes, justas y perdurables.

La estrategia de reordenación no constituye un programa ortodoxo de estabilización. A diferencia de programas tradicionales, la estrategia plantea equidad en el ajuste; en el gasto, a través de su moderado crecimiento y reorientación selectiva, mediante su asignación con prioridades claras hacia el empleo y el bienestar social; en ingresos, con mayor progresividad, eliminación del anonimato, desgravación a los grupos de menores ingresos y eliminación de los privilegios fiscales; en precios y tarifas, concentrando el esfuerzo en los bienes que demandan los grupos de mayores ingresos. Asimismo, la estrategia atiende explícita y decididamente los problemas  sociales asociados al proceso de estabilización, y busca la reactivación de la oferta a través de medidas para proteger el empleo, la planta productiva y el abasto.

Finalmente, el Programa de Reordenación articula el combate a la inflación, a la inestabilidad cambiaria y la recesión, con acciones par el cambio cualitativo, a través de la segunda línea de estrategia.

Esta línea estratégica, denominada de cambio estructural, se orienta a iniciar transformaciones de fondo en el aparato productivo y distributivo y en los mecanismos de participación social dentro de éste, para superar las insuficiencias y desequilibrios fundamentales de la estructura económica. El cambio estructural propuesto, da prioridad a la satisfacción de las necesidades básicas de las mayorías y al fortalecimiento del mercado interno, fundamentalmente en alimentación, vivienda, educación, salud y asistencia social, transporte colectivo, recreación y calidad de la vida; modernizar y avanzar en la reorientación sectorial y regional del aparato productivo y distributivo, para que éstos respondan más eficazmente a dichas necesidades, generan un número mayor de empleos de mejor calidad y reduzcan su dependencia y consiguiente vulnerabilidad respecto al exterior; preservar, movilizar y ampliar el potencial de desarrollo nacional y adoptar nuevas modalidades para financiarlo, a partir del esfuerzo interno; finalmente bajo la rectoría del Estado, alentar al sector privado y fortalecer el sector social, a fin de que cada uno de los sectores asuman su responsabilidad en los procesos económicos y políticos que genera el desarrollo.

La crisis y los problemas estructurales están interrelacionados. No se puede explicar una sin los otros. Por ello, las dos líneas de la estrategia se apoyan y complementan; el cambio estructural es indispensable para asegurar la permanencia de la reordenación económica. Si no se resuelven las causas profundas que generaron la crisis, ésta volverá a manifestarse cuando se recobre y se expenda la actividad económica. Asimismo, la reordenación constituye una condición necesaria para arraigar el cambio estructural deseado. En una economía con grandes desequilibrios internos y externos y tasas de inflación crecientes, la asignación de recursos se distorsiona y se reducen los márgenes para instrumentar cambios cualitativos en forma planteada. De perdurar la inestabilidad, se corre el riesgo de que dichos cambios se produzcan en direcciones opuestas a las deseadas. Si no se logra abatir la inflación, no pueden ser permanentes los esfuerzos por inducir cambios en la estructura económica, por mejorar los aspectos distributivos del crecimiento y la calidad de éste. Los avances sociales se vuelven transitorios. No reconoce esta realidad llevaría a mayores desequilibrios y retrasos y limitaría cualquier intento de reestructuración profunda de la economía. En consecuencia, en la reordenación económica hay que dar prioridad al combate a la inflación y a la protección del empleo.

Por la interdependencia que existe con la situación internacional, no es posible que el país sea ajeno a los ciclos económicos. Sin embargo, el fortalecimiento de la estructura económica interna, permitirá atenuar los impactos adversos de las fluctuaciones externas y generar patrones más estables de desarrollo.

Estas consideraciones definen como rasgo singular de la estrategia del Plan, el combate simultáneo de las manifestaciones y de las raíces de la crisis.

La claridad de propósitos requiere ir acompañada de un gran realismo. Sería contraproducente plantear una estrategia de desarrollo, sin considerar los efectos de la inercia heredada y las limitaciones de recursos. La estrategia no puede confundir voluntad de cambio con voluntarismo; sería rebasada por la dinámica de los acontecimientos. Este camino significa necesariamente que el avance será lento y difícil, que los resultados en términos de los indicadores tradicionales del crecimiento no serán espectaculares. No obstante, permitirá lograr avances cualitativamente diferentes:

- una economía fortalecida, que genere más y mejores empleos sustentados en un crecimiento sostenido y con inflación decreciente, aprovechando racionalmente el medio ambiente y los recursos naturales, con un mercado interno ampliado, una producción más orientada a satisfacer las necesidades de las mayorías, vinculada eficientemente con el exterior y apta para modular en lo interno, los impactos del contexto internacional;

- una sociedad más participante en los  procesos políticos y económicos del desarrollo y en sus beneficios;

- un Estado más fuerte, no necesariamente más grande, que asegure la independencia nacional y sea capaz de seguir cumpliendo con mayor eficacia el mandato popular de transformación social por la vía del derecho, la libertad y la justicia.

5.2. La primera línea de estrategia; la reordenación económica.

La estrategia de reordenación se planteó al inicio de esta Administración como respuesta a la severa crisis que vivía el país. Sus acciones se orientan a combatir la inflación, la inestabilidad cambiaria y escasez de divisas, proteger el empleo, el abasto y la planta productiva y recuperar las bases para el desarrollo justo y sostenido. Con estos propósitos se plantearon en el Programa Inmediato de Reordenación Económica, diez puntos que contienen líneas estratégicas:

1o. Disminución de crecimiento del gasto público:

La reordenación económica plantea la austeridad en el gasto público, racionalizando su monto y ajustándolo a la capacidad de absorción de la economía y a la fortaleza del ahorro interno; se reordena para preservar los servicios sociales, reorientar la inversión, atender el pago de la deuda y contener el crecimiento del gasto corriente, para aumentar el ahorro público.

2o. Protección al empleo mediante cuatro líneas primordiales de acción:

- Creación de empleos en el medio rural, mediante los programas normales de obra, buscando ampliar el número de puestos de trabajo generados por peso invertido.

- Creación de empleos en las zona deprimidas de las principales áreas urbanas, con el propósito de dar un ingreso a la población y simultáneamente realizar obras de beneficio colectivo.

- Programa de empleo a los pasantes, para atender a la juventud recién egresada de los centros de educación superior.

- Programa de protección para la planta productiva, que busca mantener los niveles de ocupación existentes y evitar que se agrave el desempleo.

3o. Continuación de las obras en proceso con un criterio estricto de selectividad para dar mayor ritmo a las inversiones prioritarias, disminuir las que no sean indispensables y cancelar proyectos de carácter suntuario, de baja prioridad o cuya programación haya sido inadecuada.

4o. Reforzamiento de las normas que aseguren disciplina adecuada, programación, eficiencia y escrupulosa honradez en la ejecución del gasto público autorizado. Se reglamenta estrictamente el ejercicio presupuestal para evitar dispendio, desperdicio o corrupción. La responsabilidad financiera, administrativa y normativa son criterios primordiales para vigilar y evaluar el desempeño de los servidores públicos.

5o. Protección y estímulo a los programas de producción, importación y distribución de alimentos básicos para la alimentación del pueblo. Se busca mejorar y racionalizar la intervención del Estado en la producción, procesamiento, distribución y consumo de la alimentación popular para asegurar la alimentación del pueblo, y que los recursos utilizados beneficien realmente a los sectores que se desea proteger, así como combatir la especulación en este sector.

6o. Aumento de los ingresos públicos para frenar el crecimiento del déficit y el consecuente aumento desproporcionado de la deuda. Para ello se profundizó la reforma fiscal, para lograr mayor equidad y recaudación; se incrementaron los precios de los bienes y servicios que produce el sector público, con aumentos mayores para aquellos que consumen los grupos sociales de más altos ingresos relativos; y simultáneamente se está exigiendo mayor eficacia y productividad a la empresa pública.

7o. Canalización del crédito a las prioridades del desarrollo nacional. Reestructurando las instituciones de crédito para asegurar su control efectivo por la Nación, a través del Estado y la participación social en su manejo y evaluación, y para asegurar que la banca nacionalizada actúe con honradez y con base estricta en prioridades, evitando especulación o desviación de recursos a financiamientos no justificados.

8o. Reivindicación del mercado cambiario bajo la autoridad y soberanía monetaria del Estado. Se busca recuperar el mercado cambiario para el sistema financiero nacional y mantener un tipo de cambio realista que aliente al exportador y propicie la captación de divisas necesarias para el abastecimiento de bienes y servicios de la planta productiva; eliminar subsidios cambiarios irracionales que afectan la salud de las finanzas públicas; mantener un control estrictamente sobre las importaciones y racionalizar gradualmente la protección a los diferentes sectores, para eliminar ganancias indebidas que inciden negativamente en el bienestar de los consumidores y lograr así, una mayor integración industrial y competitiva de nuestros productos.

9o. Reestructuración de la Administración Pública Federal para que actúe con eficacia y agilidad y sujetar el aparato público a la previsión, el orden y la más estricta responsabilidad de los funcionarios.

10. Actuar bajo el principio de rectoría del Estado y dentro del régimen de economía mixta que consagra la Constitución General de la  República.

Desde el 1o de diciembre de 1982, las acciones contempladas en estos diez puntos, se han venido instrumentando con firmeza. Se han tomado las decisiones anunciadas, y si bien la crisis persiste, se ha logrado detener el deterioro de la situación económica y social e iniciar los primeros avances en la recuperación. En consecuencia, será necesario perseverar en la estrategia de reordenación como línea permanente de acción.

Por ello, en la perspectiva del Plan, los puntos fundamentales del Programa Inmediato de Reordenación se actualizan y proyectan en función de los propósitos fundamentales que lo animan:

- Abatir la inflación y la inestabilidad cambiaria.

- Proteger el empleo, la planta productiva y el consumo básico.

- Recuperar la capacidad de crecimiento sobre bases diferentes.

5.2.1. Abatir la inflación y la inestabilidad cambiaria.

Abatir la inflación es un objetivo prioritario. La inflación afecta más a los grupos menos favorecidos que viven al margen del sector moderno de la economía o que, dentro de éste, no lograron proteger el poder de compra de sus ingresos. En un contexto inflacionario, se generalizan comportamientos especulativos, se distorsiona la asignación adecuada de los recursos, se debilitan las condiciones para programar las inversiones en una perspectiva de largo plazo, se torna imposible aumentar en forma sostenida los salarios reales y, en consecuencia, se agravan los fenómenos de concentración del ingreso.

Durante 1982, la inflación se incrementó inusitadamente y deberá reducirse con la misma celeridad antes que aparezcan y se consoliden comportamientos de indignación. Aceptar la indignación como un mal menor a la inflación, sólo conllevaría a perpetuarla indefinitivamente: países con estos sistemas repiten año tras año la inflación prevaleciente al momento de su establecimiento o aun a niveles superiores, y lo que es más grave, la situación del empleo y el salario real se deterioran. Por lo tanto es una situación que lleva ala desmoralización social.

Aceptar la propuesta de convivir con la inflación es dañar las bases del crecimiento y del empleo. Indizar el conjunto de las transacciones que se realizan a través del mercado es inaceptable para un país como México, que persigue sujetar el crecimiento económico al desarrollo social y que ha optado por la planeación como forma para lograrlo. Abatir la inflación es, por tanto, además de un objetivo económico, un imperativo político y social.

En México, el combate firme y decidido a la inflación se finca en una estrategia integral: se plantean acciones para adecuar el ritmo de expansión de la demanda a la capacidad de  respuesta del aparato productivo, para mantener la producción y, en medida de lo posible, ampliarla; para incidir sobre las expectativas inflacionarias, y para proteger a los grupos de menores ingresos de los efectos nocivos de la inflación, durante el proceso de control y abatimiento de ésta.

La adecuación de la demanda al potencial de la oferta, se ha apoyado en la reducción del déficit del sector público, el desaliento y penalización al consumo suntuario por la vía fiscal y la revisión de las tasas de interés para fomentar el ahorro privado, así como por las de precios y tarifas que significan un reacomodo del gasto de las familias, principalmente las de más altos ingresos.

Un país como México, que atiende grandes necesidades sociales a través del gasto público, no puede aceptar que la reducción del déficit se alcance a través de un recorte presupuestal indiscriminado, que afecte programas de contenido social o de atención a sectores estratégicos. Lo anterior perjudicaría a los grupos más desfavorecidos y debilitaría la capacidad de producción, retroalimentando el fenómeno inflacionario y retardando de manera innecesaria y costosa la recuperación de la actividad económica. En consecuencia, la reordenación de las finanzas públicas da un peso importante tanto a la racionalización del gasto público como al aumento de los ingresos, a través de  impuestos y de precios y tarifas.

El aumento de los ingresos representa avances importantes de reforma fiscal que buscan mejorar la equidad del sistema y los mecanismos de fiscalización, reducir la evasión y fortalecer el ahorro público.

En 1983, las modificaciones introducidas en materia tributaria generarán, en este mismo año, ingresos adicionales equivalentes a dos puntos del producto. Ante la debilidad de la actividad económica, este esfuerzo provino de la imposición indirecta; se elevó la tasa general del IVA del 10 al 15 por ciento. No obstante, para lograr un impacto diferencial de acuerdo con la capacidad de ingresos, se mantuvo la exención a la canasta básica, se disminuyó la tasa de este impuesto para las medicinas de patente y se aplicó una sobretasa a los artículos de lujo.

Para dar mayor equidad y progresividad al sistema y fortalecer la fiscalización, se suprimió el anonimato en las acciones representantes del capital de las sociedades; asimismo, en otros rubros del impuesto sobre la renta se adoptaron, entre otras medidas, cambios a la Ley para impedir la fragmentación de los ingresos y dar mayor transparencia a las remuneraciones de los funcionarios públicos; se aplicó un impuesto adicional sobre la renta de las personas físicas con mayores ingresos y se redujo la tarifa a los contribuyentes con menores ingresos. Asimismo, se revisaron las bases especiales de tributación.

Para los años siguientes, el aumento de los recursos tributarios provendrá fundamentalmente de mejoras administrativas que reduzcan de manera considerable la evasión, de la mayor dinámica de los impuestos directos como resultado de la recuperación económica y de la revisión de las bases especiales de tributación.

Los aumentos ya adoptados en precios y tarifas permitirán, en 1983, generar ingresos adicionales del 2.5 por ciento del producto interno. Las acciones se han concentrado en los bienes que inciden principalmente en el consumo de los grupos de mayores ingresos, al tiempo que se ha elevado el subsidio hacia los bienes de consumo básico, como la tortilla, al rezagarse su precio en relación con la inflación.

Estos incrementos de precios, si bien representan presiones inflacionarias en el corto plazo, son necesarios para reducir la inflación en el mediano plazo. Se reconoce que no siempre se entiende la paradoja aparente de tener que elevar estos precios para abatir la inflación. La adecuación de los precios y tarifas del sector público, representa ingresos adicionales. Si el Estado no dispone de ingresos reales suficientes para cubrir los requerimientos de gasto de la sociedad, debe recurrir en forma repetida a la creación de dinero y consecuentemente al financiamiento inflacionario de su déficit, alimentando de manera permanente el ritmo de crecimiento de los precios. Un ajuste en precios y tarifas que allegue recursos al Estado, al permitir un financiamiento sano del gasto, suprime una de las causas de la permanencia y aceleración de la inflación.

En los próximos años, se utilizará la política de ajustes en los precios públicos para apoyar el presupuesto con recursos reales. Se cuidará el subsidio a los bienes que pesen de manera importante en el consumo de las mayorías, particularmente los alimentos básicos.

En materia de gasto público, se está realizando en 1983 un esfuerzo sin precedente para adecuar su crecimiento a la capacidad de la economía para el absorberlo productivamente y financiarlo sin presionar la inflación. Para ello, se está ejerciendo una cuidadosa revisión del gasto corriente, reduciendo el gasto directo de administración y racionalizando el gasto de operación del sector paraestatal. Adicionalmente, se están reforzando las normas  para asegurar disciplina, adecuada programación, eficiencia y escrupulosa honradez en la ejecución del gasto público. En los próximos años se mantendrá la austeridad en el gasto corriente, para fortalecer el ahorro público y la capacidad de reorientar la inversión del Estado. Se dará prioridad para mantener y mejorar la provisión de los servicios básicos esenciales que provee el sector público, como salud, educación y seguridad pública.

En relación al gasto privado, además del desaliento fiscal al consumo suntuario y las medidas de precios y tarifas que racionalizan el consumo de bienes estratégicos, se está estimulando su ahorro mediante una política de tasas de interés flexibles. Esto permite generar y retener en el país un volumen adecuado de recursos para satisfacer las necesidades internas. Inicialmente, las presiones inflacionarias han requerido mantener tasas de interés altas; en la media que la inflación vaya cediendo, las tasas se irán ajustando.

La estrategia de combate a la inflación incluye también acciones para mantener y, en lo posible, incrementar la oferta. Para ello, se han planteado la reorientación del gasto público, programas para defender la planta industrial y el empleo, y criterios de moderación en la negociación obrero-patronal, la cual ha buscado proteger el empleo; estas acciones se detallan en el siguiente apartado.

Un elemento fundamental dentro de la estrategia antiinflacionaria lo constituye la acción sobre las expectativas de la población. Para ello, las acciones del Programa de Reordenación se están instrumentando con decisión y realismo para vencer la inercia, y se introducen con claridad para afectar positivamente las expectativas. Asimismo, se ha intensificado el diálogo con los sectores social y privado sobre las acciones planteadas y sus resultados, con objeto de mostrar la congruencia de las acciones y propósitos, y la voluntad firme y decidida de combatir a fondo la inflación.

El combate el incremento de los precios no se agota en lo anterior. Se plantean acciones para proteger el consumo básico de los grupos mayoritarios. Por ello, se está reorientando la política de abasto y control de precios, como se señala en el siguiente apartado.

La estrategia antiinflacionaria constituye un elemento importante para la estabilización del mercado cambiario. En adición a ello, se reestructuró la deuda pública externa y se han asentado las bases generales de renegociación de la deuda externa del sector privado. Asimismo, se ha instrumentado, desde el inicio del Gobierno, una política cambiaria realista para abatir la inestabilidad del mercado cambiario y la escasez de divisas y proteger la planta productiva. Se ha buscado simplificar el mecanismo de control de cambios, inicialmente mediante un régimen dual constituido por un mercado libre y uno controlado.

En síntesis, la estrategia de combate a la inflación no constituye un programa antiinflacionario ortodoxo que sólo contempla la contención indiscriminada de la demanda para combatir las presiones inflacionarias; la estrategia actúa sobre la demanda en forma selectiva, cuidando la equidad del ajuste y plantea acciones específicas para incidir sobre la capacidad de respuesta del aparato productivo y sobre las expectativas. Es una estrategia integral que incide sobre las causas de la inflación.

5.2.2. Proteger el empleo, la planta productiva y el consumo básico

La estrategia de reordenación económica, al mismo tiempo que persigue abatir la inflación y la inestabilidad cambiaria, busca distribuir con equidad la carga del ajuste necesario, evitar un deterioro sustantivo de la planta productiva y del nivel de ocupación y sentar las bases para el logro de un crecimiento sano y sostenido. Así, las medidas de estabilización de la demanda agregada se acompañan de una política explícita y activa de intervención por el lado de la oferta. Los programas de protección del empleo, de la planta productiva y del consumo básico se inscriben en ese contexto.

5.2.2.1. Reorientar el gasto público para proteger el empleo.

En la etapa más aguda de la reordenación económica, el aparato productivo no está en posibilidad de absorber a todas las personas que entran por primera vez al mercado de trabajo. Frente a esta situación, el gasto público se reorienta hacia el mercado nacional y se revisan las prioridades para generar el mayor volumen posible de empleo, llevar adelante programas de emergencia para atender zonas críticas urbanas, rurales y los problemas particulares de los jóvenes.

El presupuesto de inversiones, dentro de un marco de austeridad, otorga prioridad hacia aquellos sectores que permiten una mayor generación de empleo: comunicaciones y transportes, desarrollo rural integral, vivienda e infraestructura urbana. Se persigue de esta forma reducir y, posteriormente, revertir la tendencia a una desocupación abierta creciente. Adicionalmente y mientras persista la recesión económica, el Estado mantendrá los programas emergentes de creación de empleo en zonas críticas, vinculándose a programas de alfabetización y capacitación. Las obras que se realicen en el marco de estos programas representarán siempre un beneficio colectivo para la comunidad y los esquemas de capacitación facilitarán el ingreso al mercado formal de trabajo, cuando se reactive la economía. En forma paralela, se fortalecerá el programa de empleo de pasantes para los jóvenes recién egresados de los centros de educación superior.

5.2.2.2. Defensa de la planta productiva y el empleo

La planta productiva enfrenta en la actual crisis económica tres problemas fundamentales: falta de demanda, insuficiencia de divisas y escasez de financiamiento; los cuales se acentúan debido a que como parte del Programa Inmediato de Reordenación Económica se han adoptado medidas de regulación de demanda y de ajuste de precios relativos, ineludibles para sanear las finanzas gubernamentales y combatir la inflación.

En los primeros meses de 1983, se ha puesto en marcha un Programa para la Defensa de la Planta Productiva y el Empleo y un régimen de tipo de cambio actual, que buscan resolver estas dificultades. Los instrumentos del Programa para canalizar demanda hacia sectores prioritarios y fomentar la producción nacional, son la capacidad de compra del sector público, reorientada hacia el mercado interno, y un programa cambiario financiero de emergencia para atenuar los problemas de liquidez y divisas. Este programa incluye medidas de carácter general para toda la industria manufacturera, así como otras de carácter específico para las ramas  prioritarias.

Con base en el principio de selectividad, se consideran con especial atención las ramas donde se localizan la mayor parte del empleo, la producción de bienes estratégicos y básicos y las exportaciones; y se de especial prioridad a la empresa mediana y pequeña que desempeñan un papel social y económico fundamental. Constituyen, por tanto, sectores claves para enfatizar la defensa de la planta productiva, los siguientes: la producción química y petroquímica, y la industria de exportación y sustitución de importaciones. Al apoyar estas ramas se busca incidir también sobre la orientación del sistema productivo y una mejor distribución equitativa de la carga del programa de ajuste macroeconómico. En los próximos años este programa se mantendrá y se irá adecuando a la evolución de la economía.

5.2.2.3. Fomento de la producción, el abasto y el control del paquete básico de consumo popular

Con el objetivo fundamental de proteger el consumo básico de la población y el poder adquisitivo del salario, se ha formulado y puesto en práctica el Programa de Fomento para la Producción, Abasto y Control del Paquete Básico de Consumo Popular, con el apoyo del Congreso del Trabajo y de los representantes empresariales de la industria y el comercio. Este programa constituye una prioridad fundamental y se mantendrá en tanto persistan altos índices de inflación, fortaleciéndolo y adecuándolo periódicamente al cambio en las circunstancias. Es así como el Sistema Nacional de Abasto se inscribe en el Sistema de Planeación.

En su concepción general, el programa del paquete básico de consumo popular se inscribe en la estrategia para reducir los efectos de la inflación sobre el bienestar de los grupos sociales más desprotegidos. El programa, sin embargo, trasciende este propósito y se orienta también a crear, en el mediano plazo, una integración más equilibrada de los sectores productivos, buscando que la modernización comercial obedezca el principio de alcanzar mayor correspondencia entre la capacidad social de producción y la de consumo.

En el período en que se mantengan las presiones inflacionarias, será necesario que, sin desalentar la producción, los precios de los productos básicos crezcan a una tasa menor a la del ritmo general de la inflación. Ello requerirá un esquema racional de subsidios y de mecanismos de control de precios, que están siendo ya incorporados en los programas específicos para el abasto de los principales productos básicos.

Como medio para asegurar el abasto se están instrumentando diversas acciones para estimular la producción nacional y para contratar, en su caso, las importaciones complementarias correspondientes. Dentro de las acciones para el estímulo de la producción nacional, se prevé la concertación y el establecimiento de programas específicos para el abasto de estos productos, algunos de los cuales están ya en operación. Por otra parte, se pretende mantener las acciones de control y vigilancia del cumplimiento estricto de los compromisos en materia de producción, comercialización y precios, para asegurar la eficacia del programa.

Los apoyos a la distribución oportuna de los bienes incluidos en el paquete básico, pretenderán incrementar su oferta a través de los sistemas oficiales de distribución, fomentar la creación de grupos solidarios de compras en común y proporcionar abasto adecuado a las tiendas sindicales. En la situación presente destaca en particular el Programa de Abasto de las Ciudades Fronterizas, para garantizar a sus habitantes el acceso a los productos básicos.

Por su parte, las empresas paraestatales especializadas han sido instruidas para conceder atención prioritaria a la producción y abastecimiento de los productos integrantes del paquete básico, mientras se impulsan los programas específicos de producción, a través del apoyo selectivo de las instituciones financieras del sistema bancario nacional.

5.2.3. Recuperar la capacidad de crecimiento sobre bases diferentes

Al tiempo que se persigue superar la crisis actual y moderar sus efectos adversos sobre la economía y el bienestar de la población, la estrategia d reordenación busca, desde el inicio, acortar el periodo de contracción y promover una recuperación sostenida de la actividad sobre bases diferentes a las del pasado. No se aguarda pasivamente que los mecanismos económicos reaccionen y que se reactive naturalmente la oferta. Se interviene para racionalizar y reorientar la demanda, apoyar de manera gradual y selectiva la capacidad de la oferta nacional, ajustar los precios relativos de los factores de producción trabajo capital y energía- y de los bienes y servicios internos en relación con el exterior, y crear condiciones tales que, al salir de la crisis, se haya avanzado en la superación de las causas profundas que la provocaron.

Las estrategias de reordenación y el cambio estructural se entrelazan en un proceso de recuperación diferente de la actividad económica. El fortalecimiento del ahorro interno que se logre en la etapa inicial de la reordenación, representa en sí un cambio estructural importante; el sistema económico se volverá así menos susceptible a crisis recurrentes, al abatirse el problema de la insuficiencia financiera interna y del impacto de los cambios en las condiciones externas. El establecimiento de un tipo de cambio realista y el uso gradual de la política de comercio exterior, con criterios de mediano y largo plazos, permitirán sentar las bases para una mayor racionalidad del aparato productivo. El estímulo a actividades intensivas en empleo, particularmente a través de la reorientación del gasto público y de la revisión de los subsidios al factor capital, así como la adopción de un sistema de control de precios más selectivo y eficiente, propiciarán que el rumbo de la evolución económica sea compatible con una mejor distribución del ingreso. La defensa de la planta productiva permitirá mantener la capacidad de respuesta de la oferta nacional y acortar la fase de contracción de la actividad económica. La protección de las actividades agropecuarias y del medio rural durante el período de crisis permitirá asimismo, reducir la profundidad y los costos sociales de la recesión y estimular la producción. Muestra de ello son los incrementos sin precedente de los precios de garantía, que contribuirán al dinamismo del sector.

La importante modificación sufrida por el tipo de cambio produce ya un crecimiento alentador de la demanda de bienes y servicios exportables y de sustitutos de las importaciones. Al consolidarse una estabilización mínima de la situación financiera de las empresas y al mantenerse el realismo de la política cambiaria, este segmento de la actividad se volverá más dinámico y constituirá, en forma inicial, un elemento motor para la recuperación económica. La racionalización gradual del sistema indiscriminado de permisos a las exportaciones y la supresión de las trabas a las exportaciones, apoyarán la reactivación económica en la dirección del cambio estructural deseado. Progresivamente, este dinamismo se difundirá al resto del sistema económico, a través de las interrelaciones entre ramas con efectos multiplicadores mayores sobre la demanda interna, el .... el empleo, al reducirse la derrama hacia el exterior.

La mayor disponibilidad de crédito interno para el resto de la economía, como consecuencia de la disminución del déficit público, apoyará una fuerte recuperación de la inversión social y privada. Esta se hará en condiciones de mayor eficiencia, al tomar como referencia los nuevos precios relativos en la economía. Por su parte, aun cuando austero en el corto plazo, el gasto público seguirá constituyendo un soporte importante de la recuperación, en la medida en que éste se continué reasignando con base en las prioridades dictadas por la estrategia de cambio estructural.

La recuperación de la actividad productiva será progresiva, sostenida y más homogénea que en ocasiones anteriores. Eso es no sólo deseable sino necesario, porque reduce la vulnerabilidad de la economía en relación con el exterior y permite una mayor diversificación e integración del aparato productivo. Las modalidades de la recuperación económica iniciarán así una nueva etapa de crecimiento sectorial más equilibrado y de desarrollo global sostenido y justo.

5.3. La segunda línea de estrategia: el cambio estructural

Esta segunda línea de estrategia persigue iniciar cambios de fondo en la estructura económica y en la participación social en el proceso de desarrollo, para reorganizar el proceso productivo y distributivo, con el propósito de superar las insuficiencias y desequilibrios fundamentales del desarrollo y proyectar al país, sobre bases económicas y sociales más firmes, hacia una sociedad igualitaria.

Esta línea de estrategia implica todo un proceso de cambio de orientación y de patrones de conducta, con un propósito eminentemente social para  hacer más eficiente y justo el desarrollo. Se trata de reorientar y reordenar para restablecer equilibrios fundamentales que han sido afectados por el rápido proceso de industrialización y urbanización, o bien crear equilibrios que no han podio actualizarse por retrasos no superados, por la desigualdad social, la ineficiencia del aparato productivo, la falta de ahorro interno y la brecha de nuestras transacciones en el exterior.

La estrategia implica transformaciones que necesariamente toman tiempo en materializarse. No todo podrá lograrse al mismo tiempo ni con la misma intensidad durante este sexenio. En algunas áreas se podrá avanzar significativamente, en otras, por sus características, los resultados tomarán más tiempo y, en otras más, por las restricciones propias de nuestra realidad económica y social sólo se aspira a sentar las bases correspondientes para orientar el cambio cualitativo.

El cambio estructural, en concordancia con estos planteamientos,  se basa en seis orientaciones generales que guiarán las acciones globales, sectoriales y regionales del Plan:

- Dar prioridad a los aspectos sociales y redistributivos del crecimiento.

- Reorientar y modernizar el aparato productivo y distributivo.

- Descentralizar en el territorio las actividades productivas, los intercambios y el bienestar social.

- Adecuar las modalidades de financiamiento a las prioridades del desarrollo.

- Preservar, movilizar y proyectar el potencial de desarrollo nacional.

- Fortalecer la rectoría del Estado, estimular al sector empresarial e impulsar el sector social.

5.3.1. Enfatizar los aspectos sociales y redistributivos del crecimiento

Recobrar la capacidad de crecimiento de la economía constituye un elemento necesario para lograr el desarrollo social; sin embargo, la experiencia muestra que el mero crecimiento no es suficiente para alcanzarlo. Existe por ello, la necesidad de enfatizar y promover explícitamente los aspectos sociales y redistributivos del desarrollo, así como crear las condiciones para su permanencia y estabilidad.

Para transformar el crecimiento económico en desarrollo social se propone avanzar en tres líneas de acción:

- Ampliar la atención de las necesidades básicas.

- Elevar la generación de empleo asociado al crecimiento del producto.

- Promover en forma directa una mejor distribución del ingreso.

5.3.1.1. Ampliar la atención de las necesidades básicas

El diagnóstico de las desigualdad que afectan a la sociedad y los planteamientos de los Foros de Consulta Popular, definieron como necesidades básicas de atención prioritaria la educación y la cultura, la salud y la seguridad social, la alimentación, la vivienda, el transporte colectivo, la recreación y el deporte y la calidad de la vivienda y del medio ambiente.

La atención a este conjunto de necesidades básicas es la gran tarea del desarrollo nacional. Se actuará con prioridades y estrategias claras para avanzar en la generalización de las condiciones de acceso a los satisfactores que reclamara la población; se dará prioridad a los aspectos de calidad y a la cobertura en las zonas más desfavorecidas. Los respectivos programas de mediano plazo, que se señalan en capítulos posteriores, detallan las líneas de acción y los propósitos que se buscan. 1

5.3.1.2. Elevar la generación de empleo asociada al crecimiento del producto

Ante los altos niveles de desempleo y subempleo existentes en el país, la creación de puestos de trabajo es un imperativo y una prioridad fundamental de la estrategia de desarrollo. La década de los ochenta será crítica al respecto, aun cuando el crecimiento actual de la población se sitúa alrededor de 2.5 por ciento, la fuerza de trabajo seguirá, en los próximos años, creciendo a tasas cercanas al 3.8 por ciento por corresponder a la incorporación de las generaciones que nacieron en los años sesenta, cuando el país tuvo una de las tasas de crecimiento demográfico más elevadas del mundo.

Tomando en cuenta la evolución previsible de la productividad de la mano de obra y los rezagos acumulados y agravados por la recesión actual, es necesario, en el mediano plazo, recuperar la capacidad de crecimiento cuando menos a tasas similares a la histórica. Se persigue crecer a partir de 1985 y en forma sostenida, a tasas anuales del orden del 6 por ciento. Sin embargo, la solución al problema de empleo no vendrá sólo de tasas sostenidas de crecimiento: es necesario elevar la capacidad de absorción del empleo por unidad de producto. Se persigue, a partir de 1985, lograr una generación de empleo a una tasa anual del orden del 4 por ciento. Mientras no se alcance la meta anterior, el Estado mantendrá los programas especiales de protección y creación directa de empleo, la reorientación del aparato industrial, la estrategia de desarrollo rural y el conjunto de los instrumentos de la política económica se manejarán con esa finalidad.³     

5.3.1.3. Promover en forma directa una mejor distribución personal del ingreso

La política económica y social seguirá prioritariamente mejorar la distribución del ingreso entre personas. Para ello, la generación de empleo es el eslabón que permitirá a la mayoría de los mexicanos acceder a los beneficios del desarrollo, ampliando su participación en las tareas del mismo. Como se señaló anteriormente, se inducirá una reorientación del aparato productivo para avanzar hacia el cumplimiento efectivo del derecho Constitucional al trabajo. Paralelamente, se realizarán esfuerzos específicos para atender los rezagos sociales y mejorar la distribución del ingreso.

1 Véase capítulo 7.

³ Véanse en los capítulos 6 y 8 las acciones correspondientes.

Se buscará consolidar los esfuerzos para incrementar la participación relativa del 20 por ciento de las familias de menores ingresos, que habitan mayoritariamente en el medio rural.

Se propiciará, al mismo tiempo, una distribución más equilibrada en el resto de las familias, en particular a la población trabajadora urbana que predomina en el siguiente 40 por ciento de las familias.

La distribución equitativa de los costos sociales del ajuste económico, el control y el abatimiento de la inflación, el carácter sostenido del crecimiento con alta generación de empleo, así como las políticas directas para combatir la marginación y redistribuir el ingreso, sentarán progresivamente las bases permanentes para mejorar la distribución del ingreso.

5.3.2. Reorientar y modernizar el aparato productivo y distributivo

Los recursos humanos y naturales disponibles y las potencialidades no aprovechadas abren la oportunidad de transformar la estructura económica del país. El cambio estructural abarcará, de manera prioritaria la reorientación del aparato industrial, la reorganización de las actividades en el medio rural, la racionalización del sistema de transporte y la modernización comercial, con propósitos claros: ampliar la oferta de los bienes y servicios que requiere la mayoría de la población; mejorar la capacidad de absorción de empleo acorde con el crecimiento y las características de la fuerza de trabajo; fortalecer la integración interna del aparato productivo y vincularlo eficientemente con el exterior; y utilizar racionalmente los recursos naturales.

La modernización del aparato productivo y distributivo persigue superar la heterogeneidad estructural que prevalece y se manifiesta especialmente a través de grandes diferenciales de productividad entre sectores y dentro de un mismo sector. Reconociendo con realismo la profundidad y extensión de estos problemas, la estrategia plantea políticas diferenciales por sectores para atenuar progresivamente las diferencias correspondientes.

Una planta industrial integrada hacia adentro y competitiva hacia afuera, un sector agropecuario que permita abastecer las ciudades y crear empleos no agrícolas en el medio rural y un sector de servicios más ágil o funcional a las necesidades de la producción y del consumo, son necesarios para lograr en una perspectiva de mediano plazo, las condiciones de un desarrollo más justo, estable, sostenido y eficiente.

5.3.2.1. Un sector industrial integrado hacia adentro y competitivo hacia afuera 5

La estrategia del cambio estructural del aparato industrial se sintetiza en cinco criterios generales:

- Aumentar la oferta de bienes y servicios básicos.

- Incrementar el grado de integración intra e intersectorial mediante el desarrollo selectivo de la industria de bienes de capital.

- Vincular la oferta industrial con el exterior, impulsando la sustitución eficiente de importaciones y la promoción de exportaciones diversificadas.

- Adaptar y desarrollar tecnologías y ampliar la capacitación para impulsar la producción y la productividad.

- Aprovechar eficientemente la participación directa del Estado en áreas prioritarias y estratégicas para reorientar y Fortalecer la industria nacional.

Esta estrategia se apoya en el manejo global de la política económica. En particular, la política cambiaria mantendrá permanentemente un tipo de cambio realista y la política de comercio exterior será cada vez menos discriminatoria, y reorientada con criterios de mediano plazo para inducir una asignación intersectorial de los recursos, congruente con las prioridades del desarrollo industrial.

Dentro de este marco general, se fomentarán las ramas prioritarias a través de Programas de Desarrollo Industrial que integrarán los apoyos específicos, simplificarán trámites y eliminarán trabas. En especial se propiciará la mayor coordinación de los esfuerzos y se atenderá, con un enfoque globalizador, a la mejor articulación de los procesos productivos en una misma cadena, desde la materia prima hasta el final, incluyendo insumos, maquinaria y equipos.

Véanse en el capítulo 8, los apartados sobre desarrollo rural integral y reforma agraria integral, para las acciones específicas.

Véase el capítulo 6, el apartado de política de gasto y de financiamiento del desarrollo, y el capítulo ... el apartado sobre Desarrollo Industrial.

Véase en el capítulo 8, el apartado sobre Desarrollo Industrial y Comercio Exterior para el detalle de las acciones y políticas.

Aumentar la oferta de bienes y servicios básicos

Alimentos, medicamentos, materiales para la vivienda, enseres domésticos, vestido, calzado y equipo de transporte colectivo son ramas prioritarias en la estrategia de desarrollo industrial. En su conjunto, son ramas que generan gran cantidad de empleo, utilizan recursos abundantes en el país e inducen, a través de sus encadenamientos, la movilización de potenciales no utilizadas y la ampliación del mercado interno. Paralelamente, se dejará de estimular la inversión en la producción de bienes suntuarios.

Será necesario el esfuerzo creativo de los empresarios, una acción ampliada del sector social y un  especial impulso a la capacitación y modernización para aumentar progresivamente la productividad conjunta de los factores y evitar que se erosione la ventaja cambiaria, se perpetúe la protección excesiva y se amplié la brecha de productividad entre las distintas ramas productivas.

Incrementar el grado de integración a través del desarrollo selectivo de la industria de bienes de capital

El desarrollo y fortalecimiento de la industria de bienes de capital se hará principalmente en dos direcciones: los necesarios para la producción de bienes básicos y para la producción agropecuaria, y los requeridos por las actividades potencialmente exportadoras o cuyas exportaciones se acompañan actualmente de una alta proporción de importaciones e inducidas para lograr niveles adecuados de productividad. Dentro de las prioridades mencionadas, se actuará con selectividad, en función del tamaño del mercado interno de dichos bienes. Se evitarán duplicaciones, traslapes y la pulverización en los tipos de bienes producidos.

La promoción selectiva se apoyará en un incremento relativo de la protección comercial, que abarcará también algunos insumos intermedios en los cuales la industria nacional muestra deficiencias y que deben producirse en el país para integrar el aparato industrial. Los incrementos de la protección, por encima de la tasa promedio, beneficiarán principalmente a industrias incipientes, con criterios claros; de temporalidad; de economías de escala; de absorción y difusión de tecnologías; de compatibilidad con las potencialidades productivas internas; y de integración con el resto de la economía. La inversión pública se programará de manera ordenada, y estará orientada principalmente hacia el mercado interno; lo que constituirá un motor fundamental para promover la industria de bienes de capital.

El fortalecimiento selectivo de la industria de bienes de capital tendrá también como objetivo prioritario apoyar el desarrollo de las capacidades nacionales en materia de ingeniería de procesos, requisito indispensable para alcanzar mayor autonomía tecnológica.

Vincular la oferta industrial con el exterior, impulsando la sustitución eficiente de importaciones y la promoción de exportación diversificadas

El fomento a las exportaciones será permanente, evitando subordinarla a la disponibilidad de excedentes internos de la producción.

El realismo permanente de la política cambiaria será el instrumento fundamental para impulsar esta reorientación estructural del aparato productivo. La revisión de la política de comercio exterior y la menor dispersión de la estructura de protección, eliminarán el seso antiexportador propiciado por la falta de racionalidad en las restricciones a las importaciones.

Considerando las perspectivas del comercio mundial, caracterizadas por tendencias proteccionistas y una agudización de la competencia internacional, sería inadecuado fomentar un sector exportador desvinculado totalmente de la demanda interna.

Por lo anterior, el fomento a las exportaciones se orientará en dos direcciones: hacia sectores con ventajas comparativas reales de largo plazo y que no estén sujetas a estrategias de localización controladas por el exterior, vía el dominio de la tecnología o del mercado; y hacia los sectores donde la política de sustitución de importaciones sea ineficiente por las limitadas economías de escala que permite el mercado interno. Esto dará la posibilidad de sustituir exportando y de articular la planta productiva precisamente en los bienes de amplia difusión. Se busca no sólo consolidar la posición del país en materia de comercio exterior, sino aumentar considerablemente la importancia relativa y el grado de diversificación de las exportaciones.

Adaptar y desarrollar tecnologías y ampliar la capacitación para impulsar la producción y la productividad.

Elevar la productividad conjunta de los factores de producción y consolidar una base tecnológica sólida son prioridades de la estrategia industrial. Por ello, se realizará un esfuerzo particular para desarrollar una tecnología propia y adaptar la importada a las condiciones de tamaño del mercado y los recursos disponibles en el país. Se generalizará paralelamente la capacitación de la mano de obra de todos los niveles.

****************continuar*******************************+++++++++++ ******************************************************

En las condiciones actuales, las prioridades en materia de inversión se orientarán más bien a elevar la productividad que a ampliar la capacidad existente. Estas inversiones deben apoyarse en adaptaciones tecnológicas y esquemas generalizados de capacitación.

Dentro de las restricciones e intereses nacionales, se pondrá atención en los nuevos campos de desarrollo tecnológico que tienen importancia internacional, con el fin de no marginar al país de la revolución tecnológica que se observa en estos momentos.

Aprovechar eficientemente la participación directa del Estado en áreas estratégicas y prioritarias, para reorientar y fortalecer la industria nacional

La participación directa del Estado en la actividad económica se orientará a promover la integración y el fortalecimiento de la industria nacional. La política industrial paraestatal se revisará con base en dos criterios: en primer lugar, consolidar y fortalecer las industrias estratégicas que la Constitución le asigna en forma exclusiva al Estado; en segundo, se reorientará el sector paraestatal fortaleciendo las áreas prioritarias, eliminando aquellas empresas donde no se justifica, en función de la estrategia del Plan, la participación del Estado.

La inversión paraestatal se revisará con criterios de apoyo a cadenas de transformación integradas y se programará con oportunidad para que su demanda apoye la integración y el desarrollo de la industria de bienes de capital e intermedios, dando tiempo a la industria para satisfacer las necesidades de la empresa pública.

5.3.2.2. Un sector agropecuario que mejore los niveles de vida y participación social en el medio rural y asegure los alimentos básicos de la población

La reorientación y modernización del sector agropecuario se inscribe en el marco más amplio de la estrategia de desarrollo rural integral que incorpora, además de las políticas de producción y organización en el campo, las políticas de atención a las necesidades básicas de la población rural.

Este proceso se basa en la premisa fundamental de que los responsables y beneficiarios del mismo han de ser las mayorías de la población rural, cuya organización y participación es indispensable para que el apoyo del Estado resulte eficaz.

La estrategia se llevará a cabo de acuerdo con cuatro orientaciones generales:

- Otorgar seguridad jurídica a las diversas formas de tendencia de la tierra e impulsar la organización de los productores.

- Mejorar los términos de intercambio del sector agropecuario con el resto de la economía y elevar nivel de vida de la población rural.

- Aprovechar plenamente el potencial productivo de los suelos, elevar la productividad de la tierra, reorganizar los apoyos a la producción y garantizar la soberanía alimentaria del país.

- Articular eficientemente las actividades agrícolas, pecuarias y forestales entre sí y con el sector industrial y comercial.

Otorgar seguridad jurídica a las diversas formas de tenencia de la tierra, incidiendo tanto en la continuación del reparto agrario, como en la regulación de la tenencia  e impulsar la organización de los productores.

La seguridad jurídica en la posesión y usufructo de la tierra es fundamental para dar impulso a la producción en el campo. Las modalidades para ello consisten: en la propiedad social, la revisión y otorgamiento de documentos que acrediten los derechos agrarios de los individuos y de los núcleos; en el régimen de colonos, proporcionar los títulos correspondientes y los documentos que acrediten la legalidad de los terrenos; en la propiedad privada, documentar y certificar la inafectabilidad agrícola, ganadera o agropecuaria que efectivamente corresponda.

La estrategia plantea también enfrentar el problema del minifundio, particularmente en el sector social, por la vía de la organización de los campesinos en unidades de desarrollo rural. El Estado facilitará, fomentará e impulsará la organización de los productores ejidatarios comuneros y pequeños propietarios-, con el fin de alcanzar varios objetivos; resolver problemas agrarios; aumentar la producción y productividad; relacionarse con las agencias e instituciones gubernamentales, ampliando los espacios para que los  campesinos organizados negocien con el Estado y comercialicen e industrialicen sus productos.

Mejorar los términos de intercambio del sector agropecuario con el resto de la economía y elevar el nivel de vida de la población.

La necesidad de mejorar los términos de intercambio para favorecer a las actividades se basa tanto en consideraciones de justicia distributiva como de racionalidad económica. La exacción de recursos del sector agrícola para propiciar un crecimiento industrial acelerado descapitalizó al campo, y el consecuente estancamiento de las actividades agrícolas y del nivel de vida en el medio rural se convirtieron en factor de estrangulamiento global. Además, este proceso y sus consecuencias no se presentaron homogéneamente en todo el sector agropecuario, siendo en parte causa de las desigualdades que se observan en él. Se busca corregir esta situación ya que obstaculiza el avance del país hacia etapas superiores de desarrollo integral. El atraso relativo del campo y la necesidad prioritaria de sus productos hacen necesario seguir canalizando hacia el medio rural recursos netos generados en el resto de la economía y atender prioritariamente las necesidades básicas de la población rural.

La mejora de los términos de intercambio del sector agropecuario respecto de los sectores industriales y de servicios debe contemplar el tratamiento diferencial de esta mejoría, dando atención prioritaria a las áreas agropecuarias con mayor atraso relativo.

Por corresponder a áreas de mayor productividad y con mayores posibilidades de diversificación tecnológica y productiva, el potencial de los distritos de riego se movilizarán cada vez con mayor dependencia de los recursos públicos. La contribución a los costos de operación y mantenimiento de lo distritos de riego, a través de la revisión de cuotas y tarifas, resultará en un aprovechamiento más eficiente del agua y del resto de los insumos y permitirá al Estado participar en mayor medida en el impulso prioritario de las áreas de temporal.

En las áreas de temporal, el proceso de cambio puede inducir a mediano plazo una mayor respuesta productiva y de desarrollo social, dados los bajos niveles actuales de aprovechamiento de los recursos, de capacitación y organización. Los instrumentos para ellos eran esencialmente inductivos, una política de precios de garantía que estimule la producción; una política de fomento selectivo, operada a través de insumos y créditos subsidiados; y la política de inversiones públicas. Dentro de esta orientación estratégica, se buscará que esos recursos sean utilizados con una mayor racionalidad, trasparencia y temporalidad y una mayor participación de las organizaciones campesinas en la toma de decisiones.

Aprovechar plenamente el potencial productivo de los suelos, elevar la productividad de la tierra, reorganizar los apoyos a la producción y garantizar la soberanía alimentaria del país.

Se promoverá la optimización de los usos del suelo en tres direcciones; en la relación entre la agricultura de temporal y la ganadería; en las modalidades de fomento y localización de cultivos básicos en zonas de temporal con buenas condiciones agroclimáticas; y, en la diversificación de cultivos y actividades en las zonas de menor potencial.

Se incorporarán al cultivo tierras de fácil acceso en términos de recursos y tecnologías en zonas de temporal de mayor potencial. En la política de riego se dará prioridad a la terminación de obras que faciliten la rápida incorporación de superficies y, en general, a las de pequeña irrigación.

La mejor productividad del recurso tierra, el agua, la ampliación de la frontera agrícola y la reorganización de los apoyos a la producción son indispensables para lograr a mediano plazo la soberanía alimentaria del país. Se busca alcanzar márgenes suficientes de abastecimiento interno en granos básicos, así como volver a dinamizar las exportaciones del sector. Dichas metas no son contradictorias; el estímulo selectivo por productos y por regiones permite complementarlas.

Articular eficientemente las actividades agrícolas, pecuarias y forestales entre sí y con el sector industrial y comercial. 10

La mejor articulación de la agricultura, con el resto del sector y de la economía, se requiere tanto para generar alternativas de empleo no agrícola en el medio rural como para atender la creciente diversificación del consumo de las ciudades. Las actividades agroindustriales desempeñan un papel fundamental a este respecto. La vinculación más estrecha con el sector industrial y comercial, permitirá un apoyo efectivo en materia de abastecimiento de fertilizantes, maquinaria agrícola, equipo y tecnología agroindustrial en mejores condiciones de calidad y precios. La complementariedad con la industria es un requisito de la modernización del sector agropecuario.

Se inducirá la incorporación de los campesinos de áreas sin potencial de crecimiento agrícola a autosuficiente, en otras actividades, como ganadería menor, fruticultura y agroindustrias, y su integración a polos locales de desarrollo que fortalezcan la desconcentración territorial de las actividades.

5.3.2.3. Un sector de servicios más moderno y funcional a las necesidades de la producción y del consumo

La reorientación y modernización del sector servicios contempla prioritariamente el sistema de transporte y de comunicaciones y el sistema de abasto.

Integrar un sistema nacional de transporte y de comunicaciones, moderno y eficaz, en apoyo al desarrollo general del país. 11

El estado apoyará la conformación de un sistema integral de transporte que asegure la distribución equilibrada y el manejo de los movimientos de carga a través de un mejor aprovechamiento de las características de cada subsistema de transporte. En particular se revitalizarán los ferrocarriles y modernizará la red troncal de carreteras, el fomento a la marina mercante nacional y la modernización del sistema portuario recibirán también especial atención para mejorar la competitividad de nuestro comercio exterior por vía marítima.

Promover un sistema nacional de abasto para reducir el intermediarismo excesivo entre producción y consumo 12.

El establecimiento progresivo de un sistema integral de abasto que de servicios a todos los estados del país busca reducir el intermediarismo excesivo, abatir costos y precios y promover una modernización de los procesos distributivos. Con este sistema se busca integrar, en el mediano plazo, una red de infraestructura y de servicios a través del esfuerzo del sector público en sus tres niveles de gobierno y de la concurrencia de los sectores social y privado. Se atenderán en forma simultánea los dos grandes grupos de alimentos: productos perecederos y granos básicos, actuando como puente ente la oferta y la demanda y como inductor de ambas.

La modernización comercial permitirá estrechar la brecha entre la producción y le consumo. Se identificarán aquellos agentes en el abasto que cumplen una función social y se acotarán los bienes según su importancia con elevados niveles de integración y dando mayor accesibilidad a los pequeños y medianos comerciantes; se promoverá la desconcentración de la infraestructura de abasto. En el marco del nuevo Artículo 28 Constitucional, se combatirán las prácticas monopólicas y se aumentará la participación del sector social, promoviendo la organización de consumidores.

5.3.3. Descentralizar en el territorio las actividades productivas y el bienestar social

La descentralización de la vida nacional ha surgido como un reclamo vigoroso del pueblo mexicano a todo lo largo del territorio. El centralismo se ha convertido en un obstáculo que distorsiona la democracia, profundiza la desigualdad y frena el desarrollo armónico de las diferentes  regiones y zonas del país. Por ello, el Plan propone una política de descentralización que fortalezca y perfeccione el Sistema Federal, a la vez que conduzca a una plena movilización social de la enorme reserva de talento, recursos y voluntad de la provincia mexicana.

La política de descentralización de la vida nacional comprende dos dimensiones diferentes, aunque estrechamente relacionadas: por una parte, la desconcentración territorial y la reordenación de la economía nacional, y, por otra, la descentralización de funciones y de recursos entre niveles de gobierno y la ampliación de la participación popular en la definición de políticas y programas.

Para poder proporcionar, a mediano plazo y largo plazo, empleo, satisfactores básicos y un ambiente de vida digno a toda la población, se requieren cambios profundos en la organización territorial de las actividades económicas y sociales. En particular deberá lograrse una distribución más equilibrada de las actividades urbanas entre las ciudades con un peso relativo mucho mayor de las ciudades medias y una estabilización de la población ubicada en el medio rural.

La década de los ochenta es crítica en este lento proceso de cambio. La persistencia de la enorme inercia de concentración de la economía nacional en torno a la ciudad de México agudizaría los problemas de crecimiento físico, de funcionamiento y de deterioro ecológico de esta metrópoli y obstaculizaría la posibilidad de un desarrollo regional más equilibrado. Asimismo, la destrucción de recursos naturales ocasionada por criterios de rentabilidad privada a corto plazo, por la presión que ejerce sobre ellos en ciertas áreas de población rural e, incluso , por una política de expansión de la frontera agrícola desprovista de criterios ecológicos, representa también una pesada inercia, que es necesario vencer en los próximos años para preservar la viabilidad del desarrollo a largo plazo de las diversas regiones del país.

En base a lo anterior, se plantea una estrategia de desconcertación territorial y la reordenación de la economía, a la vez gradual y ambiciosa: gradual, porque los resultados espectaculares resultan difícilmente sostenibles a largo plazo y porque las restricciones macroeconómicas no permitirán grandes inversiones en infraestructura que puedan modificar radicalmente las condiciones del desarrollo regional; pero ambiciosa, para asegurar resultados globales de desconcentración significativos en el mediano plazo y crear condiciones que permitan sostenerlos e intensificar posteriormente. Más precisamente, la descentralización económica y social se apoyará en tres orientaciones generales:

- Promover un desarrollo estatal integral que fortalezca el Pacto Federal y el municipio libre mediante la participación de la comunidad en el desarrollo regional.

- Promover una mejor integración de las diversas regiones del país al desarrollo nacional.

- Revertir la tendencia concentradora de la zona metropolitana de la ciudad de México.

5.3.3.1. Promover un desarrollo estatal integral que fortalezca el Pacto Federal y el municipio libre mediante la participación de la comunidad en el desarrollo regional

La política regional considera a las entidades federativas como el ámbito geográfico fundamental. Para promover un desarrollo estatal integral, se fortalecerá la participación de los estados y municipios y de los sectores social y privado en el proceso de desarrollo regional, a través de su acción conjunta y coordinada en la planeación, operación y evaluación de planes y programas que impulsen el desarrollo de sus comunidades. De esta manera, se dará plena vigencia a los principios del régimen federal.

La relación campo-ciudad será punto de partida para lograr el desarrollo integral de las entidades federativas, haciendo congruentes y complementarias a las actividades rurales y urbanas, y promoviendo la creación de vínculos que permitan realizar un mejor intercambio de los productos y servicios de ambos sectores. Para ello se considera necesario atender las características propias de la región, impulsando el desarrollo de ramas de la agricultura y de la  industria que tengan un efecto directo en beneficio de los mercados regionales y favorezcan las economías locales. Estas acciones no requerirán de la realización de grandes proyectos sino de la   asignación más racional de los recursos disponibles.

Las decisiones para alcanzar el desarrollo estatal integral serán tomadas por los mismos habitantes de estados y municipios, y se expresarán a través de los Sistemas Estatales de Planeación Democrática, en programas y mecanismos que promuevan y administren el proceso de desarrollo. Corresponde a estos sistemas la elaboración del Plan Estatal de Desarrollo y los Planes Municipales y/o Subregionales. Los Planes Estatales de Desarrollo serán los instrumentos que elabore cada entidad federativa, fijándose una estrategia de desarrollo específico para cada estado, adecuada a los propósitos nacionales.

Para lograr un desarrollo estatal integral, es necesario dar mayor vigor al municipio, pugnar por su autonomía, fortalecer su economía y adecuar, conforme a su potencial, los vínculos más efectivos con los gobiernos estatal y federal. La reforma al Artículo 115 Constitucional establece los principios y atribuciones de los municipios; los gobiernos federal y estatal emprenderán acciones para fortalecer su poder de ejecución, ampliando su capacidad financiera mediante apoyos económicos a programas específicos y buscando el incremento en su recaudación. Esto permitirá la mejor prestación de los servicios públicos que corresponden a la autoridad municipal; agua potable, alcantarillado, rastros, mercados y otros de infraestructura básica, convirtiendo de esta manera al municipio en un verdadero promotor de desarrollo.

En este contexto, el Convenio Unico de Desarrollo es el instrumento integrador que permite apoyar los principios de nuestro régimen federal mediante la coordinación de esfuerzos y la concertación de acciones que fortalezcan a las entidades federativas y las integren decidida y armónicamente al desarrollo nacional. Asimismo, este instrumento establece las bases para transferir a los gobiernos estatales y municipales recursos, programas y responsabilidades que hagan  posible el proceso de descentralización de la vida nacional. En la primera etapa de este proceso se transferirán a los gobiernos estatales los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y normal; al crearse el sistema nacional de salud, los servicios de atención preventiva y curativa quedarán bajo la responsabilidad de las autoridades locales.

Para la coordinación de estas acciones entre las tres instancias de gobierno y con la concertación de los sectores social y privado, será necesario equilibrar la asignación regional del gasto, con el fin de satisfacer mejor las necesidades de la población.

5.3.3.2. Promover una mejor integración de las diversas regiones del país al desarrollo nacional

Se promoverá a escala regional una mejor integración entre comunidades rurales y urbanas, el aprovechamiento adecuado de los recursos naturales, la redefinición de las modalidades de inserción en los mercados nacional e internacional, la ampliación y consolidación de los mercados locales para mejorar la capacidad de crecimiento endógeno. Dentro de esta línea de estrategia, las regiones del norte, del sureste de la parte central de la costa del Pacífico y de la costa del Golfo fortalecerán su propio desarrollo.

El desarrollo autosostenido de las regiones del norte permitirá dar respuesta a la problemática del desarrollo fronterizo; sostener y racionalizar la agricultura de las áreas de riego; desarrollar nuevas formas de aprovechamiento de los recursos más eficaces en el uso del agua; integrar la economía fronteriza a escala subregional en el noroeste, norte y noreste; y crear condiciones para intensificar los intercambios superando el tradicional aislamiento y la vinculación predominante en un sentido norte-sur, con la economía norteamericana y con la del centro del país.

El desarrollo de las regiones del sureste permitirá elevar los niveles de bienestar social y racionalizar el impacto del reciente auge petrolero sobre el empleo; la destrucción de recursos naturales, el deterioro ecológico, y el desarrollo urbano. Se fomentará en una perspectiva de mediano plazo una mayor integración de las actividades económicas de la región en su conjunto para aprovechar las complementariedades potenciales y hacer viables proyectos que no lo son, considerados desde una perspectiva únicamente estatal. Finalmente, se crearán las condiciones para el aprovechamiento adecuado y sistemático en el largo plazo del potencial de recursos bióticos del trópico húmedo.

El desarrollo de la parte central de las costas del Pacífico y del Golfo de México, permitirá aprovechar grandes recursos humanos y naturales e integrar las distintas subregiones que forman las costas, mejorando las condiciones de vida de las comunidades rurales y fortaleciendo las alternativas para descentralizar el centro del país.

5.3.3.3. Revertir la tendencia concentradora de la zona metropolitana

Para revertir la inercia de crecimiento de la ciudad de México, se propone una estrategia de desconcentración y reordenamiento de las actividades económicas y sociales que se apoye prioritariamente, por un lado, en las regiones que descienden del altiplano hacia el golfo de México, de Tampico a Coatzacoalcos, y que incluyen en particular Puebla, Tlaxcala y Veracruz y, por otro, en las regiones del país comprendidas por el corredor del Bajío y el área de influencia directa de Guadalajara hasta Manzanillo.

Los puertos industriales que, junto con el Sureste, experimentaron una importante expansión en el pasado reciente, seguirán creciendo a mediano plazo, pero a un ritmo mas moderado, como resultado de la reducción del papel del petróleo en la estrategia de desarrollo y del aplazamiento de diversos grandes proyectos de inversión intensivos en capital. La desconcentración industrial seguirá apoyándose en los puertos, pero a mediano plazo consolidará opciones de localización alternativa a la ciudad de México para las industrias de bienes de consumo y de capital, en ciudades medias ubicada estratégicamente en regiones intermedias entre la capital y las costas.

Simultáneamente, se racionalizará e intensificará el uso de los recursos naturales, particularmente en el occidente del país y en las regiones que descienden hacia el Golfo, para frenar su destrucción e incrementar la capacidad de retención de la población en actividades no agrícolas del medio rural, ampliando así las opciones de migración a corta distancia e induciendo una reducción de los movimientos hacia la ciudad de México. Con este mismo propósito, se controlará el crecimiento físico de la metrópoli; se redefinirá su perfil económico, reubicando plantas ya instaladas que graviten excesivamente sobre el equilibrio ecológico de la zona; se consolidarán sistemas urbanos a escala regional relativamente independientes de la ciudad de México; y se reorganizarán los intercambios en el territorio para reducir el peso de la capital e intensificar los vínculos directos entre todas las regiones del país.

5.3.4. Adecuar las modalidades de financiamiento a las prioridades del desarrollo

El financiamiento sano del desarrollo para apoyar el necesario crecimiento de la inversión con recursos provenientes de la actividad productiva, se ha de sustentar de manera central en el aumento del ahorro interno y en un sistema más eficiente de captación y asignación del mismo. Esto requiere, al mismo tiempo, corregir la fuerte dependencia de recursos provenientes del exterior, disminuyendo paulatinamente la magnitud de la deuda externa en relación con el tamaño de la economía y su capacidad de exportación. El combate a la inflación y la recuperación del crecimiento constituirán un apoyo fundamental para este propósito.

5.3.4.1. Aumentar el ahorro interno

El fortalecimiento del ahorro interno se dará tanto en la esfera del sector público como en la de los sectores social y privado. El mantenimiento de la participación de inversión               pública en la formación de capital, con énfasis en aquellos sectores donde es prioritaria la presencia del Estado, estará vinculado el aumento de su propia capacidad de financiamiento. Para alcanzar este propósito se fortalecerán los ingresos, se racionalizará el gasto  público y se reestructura el sector paraestatal, dando prioridad a aquellas empresas en las que se justifica la acción directa del Estado y eliminando aquéllas que representan una innecesaria desviación de los esfuerzos del sector público.

Se propiciará la formación de mercados de capitales que canalicen la parte del ahorro privado generado por las empresas y no reinvertido directamente en ellas, para contribuir al financiamiento eficiente de ampliaciones y de nuevas actividades productivas.

Para fomentar el ahorro de las familias se promoverán sistemas de ahorro no tradicionales y se otorgarán incentivos adecuados para que los fondos de los pequeños y medianos ahorradores se canalicen a través del sistema financiero y sean asignados a usos de mayor rendimiento social.

5.3.4.2. Mejorar la asignación de los recursos financieros

La insuficiencia de ahorra es, reflejo de la inadecuada asignación, por canalizarse, en parte, hacia proyectos de baja productividad social. El fortalecimiento del ahorro en consecuencia requiere mejorar su asignación. En el sector público esto se logrará mediante la reordenación de la inversión pública, concentrando recursos, mejorando la programación de las obras, y su vinculación con otros proyectos complementarios, y reforzando las normas para garantizar la honestidad en su ejecución. En el sector privado se inducirá una mayor asignación del ahorro, desalentando el consumo suntuario y racionalizando la canalización del crédito.

Para ello, se seguirán los siguientes criterios generales en la reestructuración de la banca nacionalizada:

- Se organizarán los diferentes bancos, primero en grupos de coordinación y después, en grupos financieros, con objeto de aprovechar economías de escala, reducir costos de intermediación y facilitar la programación financiera en apoyo a prioridades.

- Se propiciará la desconcentración de los recursos crediticios, fortaleciendo las operaciones regionales de los grupos bancarios, buscando una asignación más equitativa y consistente con los esfuerzos de descentralización de la actividad económica.

- Las inversiones accionarias y el financiamiento otorgado por la banca nacionalizada a las empresas, acorde con las prioridades del desarrollo, buscarán mejorar su situación financiera, en base a criterios estrictos de rentabilidad económica de sus proyectos de inversión y de su operación corriente.

- Los bancos de fomento se transformarán en bancos nacionales de desarrollo sectorial según se considere necesario para el mejor apoyo a los programas correspondiente.

- Los fondos y fideicomisos financieros de fomento de cada sector se vincularán, en la mayoría de los casos, al banco de desarrollo que constituye el centro financiero natural en su área, y se dará el crédito de fomento como parte de un programa de apoyo más amplio, que incluiría asistencia técnica y extensionismo.

5.3.4.3. Adaptar las relaciones financieras con el exterior a las nuevas condiciones internas y externas

El ahorro externo seguirá utilizándose como complemento de los recursos internos. Sin embargo, se tomarán medidas estrictas para que su uso no sea excesivo y se asigne bajo un estricto control. Por lo tanto, la sustitución del financiamiento externo será gradual, mientras el aparato  productivo se reestructura, tanto en términos de una mayor promoción de exportaciones, como de una política racional e integradora de sustitución de importaciones.

El financiamiento externo es un complemento del ahorro interno; si es utilizado en montos y ritmos adecuados, permite que el país avance más rápido al logro de los propósitos nacionales; por ello, será necesario continuar recurriendo hasta cierto punto al financiamiento externo. Sin embargo, se tomarán medidas pertinentes para que su utilización sea decreciente y se ejerza bajo un estricto control. Por lo tanto, la sustitución del financiamiento externo será gradual, mientras el aparato productivo se reestructura, tanto en términos de una mayor promoción de exportaciones, como de una política racional e integradora de sustitución de importaciones.

5.3.5. Preservar, movilizar y proyectar el potencial de desarrollo nacional

La estrategia económica y social del Plan identifica cuatro áreas de la vida nacional que requieren de una atención especial por su potencial de contribución al desarrollo del país en el largo plazo. Estas áreas, que la consulta popular ha permitido destacar como preocupaciones profundas en el sentir de la comunidad, serán prioritarias en la estrategia; acrecentar el potencial de los recursos humanos, la preservación del medio ambiente y la movilización de los recursos naturales, el fortalecimiento del potencial científico y tecnológico, y la preservación y fomento de las culturas nacional y regionales.

5.3.5.1. Acrecentar el potencial de los recursos humanos

Estos recursos constituyen el mayor potencial para proyectar el desarrollo nacional. La década de los ochenta constituye, para estos propósitos, el parteaguas de la transición demográfica. Se mantiene el objetivo de reducir el crecimiento demográfico al 1 por  ciento en el año 2000 y de lograr una distribución más equilibrada de la población en el territorio.

 

Las presiones decrecientes del crecimiento poblacional sobre la capacidad de oferta de servicios básicos proporcionarán márgenes para privilegiar lo cualitativo sobre lo cuantitativo. Se dará atención prioritaria a la calidad de la educación y capacitación de los jóvenes, así como las condiciones de salud, alimentación y nutrición de los niños y de los ancianos.

5.3.5.2. Integrar la ciencia y la tecnología en las tareas del desarrollo nacional

En el ámbito internacional, la salida diferencial a la crisis en la  década de los ochenta se deberá, en parte, a la capacidad de los países industrializados para generar y aplicar conocimientos. México no puede aislarse de esta dinámica sin comprometer su potencial de desarrollo o su independencia nacional a largo plazo. Mediante investigaciones y desarrollos nacionales se buscará la autodeterminación científica y tecnológica del país y asegurar que se aproveche óptimamente la transferencia de tecnología externa.

El país cuenta ya, para ciertas ramas de la investigación, con un importante cuerpo de científicos e investigadores, cuyo potencial debe movilizarse mediante una programación adecuada que estimule y fomente la creatividad de la comunidad científica y tecnológica, manteniendo las condiciones de libertad; se articularán la investigación básica y la aplicada con la solución de problemas, genéricos o concretos, y la educación con la investigación. Se deberá tender a que la formación del personal de alto nivel se lleve a cabo en instituciones nacionales y que la realizada en el extranjero tenga un carácter complementario.

La ciencia y la tecnología buscarán ofrecer soluciones alternativas a los problemas económicos y sociales del país, entre los que destacan las actividades en que están implicados intereses nacionales estratégicos, la satisfacción de las necesidades básicas de la población, la creación de un sector industrial competitivo internacionalmente y la integración del aparato productivo nacional. Estos criterios orientarán al desarrollo de la investigación aplicada. Se fomentará el desarrollo tecnológico tanto para los sectores tradicionales que hacen uso intensivo de mano de obra como los sectores modernos que necesariamente emplean tecnologías intensivas en capital.

5.3.5.3. Preservar el medio ambiente y fortalecer el potencial de desarrollo de los recursos naturales

La necesidad de atender la prioridad ecológica, en el diseño e instrumentación de la estrategia de desarrollo, es un reclamo de la comunidad y una demanda política. El Plan propone revertir la tendencia al manejo inadecuado de los recursos naturales y a la interacción irracional con el medio ambiente, antes de que se alcancen daños irreparables. Con tal fin, se efectuará para detener el proceso acelerado y creciente de deterioro de algunos recursos, lo cual está causando erosión, desertificación, cambios irreversibles en las cuencas hidrológicas, asimismo se procederá mejorar las condiciones de vida en las grandes concentraciones urbanas mediante la reducción de los niveles de contaminación del aire, de agua, por ruido y por hacinamiento.

Es preciso explotaron en forma racional los recursos, preservándolos y en su caso mejorándolos paralas generaciones futuras. La estrategia del Plan otorga un peso específico al criterio ecológico: se introducirá de manera explícita en la programación de los proyectos. Se sientan así las bases, de esencia intersectorial, para formular un programa de acción que restaure el daño ecológico, preserve la calidad del medio ambiente y fortalezca el potencial social de desarrollo que constituyen los recursos naturales de la Nación.

5.3.5.4. Fortalecer la cultura nacional

Un proyecto de desarrollo que no tome en cuenta las realidades culturales del país se convertiría en un proyecto de enajenación, desarraigo y desnacionalización. Por ello, el fortalecimiento de la cultura nacional constituye un elemento fundamental de la estrategia.

El fortalecimiento de la cultura nacional se realizará a través de una mayor participación de la sociedad en el conocimiento, creación y disfrute cultural; asimismo, mediante la difusión, afirmación y enriquecimiento de los valores que caracterizan nuestra identidad cultural. Se parte de la precisa de que el Estado no puede ni debe constituirse en un monopolio que determine el contenido de la creación artística o cultural, imponga valores o limite a la libertad, pero no por ello ha de renunciar a sus actividades de fomento, preservación y rescate del patrimonio cultural, y a su función en la distribución de los frutos y de las oportunidades de la cultura. La abstención del Estado en el ámbito cultural sería el mejor servicio a otros grupos de poder interesados en intervenir en forma determinante en este campo y en generalizar pautas del extranjero y conductas que atentan contra los valores de la Nación.

Será imperativo fomentar el conocimiento de nuestra historia y de las historias regionales; preservar, enriquecer y divulgar nuestro patrimonio histórico, arqueológico y artístico; defender y revalorar la creación y el acervo cultural de los diversos grupos étnicos; alentar las iniciativas creadoras de los diferentes grupos sociales y las expresiones del genio individual.

Las instituciones públicas de cultura, evitando el centralismo y respetando la diversidad de los valores regionales, buscarán su fortalecimiento en el respeto de la libertad y la crítica. La afirmación de la identidad nacional se habrá de conciliar con los valores universales en el marco de una sociedad abierta, plural y en proceso permanente de renovación.

Los medios de comunicación social deberán cumplir una importante función de tareas de la política cultural, cuyo contenido buscará contrarrestar las tendencias hacia la uniformación y estandarización, características de las sociedades de masas.

Como una de las tareas de la renovación moral, el sistema educativo buscará el fortalecimiento de la cultura y de los valores nacionales, transmitiéndolos fielmente a la niñez y a la juventud, para formarlas en el conocimiento universal, en las ciencias y en las técnicas en que se sustenta el desarrollo, en la responsabilidad individual, la solidaridad social y el respeto a los principios que conforman la moralidad y la identidad de los mexicanos.

5.3.6. Fortalecer la rectoría del Estado, impulsar el sector social y estimular al sector privado

Transitar por el periodo más severo del ajuste económico, preservando la unidad solidaria de la Nación, y hacer frente a los retos que representa la estructura demográfica interna y las muy difíciles condiciones internacionales de competencia y conflicto, promoviendo los cambios estructurales necesarios, acelerando la modernización del país y fortaleciendo su identidad histórica, constituyen las tareas fundamentales de esta nueva etapa de desarrollo. Como ha ocurrido en ocasiones anteriores, desde que se institucionalizó el régimen de la Revolución, se requiere para superar los retos nacionales continuar con un Estado democráticamente fuerte, con capacidad de dirección y con posibilidades de generar procesos de participación social que refuercen a la propia sociedad. Se necesita de un sector privado con imaginación creadora y disposición para responder con eficacia a las exigencias que plantea la realidad nacional actual; así como de un sector social que vaya organizando las actividades informales de la economía, y fortalezca sus entidades productivas sobre bases duraderas de equipo y eficiencia.

5.3.6.1. Fortalecer la rectoría del Estado

En un régimen democrático de economía mixta como el nuestro, corresponde al Estado, en el marco del derecho, dirigir y conducir el desarrollo de acuerdo a las aspiraciones y objetivos de la sociedad. No hay posibilidad de justicia en un Estado débil, ni Estado fuerte sin libertad. Cumplir cabalmente con la responsabilidad rectora del Estado y hacer frente al reto del cambio estructural y de la modernización del país, exigen de una mayor democratización en sus relaciones con la sociedad y de un manejo más eficaz de sus instrumentos.

Con la Constitución de 1917 y el sistema político que de ella se deriva, México se ha modernizado y ha mantenido su unidad territorial, política y cultural en un siglo que ha marchado de conflicto en conflicto. Se ha dado en México una acelerada modernización. Sin embargo, ésta no ha podido resolver con la celeridad necesaria los desequilibrios fundamentales de la economía. Dentro de nuestra tradición política para afirmar la seguridad de todos los sectores frente a los retos actuales de la Nación, se inscribieron en el texto Constitucional las bases institucionales y legales del desarrollo económico con la reforma a los artículos 25, 26, 27 y 28 de la Constitución, que prevén los alcances de la rectoría del Estado y la economía mixta, establecen un sistema de planeación democrática del desarrollo, fijan bases para el desarrollo rural integral y una mejor justicia agraria, y precisan la definición de las áreas reservadas exclusivamente al Estado y la función y desempeño de las instituciones, organismos descentralizados y empresas de participación estatal.

La actualización de los principios económicos de la Constitución, llevada a cabo por la presente administración, sienta las bases para ratificar y precisar la conducción y las áreas de intervención del Estado, destacar la necesidad de una participación más activa del sector social, y reconocer que, el sector privado en nuestro régimen de economía mixta, seguirá desempeñando un papel destacado e importante en el desarrollo nacional. Como lo establece la Constitución, el Estado sólo tendrá actividades exclusivamente reservadas a él y los tres sectores de la economía mixta tendrán que desempeñarse bajo criterios de equidad y eficiencia con estricto apego a las libertades y al estado de derecho.

En este contexto, la planeación democrática constituye el método que utilizará el gobierno para organizar el trabajo y las tareas del sector público y orientar la acción de los sectores social y privado, de tal forma que converjan hacia el logro de los objetivos nacionales. La programación de las diversas políticas de regulación, control y promoción del desarrollo, resultado del proceso de planeación, será dada a conocer amplia y oportunamente.

Informar es parte sustantiva de la capacidad para dirigir, y para establecer una articulación precisa entre las decisiones específicas que debe tomar el sector público y las que deben ser tomadas en forma descentralizada por los demás agentes económicos, en el ámbito de sus atribuciones. La esencia de la economía mixta exige que se mantengan abiertas las posibilidades de decisión propia de los sectores social y privado, procurándose lograr su compatibilidad con el interés general y las prioridades nacionales. Esto se logrará a través de un manejo adecuado de los instrumentos de inducción y mediante un esquema claro de acuerdo de concertación.

El fortalecimiento de la rectoría del Estado requiere de la descentralización de su aparato institucional, a través de un reordenamiento de las estructuras de gobierno dentro del sistema federal. En este sentido, las reformas Constitucionales permiten aumentar la participación de los gobiernos estatales en la ejecución del Proyecto Nacional e impulsar la capacidad de respuesta de los gobiernos municipales a las demandas crecientes de la población en materia de servicios públicos indispensables.

En forma paralela al fortalecimiento del municipio como instancia gubernativa básica, se reestructurar aquellos organismos estatales cuya administración se mantiene centralizada. Esta desconcentración administrativa permitirá acercar la prestación de los servicios a los sitios donde se encuentra la población beneficiaria, asimismo, se fortalecerá la coordinación estricta de las actividades de que realizan los sectores administrativos federales, para lograr mayor congruencia con éstas con las prioridades establecidas por los gobiernos de los estados y las demandas planteadas por las comunidades locales. Tomando en cuenta las inercias del centralismo, el proceso de descentralización, para que sea realista y asegure cambios permanentes en el futuro, tiene que ser unitario en su concepción, pero gradual y diverso en su instrumentación.

las reformas Constitucionales de contenido económico y en materia de descentralización constituyen la base para el fortalecimiento de la rectoría del Estado y la modernización de los instrumentos de que dispone para conducir el desarrollo.

5.3.6.2. Impulsar al sector social y estimular al sector privado

Si bien se descarta la posibilidad de dejar la evolución económica al libre juego de las fuerzas del mercado que en el pasado ha mostrado su incapacidad para corregir por si solo los desequilibrios del desarrollo-, se rechaza cualquier pretensión de un sistema de planeación centralizado en el sector público, que iría en contra de nuestro régimen de libertades. El desarrollo nacional requiere de la planeación, pero ésta al ser democrática exige, para poder instrumentarse, un sector social más vigoroso y un sector privado fuerte y nacionalista.

El sector social se ha rezagado en nuestro régimen de economía mixta. Su fortalecimiento requiere sustentarse en nuevas formas de organización social para el trabajo, equitativas y eficientes; asimismo, en la puesta en práctica del párrafo tercero del Artículo 28 Constitucional. Y en la participación activa de los comités de productividad que deberán establecerse en los diversos centros productivos.

La superación de la problemática actual se facilitará en la medida en que el sector privado se ajuste con mayor rapidez a las nuevas condiciones. La situación interna e internacional exige una verdadera renovación del espíritu empresarial. El desarrollo requiere de un sector privado capaz de impulsar los grandes proyectos económicos, en condiciones de competencia y eficiencia capaz de incorporar nuevas tecnologías y dispuesto a asumir los riesgos de su propia actividad; un sector privado con verdadero espíritu de empresa que sepa reconocer y adaptar su actividad a las nuevas condiciones de los mercados y que pueda impulsar el desarrollo y la integración de nuevas áreas.

Con un sector social dinámico y participativo y con un sector privado imaginativo y emprendedor se propiciará la convergencia en torno a los objetivos nacionales y a la estrategia de desarrollo, en un marco de seguridad y confianza respecto al rumbo y la viabilidad de la Nación.

capítulo sexto

POLITICA ECONOMICA GENERAL

Sumario                       

En este capítulo se definen los criterios generales para la reorientación de la política económica y se presentan las perspectivas macroeconómicas para el período 1983-1988. Se precisa así el nuevo rumbo cualitativo que se busca imprimir a la evolución global, acotándose los márgenes que se prevén para el comportamiento de las principales variables.

En un contexto internacional poco favorable, la reorientación de la política económica y los cambios en la estructura productiva que la estrategia se propone impulsar, determinarán, a partir del saneamiento inicial de las condiciones económicas durante 1983-1984, una recuperación de la actividad, moderada pero sostenida, más eficiente, más justa y con tasas declinantes de inflación. Gradualmente, se establecerán nuevas relaciones de compatibilidad entre la creación de empleos requeridos por la población, la estabilidad del mercado de divisas y un financiamiento sano del crecimiento.

En materia de gasto público, se señala que la política correspondiente coadyuvará a la superación de los problemas inmediatos y será un instrumento de gran importancia para reorientar el desarrollo del país. Se perseguirán cinco objetivos: promover el desarrollo social; inducir un comportamiento adecuado de la demanda interna, acorde con los niveles que puede absorber la economía en condiciones de eficiencia y de financiamiento sano, fortalecer la capacidad del aparato productivo y distributivo en áreas prioritarias y estratégicas para el desarrollo nacional; promover una distribución territorial más equilibrada de las actividades productivas y del bienestar social y asegurar eficiencia y honradez en la ejecución del gasto.

En materia de empresa pública, se señala que la política correspondiente persigue corregir las ineficiencias existentes y aprovechar plenamente las posibilidades de estas entidades en la promoción, regulación y dirección del desarrollo nacional. Se definen como objetivos fundamentales: fortalecer el carácter mixto de la economía; participar en la oferta de bienes y servicios socialmente necesarios; apoyar la integración del aparato productivo; reestructurar y modernizar la empresa pública; regular los efectos negativos producidos por la desigualdad en el ingreso; apoyar la descentralización de las actividades de producción y distribución de las empresas públicas; contribuir al sano financiamiento del desarrollo; y adoptar mecanismos y políticas que garanticen el cumplimiento de los objetivos y la moralidad de la administración de la empresa pública.

En materia de financiamiento del desarrollo, se señala que la política correspondiente  contribuirá de manera fundamental al logro de un mejor equilibrio entre necesidades por atender y recursos disponibles. En particular, se buscará alcanzar, en condiciones de estabilidad y permanencia, la máxima creación posible de  empleos, sin excesiva creación monetaria y con un menor acceso al crédito externo. Para ello, se requiere: recobrar y fortalecer la capacidad de ahorro interno, público y privado; asegurar la canalización eficiente de los recursos financieros a las prioridades sectoriales y regionales del desarrollo; y reorientar las relaciones financieras con el exterior. La política fiscal, cambiaria, crediticia, de precios y tarifas, y de estímulo y subsidio, junto con la política de gasto público, se utilizarán de manera congruente para apoyar estos objetivos. Todo lo anterior permitirá el abatimiento de la inflación y la reactivación de la inversión pública y privada con una estructura adecuada y sobre bases financieras sanas.

En el siguiente apartado, se señala que el patrón de crecimiento seguido en el pasado consideró la vinculación de la economía con el resto del mundo como un elemento residual, convirtiendo al endeudamiento externo, público y privado en la variable de ajuste. La reorientación de la estrategia de desarrollo persigue una reestructuración profunda del sector externo de tal forma que éste sea capaz de generar las divisas necesarias para el funcionamiento eficiente del aparato productivo, a altos niveles de actividad económica. Para ello, se requiere fortalecer las relaciones comerciales con el exterior, fomentando de manera sostenida las exportaciones no petroleras, la apertura de nuevos mercados y la sustitución eficiente de importaciones; elevar la contribución de los recursos tecnológicos, administrativos y financieros del exterior de acuerdo con las prioridades de la estrategia; y reorientar las relaciones financieras con el exterior para obtener, en condiciones convenientes, los recursos complementarios que requiere el desarrollo del país. Los objetivos anteriores se perseguirán en particular a través de esquemas de cooperación económica multilateral y bilateral, con un enfoque global y en una perspectiva de mediano plazo. El realismo de la política cambiaria, la racionalización de la protección comercial y la reorientación de la política de inversiones extranjeras promoverán gradualmente una vinculación diferente con la economía mundial.

En materia de capacitación y productividad, la política correspondiente persigue conjuntamente una utilización eficiente de los recursos y un aumento en los niveles de bienestar y movilidad social. Para ello se requiere: lograr un mejor equilibrio entre la oferta y la demanda de personal calificado, mediante una mayor disponibilidad y racionalidad de las oportunidades de capacitación y adiestramiento; elevar y orientar selectivamente la productividad, de acuerdo con las condiciones de las distintas zonas, regiones o empresas; y lograr un reparto más equitativo de los incrementos de productividad entre precios, ganancias y salarios, entre sectores, entre tamaños de empresas y entre regiones. Lo anterior coadyuvará a transformar el crecimiento económico en desarrollo social.

6. La política económica general

La estrategia del Plan ha precisado las orientaciones básicas para la reordenación económica y el cambio estructural que permitirán avanzar con firmeza hacia el logro de los objetivos del desarrollo. En este capítulo se presentan, como parte importante de la instrumentación del Plan, los lineamientos para el manejo de la política económica general; éstos permitirán crear las condiciones adecuadas y el marco global para la política social, las políticas sectoriales y la política regional. Se definen los criterios generales que sustentan, de acuerdo con la estrategia de desarrollo, la reorientación de la política económica y en consecuencia las perspectivas macroeconómicas que se esperan para el periodo 1983-1988. Asimismo, se precisan la acción propuesta y los márgenes previstos para cada uno de los ámbitos fundamentales e instrumentos correspondientes de la política económica: gasto público, empresa pública, financiamiento del desarrollo, vinculación con la economía mundial y capacitación y productividad.

La conducción de la política económica propuesta se enfrenta con graves dificultades que es necesario reconocer. Muy pocos países, dentro de un marco institucional estable han logrado romper radicalmente el ritmo inflacionario, una vez que éste ha alcanzado niveles del 100 por ciento. Asimismo, en pocos casos se ha evitado que el estancamiento económico se prolongue, una vez que se han fracturado las condiciones que prevalecieron en un periodo anterior del crecimiento. También, en un ambiente internacional adverso, ha resultado frecuentemente difícil reorientar el patrón de desarrollo y establecer un nuevo marco de estabilidad para el desenvolvimiento de los participantes en la actividad económica.

La experiencia internacional demuestra que el éxito requiere mirar hacia adelante para poder abatir la inflación heredada; los países que han cedido bajo la inercia y que han adoptado sistemas generalizados de indignación proyectan las tendencias del pasado y repiten año tras año los mismos niveles de inflación o alcanzan niveles aun superiores. Es necesario también ampliar el horizonte de planeación de los agentes económicos para acortar el propósito firmemente sostenido, solidaridad y confianza en torno a una estrategia económica y social viable, para poder crear las condiciones favorables de abatimiento de la inflación y de recuperación de las bases de crecimiento.

El Plan Nacional de Desarrollo plantea una estrategia que armoniza el esfuerzo solidario de la sociedad y del gobierno y precisa las orientaciones fundamentales que el Estado seguirá para transitar por la coyuntura y conducir el cambio estructural. A partir de la situación actual y dentro de las limitaciones vigentes, la política económica general, con todos los instrumentos a su alcance, inducirá una evolución global de la actividad congruente con las orientaciones de la estrategia; un crecimiento moderado, pero firme y sostenido, sobre la base de un saneamiento inicial de la economía. La definición de las prioridades estratégicas, así como la previsión global de la dirección y de los márgenes de la evolución económica, proporcionará a los sectores social y privado el marco de certidumbre necesario para programar la expansión de sus actividades, frente a los elementos de riesgo que caracterizan a la situación interna y a la externa.

6.1. Perspectivas macroeconómicas para el periodo 1983-1988

La evolución macroeconómica interna está condicionada por la instrumentación de la política económica, las características estructurales del aparato productivo y el comportamiento de la economía internacional. Este apartado presenta las restricciones globales existentes y los márgenes previstos para la evolución de la actividad, así como la orientación propuesta de la política económica.

6.1.1. Restricciones al manejo de la política económica

El manejo de la política económica se enfrentará, en los próximos años, a fuertes restricciones derivadas de la inercia y de los importantes desequilibrios heredados, así como de la posible evolución desfavorable de los factores internacionales. En particular, se enfrentarán restricciones y presiones severas en el sector externo, en las finanzas públicas y privadas y en el mercado de trabajo. Estas restricciones condicionan lo que es factible lograr en el corto plazo e inciden sobre los márgenes disponibles en el manejo de los instrumentos de política.

El entorno económico internacional que se prevé para los años ochenta, si bien de acuerdo con las últimas proyecciones será menos desfavorable que en el pasado reciente, continuará siendo poco propicio para los países en desarrollo. Por una parte, se espera una menor inflación y un mayor dinamismo de la actividad económica en la mayoría de los países desarrollados. Sin embargo, esta recuperación del crecimiento económico, para ser sostenida, deberá ir acompañada de una reducción de las prácticas proteccionistas por parte de los países industrializados, que han venido dificultando las exportaciones de los países en desarrollo. Si los países acreedores no generan en su recuperación económica los déficit comerciales correspondiente a los superávit que necesitan los países deudores, éstos últimos no podrán hacer frente al servicio de sus obligaciones financieras. Por esto, en parte, la mayoría de los países en desarrollo siguen sumidos en una crisis generalizada, sin que se vislumbren perspectivas globales de superación antes de la segunda mitad de la década. 

El nivel alcanzado por la deuda externa del país permite prever que, a pesar de la caída de las tasas internacionales de interés que se han venido registrando, los egresos netos por servicios financieros al exterior se mantendrán en promedio durante 1985-1988 en torno al 5 por ciento del producto, aun cuando el endeudamiento adicional sea reducido. Este monto contrasta con el registrado en los años setenta, que era del 2 por ciento del producto. Ello significa que, en adición al esfuerzo por reducir en forma relativa el monto de la deuda y orientar la asignación a usos productivos, la economía tendrá que generar un superávit en la balanza de bienes y servicios no financieros del 3.5 por ciento del producto, para lograr que el déficit en cuenta corriente no rebase el 1.5 por ciento del mismo. Niveles superiores de este déficit no serían financiables, dadas las restricciones en los mercados financieros externos, ni recomendables, por la necesidad de reducir la carga del servicio de la deuda.

Lo anterior exige incrementar significativamente las exportaciones no petroleras y sustituir con eficiencia las importaciones, a pesar de un contexto internacional poco propicio. La magnitud del esfuerzo requerido y la rapidez con que se manifiestan sus resultados dependerán, en gran medida, de la evolución de los precios externos de las materias primas, incluyendo el petróleo, las tasas de interés y el dinamismo de la demanda mundial. Una evolución favorable de estas variables externas puede ampliar los márgenes de la política económica.

Los actuales desequilibrios financieros internos reducen el margen de maniobra, tanto en el ámbito del sector público como del privado. En el caso del sector privado, la caída de la demanda y el efecto de la devaluación sobre los pasivos en moneda extranjera de las empresas han debilitado la posición financiera de buen número de ellas, lo que sin duda restringirá su recuperación. El sector público, por su parte, se enfrenta con la necesidad de seguir reduciendo el nivel de su déficit financiero, que resulta excesivo ante las fuentes no inflacionarias de financiamiento disponibles y por la rigidez que el servicio de la deuda correspondiente representa para el manejo del presupuesto. La situación financiera de las empresas pública exige también su saneamiento.

Para abatir el déficit, tendrán que revisarse tanto el gasto como los ingresos. En el proceso de reestructuración del gasto público, será necesario seguir venciendo inercias. En su estructura han ganado importancia ciertos rubros, como intereses y pago de adeudos vencidos, que representan actualmente cerca del 24 por ciento del gasto consolidado del sector presupuestal, frente al 7 por ciento en 1970. Este tipo de gastos junto con las participaciones a estados y municipios, limitan en el corto plazo el margen de acción para la reorientación del presupuesto. Por otro lado, el hecho de haber utilizado en 1983 gran parte de los márgenes disponibles en materia de tributación indirecta y, en menor medida, de precios y tarifas, limita la capacidad de elevar por esta vía en el futuro los ingresos públicos como proporción del producto. Los ingresos adicionales deberán provenir, junto con una reducción significativa de la evasión fiscal y de una recuperación de la actividad económica que fortalezca la imposición directa y los ingresos del sector paraestatal.

Las anteriores restricciones financieras se han visto agravadas por las dificultades para elevar el ahorro interno en el corto plazo. La salida masiva de capitales en 1981 y en 1982, los bajos niveles de actividad y la inflación han reducido el ahorro interno y la capacidad del sistema financiero para canalizar recursos. El fortalecimiento del ahorro privado dependerá de la rapidez con que se logre estabilizar la economía y consolidar un ambiente de confianza en su futuro desempeño. La voluntad del gobierno para atacar y superar la crisis actual y la claridad en la instrumentación de la política económica buscan crear expectativas propicias en el seno de la comunidad, mientras sean desfavorables, éstas limitarán el margen de maniobras de los instrumentos de política.

La magnitud del desempleo y subempleo acumulados, agravados por la recesión, constituye una gran presión en el mercado de trabajo. Las restricciones a la creación de empleos a través de aumentos en la demanda, ya sea del sector público o del privado, significa que deberán concentrarse el esfuerzo en elevar la generación de empleos asociados con un nivel dado de demanda agregada. Para ello, será necesario tomar medidas tanto por el lado de la oferta como por el lado de la demanda; mantener los programas  emergentes de empleo; reasignar el gasto público hacia ramas que puedan crear mayores volúmenes de puestos de trabajo pero peso invertido; sustituir compras externas e internas en el presupuesto del sector público; y apoyar a empresas que son intensivas en el uso de la mano de obra o que producen bienes y servicios estratégicos para la recuperación de la actividad económica. Dada la inercia del pasado y las distorsiones del aparato productivo, los instrumentos disponibles para actuar del lado de la oferta son frecuentemente de manejo más delicado y de respuesta más lenta.

6.1.2. Marco prospectivo 1983-1988

Frente a las restricciones anteriores, la estrategia de reordenación económica y de cambios estructural enmarca con claridad los criterios generales de reorientación de la política económica y de adecuación de los instrumentos correspondientes. Sin embargo, la magnitud de los desequilibrios internos, tanto coyunturales como estructurales, y la incertidumbre prevaleciente en el contexto internacional hacen difícil predecir las perspectivas macroeconómicas para el período 1983-1988. Por ello más que fijar un conjunto exhaustivo de metas cuantitativas, lo importante, en el contexto del Sistema Nacional de Planeación Democrática, es definir el nuevo rumbo cualitativo que se busca imprimir a la evolución económica global y acotar los márgenes que se prevén para el comportamiento de las principales variables. 1 La precisión cuantitativa de metas se hará en los programas operativos anuales que indica la Ley de Planeación.

Aun cuando la estrategia de cambio estructural persigue fortalecer las relaciones económicas con el exterior, las circunstancias internacionales continuarán afectando la evolución de la actividad interna, especialmente en el corto plazo. Por ello, es necesario, para establecer un marco macroeconómico prospectivo, adoptar un conjunto de supuestos sobre la probable trayectoria de las variables más relevantes. Estos supuestos constituyen un punto de referencia un punto de referencia que los acontecimientos disponibles en el uso de los instrumentos de política y podría en consecuencia, manteniéndose firme su orientación, ajustarse la intensidad con que se apliquen.

Se supone que la economía internacional tendrá un crecimiento moderado. Por lo que respecta a los países industrializados más importantes, éstos mantendrán un crecimiento entre el 1.5 y el 3 por ciento en promedio para el periodo 1983-1988. Al mismo tiempo, se prevé que se consolidará la tendencia a la reducción en la tasa de inflación; ésta se situaría alrededor del 5 al 10 por ciento a partir de 1985. Este contexto económico externo permite suponer que habrá condiciones favorables para que la reducción actual de las tasas de interés internacional se sostenga y se observe una recuperación moderada del comercio mundial. En conjunto de los países en desarrollo, que enfrenta en la actualidad serias dificultades económicas, iniciaría su recuperación pasando a tasas positivas de crecimiento a partir de 1985, cuando hayan logrado superar el estrangulamiento financiero externo y alcanzar cierto control sobre la inflación. Se supone que los precios de las materias primas para la industria, incluyendo el petróleo, se estabilizarán en los primeros dos años y, dado el crecimiento esperado de la actividad económica internacional, podría crecer a tasas moderadas en el periodo 1985-1988.

 En el marco de la evolución supuesta del contexto internacional, la reorientación de la política económica que se plantea y los cambios en la estructura productiva que la estrategia se propone impulsar determinarán, a partir del saneamiento inicial de las condiciones económicas, una recuperación moderada de la actividad económica interna, pero sostenida y con tasas declinantes de inflación. Se establecerán gradualmente nuevas relaciones de compatibilidad entre la creación de empleos requeridos por la población, la estabilidad del mercado de divisas y un financiamiento sano del crecimiento. La rapidez con que se introduzcan estas nuevas relaciones dependerá de ciertas variables crítica y particularmente del abatimiento de la inflación durante 1983 y 1984, de la capacidad inicial de recuperación de la economía sin que se requiera una reactivación global del gasto público durante 1984, y de la reorientación del aparato  productivo hacia actividades intensivas en el uso de la mano de obra y generadoras o ahorradoras de divisas, de 1984 en adelante.

En el corto plazo, como consecuencia del cambio considerable en precios relativos resultante del ajuste cambiario de 1982, la sustitución de importaciones será clave para sostener y reactivar el mercado interno. Las exportaciones no petroleras, estimuladas por la competitividad  que les da el tipo de cambio y las políticas de fomento, aumentarán a tasas elevadas en los primeros años; sin embargo, no pueden por sí solas, sobre todo por el contexto internacional adverso, constituirse en el principal motor de la demanda agregada.

Los cambios anteriores, que ya están ocurriendo rápidamente en los sectores abiertos al comercio internacional, propiciarán el surgimiento o expansión de algunas actividades industriales, así como la reconversión o pérdida de participación relativa de otras. El manejo de la demanda agregada a través de los diversos  instrumentos de la política económica se orientarán a encauzar, mitigar o fortalecer dichos cambios en la dirección e intensidad que la estrategia de desarrollo ha propuesto.

La reordenación de la inversión pública en torno a las prioridades de empleo, bienestar social e infraestructura irá marcando la orientación del desarrollo. Ello será un apoyo para la recuperación de la demanda. Inicialmente, el esfuerzo de producción se sustentará, en mayor medida, en el aprovechamiento más intenso de la capacidad productiva ya instalada; simultáneamente, la recuperación de los sectores ligados al comercio exterior, aunada a las políticas de reestructuración e integración del aparato productivo, implicará en algunas ramas la posibilidad de incrementar la capacidad instalada; así, la inversión de los sectores social y privado volverá gradualmente a tasas impositivas de crecimiento a partir de la segunda mitad de 1984. Posteriormente, la inversión global recupera un perfil más activo y podrá alcanzar en el periodo 1985-1988 tasas reales entre el 8 y 10 por ciento, con comportamientos serán el componente de la demanda con mayor dinamismo y estabilidad en ese periodo. Se estima factible lograr para las exportaciones no petroleras crecimientos reales alrededor de 10 por ciento e incluso superiores.

La moderación en el crecimiento del gasto público acompañara su reorientación. Se logrará una disminución importante en los pagos de intereses de la deuda interna y externa como proporción del gasto total y se contendrá el crecimiento del gasto corriente como resultado de la reestructuración de los subsidios; asimismo se relacionará el consumo público y se logrará mayor productividad del gasto de operación del sector paraestatal, manteniéndose la atención a los servicios sociales básicos. Lo anterior permitirá liberar recursos para la inversión. El gasto de inversión dará prioridad a sectores menos intensivos en capital, dada la infraestructura ya existente, en especial en la industria petrolera y promover la mejor articulación de la industria paraestatal y manufacturera. Las transferencias a estados y municipios, como instrumento de apoyo al fortalecimiento financiero de los gobiernos locales y de reorientación regional del bienestar, aumentarán su proporción en el gasto neto del sector presupuestal. Esta reordenación del gasto público fortalecerá el ahorro. Así, la disminución relativa del servicio de la deuda y la racionalización del gasto corriente permitirán disminuir la proporción del gasto neto total en el producto en alrededor de dos puntos adicionales después de 1983.

De acuerdo con lo anterior, si bien el producto decrecerá en 1983 entre 2 y 4 puntos, observando un comportamiento  desigual, unos sectores creciendo a tasas positivas -principalmente los vinculados con el exterior- y otros decreciendo en forma  importante. Posteriormente se observarían una recuperación de la actividad económica de entre cero y 2.5 por ciento en 1984 y un crecimiento entre 5 y 6 por ciento durante el periodo 1985-1988. En el contexto internacional previsto y considerando las restricciones internas, no se juzga factible lograr en forma sostenida, mayores tasas de crecimiento. En consecuencia, cobra singular importancia la introducción gradual de los cambios estructurales propuestos y la reducción del sesgo en contra del factor trabajo, para hacer compatible este crecimiento del producto con incrementos del orden del 3.5 al 4 por ciento en la generación de empleos y con incrementos del salario real no inferiores a los avances en productividad después del período inicial de ajuste. Durante este proceso, los programas emergentes de creación directa de empleos por parte del sector público frenarán la tendencia al deterioro de las condiciones del mercado laboral; asimismo, los programas de defensa del consumo popular permitirán proteger el poder adquisitivo de los salarios.

(Véase Tabla en la siguiente página)

El cambio en precios relativos y la reorientación de la inversión pública y privada inducirá una modificación en la composición sectorial del crecimiento del producto. El sector agropecuario y el de silvicultura y pesca constituyen un elemento clave para la recuperación diferente. Su crecimiento será entre el 3.5 y 4.5 por ciento, lo que significará un apoyo importante a la creación de empleos, al control de la inflación, al ahorro de divisas y a la mejora de la alimentación y las condiciones de vida en el medio rural.

La industria manufacturera destaca en términos de su dinamismo. En el periodo 1985-1988, su crecimiento anual podría situarse entre el 6.7 y 8 por ciento. Este crecimiento estaría asociado a un mayor equilibrio entre los sectores de bienes de consumo duradero y no duradero, a raíz del impulso que se otorgará a la producción de bienes de consumo básico. El mayor grado de integración de la industria implicaría también un mayor dinamismo en  la producción de bienes intermedios y de capital, contrariamente a lo ocurrido en los años sesenta. En materia de servicios, destacaría el crecimiento del sector de comunicaciones y transporte y el de turismo; este último, por su encadenamiento hacia atrás y su relación producto-empleo, coadyuvaría al objetivo de crear un mayor volumen permanentemente de fuentes de trabajo. El sector minería presentará crecimientos similares a los del producto, correspondiendo a una moderada recuperación de la demanda interna y una mayor participación de las exportaciones. El sector petróleo tendrá un crecimiento inferior al de producto.

En suma, la mejor articulación y equilibrio del aparato productivo, entre sectores y al interior de éstos, aumentarán el efecto multiplicador de la demanda sobre el crecimiento interno y sobre el empleo. Se revertirá así la tendencia observada en periodos recientes, cuando los desequilibrios sectoriales, el crecimiento excesivo de la demanda final y los precios relativos desfavorables a la industria nacional, provocaron una desviación desproporcionada de la demanda hacia el exterior. El crecimiento moderado y sostenido de la demanda interna, la ampliación reorientación y modernización del aparato productivo, la reordenación de las finanzas públicas, los incrementos esperados en la productividad, así como la moderación en los salarios y utilidades, determinarán tasas decrecientes de inflación. En la última década, la tasa de inflación ha sido ascendente y variable, pasando del 12.8 por ciento en términos del índice nacional de precios al consumidor entre 1971 -1976 al 23.7 por ciento en el periodo 1976-1981 y se estima que será del 77 por ciento en el bienio 1982-1983. En los próximos años, la reorientación de la política económica y sus efectos sobre las expectativas apoyarán un cambio  de tendencia en materia de inflación y un proceso de convergencia gradual de la inflación interna hacia los niveles de la inflación internacional. Este proceso de convergencia podría ser más rápido en los primeros años, si se dan condiciones más favorables en el cambio esperado en las expectativas inflacionarias. Una vez superado el periodo de ajuste, el abatimiento de la inflación y la reorientación el aparato productivo y distributivo permitirán un crecimiento de los salarios reales que corresponda por lo menos a los aumentos en la productividad.

En el periodo 1985-1988, el ahorro interno total sería del 23 por ciento del producto y permitirá financiar el 93 por ciento de la formación bruta de capital frente al 87 por ciento en 1977-1982. El ahorro público, por su parte, sería de alrededor del 20 por ciento del ahorro interno y financiaría cerca del 50 por ciento de la inversión presupuestal frente a un ahorro prácticamente nulo en 1981 y 1982. De acuerdo con las orientaciones estratégicas que se han definido, el sector financiero no sólo aumentará la potencialidad del ahorro, sino también asegurará la canalización eficiente de este para los fines prioritarios a través de intermediarios financieros más adecuados para estos propósitos.

Niveles de déficit del sector público alrededor del 4 por ciento del producto interno bruto a finales del periodo, frente a alrededor del 17 por ciento en 1982, permitirán reducciones importantes en los requerimientos financieros del gobierno. Lo anterior, aunado a una política destinada a propiciar un mayor financiamiento público a través de la emisión directa de valores permitirá que el crecimiento de la base monetaria corresponda a las necesidades de liquidez de la economía. Paralelamente, el financiamiento del sistema bancario a los sectores privado y social se elevará alrededor del 14-15 por ciento del producto interno bruto al final del periodo, a diferencia del 12.4 por ciento en el periodo 1977-1982. Ello  hará viable el crecimiento esperado de la inversión por el cambio estructural, sin que se incremente desproporcionadamente el endeudamiento externo como forma de financiamiento empresarial.

De acuerdo a la evolución esperada de la demanda externa y las características de la recuperación de la producción que la política económica está empeñada en realizar, el déficit en cuenta corriente de la balanza de pagos se situaría entre el 1.0 y el 1.5 por ciento del producto interno bruto en promedio en los años 1985-1988. Un déficit de esta magnitud será financiable, manteniendo el proceso de endeudamiento externo dentro de los limites compatibles con una disminución del peso relativo de la deuda externa, los servicios financieros derivados de ella y el crecimiento de la oferta externa de fondos prestables.

De manera más precisa, se espera que las exportaciones reales de bienes y servicios, después de un crecimiento superior al 12.0 por ciento en el bienio 1983-1984, crezcan a tasa de entre el 7 y el por ciento en el periodo 1985-1988, estableciéndose en ese lapso una exportación de hidrocarburos de cuando menos 1.5 millones de barriles al día con los márgenes de flexibilidad que se derivan de la evolución del mercado internacional y de la capacidad de absorción de la economía interna. Se requerirá un esfuerzo considerable de penetración en los mercados internacionales y de diversificación de socios comerciales y productos. Las importaciones de bienes y servicios crecerían a tasas del 8 al 10 por ciento, en razón a la recuperación esperada de la inversión y de las exportaciones. Ello significa que las importaciones de manufactureras como proporción de la oferta interna se mantendrán entre el 10 y el 11 por ciento frente a relaciones de más del 15 por ciento observadas en 1980 y 1981.

6.1.3. Criterios generales de reorientación de la política económica

Los resultados que caracterizan el marco prospectivo de referencia se sustentan en una importante reorientación de la política económica, que permite vincular en la práctica las dos líneas fundamentales de estrategia. Un análisis detallado de los diferentes instrumentos que componen la estrategia se describe en los siguientes apartados. En este se presenta en forma sintética las orientaciones para los principales instrumentos de política.

El Programa Inmediato de Reordenación Económica y la estrategia de cambio estructural han definido las orientaciones para lograr un funcionamiento económico más justo, estable y eficiente. Para crear dichas condiciones, la política económica ha planteado introducir desde el inicio, relaciones coherentes entre los distintos instrumentos de política, tomando en cuenta las restricciones más agudas de la actual coyuntura interna y externa y los objetivos del cambio estructural. Cada instrumento se utiliza para conducir en la dirección deseada la variable sobre la que más directamente incide, buscándose así la mayor eficacia global de la política económica.

La reorientación propuesta significa modificaciones importantes, en relación al pasado, en cuanto a la dirección e intensidad en el uso de instrumentos. En general, se plantea un gran realismo para superar gradualmente las restricciones estructurales internas y una cierta flexibilidad para mantener el rumbo deseado frente a circunstancias desfavorables en el exterior.

La política de gasto es fundamental para la instrumentación de la estrategia; este instrumento se roerientará en dos direcciones, ya iniciadas con el Programa Inmediato de Reordenación Económica. Por una parte, su monto global se adecuará a los niveles que pueda absorber eficientemente la economía en condiciones de financiamiento sano. Por otra parte, se reorientará su estructura: se reducirá la participación relativa del servicio de la deuda, a través de la disminución del déficit; se contendrá el crecimiento del gasto corriente, se reforzará la dimensión social del gasto a través de la atención prioritaria de las necesidades básicas, la reestructuración de los subsidios con propósitos explícitos de redistribución del ingreso y la reorientación de la inversión pública para aumentar la generación de empleos por peso invertido, se promoverá la descentralización de las actividades productivas y se mantendrá y fortalecerá la participación gubernamental en las áreas estratégicas para el desarrollo nacional. Así, la inversión pública recupera a partir de 1985 una evolución más dinámica, para crecer a tasas del 8 al 10 por ciento y consolidar su capacidad para promover y orientar el crecimiento. En relación al producto interno bruto, su participación significará entre el 11 y el 12 por ciento frente al 9.4 por ciento promedio en 1978-1981.

La política de ingresos se orientará a recuperar y fortalecer su  papel como generadora de recursos sanos para financiar el gasto público en condiciones de equidad social en la distribución de la carga; los ingresos tributarios se elevarán  fundamentalmente mediante la reducción de la evasión fiscal y el fortalecimiento de los ingresos tributarios directos, los ingresos del sector paraestatal se elevarán a través de una política realista de precios y tarifas y del mayor dinamismo de la actividad económica. Así, los ingresos corrientes totales del sector público aumentarán, en adición al esfuerzo ya realizado en 1983, entre dos y tres puntos del producto interno bruto en el período 1985-1988.

La acción conjunta de las políticas del gasto, ingresos y empresa pública permitirá reordenar las finanzas públicas. Esto incidirá de manera fundamental en la corrección de los desequilibrios actuales y permitirá una evolución de los mercados de bienes, servicios y fondos prestables acorde con la capacidad de respuesta del aparato productivo. En 1983 el déficit público como proporción del producto se reducirá de manera drástica y en los años siguientes se logrará una reducción gradual, para situarlo en torno al cuatro por ciento.

Las políticas monetaria, financiera y de deuda darán mayor énfasis a la movilización de recursos internos en el proceso de inversión, recurriendo al endeudamiento externo en forma complementaria y no indiscriminada. El fortalecimiento del ahorro interno, tanto público como privado, en cuanto a volumen y estructura, su mayor permanencia en el sistema financiero del desarrollo y su mejor canalización hacia sectores y regiones prioritarias a través de la banca nacionalizada permitirán adecuar las modalidades de financiamiento del desarrollo y reducir gradualmente la dependencia del exterior. El endeudamiento externo en proporciones marginales aprovechará las ventajas que le ofrece a México su acceso a los mercados internacionales de capital, en particular para poder distribuir en el tiempo los ajustes que requiere la economía y disminuir, así, los costos sociales correspondientes.

La determinación tradicionalmente simultánea de la política fiscal y de la política monetaria, provocada por la importancia cuantitativa y las modalidades de financiamiento del sector público que hacen depender la creación de medios de pago de la magnitud del déficit por financiar- ha hecho que en el pasado ambas políticas se orientaran en el mismo sentido pro anti ciclo y que se acentuara la profundidad de las fases expansivas o declinantes de la actividad económica. La disminución y la reorientación del financiamiento al sector público permitirán en el futuro una mejor coordinación de las políticas fiscales y monetaria y ampliar los márgenes de la política económica.

La política cambiaria y la de comercio exterior serán fundamentales para mantener congruencia entre las políticas de regulación macroeconómica y de fomento sectorial. La política cambiaria se manejará con realismo, buscando la convergencia gradual de los dos tipos de cambio y manteniendo el incentivo a la exportación y a la sustitución de importaciones. La relación estable de precios internos y externos propiciará, progresivamente, una disminución de la necesidad neta de divisa por unidad de producto generado, mediante una mayor integración sectorial del aparato productivo y una vinculación más eficiente de la industria manufacturera con el exterior.

Se revisará a fondo la política de comercio exterior para inducir a través de ésta una asignación de recursos acorde con las prioridades y no para atender problemas de corto plazo de la balanza de pagos. Se revisará el control a las importaciones, introduciendo gradualmente para la mayoría de las fracciones, políticas arancelarias. Estas, a su vez que eliminan privilegios y tratos casuísticos, darán transparencia a la estructura de protección efectiva, reducirán el grado de dispersión y el sesgo antiexportador de la misma y mejorarán la eficacia en la asignación de recursos en el proceso de desarrollo industrial. Estas políticas, junto con un manejo adecuado de los precios relativos de los factores de producción (trabajo, capital y energía), permitirán articular sistemáticamente la regulación económica y el fomento sectorial, evitando las contradicciones en la utilización de estos instrumentos que ocasionaron que los efectos de la política fueran anulados por los de otra o produjeran resultados distintos a los buscados.

Recobrar la capacidad de crecimiento sobre bases sanas, en forma sostenida, abatir la inflación y generar los empleos que requiere la población, mediante una reorientación profunda de la estructura productiva y distributiva, constituyen, en el contexto nacional e internacional vigente, metas ambiciosas que proponen el Plan.

6.2. La política de gasto  público

El crecimiento y la estructura del gasto público coadyuva a la mejor distribución del ingreso y del bienestar social, el manejo de la demanda agregada, el fortalecimiento de la posición económica externa, la reorientación del desarrollo sectorial y regional y la evolución general de la economía. En este sentido, el gasto público constituye un instrumento importante para llevar a cabo la estrategia del Plan. Su asignación, acorde con las prioridades del Plan, su ejercicio conforme a lo programado y su eficaz y honesta ejecución reflejarán la voluntad del Estado para conducir, con firmeza y perseverancia, la reordenación económica y el cambio estructural.

6.2.1. Diagnóstico

El gasto público ha jugado un papel destacado en la evolución de la economía y en el desarrollo del país. Para atender las demandas sociales y productivas de una población en rápido crecimiento y de una economía en acelerado proceso de expansión y modernización, y superar la caída relativa de otras fuentes de la demanda, frente a presiones en el mercado de trabajo y al imperativo de crear empleos, el gasto público se incrementó de manera significativa y sufrió importantes modificaciones en su estructura, durante las últimas décadas. A ello contribuyó el excesivo crecimiento de lo subsidios y transferencias, a la falta de precisión en las prioridades, los problemas en la programación e indisciplina en el ejercicio del presupuesto y diversos fenómenos de corrupción y desperdicio.

La satisfacción de las necesidades sociales básicas y la expansión de la infraestructura física y de capacidad industrial no lograron siempre financiarse sobre bases sanas. La dinámica del desarrollo impuso un fuerte crecimiento del gasto público, sin establecer un equilibrio adecuado entre las necesidades por atender y los recursos reales disponibles. Así, el gasto neto presupuestal aumentó 10 puntos como proporción del producto entre 1971 y 1976 y 14 puntos entre 1976 y 1982. Sin embargo, la política de ingreso no mostró un dinamismo comparable al de la política de gasto: los ingresos corrientes totales del sector público aumentaron sólo 5 y 6 puntos del producto durante los dos periodos mencionados, aun cuando los ingresos tributarios de PEMEX pasaron de 1 a 5 puntos del producto interno bruto durante este último periodo.

La divergencia entre gasto e ingreso tuvo como resultado la ampliación del déficit presupuestal y del endeudamiento del sector público, tanto interno como externo. La creciente importancia relativa del servicio de la deuda y la modificación de la estructura del gasto, agregado a la inercia de las erogaciones corrientes, imprimieron al ejercicio presupuestal una dinámica propia que no siempre correspondió a los propósitos de la política económica. Así, la efectividad de este instrumento para orientar el desarrollo se redujo y, frente al alza en las tasas de interés y la caída en el precio internacional del petróleo, el déficit alcanzado se tornó insostenible.

La asignación sectorial del gasto también ha sufrido importantes modificaciones: en los últimos años, ha tendido a concentrarse en el sector industrial - especialmente en la industria petrolera - perdiendo participación relativa la inversión en infraestructura. Así, el gasto de capital en PEMEX y CFE, durante los últimos seis años pasó del 33 al 40 por ciento en detrimento de otros sectores. Las empresas del sector no siempre respaldaron su expansión sobre estructuras financieras sanas y su crecimiento acelerado dificultó una programación de mediano plazo de los insumos y equipos requeridos, aprovechándose insuficientemente la oportunidad de inducir una mayor integración de la industria nacional en sectores de bienes intermedios y de capital. Sin embargo, la existencia de una gran capacidad instalada o proyectos por concluir en áreas estratégicas facilita la recuperación de la actividad económica y la reorientación del aparato productivo.

Por su parte, el sector comunicaciones y transportes ha perdido en los últimos años participación relativa en el gasto de capital, pasando de 22 por ciento en el periodo 1971-1976 a 15.0 por ciento en el periodo 1977-1982, a pesar de las fuertes inversiones públicas de infraestructura en puertos industriales al final del periodo. Por consiguiente, se ha rezagado la capacidad de la infraestructura del sector especialmente en lo que se refiere a la red carretera troncal y el sistema ferroviario- en relación con los requerimientos de movilización de carga y de reordenación territorial. La canalización de recursos al medio rural ha sido relativamente alta, aunque variable: 10.8 por ciento del gasto total en el periodo 1977-1982, alcanzando el porcentaje más alto en 1980, 12.5 por ciento. Sin embargo, fallas en la organización y deficiencias de concepción o ejecución han hecho que la respuesta de la producción no haya correspondido siempre a la magnitud de los recursos invertidos.

El Estado ha buscado constantemente favorecer a los estratos de menores ingresos mediante el gasto público en los sectores de bienestar social particularmente en materia de educación, salud y alimentación- y, en los últimos años, a través de programas especiales para el desarrollo rural y la atención directa a marginados. Así, el gasto público de capital en estos rubros se ha mantenido entre un 30 y 35 por ciento en los últimos 10 años. En materia de redistribución directa del ingreso vía gasto, el crecimiento acelerado de los subsidios y transferencias públicas no siempre ha favorecido a los grupos más desprotegidos. Existen así márgenes importantes para reestructurar el sistema de subsidios, disminuir su monto total, eliminar los que de manera indiscriminada favorecen el consumo de los estratos medios y altos o amplían las utilidades del sector comercial o industrial, y fortalecer los que tienen un carácter directamente redistributivo.

La asignación del gasto público con criterios de desarrollo regional ha ganado mayor peso en los últimos años. Se ha fortalecido la capacidad económica de los estados a través del incremento en las participaciones y de la ejecución directa de obras de interés social. Sin embargo se ha supeditado con frecuencia el desarrollo regional a la dinámica sectorial de la inversión pública. La distribución de esta última ha estado condicionada más a la disponibilidad de recursos naturales o economías de aglomeración que a una estrategia global de desconcentración territorial de las actividades productivas y del bienestar social con participación efectiva de los gobiernos estatales y municipales.

6.2.2. Propósitos

Conforme con las prioridades de la reordenación económica y de cambios estructural y considerando las características del diagnóstico, la estrategia económica y social del Plan fija cinco objetivos fundamentales a la política de gasto público:

- promover el desarrollo social mediante la generación de empleos la prestación de servicios básicos y la reestructuración del sistema de subsidios con propósito de redistribución del ingreso.

- inducir, a través del nivel, estructura y calendarización del gasto un comportamiento adecuado de la demanda interna, acorde con los niveles que puede absorber la economía en condiciones de eficiencia y de financiamiento sano;

- fortalecer la capacidad del aparato productivo y distributivo en áreas prioritarias y estratégicas para el desarrollo nacional.

- promover una distribución territorial más equilibrada de las actividades productivas y del bienestar social, en el marco del fortalecimiento del Pacto Federal y del municipio libre.

- asegurar eficiencia, honradez y control en la ejecución del gasto público.

6.2.3. Lineamientos de estrategia y líneas generales de acción

En este apartado se  indican los Lineamientos generales que permitirán alcanzar los cinco objetivos anteriores. Los programas operativos anuales y los proyectos de presupuesto correspondientes precisarán cuantitativamente estos Lineamientos en sus respectivos ámbitos.

El gasto público desempeñará un papel central en la reorientación del crecimiento hacia la mayor generación de empleo. Para ello se fijan los siguientes Lineamientos:

- se reorientará la inversión pública sobre la base de criterios explícitos de generación de empleo: los sectores de comunicaciones y transportes, desarrollo rural y vivienda popular serán prioritarios, pues además de cumplir otros objetivos fundamentales de la estrategia permiten un uso intensivo de mano de obra. Asimismo, se mantendrán los servicios básicos de bienestar social en educación y salud;

- se cuidará que los contratos de obras del sector público favorezcan la máxima creación de empleo compatible con costos, restricciones tecnológicas y mecanismos efectivos de administración;

- se reestructurar los subsidios e incentivos vía gasto a la actividad industrial y comercial, de tal forma que se induzca, de acuerdo con las orientaciones de la estrategia de cambio estructural, la selección de tecnologías intensivas en el uso de mano de obra; a esto coadyuvarán en particular la supresión gradual del subsidio a través del precio de los energéticos; y,

- se mantendrán, en tanto no ocurra una recuperación suficiente de la actividad económica, los programas emergentes de empleo, transitorio en obras urbanas o rurales de interés para la comunidad, con el propósito de evitar el  deterioro del mercado laboral.

Finalmente, se impulsará la revisión de la política de subsidios y transferencias, en el marco más general de la política de distribución del ingreso, para eliminar los subsidios que no beneficien claramente a los grupos más desfavorecidos que se busca proteger.

Como resultado de las políticas anteriores, los sectores de comunicaciones y transportes, desarrollo rural y bienestar social aumentarán conjuntamente su participación en el gasto total de 46.4 por ciento en promedio en 1977-1982 alrededor de 60 por ciento en 1984-1988. Por su importancia en el empleo, la producción de alimentos y el bienestar de cerca del 40 por ciento de la población que vive en el medio rural, la inversión pública en el sector agropecuario elevará su participación en promedio para el periodo 1984-1988. Junto con las inversiones productivas, los programas de salud, vivienda, comunicaciones y transportes orientados al campo, se integrarán en la estrategia de desarrollo rural.

Esta orientación sectorial del gasto público, de conformidad con el cambio estructural deseado, permitirá elevar la generación de empleo asociado con el crecimiento global. De esta forma será posible, con tasas de crecimiento económico de entre 5 y 6 por ciento, alcanzar una creación de empleo cercana al 4 por ciento. Como se ha señalado, mientras el crecimiento económico y la reorientación del aparato productivo no permitan, por sí solos, lograr esta meta, el Estado apoyará la creación de empleos complementarios.

6.2.3.2. Lineamientos para inducir a través del manejo del gasto público un comportamiento adecuado de la demanda interna

El manejo macroeconómico de la política de gasto público se apegará al principio de adecuar el nivel global del mismo a la capacidad de la economía para absorberlo en condiciones de eficiencia y financiarlo sobre base sanas. En las condiciones actuales, el impacto del gasto público sobre la actividad económica depende más de la orientación y eficacia del mismo, que de su monto total. Este criterio significará la eliminación de fases de expansión en el gasto público, seguidas de contracciones agudas provocadas por los desequilibrios resultantes de las finanzas públicas; en consecuencia, se fortalecerá la capacidad del Estado para sostener y orientar la actividad económica con un sentido de permanencia y para responder con oportunidad a cambios coyunturales inesperados.

Se ha iniciado, de acuerdo con las orientaciones del Programa Inmediato de Reordenación Económica, una política de reestructuración del gasto público que persigue, junto con el fortalecimiento de los ingresos, adecuar el crecimiento y la composición de la demanda agregada a los objetivos de lucha contra la inflación y protección del empleo. Estas orientaciones se mantendrán durante los próximos años. De manera más precisa, se aplicarán los siguientes criterios:

- se situará el ejercicio presupuestal anual en el marco de la programación de mediano plazo derivada del Plan, que considerará de manera explícita y en una perspectiva de varios años, los objetivos macroeconómicos y sectoriales, así como la evolución previsible del entorno internacional;

- se programará conjuntamente la disponibilidad de recursos fiscales y el volumen del gasto por ejercer de tal forma que dado el comportamiento previsto de los sectores social y privado y la evolución esperada de la economía- el financiamiento del déficit público no sea una fuente de presiones inflacionarias; como resultado de la aplicación de este criterio, se reducirá gradualmente el déficit público como proporción del producto interno bruto hasta estabilizarse en nivel compatible con un crecimiento sostenido y con un ritmo de inflación decreciente;

- se reducirá la participación de gasto corriente en el gasto total, manteniendo la prioridad de los servicios básicos que proporciona el sector público, de tal forma que la participación creciente del gasto de capital fortalezca la capacidad del Estado para orientar el desarrollo; para ello se actuará conjuntamente en cuatro frentes; se reestructurará a fondo el sistema de subsidios eliminando los de carácter regresivo; se reducirán progresivamente las cargas financieras resultantes del servicio de la deuda al abatirse el déficit público; se establecerán criterios estrictos de productividad en el manejo del gasto de administración del gobierno, suprimiendo gastos suntuarios o superfluos; y, finalmente, se vincularán los programas de compras de insumos con los resultados de producción anual, lo que permitirá racionalizar el gasto de operación del sector paraestatal y elevar su productividad.

- se otorgarán subsidios y transferencias en forma explícita y con criterios de condicionalidad; los subsidios de operación a empresas públicas estarán sujetos a criterios de racionalidad y eficiencia; las transferencias corrientes a empresas privadas y a otras actividades en beneficio de la comunidad se replantearán bajo esquemas en los que prevalezcan la selectividad, la racionalidad y la transparencia; asimismo, lo subsidios a bienes y servicios para el mercado serán condicionados y explícitos; en el proceso de fortalecimiento del ahorro interno, los subsidios y transferencias corrientes no pueden ser permanentes ni crecientes;

- se reorientarán las asignaciones presupuestales para apoyar las actividades relacionadas con la exportación de bienes y servicios, y las vinculadas con la sustitución de importaciones, no sólo como efecto transitorio de las circunstancias imperante sino como una actitud permanente que promueva a mediano plazo el mejoramiento de la balanza de pagos en su conjunto;

- se cuidará de manera explícita la calendarización del ejercicio del gasto para evitar su concentración en el tiempo, aumentar el control sobre las disponibilidades y las presiones de ampliación y fortalecer su potencial como instrumento de regulación coyuntural de la actividad económica, particularmente para contrarrestar los efectos negativos de cambios inesperados en la situación interna o en el entorno internacional.

Como resultado de las políticas anteriores, se logrará una mejor atención a los servidores públicos, como educación, salud y seguridad pública y, a la vez, una disminución del gasto corriente del sector presupuestal excluyendo intereses- en 2 por ciento del producto interno bruto de 1985 a 1988 con respecto de 1982. El pago de intereses, por su parte, disminuirá en 3.0 por ciento entre dichos periodos. De esta forma, el gasto neto total del sector público representaría en promedio alrededor del 36 por ciento del producto interno bruto durante el periodo de 1983-1988. Este esfuerzo de racionalización permitirá que el gasto de capital se eleve durante ese mismo periodo alrededor de 1.5 puntos del producto interno bruto con respecto al periodo 1977-1982.

6.2.3.3. Lineamientos para fortalecer la capacidad del aparato productivo y distributivo en áreas prioritarias y estratégicas para el desarrollo nacional

La asignación directa de recursos por parte del Estado en áreas estratégicas y prioritarias, es el instrumento fundamental para cumplir con el mandato Constitucional en esta materia y orientar el cambio estructural, particularmente en el sector industrial. La reestructuración del gasto público se llevará a cabo en estas áreas de acuerdo a los siguientes Lineamientos:

- continuar atendiendo la provisión de los bienes y servicios estratégicos a cargo del Estado, de acuerdo al ritmo de expansión de la economía; en general, la estrategia para el sector industrial dará prioridad a las inversiones que permitan la utilización más eficiente de la capacidad instalada y la consolidación de los proyectos prioritarios en marcha; en particular, se mantendrá la capacidad de la industria petrolera para exportar cuando menos 1.5 millones de barriles por día y satisfacer la demanda interna de los productos correspondientes, con un margen razonable para enfrentar fluctuaciones del mercado; la capacidad de producción eléctrica crecerá acorde a las metas de crecimiento global planteadas, considerando aumentos graduales en la eficiencia del sector; en petroquímica básica, el esfuerzo se centrará en la terminación de los proyectos en curso; se hará una revisión a fondo de las inversiones públicas para consolidar las que sean prioritarias y eliminar aquéllas que no lo sean;

- revisar las inversiones en el sector paraestatal industrial, de acuerdo con los criterios de apoyo a cadenas de transformación de recursos naturales y de integración del aparato productivo nacional;

- fortalecer los mecanismos de programación y ejercicio del gasto en la empresa pública, de acuerdo con los criterios que se definen en el capítulo correspondiente.

Como resultado de las políticas anteriores y de acuerdo con las estimaciones prospectivas del Plan, la participación del sector energético en la inversión pública bajaría del 40.4 por ciento en promedio durante el periodo 1977-1981, al 28 por ciento durante el periodo 1984-1988. La importante ampliación de la capacidad productiva ya realizada en la industria petrolera y las metas asignadas al sector permitirán disminuir, en forma relativa, los recursos canalizados a éste, atendiendo y consolidando lo realizado. Ello dará márgenes para una reasignación presupuestal que coadyuve a la reestructuración y fortalecimiento del resto de la industria paraestatal.

6.2.3.4. Lineamientos para promover una distribución territorial más equilibrada de las actividades productivas y del bienestar social

La asignación del gasto público con criterios regionales permitirá mejorar la distribución en el territorio de las actividades productivas y del bienestar social. Se actuará en dos niveles en lo que se refiere a los proyectos de alcance nacional de los sectores de la Administración Pública Federal, y al gasto de alcance regional. En ambos casos se propiciará la concurrencia de los tres niveles de gobierno y la mayor participación de la comunidad en la definición de las obras que afectan su desarrollo y su bienestar.

En lo que se refiere a los programas normales de los sectores de la Administración Pública Federal, se adoptarán los siguientes Lineamientos:

- se introducirán criterios espaciales explícitos en la evaluación de los grandes proyectos de alcance nacional, que por su magnitud son determinantes en la definición de las modalidades del desarrollo regional.

- en materia de salud, educación, empleo y vivienda, las metas nacionales  se integrarán a partir de las necesidades estatales; por lo que corresponde a las metas agropecuarias, forestales, turísticas, industriales y pesqueras, su definición estará a cargo de los diversos sectores a nivel nacional, pero serán desagregadas geográficamente de acuerdo con las ventajas comparativas que presenta cada uno de los estados, dentro de la estrategia general de descentralización económica y social, a través de mecanismos de concertación y negociación;

- se mantendrá, en forma permanente, una comunicación abierta con los gobiernos estatales, los gobiernos municipales y las comunicaciones sobre las obras a realizar en los distintos programas de inversión.

En lo que se refiere al gasto de alcance regional, se consolidará al Convenio Unico de Desarrollo como el principal instrumento de política para coordinar acciones entre los tres niveles de gobierno, impulsar un desarrollo más equilibrado y romper las desigualdades entre regiones. A través de este convenio, se han establecido los Lineamientos para la operación descentralizada de los programas federales de inversión en los estados, a efecto de fortalecerlos en su capacidad administrativa y de ejecución, avanzando en los esquemas de planeación  participativa mediante el establecimiento y operación de los Comités Estatales de Planeación para el Desarrollo, en el seno de los cuales se integran las propuestas estatales de la inversión, gasto y financiamiento. La asignación del gasto a través de los programas anteriores se apegará a las prioridades que determinen los planes estatales y municipales correspondientes.

6.2.3.5. Lineamientos para asegurar eficiencia, honradez y control en la ejecución del gasto público

Se persiguen dos propósitos generales: mejorar la capacidad técnica y administrativa del personal federal y mejorar los procedimientos de seguimiento y control del gasto.

Para lograr el primer propósito, se adoptarán los siguientes Lineamientos:

- se instaurará el servicio civil de carrera, en colaboración con la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio de Estado; la estabilidad y seguridad de los empleos de los trabajadores de base quedará garantizada, lo que promoverá mayores grados de responsabilidad, diligencia y rendimiento. En apoyo a lo anterior, se seguirá el esfuerzo ya iniciado de simplificación de la estructura y organización administrativa del sector público;

- se fomentará la vocación de servicio del personal federal mediante una motivación adecuada, elevando así la eficiencia y la agilidad en el funcionamiento de la burocracia;

- se promoverá la capacitación permanente del personal federal creando así condiciones para la carrera administrativa; asimismo se coadyuvará a capacitar al personal estatal y municipal.

Para lograr el segundo propósito, se adoptan los siguientes Lineamientos:

- se establecerán como compromisos del sector central y de las empresas públicas, la racionalización administrativa, la utilización de procedimientos de corresponsabilidad en la adquisición de suministros y en la licitación de contratos, técnicas eficientes para la programación de los gastos de inversión y el control de gestión; las distintas dependencias y entidades formularán programas de productividad, en corresponsabilidad con los trabajadores.

- se derivará la presupuestación anual de los programas operativos anuales y de mediano plazo que instrumentarán las orientaciones estratégicas del Plan;

- se utilizarán los programas operativos como instrumento básico de gestión presupuestal; su estructura contemplará la desagregación en detalle de las metas y la presupuestación adecuada en base a costos; esto permitirá dar transparencia a la utilización de los recursos y será la base de un sistema de control que prevenga desviaciones y corrupción;

- se avanzará en el mejoramiento de los mecanismos de control de formación, especialmente en el gasto de capital y, sobre todo, en el sector paraestatal, para lograr una adecuada calendarización del gasto público de acuerdo con los criterios de un manejo establece la demanda;

- se han adecuado para alcanzar los objetivos anteriores los instrumentos jurídicos y administrativos; se seguirá el proceso de racionalización de la burocracia; se fortalecerá, al mismo tiempo, mecanismos técnicos y de coordinación intersecretarial de la Comisión Gasto-Financiamiento.

6.3. Política de empresa pública

Las empresas paraestatales constituyen un importante instrumento para el logro de los objetivos  nacionales; refuerzan la rectoría del Estado en la vida económica y dan apoyo directo a la política económico-social que toca instrumentar al sector público. Su presencia en el aparato productivo o distributivo responde al mandato Constitucional que reserva al Estado la intervención en sectores estratégicos de la economía o bien, el apoyo, complemento o promoción de las demás actividades del desarrollo nacional.

La estrategia del Plan, además del manejo coherente de la política de desarrollo, requiere de la utilización de instrumentos directos de asignación de recursos que refuercen los efectos de inducción e impulsen los esfuerzos de reordenación económica y cambio estructural. La empresa pública constituye la base material con que cuenta el Estado para la regulación e impulso de la actividad económica y social de todos los sectores.

Para que las empresas paraestatales desempeñen adecuadamente este importante papel, es necesario que se conduzcan como parte integral del sector público y bajo las políticas del Gobierno Federal, a través de los coordinadores de sector correspondientes.

6.3.1. Diagnóstico

Los objetivos económicos y sociales que justifican la presencia de las empresas públicas no se han logrado alcanzar con la celeridad y consistencia deseadas, a pesar de que la participación del Estado en la economía ha registrado sustanciales avances en los últimos años. Para alcanzar los objetivos es necesario atender los problemas de operación del sector paraestatal y principalmente los aspectos de orden administrativo y de organización, financieros, laborales y tecnológicos.

En lo administrativo se ha hecho evidente, por una parte, la necesidad de establecer las bases para superar los importantes problemas de coordinación entre la política económica general y sectorial, y por la otra, las actividades realizadas por las empresas públicas.

En el aspecto financiero, se ha visto reducida la generación de excedentes que permiten el autofinanciamiento de la operación y el crecimiento de las empresas públicas, lo que las ha llevado a depender en exceso del endeudamiento externo y de las transferencias del gobierno federal.

El deterioro de su estructura financiera se explica porque sus ingresos corrientes han perdido importancia relativa debido a que sus precios y tarifas se encuentran rezagados con respecto a sus costos de generación de bienes y servicios, los cuales se han incrementado al ritmo del proceso inflacionario.

Otro de los problemas que ha venido caracterizando a la empresa pública es la ausencia de una política eficaz y ágil de compras que pueda convertirse en instrumento para orientar el consumo y la producción nacionales, sustituyendo importaciones, apoyando a la pequeña y mediana empresa y  promoviendo el empleo.

En el aspecto laboral, a la empresa pública se le ha asignado una importante participación en el logro de las metas de empleo, lo que ha redundado muchas veces en el deterioro de su capacidad operativa, su productividad y su eficiencia.

En algunas empresas públicas se observa la importación de tecnologías ya existentes en el país o que es posible desarrollar a corto plazo, y la utilización de aquellas que, siendo intensivas en el uso de capital, no corresponden a nuestra actual dotación de recursos.

Por último, debe apuntarse que se carece de un balance social periódico en cada empresa pública, que exprese concretamente el beneficio directo e indirecto que la sociedad recibe de su operación, mismo que justifique su permanencia en el ámbito público.

6.3.2. Propósitos

La política de empresa pública corregirá las ineficiencias y aprovechará plenamente las posibilidades de estas entidades en la producción de bienes y servicios y en la promoción, regulación y dirección del desarrollo económico y social.

En esta forma las empresas públicas se plantean como propósitos fundamentales los siguientes:

- Fortalecer el carácter mixto de la economía, participando en sectores estratégicos que le son reservados por mandato Constitucional al Estado y con los sectores social y privado, de acuerdo con la ley, para impulsar y organizar, las áreas prioritarias del desarrollo.

- Participar en la oferta de bienes y servicios socialmente necesarios y en aquellas actividades de producción básica que no sean cubiertas suficientemente por la iniciativa particular, debido a la magnitud y riesgo de las inversiones, los plazos de maduración y su escaso rendimiento financiero.

- Apoyar la integración del aparato productivo, a fin de darle mayor dinamismo y flexibilidad, para lo cual deberá buscarse y promoverse la integración vertical y horizontal de la planta productiva y fomentarse el desarrollo de la de carácter financiero.

- Modernizar su organización, elevar sus niveles de productividad y propiciar su reestructuración de acuerdo a la dotación interna de factores y a las condiciones actuales de la economía.

- Regular la actividad de los mercados de bienes y servicios necesarios y estratégicos, a través de su participación directa o indirecta, con objeto de reducir los efectos negativos producidos por al desigualdad en el ingreso.

- Promover el desarrollo regional del país, descentralizando la operación de sus unidades a las zonas del territorio nacional más propicias a su naturaleza productiva con objeto de que fortalezca la estructura de los mercados regionales.

- Contribuir al sano financiamiento del desarrollo mediante la generación de ahorro corriente y mayor disponibilidad de divisas.

- Adoptar mecanismos y políticas que garanticen el cumplimiento de sus objetivos y la moralidad en su administración.

6.3.3. Lineamientos de estrategia y líneas generales de acción 

6.3.3.1. Fortalecer el carácter mixto de la economía

El desarrollo de la empresa pública tendrá que basarse en consolidar su intervención  en las áreas donde ésta se requiere, más que en el crecimiento indiscriminado de sus actividades. La inversión en obras en proceso o en proyectos estratégicos se realizará al ritmo que marquen las metas del desarrollo sectorial. Para ello en el futuro inmediato tendrán que seguirse criterios de selectividad y ajuste estricto a las prioridades sociales y a los recursos financieros disponibles, preservando los servicios públicos indispensables, y al mismo tiempo concediendo la atención necesaria y programas de operación e inversión primaria.

Para lograr una administración pública paraestatal eficiente se pondrán en práctica Lineamientos y criterios que determinen la creación, adquisición, fusión, liquidación o venta de empresas públicas.

6.3.3.2. Participar en la oferta de bienes y servicios socialmente necesarios

En el marco de la economía mixta, se propiciará que las empresas públicas contribuyan a la consecución de un desarrollo sostenido y al mejoramiento permanente del nivel de vida de los mexicanos.

La atención hacia los grupos económicamente débiles se impulsará mediante el establecimiento de programas sociales con repercusión en sus niveles de bienestar. Para ello, las empresas públicas mantendrán e incrementarán la producción de bienes de consumo generalizado para atender suficientemente la demanda de la clase popular, interviniendo en la distribución de alimentos básicos y, en su caso, subsidiándolos vía precios.

6.3.3.3. Apoyar la integración del aparato productivo

En el marco de la estrategia se utilizará el poder de compra de las empresas del sector público como un instrumento para orientar la demanda hacia el mercado interno. Así, se podrán aprovechar todos los factores existentes, tanto en las empresas públicas como privadas, para la sustitución rápida de componentes importados que están afectando el proceso productivo.

Asimismo se utilizarán las compras externas necesarias como una herramienta de negociación internacional para crear nuevos mercados en el exterior a producción nacionales. Este comportamiento permitirá alcanzar los objetivos de mediano plazo relacionados con la integración de la planta productiva del país y con el fomento a la producción de bienes de capital.

En las decisiones de inversión se dará prioridad a proyectos en ejecución y de corta duración, para no deteriorar los niveles de producción y empleo en el corto plazo, sosteniendo la inversión en ramas estratégicas desde una perspectiva económica y social de mediano y largo plazo.

Para propiciar la integración de la planta productiva nacional, las políticas de compras y de crédito darán prioridad y permitirán a los productores nacionales programar sus actividades con el fin de satisfacer la demanda del sector público. En este sentido, se promoverá el establecimiento de convenios a largo plazo que incluyan el otorgamiento de apoyo técnico y financiero para el establecimiento de empresas que contribuyan a este fin.

6.3.3.4. Reestructurar y modernizar la empresa pública

Se plantea la necesidad de establecer en las empresas públicas de cada sector, programas de reestructuración y modernización que prevean, con carácter obligatorio, las metas a lograr en la elevación de la producción y la productividad, en la reducción de recursos externos necesarios para su operación y en el aprovechamiento óptimo de su capacidad instalada. Se buscará una integración en subsectores por ramas productivas para evitar dispersión, lograr una mayor eficiencia en el uso de los recursos y congruencia en las decisiones.

Para el logro de una mayor eficiencia en la operación de las empresas públicas, se incrementará la productividad gerencial y la de los trabajadores y se perseguirá el uso más racional de sus recursos físicos y financieros. Para ello se completará la canalización prioritaria del gasto de capital, la modernización de los procesos de trabajo, la racionalización del empleo y de los procesos directivos y de operación, la optimización en el uso de insumos y partes, la mejoría en los sistemas de mantenimiento y conservación, la supresión del producto y procesos de producción obsoletos económica y socialmente, la racionalización de inventarios y optimización del capital de trabajo.

La política de modernización de la empresa pública se ajustará a las dos líneas de acción de la estrategia. En especial, en lo relativo a la reordenación económico, se racionalizará el uso de divisas a través de su estricta presupuestación, buscando reducir al mínimo las necesidades de recursos externos y recurriendo de manera estrictamente complementaria al endeudamiento.

En cuanto al cambio estructural, la empresa pública dará prioridad a la superación de las necesidades en sectores de alta importancia social tales como el transporte, la comercialización y el abasto, salud, seguridad social, urbanización y vivienda.

La reordenación de las empresas públicas requerirá un significativo esfuerzo en materia jurídica, a fin de normar los aspectos de su organización y funcionamiento que no estén suficientemente contemplados en la legislación vigente, dando respuesta, en el marco del derecho, a las transformaciones recientes que ha tenido la empresa pública en nuestro país.

6.3.3.3. Regular la actividad de los mercados para reducir los efectos negativos producidos por la desigualdad en el ingreso

Se llevará a cabo una mejor asignación de los subsidios, canalizando su destino en forma selectiva a las áreas prioritarias y evitando el crecimiento indiscriminado de los mismos. Los subsidios deberán ser transparentes, explícitos, selectivos y temporales. Se mantendrán aquellos que beneficien a los grupos de menores ingresos o bien que resulten indispensables para mantener actividades estratégicas para el desarrollo nacional.

6.3.3.4. Apoyar la descentralización de las actividades de las actividades de producción y distribución de las empresas públicas.

La empresa pública participará en la descentralización de la vida nacional. Sus decisiones de inversión y operación habrán de considerar explícitamente los objetivos del desarrollo regional establecidos en el Plan y los efectos ecológicos y sociales que produce la localización de ciertas actividades productivas.

Los proyectos de las empresas públicas que tengan un impacto regional deberán vincularse a los programas de desarrollo de los estados, a fin de no fomentar economías de enclave en las regiones donde se instalen, sometiendo al conocimiento previo de los gobiernos estatales y municipales los proyectos a realizar, en un marco de respeto a los tres niveles de gobierno.

La atención de los grupos económicamente débiles se impulsará mediante el establecimiento de programas sociales en las empresas públicas con repercusión en zonas deprimidas, orientando la canalización de recursos en función inversa a  los niveles de bienestar locales y en apoyo a las economías regionales donde tiene mayor influencia geográfica.

El proceso de descentralización territorial se llevará a cabo de una manera gradual, calendarizada, participativa y obligatoria, impulsando su expansión futura fuera de la zona metropolitana de la ciudad de México y de otros grandes centros urbanos.

6.3.3.5. Contribuir al sano financiamiento del desarrollo

La estrategia de la empresa pública descansará fundamentalmente en sus reestructuración financiera y administrativa, y en la eficaz vinculación de sus decisiones con la política económica y social general. Con este propósito se formularán programas de reestructuración financiera que considere entre sus líneas básicas los ajustes a los precios y tarifas, la racionalización de subsidios, el uso de divisas, la reestructuración de la deuda interna y externa y las aportaciones de capital. Los recursos provenientes del crédito serán utilizados en forma complementaria a las fuentes propias de ingreso y se capitalizarán las empresas en función a las disponibilidades financieras y prioridades del desarrollo.

Los ajustes a los precios y tarifas se harán en forma selectiva y flexible, adecuándolos conforme a la evolución de la estructura de costos y las decisiones de política económica. Los ingresos provenientes de bienes comerciables internacionalmente se modificarán de acuerdo con las variaciones  en su precio internacional y el tipo de cambio.

Con el propósito de fortalecer el presupuesto de divisas, se propiciará el incremento de las exportaciones a partir de una visión estratégica que busque establecer vínculos comerciales duraderos con el exterior, formalizando convenios a largo plazo que aprovechen las ventajas geográficas y económicas del país, y las derivadas de las inversiones y estímulos públicos.

La sustitución de importaciones mediante la utilización prioritaria de insumo, partes y tecnológicas nacionales tendrá que impulsarse en las diversas etapas de los procesos productivos, a través del estímulo a su generación. Se orientarán bolsas de subcontratación de partes e insumos nacionales, incorporando procesos de adaptación, recuperación y reuso de partes importadas y escasas.

Por otra parte, tendrán que reducirse las importaciones de las empresas públicas a los márgenes estrictamente indispensables, aprovechando su poder de compra como instrumentos para la apertura de nuevos mercados en el exterior.

Respecto a la deuda interna y externa de las empresas públicas, se continuará con la renegociación de los pasivos, buscando mayores periodos de gracia en los pagos de capital y mejores plazos y condiciones de los créditos, en estrecha coordinación con las autoridades financieras nacionales.

6.3.3.6. Adoptar mecanismos y políticas que garanticen el cumplimiento de sus objetivos y la moralidad en su administración

En el marco de la modernización administrativa, la reordenación de las empresas públicas tiende a conciliar su autonomía y responsabilidad operativa, administrativa y financiera, con las facultades en materia de coordinación de los distintos niveles de autoridad de la Administración Pública centralizada.

Por tanto, las empresas públicas se sujetarán a un esquema claro de relaciones que defina mecanismos de conducción, coordinación y comunicación para evitar duplicidades y darles una mayor coherencia operativa y directiva.

Para llevar a cabo adecuadamente las tareas de planeación, programación, presupuestación, evaluación y control en las empresas del Estado, éstas se ajustarán a normas generales y específicas que determinen los ámbitos y alcances de participación de los distintos niveles de la Administración Pública, de las propias empresas públicas, de las dependencias coordinadoras de sector y de las dependencias globalizadoras.

En esta forma se buscará el desarrollo de la autonomía y capacidad decisoria y operativa de las entidades, mediante el fortalecimiento de sus órganos de gobierno y de dirección: Se propiciará también la adopción de un papel más activo de las instancias de coordinación sectorial, para fortalecer su autoridad y capacidad administrativa y de coordinación.

Las empresas públicas tendrán que responder a los principios de probidad y transparencia en el manejo de los recursos que la sociedad les ha encomendado para su administración, y apoyar la consecución de los objetivos nacionales.

6.4. La política de financiamiento del desarrollo

En los próximos años, la política económica se propone hacer frente a los requerimientos de financiamiento del desarrollo, sin excesiva creación monetaria y con una menor utilización relativa del crédito externo, estableciendo un equilibrio adecuado entre las necesidades y los recursos disponibles. Para ello, de acuerdo a las orientaciones que ha definido la estrategia económica y social del Plan, se requiere, por un lado, fijar y ejercer el gasto en estricto apego a las prioridades del desarrollo y, por el otro, fortalecer y canalizar eficientemente el ahorro interno y reorientar las relaciones financieras con el exterior. Este apartado define los Lineamientos que permitirán alcanzar estos objetivos, los cuales se precisarán e instrumentarán en el programa nacional de financiamiento del desarrollo.

6.4.1. Diagnóstico

Las necesidades sociales por atender, los requerimientos de infraestructura derivados de un rápido proceso de urbanización y la ampliación y modernización del aparato productivo y distributivo han exigido esfuerzos crecientes de inversión. En este proceso hubo una participación conjunta, y en buena medida complementaria, de la inversión pública y privada, que fue posible gracias a la evolución favorable del financiamiento interno y externo.

En los años sesenta, se logró un crecimiento sostenido de la actividad y una captación importante de recursos a través del sistema bancario, en parte como resultado de la estabilidad que propició la política económica. Desde mediados de este periodo, la concentración de la inversión pública en proyectos de ampliación de la planta productiva, intensivos en capital o de larga maduración, y la mayor participación de la construcción residencial en la inversión privada contribuyeron a elevar los requerimientos de inversión fija bruta pasó del 17.3 por ciento del producto interno bruto en 1960 al 4.1 por ciento en 1980.

Frente al aumento en la inversión total, a su orientación sectorial y decreciente productividad, y también debido a cierto desperdicio de recursos por el ritmo, tamaño y modalidades de control de la inversión pública en algunos proyectos, el crecimiento del ahorro interno no ha sido suficiente, a pesar de su participación significativa en el producto. En los años setenta el ahorro externo contribuyó en promedio con cerca del 12 por ciento de la formación bruta de capital, llegando a representar en algunos años cerca del 18 por ciento.

El crecimiento del ahorro interno se ha apoyado en la rápida expansión y modernización del sistema financiero, particularmente en los años sesenta. A partir de 1973 aparece una inflación de dos dígitos, iniciando un proceso de desintermediación financiera, que culmina en 1976 y 1977, debido a cierta falta de flexibilidad en las tasas de interés. De 1978 a 1981 se incrementa la intermediación financiera como resultado de una política activa de tasas de interés positivas en términos reales. Sin embargo en 1982, ante un cuadro de inestabilidad macroeconómica, con inflación aguda y problemas de confianza, se causa una importante desintermediación en el sistema financiero agravada por la alta liquidez de sus pasivos.

Como parte del esfuerzo para adaptar el sistema financiero a nuevas condiciones, a mediados de los años setenta se buscó flexibilizar la mecánica operativa de la intermediación financiera y modernizar el sistema bancario. Se instrumentaron tasas variables de interés, se simplificó el mecanismo de encaje legal, se transformó la banca departamental en banca múltiple y se impulsó al mercado de valores introduciéndose instrumentos innovadores como Cetes, Petrobonos y papel comercial.

La capacidad para generar ahorro por parte del sector público ha decrecido en los años setenta, como consecuencia de los rezagos en la política tributaria, de precios y tarifas, y de un crecimiento excesivo del gasto corriente y de los subsidios así como de una dinámica de la inversión no siempre acorde con lo programado. De esta forma, no obstante los significativos recursos que proporcionó el petróleo, el ritmo de endeudamiento interno y externo del sector público se aceleró notablemente, alcanzando en 1981 y 1982 niveles insostenibles. La creación de medios de pago se aceleró consecuentemente, al tiempo que el Estado, al absorber partes crecientes de los recursos crediticios, desplazó progresivamente a los sectores social y privados del acceso a los recursos financieros internos. Ello provocó racionamiento e incrementos en el costo del reducido crédito interno disponible.

Los niveles de endeudamiento externo alcanzados implicaron un servicio de la deuda creciente. El cambio brusco en las condiciones externas sufrido a partir de 1981, a raíz de la caída en el precio internacional del petróleo y del alza en las tasas de interés, ha hecho evidente la vulnerabilidad del esquema de financiamiento del desarrollo apoyados excesivamente en el endeudamiento con el exterior.

6.4.2. Propósitos

Ante las dificultades para recurrir al ahorro externo, se plantea adecuar las modalidades de financiamiento del desarrollo, a través del fortalecimiento de la capacidad de ahorro interno y de su canalización más eficiente. La reorientación de los esquemas de financiamiento permitirá que se alcance la máxima creación de empleos permanentes con el ahorro disponible, en condiciones de estabilidad interna y menor dependencia del exterior. Así, la estrategia económica y social fija tres objetivos principales para la política de financiamiento del desarrollo:

- Recobrar y fortalecer la capacidad de ahorro interno en moneda nacional, aumentando el ahorro del gobierno, de las empresas y de las familias y buscando su permanencia.

- Propiciar  la canalización eficiente de los recursos financieros, de acuerdo con las prioridades del desarrollo.

- Adaptar las relaciones financieras con el exterior a las nuevas circunstancias internas y externas.

La experiencia histórica demuestra que, en un contexto inflacionario, es sumamente difícil alcanzar niveles adecuados de ahorro y evitar distorsiones en su asignación. Por ello, el logro de los objetivos planteados aquí están estrechamente vinculados al abatimiento de la inflación, la estabilización de la economía y el crecimiento sostenido del ingreso y del empleo. La instrumentación congruente de las políticas de gasto público, de empresa paraestatal, fiscal, monetaria y financiera ayudarán a consolidar la confianza de la comunidad en las instituciones financieras, en particular en el sistema monetario nacional, factor indispensable para la recuperación económica.

6.4.3. Lineamientos de estrategia y líneas generales de acción

Para asegurar el cumplimiento de estos tres objetivos, la política de financiamiento se conducirá de acuerdo a los siguientes Lineamientos generales.

6.4.3.1. Lineamientos para recobrar y fortalecer la capacidad de ahorro interno

El fortalecimiento del ahorro interno abarcará conjuntamente los sectores público, social y privado. Se elevará el ahorro público, tanto del sector central como el paraestatal, y se fomentará el ahorro social y privado, buscando su mayor permanencia y adecuada estructura dentro del sistema financiero.

Elevación del ahorro público

Para recobrar la capacidad de ahorro del sector público, será necesario además de racionalizar el gasto corriente del gobierno, elevar sus recursos propios. Entre los instrumentos que proveen recursos al sector público, destacan la política tributaria y los ingresos por la venta de bienes y servicios a través del sector paraestatal.

El sistema tributario es un importante instrumento de política económica para alcanzar los objetivos de crecimiento económico y de justicia social. La política tributaria se orientará a hacer más equitativa la carga fiscal entre personas, sectores y regiones; a promover una mejor distribución del ingreso; y a estimular significativamente la recaudación efectiva, estableciendo una mejor y más progresiva relación entre los ingresos no tributarios y tributarios y, dentro de estos últimos, entre impuestos directos e indirectos.

Uno de los propósitos principales de la política tributaria en la presente Administración será reducir sustancialmente la evasión. El esquema tributario actual, aunque perfectible en términos de una mayor equidad, está diseñado para captar mayores recursos de quienes más tienen. Sin embargo, la evasión fiscal distorsiona sus propósitos, al tiempo que la menor recaudación incide sobre la capacidad del Estado para compensar, a través del gasto público, la desigual distribución del ingreso. Por ello, reducir la evasión, a través de un mayor control de los causantes, en especial de los no cautivos, permitirá fortalecer el ahorro público y contribuir a dar mayor equidad a la carga tributaria. Con estos propósitos, se continuará en la modernización y actualización del sistema tributario. Para ello:

- se reforzará el aspecto administrativo de la recaudación, así como las reglas y sanciones relacionadas con el cumplimiento de las obligaciones fiscales;

- se avanzará en la globalización del ingreso de las personas físicas contribuyentes al impuesto sobre la renta;

   

- se generalizará el impuesto sobre la renta, eliminando las bases especiales de tributación en los casos en que éstas no se justifiquen;

- se actualizarán periódicamente las tasas de los derechos, de acuerdo a costos, y se revisarán los criterios para establecer productos y aprovechamientos, con el fin de que estos ingresos recuperen gradualmente su participación en la recaudación total;

- se continuará, mientras sea necesario, con la desgravación a los causantes de menores ingresos y la adecuación de las tasas para que aquellos con mayores ingresos sean quienes paguen más; para ello, el salario mínimo se seguirá utilizando como exensión básica;

- se normalizará el régimen tributario de todas las empresas y organismos del sector público.

La política fiscal fomentará el fortalecimiento del pacto federal y del municipio libre. Se instrumentará una coordinación fiscal que siente las bases de un sistema recaudatorio integral de impuestos federales, estatales y municipales, y que se traduzcan en un fortalecimiento conjunto de las finanzas de los tres niveles de gobierno.

La política de ingresos del sector paraestatal persigue rehabilitar el ahorro de la empresa pública, para que ésta pueda seguir impulsando y orientando el desarrollo del país en condiciones de financiamiento sano. Además, se corregirán distorsiones en los precios relativos para aumentar la eficiencia económica y la equidad social. Para ello:

- se adecuarán los precios y tarifas de los bienes y servicios públicos, a fin de que el ahorro público no dependa sólo de unas cuantas empresas; se mantendrán únicamente subsidios en aquellos bienes y servicios que tengan un claro y significativo efecto sobre el empleo, la distribución del ingreso y el bienestar de las mayorías; una vez superado el periodo de ajuste, las adecuaciones se harán de manera paulatina pero constante;

- se avanzará en la rehabilitación financiera integral de la empresa pública, mediante el establecimiento de normas y mecanismos de verificación y control de costos y resultados; se establecerán mecanismos adecuados de financiamiento de la empresa pública, evitando rigideces y rezagos.

Como resultado de las políticas interiores, se incrementarán los ingresos públicos como proporción del producto y se calcula que el ahorro consolidado del sector presupuestal alcanzará poco más del 20 por ciento del ahorro interno total y estará en condiciones de financiar la mitad de la inversión presupuestal en el periodo 1985-1988.

Fomento del ahorrro social y privado

Para fortalecer el nivel de ahorro interno total como proporción del producto y mejorar su estructura, se seguirá adaptando y modernizando el sistema financiero nacional. Se espera que este último responda a cambios en las circunstancias internas y externas, evitando una desintermediación financiera global; cuente con instrumentos variados en términos de riesgo, rendimiento y plazo y complementarios, tanto a nivel del ahorrador como al de los usuarios del financiamiento; alcance todas las actividades económicas del país.

Para estimular la generación de ahorro de los sectores social y privado, mejorar su composición y alentar su permanencia, se actuará de acuerdo con los siguientes criterios:

- se integrará una estructura de rendimientos coherentes con la evolución de la inflación, los plazos y los riegos, que permitan premiar en especial al ahorrador de menos recursos, cuyas posibilidades se ven en general limitadas al ahorro a través de instituciones financieras;

- se diseñarán instrumentos que fomenten la captación del ahorro de fuentes no tradicionales;

- se desarrollará el mercado de capitales, en especial el mercado de valores y de seguros en sus instrumentos de largo plazo; se inducirá, de esta manera, una modificación gradual de la estructura de plazos en los instrumentos de ahorro; adicionalmente, el mejor equilibrio del sistema financiero dará mayor profundidad y solidez al mismo y permitirá reducir los márgenes de intermediación, bancarios y no bancarios

Como resultado de las políticas anteriores, se espera que el ahorro neto de los sectores social y privado aumente gradualmente su participación en el producto interno bruto.

6.4.3.2. Lineamientos para asegurar la canalización eficiente de los recursos financieros de acuerdo con las prioridades del desarrollo.

La canalización de recursos presupuestales y crediticios deberá responder con eficiencia a las prioridades establecidas en la estrategia de desarrollo. La nacionalización de la banca ofrece la posibilidad de una mayor racionalidad en la asignación del crédito entre sectores y regiones. Para ello, se seguirán los siguientes criterios generales en la reestructuración de la banca:

- se agruparán los diferentes bancos en grupos lo suficientemente grandes para aprovechar las economías de escala potenciales, pero manteniendo la competencia entre los mismos;

- se seguirán criterios de desconcentración regional; asimismo, se inducirán regulaciones que aseguren una mejor distribución regional del crédito.

- se revisará la participación relativa de los créditos preferenciales en su monto y en su costo, con el fin de asegurar la eficiencia económica en la asignación de los recursos, y reducir al mínimo necesario los subsidios financieros;

Como parte de las políticas anteriores y consecuencia del saneamiento de las finanzas públicas, se perseguirá reducir el financiamiento del gobierno a través del encaje legal. De esta manera se crearán las condiciones para que el encaje pueda ser utilizado principalmente como un instrumento de regulación monetaria, propiciando un mayor financiamiento del sector público por medio de emisión de valores gubernamentales.

Puesto que la banca administra los recursos que la sociedad deposita en ella, tiene la obligación de hacerlo de manera rentable y con criterios estrictos de eficiencia y honradez. Se promoverá un sistema de seguro sobre depósitos. Se buscará un rendimiento de mercado sobre las aportaciones patrimoniales a las instituciones de crédito. Los subsidios se financiarán de manera transparente, a través de partidas presupuestales y financiamientos explícitamente constituidos para dicho propósito en el presupuesto federal. Para lograr estos objetivos:

- los bancos de fomento se especializarán para la atención a sectores determinados;

- los fondos y fideicomisos financieros se vincularán, en la mayoría de los casos, al banco de fomentos más afín con sus propósitos;

- las tasas activas de la banca de fomento se ajustarán con flexibilidad, en función del costo de captación relevante de los fondos de que hace uso;

- el crédito de fomento se dará como parte de un programa de apoyo más amplio, que incluirá asesoría técnica y extensionismo;

- los subsidios financieros se otorgarán con criterios de temporalidad y selectividad, evitando caer en la discrecionalidad;

- el crédito de la banca de fomento no se concentrará en unos cuantos deudores, discriminando contra el acceso de otros que, en principio, también se pretende beneficiar.

Con los criterios anteriores y de acuerdo con los propósitos del Plan, el sistema bancario canalizará cada vez mayores recursos reales a los sectores social y privado; esto permitirá, junto con otras fuentes, sostener el crecimiento previsto de la inversión y el consumo y reorientar el crecimiento de conformidad con la estrategia económica y social.

En congruencia con los apoyos financieros que otorgue la banca de fomento, la política de estímulos fiscales canalizará recursos únicamente a aquellas actividades que resulten prioritarias y rentables en términos sociales. Se reducirá el número de estímulos fiscales, se simplificará su aplicación y se otorgarán de manera automática. Se racionalizarán los incentivos fiscales con base en las siguientes prioridades: creación de empleo, producción y abasto de productos básicos, así como de desarrollo regional y fomento de la exportaciones.

6.4.3.3. Lineamientos para adaptar las relaciones financieras de México a las nuevas circunstancias internas y externas

La política de deuda externa, tanto pública como privada, buscará una estructura de financiamiento que provea los recursos complementarios que requiere el desarrollo del país, sin poner en peligro la continuidad del crecimiento económico.

La política de endeudamiento externo girará, en el corto plazo, alrededor de su reestructuración y rehabilitación. En este horizonte, un endeudamiento adicional y marginal puede contribuir de manera significativa a distribuir mejor en el tiempo el ajuste económico necesario y aliviar los costos sociales correspondientes. La estrategia financiera de mediano plazo requiere seguir utilizando el crédito externo- de manera decreciente- para complementar el financiamiento del desarrollo.

México continuará con su norma de pagar todas las obligaciones contraídas. A partir de la reestructuración de la deuda pública externa se ha recuperado la posibilidad de su manejo, evitando que se convierta en una variable demasiado rígida en el proceso de presupuestación y de ajuste de la balanza de pagos. Se proseguirá con la reestructuración de la deuda externa del sector privado, brindándole apoyo frente a los acreedores, asegurándola, sin subsidio contra riesgos cambiarios y permitiéndole distribuir en el tiempo las pérdidas ya sufridas.

Para lograr los propósitos anteriores:

- se seguirá mejorando el perfil de la deuda; ello requerirá mantener al mínimo el crédito de corto y mediano plazo, a fin de evitar problemas de liquidez para cubrir su vencimiento;

- se buscarán las mejores condiciones de endeudamiento, aumentando la contratación con organismos multilaterales; se procurará negociar que los recursos ya otorgados pero no desembolsados se ajusten a las nuevas prioridades de desarrollo;

- se diversificarán fuentes, mercados, instrumentos y monedas;

- se registrará y, en la medida posible, coordinará y orientará la contratación de la deuda privada externa, para lograr mejorar sus condiciones y garantizar la consistencia de su perfil con el de la deuda pública.

El manejo racional de la deuda externa permitirá aprovechar los beneficios del acceso de México al financiamiento internacional sin comprometer la soberanía del país y evitando presiones innecesarias sobre el uso de divisas por parte del aparato productivo.

6.5. Vinculación con la economía mundial

La estrategia económica y social del Plan asigna una importancia prioritaria a la modernización y reorientación del aparato productivo, con el propósito de promover una inserción eficiente del sector industrial dentro de las corrientes del comercio internacional y, de manera más amplia, fortalecer la vinculación del país con la economía mundial. Frente a la necesidad de reducir la dependencia del endeudamiento externo, la expansión de las exportaciones no petroleras y del turismo se vuelve imperiosa para el desarrollo del país. Se aspira alcanzar tasas de crecimiento, respaldadas por una estructura económica capaz de generar los recursos en divisas necesarios para su desenvolvimiento, y menos vulnerable ante las fluctuaciones de la economía y el comercio internacionales.

El presenta apartado define los Lineamientos que permitirán el logro de los anteriores objetivos. El Programa de Desarrollo Industrial y  Comercio Exterior precisará, en el marco de la política económica internacional, las modalidades de instrumentación de dichos Lineamientos.

6.5.1. Diagnóstico

Las dificultades por las que atraviesa actualmente el país responden, en cierta medida, a la ejecución de una estrategia de desarrollo que no consideró suficientemente la vinculación económica con el exterior entre los elementos objeto del proceso de planeación. Así, el endeudamiento externo, tanto público como privado, opero como variable de ajuste de la evolución económica interna y de compensación de las deficiencias estructurales de la planta industrial. En la mayoría de los casos, las exportaciones de productos manufacturados no fueron resultado de una estrategia de penetración permanente, de los mercados internacionales, sino, más bien, correspondiendo a excedentes que el mercado interno no podía absorber.

La política de sustitución de importaciones por etapas, la política activa de gasto de los años setenta y la sobrevaluación del tipo de cambio durante los largos periodos, han sido factores determinantes del carácter residual de las exportaciones y de la alta concentración de éstas en unos pocos productos muy sensibles a las fluctuaciones internacionales. Por otro lado, esas mismas políticas, al estimular las importaciones de bienes intermedios y de capital, provocaron una excesiva dependencia externa del proceso de producción. Esto convirtió, en forma recurrente, al sector externo en freno del crecimiento y, junto con un desfase entre el ciclo interno e internacional, provocó situaciones de crisis y devaluaciones de gran magnitud.

Con frecuencia, la política de protección comercial ha sido utilizada para compensar los efectos de la sobrevaluación del tipo de cambio. Asimismo, la política de incentivos y subsidios que se instrumentó para corregir el sesgo antiexportador en materia de productos manufacturados ha sido deficiente. Entre 1950 y 1982, las exportaciones, tanto primarias no petroleras como de producción manufacturados, han disminuido con relación a la producción interna y la demanda internacional.

Las medidas de liberación de comercio exterior tomadas en diferentes momentos, para racionalizar y aumentar la eficiencia del aparato productivo, tuvieron que modificarse cada vez que se presentaron desequilibrios en la cuenta corriente de la balanza de pagos. Se impuso nuevamente un sistema generalizado de permisos previos a la importación y se aumentaron los aranceles. Si bien estas acciones tuvieron efectos positivos en el muy corto plazo, no corrigieron las causas de fondo del problema y provocaron patrones de protección que no correspondían a las prioridades sociales y productivas de largo plazo del país. Además, no se superó la extrema dependencia respecto de los bienes intermedios y los equipos importados, resultado de concentrar la sustitución de importaciones en los bienes de consumo final. Esto ha elevado en periodos recientes la vulnerabilidad de la economía con relación a las fluctuaciones internacionales, particularmente en cuanto al mercado internacional del petróleo y las tasas de interés externas.

A pesar de la existencia de una ley adecuada sobre la inversión extranjera directa, no se ha seguido siempre una política sistemática en la materia que aproveche definitivamente su contribución al desarrollo del país. En la práctica, las transnacionales han tendido con frecuencia a beneficiarse en sus países de origen y a generar ganancias excesivas a expensas de los consumidores nacionales. No se ha podido inducir efectivamente a este tipo de inversión a promover el desarrollo tecnológico nacional, a sustituir importaciones eficientemente o a generar exportaciones con un saldo neto positivo de divisas. Además, el proceso de mexicanización de las empresas con participación extranjera ha resultado, en muchos casos, ilusorio y ha tenido efectos indeseables sobre la concentración industrial, la política de precios y sobre los recursos disponibles para la inversión.

Estas deficiencias han resultado de una instrumentación demasiado casuística de la política de inversión extranjera, que se ha limitado a establecer su magnitud sin lograr inducir una orientación favorable. Con frecuencia, se ha reducido a una simple revisión de propuestas de inversión, establecidas conforme a la estrategia internacional de producción o de comercialización de empresas extranjeras, que no se adecuaron siempre a prioridades nacionales, sectoriales o regionales, reduciéndose el margen de negociación en la imposición de requerimientos de integración local o de cuotas de exportación. Estos últimos resultaron en muchos casos difíciles o imposibles de respetar.

6.5.2. Propósitos

La recuperación de las bases del crecimiento y la reorientación estructural del desarrollo del país exige una vinculación más eficiente con la economía mundial, particularmente en materia de industria y comercio exterior, financiamiento externo, inversión extranjera y transferencia de tecnología. Así, la estrategia económica y social del Plan le fija tres objetivos principales a la política económica internacional del país:

- Ampliar, diversificar y equilibrar progresivamente las relaciones comerciales con el exterior, fomentando de manera sostenida las exportaciones no petroleras, la apertura de nuevos mercados y la sustitución eficiente de importaciones, reduciendo así la sensibilidad de la balanza comercial en relación con el ciclo económico interno y externo.

- Elevar al máximo la contribución neta de los recursos tecnológicos, administrativos y financieros del exterior a la expansión, diversificación y modernización de la planta productiva nacional, en este sentido, orientar la inversión extranjera directa de acuerdo con las prioridades de la estrategia de desarrollo.

- Reorientar las relaciones financieras con el exterior, para proveer al país de los recursos financieros complementarios que requiera su proceso de desarrollo.

Estos objetivos deben perseguirse a través de esquemas de cooperación económica multilateral y bilateral, con un enfoque global y en una perspectiva de mediano plazo, que favorezca el desarrollo del país y una mayor estabilidad en su entorno internacional.

6.5.3. Lineamientos de estrategia y líneas generales de acción

En este apartado se presentan los Lineamientos generales de política económica internacional que conducirá al logro de los objetivos en el ámbito del comercio exterior, de la aportación de recursos productivos y del financiamiento externo, respectivamente. Los criterios para la reorientación de las relaciones financieras con el exterior ya se han expuesto en el apartado sobre financiamiento del desarrollo. Sin embargo, se precisarán los Lineamientos que permitirán impulsar la cooperación económica internacional, como instrumento para coadyuvar a alcanzar en forma conjunta estos tres objetivos.   

6.5.3.1. Lineamientos para reorientar el comercio exterior

La política económica apoyará la racionalización del proceso de sustitución de importaciones y el fomento de las exportaciones no petroleras, con vistas a avanzar en la diversificación geográfica de las corrientes y alcanzar gradualmente un equilibrio dinámico en la balanza comercial. Se busca, por una parte, el incremento sustancial de las divisas disponibles para cumplir con los compromisos internacionales del país y adquirir materias primas e insumos indispensables para el buen funcionamiento de la planta productiva y, por otra, una mejor articulación entre la oferta nacional y la demanda interna. A diferencia del pasado, se impulsarán prioritariamente la sustitución de importaciones y el fortalecimiento de las exportaciones, en aquellos sectores y productos en los que existe una mayor eficiencia relativa para lograrlo. De esta forma, la composición de las exportaciones reflejará gradualmente la diversificación e integración creciente del aparato productivo, esto representará un cambio estructural considerable en la evolución del sector externo de la economía. Para ello, se actuará en tres niveles:

- en el nivel agregado, a través de una política cambiaria realista y de un manejo adecuado de la demanda interna.

- en el nivel intersectorial, a través de la política comercial (mediante aranceles, cuotas y permisos), de la política (mediante impuestos y subsidios) y de la política de canalización selectiva del crédito, que logren establecer una estructura de protección efectiva más racional y congruente con las potencialidades y prioridades de desarrollo del país.

- en el nivel específico, a través de la atención de las deficiencias en materia de organización administrativa, transporte y comercialización que han significado una pérdida de competitividad con el exterior.

Manejo del tipo de cambio y de la demanda interna.

El tipo de cambio es uno de los principales instrumentos para lograr, de manera conjunta y equilibrada, una promoción diversificada de exportaciones y una sustitución eficiente de importaciones. Se mantendrá en niveles que representen un estímulo significativo para la producción interna de bienes comerciales con el exterior, sean éstos importables o exportables. Esto, aunado a una política apropiada de incentivos fiscales y de canalización selectiva del crédito, propiciará una reorientación de los sectores abiertos al comercio internacional, hacia aquellas actividades en las que existan, actual o potencialmente, mayores ventajas comparativas en el país, y permitirá un fortalecimiento eficiente del sector externo. Para ello, la política cambiaria adoptará los siguientes criterios:

- se mantendrá durante los próximos años un tipo de cambio realista, tomando como referencia básica el valor actual del tipo de cambio en el mercado controlado;

- se mantendrá temporalmente el mercado dual de divisas para proteger la planta productiva y las transacciones prioritarias en el funcionamiento de la economía nacional; se inducirá, particularmente a través del reestablecimiento gradual de los equilibrios fundamentales de la economía, la convergencia de los dos tipos de cambio;

- se manejará en forma congruente la política de desliz del tipo de cambio y la fijación de las tasas internas de interés, de tal suerte que no existan posibilidades especulativas de arbitraje entre el mercado doméstico de capitales y el mercado de divisas;

- se reconstruirán en el Banco de México las reservas internacionales necesarias, para intervenir en el mercado de divisas con el propósito de estabilizar las posibles fluctuaciones erráticas.

El objetivo de abatir el equilibrio comercial con el exterior, requiere acciones coordinadas de manejo de la demanda agregada y de fomento de la oferta nacional, que permitan ir cerrando la brecha entre ambas. Por ello, el manejo de la demanda agregada se hará de acuerdo con la capacidad real de respuesta del aparato productivo, al tiempo en que ésta se ampliará y reorientará. Se seguirán los siguientes criterios:

- se adecuarán las políticas de gasto público y de financiamiento, a las necesidades de los programas sociales y productivos básicos y a las disponibilidades reales de recursos internos;

- se fortalecerá el ahorro interno y se inducirá una reorientación del aparato productivo, para elevar la capacidad de crecimiento y de generación de empleos de la economía, sin presionar y desequilibrar las cuentas con el exterior.

Como resultado del manejo del tipo de cambio y de la demanda interna, así como de la ampliación y reorientación de la oferta nacional, se espera reducir entre 1985 y 1988 el déficit corriente de la balanza de pagos a un promedio del 1 al 1.5 por ciento del producto interno  bruto, a diferencia del 3,3 por ciento obtenido en el periodo 1971-1982.

Protección comercial y apoyos específicos a la exportación

En estrecha coordinación con la política cambiaria y de manejo de demanda agregada, la política de protección comercial contribuirá al logro de los objetivos que se han definido para el sector externo. El equilibrio de la balanza de pagos se perseguirá fundamentalmente a través de las políticas de demanda y de tipo de cambio. Por otra parte, aranceles, cuotas y permisos se utilizarán para determinar la estructura relativa de protección entre ramas y orientar en la dirección deseada la asignación de recursos, de manera especial en el sector industrial. El realismo de la política cambiaria libera el potencial de la política de protección comercial,  como instrumento privilegiado de la estrategia de desarrollo industrial. Para ello, se seguirán los siguientes criterios:

- se concederá la protección comercial, al igual que cualquier otro estímulo específico, con criterios claros de temporalidad y de acuerdo con los objetivos de la estrategia de reorientación del aparato productivo; creación de empleos, generación neta de divisas, superación de ineficiencias en el aparato productivo y promoción de la industria incipiente; el Programa de Desarrollo Industrial y Comercio Exterior precisará el esquema de racionalización gradual del nivel  y, sobre todo, de la dispersión de la protección efectiva por ramas durante el periodo 1983-1988; por su parte, el programa integral de fomento a las exportaciones especifica el conjunto de acciones para convertir la actividad exportadora no petrolera en uno de los pilares del desarrollo industrial:

- se reordenará el actual sistema de permisos de importación, sustituyendo, para una parte importante de las fracciones del comercio exterior, por un sistema de aranceles; para las fracciones que queden sujetas a permisos previos, se harán explícitas las cuotas correspondientes y se dará trasparencia a los mecanismos de asignación de los mismos; se aplicará, conjuntamente con el permiso previo, un arancel que evite la generación de ganancias monopólicas;

- se concentrará fundamentalmente el manejo de la protección vía permisos en las ramas de producción de bienes intermedios y de capital; se adecuará gradualmente el nivel de protección correspondiente, dependiendo de las condiciones internas y externas, y en el marco de esquemas de fomento que queden definidos en los respectivos programas integrales de desarrollo industrial;

- se instrumentará el gravamen al consumo suntuario a través de impuestos que incidan tanto sobre las importaciones, como sobre las compras internas; resulta inadecuado el uso de permisos de importación o aranceles con este propósito, ya que estimula de manera indeseada la producción interna de estos productos, la cual es intensiva en capital y en importaciones, genera poco empleo y reproduce las causas de la desigual distribución del ingreso;

- se simplificará considerablemente los actuales trámites para exportar e importar; se creará una sola ventanilla para todas las gestiones correspondientes, y en las aduanas cuando así proceda;

- se asegurará el acceso a la política de protección todos sus beneficiarios potenciales, a través de una mayor generalidad y automaticidad en su aplicación.

Paralelamente a la aplicación de estas orientaciones de política comercial, se otorgarán apoyos específicos de índole diversa para fomentar las exportaciones y la sustitución eficiente de importaciones. En particular:

- se canalizarán en forma prioritaria apoyos crediticios; este instrumento ha cobrado importancia en el resto de los países, por lo que México también debe usarlo para no perder competitividad en los mercados mundiales.

- se agilizarán los procedimientos para la devolución de impuestos de importación temporal para actividades de exportación y de impuestos directos, tanto a los exportadores como a sus proveedores nacionales;

- se divulgará información acerca de las potencialidades de exportación y de sustitución de importaciones en los diferentes mercados; se organizarán ferias para dar a conocer los productos mexicanos y se participará en forma directa en los casos de difícil acceso a los mercados mundiales (artesanías, pequeña y mediana industrias, etc.), poniendo en contacto a compañías de exportación y productores;

- se dará trato preferencial a la carga de exportación mientras se fortalecen las relaciones entre los diferentes modos de transporte, se amplían las instalaciones de almacenamiento y se eleva la eficiencia de operación de las instalaciones portuarias.

Como resultado de las políticas anteriores, las estimaciones prospectivas del Plan sitúan a las exportaciones de bienes y servicios en alrededor del 20 por ciento del producto interno bruto en el periodo 1985-1988, mientras que las importaciones estarían significativamente por debajo (16-17 por ciento); esto contrastaría con la experiencia anterior a 1981, en que las exportaciones fueron en promedio menores a las importaciones; además, se lograría una sustitución más eficiente de éstas y una promoción de exportaciones diversificadas en los sectores en los que el país es relativamente más competitivo. Cabe señalar que las ventas petroleras al exterior representarían menos del 45 por ciento del total de exportaciones de bienes y servicios, a diferencia del 57 por ciento en 1982.

6.5.3.2. Lineamientos para elevar la aportación de los recursos tecnológicos, administrativos y financieros del exterior

En el proceso de expansión, diversificación y modernización de la planta  productiva nacional, se utilizarán de manera complementaria recursos del exterior tecnológicos administrativos y financieros- y se orientarán de acuerdo con las prioridades de la estrategia de desarrollo para elevar al máximo su aportación. Cuando resulte conveniente, estos recursos externos se obtendrán en forma separada, mediante esquemas de cooperación económica, organismos multilaterales de desarrollo o el acceso a los mercados internacionales de capital, en particular se reorientarán las relaciones financieras con el exterior de acuerdo con los Lineamientos que se han definido en esta materia. Cuanto sea más benéfico obtener estos recursos en forma conjunta, se utilizará la inversión extranjera directa.

La legislación en materia de inversiones extranjeras y transferencia de tecnología, establecida en 1972, proporciona, sobre la base de principios nacionalistas, un marco normativo adecuado, bajo la reserva de modificaciones menores, para orientar de manera flexible la aportación tecnológica, administrativa y financiera de la inversión extranjera, de acuerdo con las prioridades del desarrollo. Se considerará la inversión extranjera como complemento a  la inversión nacional, no sólo desde un punto de vista cuantitativo, sino en el marco mismo de la programación de mediano plazo. Manteniendo los principios básicos inalterables, la política dejará de ser meramente defensiva y se volverá activa y sistemática, promoviendo la generación de alternativas de inversión extranjera, según las exigencias que se deriven de las prioridades del desarrollo nacional. Para ello, se seguirán los siguientes criterios:

- se continuará manteniendo el marco legal de operación para la inversión extranjera directa que asegure su concurrencia complementaria y una contribución neta positiva a los objetivos nacionales de desarrollo, como consecuencia de la definición clara de las prioridades industriales en el marco de los programas de mediano plazo correspondientes; se buscará, en particular, la sustitución eficiente de importaciones en ramas seleccionadas, la generación de un presupuesto de divisas equilibrado o, incluso, superavitario, la producción de bienes y servicios a escalas internacionalmente competitivas y la cabal transmisión de tecnologías modernas y habilidades administrativas;

- se promoverá, mediante acuerdos globales de cooperación a mediano plazo con los países considerados como prioritarios por la política económica internacional de México, una definición bilateral de alternativas de coninversión que optimicen las aportaciones en términos de tecnologías, de recursos financieros y de apertura comercial, de acuerdo con los objetivos de reorientación interna y externa del aparato productivo; la programación conjunta de estos proyectos desde su concepción hasta su instrumentación respetará los procedimientos normales de licitación de contratos;

- se promoverá una descentralización de las decisiones de autorización de inversión extranjera, según el tamaño de la operación y el capital social de la empresas involucradas, para agilizar los trámites correspondientes; la Comisión de Inversiones Extranjeras resolverá las solicitudes que les sean presentadas en forma ágil y eficiente, de acuerdo con el marco que le fija la Ley.

- se propiciará un tratamiento más flexible a empresas extranjeras medianas y pequeñas, cuyas inversiones y transferencias de tecnología acarrean menores riegos de dependencia y pueden ser valiosas en los sectores agropecuario y en ciertas ramas de bienes de consumo y de capital.

- se mantendrá la política de no autorizar inversiones extranjeras en empresas mexicanas ya establecidas, salvo en casos excepcionales que correspondan a una contribución significativa en materia tecnológica, de balanza comercial o de fortalecimiento de la integración interna a través de procesos de subcontratación;

- se vigilará la efectividad de las operaciones de mexicanización; se utilizará racional y selectivamente en aquellos casos que ofrezcan elementos suficientes para estimar que la parte mexicana va a ejercer un control real sobre las decisiones de la empresa mexicanizada y que no ocurrirán efectos indeseables, en particular sobre las políticas de compra, los precios de transferencia y las decisiones tecnológicas.

6.5.3.3. Lineamientos para impulsar la cooperación económica internacional

En el marco de los principios básicos de la política exterior, la cooperación económica internacional, tanto en el ámbito multilateral como bilateral, se orientará a lograr una interrelación con la economía mundial que eleve al máximo su contribución a los objetivos de la estrategia de desarrollo; apoyará en particular el fortalecimiento de las relaciones comerciales y la reorientación de la inversión extranjera de acuerdo con los Lineamientos antes definidos.

En el ámbito multilateral, los esfuerzos de México se orientarán a la búsqueda de reformas estructurales de un sistema económico inestable e injusto. Se perseguirá que la interdependencia política y económica se traduzca en un equilibrio entre derechos y obligaciones que garantice una mayor equidad y estabilidad en la gestión de la economía mundial y permita reducir la brecha entre los niveles de ingreso y bienestar de los países avanzados y de los países en desarrollo. Para ello, es importante lograr el reconocimiento del vínculo entre las dificultades económicas que enfrentan los países desarrollados y el equilibrio básico de la división internacional del trabajo, a fin de encontrar soluciones permanentes a los problemas estructurales de las relaciones norte-sur.

El estancamiento actual del proceso de negociación global se debe principalmente al persistente  desacuerdo sobre el papel de la Asamblea General de las Naciones Unidas y los organismos especializados, en particular los del sector monetario y financiero, que son controlados por los países desarrollados.

En general, es necesario que los países industrializados comprenden que sin una apertura mayor de sus mercados a los bienes y servicios exportados por los países en desarrollo, difícilmente podrán contar éstos con las divisas necesarias para cumplir sus compromisos financieros. Se perseguirá definir, en coordinación con otros países en desarrollo, nuevas propuestas de negociación, innovadoras y factibles, que permitan el acercamiento de posiciones. Con este propósito, se actuará de acuerdo con los siguientes criterios:

- se buscará a lo largo del decenio, en relación con los alimentos y el desarrollo agrícola, lograr el apoyo técnico y financiero internacional suficiente para los esquemas nacionales y regionales de producción;

- se promoverán acciones internacionales concertadas y eficaces que aseguren una transición energética ordenada; México, como actor importante en el mercado petrolero mundial y como país que cuenta con un sector energético nacional moderno y diversificado, fortalecerá su capacidad de intervención en el mundo de la energía, manteniendo un diálogo abierto con los principales exportadores de petróleo.

- se abogará en favor de una reestructuración mundial de las actividades industriales que evite que el redespliegue emprendido por los países avanzados impida, en los países en desarrollo, una industrialización más integrada y autosostenida; se buscará concluir cuanto antes los procesos de negociación actualmente en curso para establecer códigos internacionales de conducta en materia de transferencia de tecnología y actividades de las empresas internacionales; se propugnará por un incremento de recursos internacionales; posición de los países en desarrollo para el fortalecimiento de su infraestructura científica y tecnológica;

- se perseguirá, en el plano internacional la instrumentación de políticas financieras destinadas a acelerar la reactivación de la economía de los países industrializados y la transferencia de recursos reales a aquellos en desarrollo; se promoverán iniciativas que permitan obtener créditos con plazos más amplios y criterios de condicionamiento que posibiliten un ritmo adecuado de crecimiento en los países en desarrollo; esto hace necesario el apoyo a esquemas y políticas que hagan más efectivo el control de las instituciones oficiales internacionales sobre los flujos financieros de origen privado y den una mayor participación a los países en desarrollo en la toma de decisiones en dichas instituciones.

En el ámbito bilateral, se conducirán las negociaciones correspondientes para conseguir una mayor integración de la cooperación técnica en el tratamiento conjunto de los diversos sectores que componen la relación económica bilateral, redefiniendo los elementos de la aportación mexicana y orientando la del país con que se trata de acuerdo con las prioridades del desarrollo nacional. En particular, se actuará de acuerdo con los siguientes criterios:

- se buscará reducir los desequilibrios comerciales y financieros de México con sus clientes y proveedores, contribuyendo a racionalizar el ciclo comercio-finanzas y fortalecer la capacidad de pago del país;

- se propiciará la diversificación de mercados, fuentes de financiamiento, y tecnología e inversiones, a fin de fortalecer la vinculación de la economía nacional con el exterior;

- se promoverá la celebración de convenios-marco, a efecto de regular el intercambio global en materia de cooperación económica, científico-tecnológica y cultural en una perspectiva de mediano plazo;

 

- se aprovechará la complementación entre la economía mexicana y la de otros países más avanzados a fin de alcanzar nuevos estadios de desarrollo industrial;

- se fomentarán acciones y acuerdos de cooperación en el ámbito industrial, tecnológico y de comercio exterior con países de niveles similares de desarrollo industrial, que permitan complementar esfuerzos y aprovechar el poder de negociación conjunto en el ámbito multilateral.

6.6. Capacitación y productividad

La productividad es un medio no sólo para producir más y fortalecer la competitividad con el exterior, sino también para lograr un mejor reparto de la riqueza y aumentar los niveles de bienestar social. Es importante que los aumentos de productividad se distribuyan con equidad para que trabajadores y empresarios estén igualmente motivados en incrementarla. Por ello la política de capacitación le está estrechamente vinculada; la capacitación aparte de facilitar la obtención de mayores rendimientos en las empresas, permite elevar el bienestar, por los ingresos superiores y la movilidad social a que dan lugar mejores niveles de calificación de la mano de obra y mejores sistemas de organización del trabajo.

La movilización y la proyección del potencial de desarrollo nacional requieren ineludiblemente de políticas ambiciosas de capacitación. Sin embargo, para que la capacitación y el desarrollo se refuercen mutuamente, es necesario lograr un equilibrio adecuado entre ambos. Si para el grado de desarrollo alcanzado la capacitación es insuficiente, ésta se convierte en estrangulamiento para un desarrollo mayor. Si la capacitación no se relaciona con las oportunidades que para su ejercicio ofrece el desarrollo alcanzado, habrá derroches de recursos. Así, la capacitación es a la vez resultado y condición del desarrollo.

6.6.1. Diagnóstico

La heterogeneidad que caracteriza al aparato productivo, se manifiesta particularmente en una gran disparidad en los niveles de productividad entre ramas productivas y entre las unidades productoras de todos los sectores y regiones.

Este heterogeneidad no debe interpretarse, sin embargo, de manera que se considere deseable que las unidades productoras en situación aparentemente desventajosa adopten los patrones tecnológicos y organizacionales de las más avanzadas. En realidad, el aparato productivo está caracterizado por bajos niveles de productividad como consecuencia no sólo de la deficiente capacitación y adiestramiento de la mano de obra, sino además, del uso de tecnologías inadecuadas tanto social como regionalmente, de la naturaleza de mercados de bienes de insumos que restringen la difusión de mejoras de productividad y de formas inapropiadas de organización de obstaculizar su dinamismo.

Se observa que el sector primario tiene los niveles de productividad más bajos de la economía mexicana. Dentro del mismo, la agricultura manifiesta los niveles más deprimidos. En este sector, los principales factores que limitan el incremento de la productividad son los relativos a utilización inadecuada de insumos, reducido empleo de implementos modernos, insuficientes centros de investigación y experimentación, uso de técnicas obsoletas de producción, insuficiente infraestructura física, escasez de agua y utilización inadecuada del suelo. Con referencia a la capacitación, ésta es escasa o nula, adoleciendo de las características de insuficiente asistencia técnica, desorganización de productores, y falta de intercambio entre ellos sobre nuevas técnicas y planes de producción.

En el sector secundario, la industria extractiva presenta una situación totalmente opuesta a la del sector primario; en promedio, su indicador de productividad es casi tres veces el nacional, debido básicamente a la influencia que representa la extracción de petróleo.

El análisis de la productividad en la industria de transformación, por el gran número de actividades que incluye, se vuelve complejo y difícil, pero a la vez revelador de nuestra realidad económica. Así, la situación de productividad que se presenta en una gran proporción de empresas pequeñas y medianas se caracteriza por no producir con la eficiencia debida, carecer de esquemas adecuados de organización y administración, no disponer de criterios de productividad nacional y regional por sector y rama industrial, desconocer técnicas de planeación integral, no contar con técnicas para elaborar programas de comercialización, necesitar de financiamiento y, sin embargo, enfrentar excesivos requisitos para ser consideradas sujetos de crédito.

El sector terciario presenta una situación dual; existen ramas que en su conjunto tienen niveles de productividad elevados y tasas de crecimiento superior al promedio nacional, como son comercio, comunicaciones, servicios profesionales y alquiler de inmuebles; mientras que otras ramas, como las actividades de servicios personales y el pequeño comercio, tienen niveles de productividad superados por todas las demás actividades, a excepción de las primarias. Esto es grave debido a que son precisamente estas últimas las que absorben a un porcentaje elevado de los trabajadores de los sectores informales urbanos.

En el caso del sector público, muchas de sus funciones y de los servicios que presta podrían realizarse con cantidades menores de recursos o con mejores combinaciones de ellos.

Desde el punto de vista regional, los desequilibrios que se manifiestan entre las entidades federativas no se pueden resolver a corto plazo, por lo que sí es urgente y necesario hacer de inmediato, es atender en forma prioritaria los problemas de productividad que afectan a algunas entidades, para reducir la brecha que las separa de las de mayor desarrollo relativo.

Los bajos niveles de productividad que afectan a amplios sectores de la economía se aplican básicamente por la subutilización de recursos o por la calidad insuficiente de ellos, incluidos los sistemas de organización del trabajo.

En cuanto a esto último, en la Reunión Nacional de Consulta Popular, se señaló que la capacitación de la mano de obra ha sido en ciertos aspectos inadecuada, lo que se refleja fundamentalmente en la desvinculación que hay entre las oportunidades de capacitación y los requerimientos de mano de obra calificada por parte de la estructura productiva.

Tal desvinculación no sólo limita los niveles generales de productividad sino que, además obstaculiza la expansión de sectores estratégicos tales como los de comunicaciones y transportes, electricidad, construcción, actividades extractivas y agropecuarias, y particularmente en la pequeña y mediana empresa.

Los desequilibrios existentes entre la estructura de la oferta y de la demanda de mano de obra calificada son atribuibles a la falta de un marco de referencia para la instrumentación de acciones de capacitación de instituciones públicas y privadas. Lo que ha dado lugar a la dispersión y superposición de esfuerzos en esta materia.

La subutilización de instalaciones en unos casos y la falta de recursos en otros, la discriminación regional en cuanto a la disponibilidad de servicios de capacitación, el desaprovechamiento de centros de trabajo, el predominio de esquemas formales escolarizados en la capacitación para el trabajo que imparte el sistema educativo, y la ineficacia de mecanismos para hacer cumplir la legislación vigente en cuanto a las obligaciones de las empresas, han sido los otros determinantes principales de la falta de una estructura de oferta de recursos humanos apropiada.

6.6.2. Propósitos

El propósito general de la política de capacitación y productividad es obtener mayores niveles de utilización de los recursos de la economía, para propiciar la solución de los problemas estructurales que padece, tales como la desigualdad social y regional y la insuficiencia de ahorro y divisas. Para este objetivo se establecen las siguientes prioridades:

- Resolver los desequilibrios entre la estructura de la oferta y demanda de mano de obra calificada, mediante una mayor disponibilidad de oportunidades de capacitación y adiestramiento a todos los niveles requeridos, con el propósito de ampliar el acceso de la población a los empleos productivos. Se pondrá especial cuidado en aquellos sectores intensivos en mano de obra calificada.

- Garantizar que los mayores niveles de productividad así generados se distribuyan más equitativamente entre los factores de la producción y entre las regiones, propiciando para ello una mayor vinculación de aquéllos con el salario.

- Disminuir los efectos negativos que puedan generar entre mayores niveles de productividad y de empleo.

- Orientar los cambios de la productividad en forma selectiva, considerando las características que la determinan y la dirección de la transformación estructural que se ha planteado en la estrategia de desarrollo.

- Reducir los diferenciales de productividad entre ramas de actividad, estratos empresariales y regiones del país, para así disminuir los diferenciales de ingresos laborales entre los mismos.

6.6.3. Lineamientos de estrategia y líneas generales de acción.

Hay dos líneas generales  y simultáneas de acción: una, con la que se intenta resolver la problemática que en torno a capacitación y productividad, surge como consecuencia de cambios coyunturales; y otra, que establece las bases para lograr mayores niveles de eficiencia, productividad y competitividad del aparato productivo y garantizar, para su desempeño futuro, la disponibilidad oportuna y suficiente de recursos humanos calificados.

La primera estrategia consiste en el conjunto de acciones que permiten al sistema productivo hacer frente a cambios imprevistos o bruscos en la situación económica internacional o nacional, en el desarrollo tecnológico o en las condiciones internas de la producción. Ello implica la necesidad de modificar significativamente los niveles de productividad y la disponibilidad de recursos humanos calificados en sectores y regiones específicos, ya sea temporal o permanentemente. Dentro de su esfera de acción, esta estrategia se orienta a minimizar los efectos negativos que sobre la producción y el empleo puede tener una evolución coyuntural desfavorable y, análogamente, aprovechar mejor la aparición de situaciones ventajosas. En el corto plazo, los Lineamientos estratégicos de carácter coyuntural tendrán mayor importancia que los dirigidos a consolidar la estructura productiva.

La estrategia de capacitación y productividad para el cambio estructural consiste en orientar las mejoras en la productividad en forma selectiva, mediante el establecimiento de criterios para la identificación de combinaciones de recursos productivos y a la localización de actividades que maximicen el nivel de productividad alcanzable; ello contribuirá a la integración del aparato productivo nacional y formas de especialización en el plazo que fortalezcan nuestro mercado interno y permitan un mejor comercio exterior.

6.6.3.1. Capacitación

Lineamientos para fortalecer el marco jurídico de la capacitación.

- Realizar los cambios que permitan adecuar las atribuciones de las instituciones relacionadas con la capacitación, con la finalidad de definir, integrar e instrumentar un Sistema Nacional de Capacitación y Adiestramiento, que elabore Lineamientos, diseñe e instrumente programas, determine fuentes de financiamientos y delimite responsabilidades de los sectores público, privado y social.

- Promover el cumplimiento de las disposiciones legales en materia de empleo y capacitación.

- Crear sistemas de promoción y certificación que permitan al capacitado tener mayor movilidad y seguridad en su correspondiente mercado de trabajo.

- Estudiar, conforme a las propuestas definidas en el Foro de Capacitación y Productividad y a los planteamientos de la reunión de consulta popular sobre empleo, capacitación y productividad, la posibilidad de ampliar la Ley Federal del Trabajo para que se establezca un marco legal en materia de capacitación y adiestramiento de la población del sector informal urbano.

- Hacer efectivo el derecho a la capacitación y a la información sobre mercados de trabajo y de servicios de capacitación para los trabajadores asalariados, y establecer los mecanismos para extender los programas de capacitación, conforme a los requisitos sectoriales de mano de obra y a las expectativas de progreso de los trabajadores.

Lineamientos para reforzar los esquemas de financiamiento de la política de capacitación.

- Establecer sistemas de capacitación y adiestramiento financiados por las empresas y regulados por el Estado, que tomen en cuenta la naturaleza del contexto regional en que se diseñarán las acciones de capacitación y productividad para fomentar la descentralización y desconcentración de las actividades en la materia, propiciando una mayor participación de las autoridades locales y estatales en la programación y ejecución de las acciones correspondientes.

- Elevar la calidad de la capacitación, mejorando su control y estableciendo formas permanentes de financiamiento, a fin de depurar y dar continuidad a los programas.

Lineamientos para vincular el desarrollo científico y tecnológico a los programas de capacitación.

- Aprovechar mejor la capacidad instalada para educación científica y tecnológica y acercar los esquemas educativos formales a los requerimientos de la planta productiva.

- Orientar el esfuerzo de las dependencias y entidades del sector laboral o crear tecnologías de reproducción y autoaplicación, que posibiliten extender las acciones de los agentes capacitadores.

- Considerar en los programas de capacitación y adiestramiento como acciones prioritarias, las referidas a la incorporación de tecnologías, conforme a los requerimientos que demanda la adecuación del proceso de producción a los objetivos de desarrollo, en un marco que considere los patrones socioculturales, económico locales, así como los recursos naturales a explotar.

Lineamientos para coordinar acciones de los sectores público, privado y social en materia de capacitación.

- Incluir en los programas de capacitación elementos de organización y administración tanto social del trabajo como de las unidades productivas.

- Promover con los sectores el establecimiento de mecanismos para que el trabajador participe de los beneficios de su mejor calificación; particularmente a través de un crecimiento en los salarios, vinculando la capacitación a un sistema escalafonario.

- Difundir, de acuerdo con las propuestas del documento síntesis del Foro de Capacitación y Productividad, el sistema rector de la capacitación del sector público en y para el trabajo, a fin de sentar las bases de una mayor coherencia de la función capacitadora.

- Formular, en concordancia con las recomendaciones del foro, un programa de capacitación para el desarrollo rural que limite el proceso de expulsión de mano de obra del medio, y que garantice al trabajador rural posibilidades de superarse a través de su incorporación a las diferentes modalidades de formación.

- Estructurar programas específicos de capacitación para la pequeña y mediana empresa que, según se sugirió en el mismo foro, permitan al trabajador disponer de medios de superación a través de diversas modalidades de formación, y a la empresa contar con mayores niveles de adiestramiento en sus cuadros técnicos y directivos.

- Coordinar las acciones de los sectores en el diseño de programas que permitan fomentar y aprovechar las potencialidades creativas y productivas así como la inventiva de la comunidad organizada.

- Propiciar la coordinación entre los correspondientes organismos de los sectores público, privado y social, de modo que abarquen servicios de capacitación y adiestramiento, tanto para los trabajadores contractuales, como de los sectores informal urbano y tradicional rural.

- Concertar acciones con los sectores privado y social para aprovechar las instalaciones de las unidades productoras como establecimientos de capacitación.

6.6.3.2. Productividad

Lineamientos de productividad en sectores específicos.

- Instrumentar y promover programas que permitan incrementar la productividad del sector público, particularmente en el Gobierno Federal, mediante una más racional utilización de los recursos.

- Promover acciones que propicien una mayor eficiencia en los rubros productores de los satisfactores básicos y estratégicos para que los bienes y servicios lleguen, en calidad y precio accesible, a la mayoría de la población.

- Considerar que las distintas políticas del sector público tomen en cuenta: en lo fiscal, la orientación del otorgamiento de estímulos en forma selectiva conforme a los objetivos y metas de productividad y empleo; en lo crediticio y monetario, la orientación de apoyos preferenciales para cubrir objetivos de productividad; en ciencia y tecnología, la promoción de la investigación científica y tecnológica conforme a los requerimientos de productividad; y finalmente, la instrumentación de políticas especiales que fomenten la organización entre productores con el  propósito de elevar eficiencia y productividad.

Lineamientos para vincular el desarrollo tecnológico a los programas de productividad.

- Impulsar la investigación para el desarrollo de tecnologías adecuadas a la disponibilidad de recursos, conforme a las prioridades productivas nacionales, para inducir mayores efectos multiplicadores en cuanto a mejorar en forma selectiva los niveles de productividad en los sectores y ramas estratégicos, considerando su ubicación en el espacio nacional y la integración de mercados regionales.

- Adoptar las tecnologías disponibles que sean adecuadas a la dotación de factores productivos del país y a las prioridades nacionales y así como promover su correcta utilización.

Otros Lineamientos específicos.

- Orientar el manejo de los instrumentos de política para propiciar la completa utilización de recursos escasos que son complementarios al uso de la mano de obra calificada.

- Promover las modificaciones legales para que en las empresas se establezca la obligación de constituir Comisiones Mixtas Unicas que atiendan las necesidades de capacitación y productividad y elaboren programas de seguridad, higiene y abatimiento de riesgos de trabajo.

- Promover la participación de los sectores en apoyo a formas de organización social para el trabajo y a la formación de organizaciones de cooperativas, empresas comunales y servicios comunitarios, así como la creación de empresas de autogestión para asegurar la distribución equitativa de los beneficios de la productividad entre los factores de la producción.

- Promover la mayor vinculación posible entre niveles de productividad y salario.

- Implantar programas de productividad en la empresa pública adecuados a sus requerimientos y promover condiciones que favorezcan la difusión del progreso tecnológico y de las ganancias de productividad.

- Fomentar acciones que propicien una mayor eficiencia de las pequeñas y medianas empresas.

capítulo séptimo

POLITICA NACIONAL

Sumario

En este capítulo se definen los objetivos de empleo y distribución del ingreso, y se plantean los propósitos y las líneas de acción correspondientes en los renglones de las necesidades básicas fundamentales: educación, alimentación, salud, seguridad social, desarrollo urbano y vivienda y medio ambiente.

Así, se destaca que, avanzar hacia una sociedad igualitaria es un propósito fundamental del Plan. Los objetivos de empleo y distribución del ingreso son fundamentales en este contexto, y constituyen los elementos clave para poder transformar el crecimiento  económico en desarrollo social. En esta materia, se presentan las políticas que se orientan, en estrecha relación con las acciones de fomento y regulación del crecimiento económico, a mejorar el bienestar en sus distintos componentes.

Para ello, la política social dará especial atención a los siguientes objetivos.

1. Elevar la generación de empleos así como proteger y mejorar gradualmente el  poder adquisitivo del salario, para lo cual se actuará de acuerdo con los siguientes Lineamientos: consolidar en el corto plazo los programas de protección a la planta productiva y el empleo; fortalecer el servicio nacional de empleo; ampliar y simplificar el acceso a los apoyos que el Estado concede a las actividades económicas; otorgar estímulos específicos a la pequeña y mediana industria; fomentar en paralelo la asociación y agrupación de pequeñas y medianas empresas; apoyar la organización de unidades sociales de producción, de distribución o de crédito; fomentar en particular la organización de cooperativas y de uniones de crédito en el sector social; propiciar la participación de los productores, en la comercialización y distribución de bienes de consumo masivo; ampliar y consolidar acciones de protección al salario; modernizar el conjunto de normas que regulan las condiciones de trabajo y promover que la negociación colectiva amplíe su cobertura de trabajadores.

2. Combatir el rezago social y la pobreza avanzando en particular en la satisfacción directa de las necesidades básicas de la población. Las medidas tendientes a combatir el rezago social y la pobreza, darán prioridad a mejorar la situación de los campesinos más pobres, y de los grupos urbanos desprotegidos. Se fortalecerán las condiciones de organización social para aprovechar plenamente los recursos existentes en las zonas rezagadas y lograr que los productores rurales tengan un mayor grado de control sobre sus procesos de producción y comercialización.

La educación y la cultura inducen al desarrollo, lo promueven y a la vez participan de él. El progreso educativo y cultural resulta así decisivo para avanzar hacia el bienestar económico y social. Por ello, se plantean como propósitos fundamentales para el sector educativo; promover el desarrollo integral del individuo y de la sociedad mexicana; ampliar el acceso de todos los mexicanos a las oportunidades educativas y a los bienes culturales, deportivos y de recreación; y mejorar la prestación de los servicios relacionados con éstos.

El cumplimiento de estos propósitos implica que en la estrategia sean prioritarias las medidas encomendadas a vigorizar la cultura nacional e impulsar el desarrollo de las culturas étnicas, populares y regionales; fortalecer la formación y superación profesionales del magisterio; relacionar adecuadamente la educación al sistema productivo; alfabetizar al mayor número posible de mexicanos hasta ahora privados de este servicio; atacar las causas de deserción y reprobación y avanzar hacia la educación de diez grados para todos los mexicanos; acrecentar la eficiencia y calidad de los servicios de educación básica y normal mediante la descentralización; otorgar al deporte y a la recreación el lugar que deben tener en la sana integración mental y física del individuo y de la sociedad. Los elementos centrales de la estrategia representan la intención de consolidar la política educativa y cultural para lograr un mejor equilibrio entre la cantidad de los servicios y la calidad con que se ofrecen, enfatizando necesariamente este último aspecto.

Dentro de las acciones programáticas que se llevarán a cabo, resaltan aquéllas orientadas a impulsar la formación, superación y actualización del magisterio; revisión de planes de estudio, coordinación interinstitucional, integración de la educación básica, promoción de la educación para adultos y disminución sustancial del analfabetismo, descentralización y fuentes alternativas de financiamiento.

En materia de alimentación y nutrición, la orientación estratégica radica en considerar integra y dinámicamente todas las fases del proceso alimentario desde la producción hasta el consumo. Para estos efectos, los programas específicos comprenden una amplia gama de acciones que incidirán en una reorientación de las pautas de producción, distribución y consumo, dentro de un esfuerzo colectivo que implicará fortalecer la corresponsabilidad de la sociedad en su conjunto y de los agentes y sectores económicos que participan en la producción primaria, transformación y comercialización.

Dentro de los programas sociales cuya orientación se establece, se encuentra el relativo a la salud, que persigue los siguientes propósitos: tender al logro de una cobertura nacional de los servicios de salud, garantizando un mínimo razonable de calidad para todos los habitantes del país; mejorar el nivel de salud de la población, particularmente de los sectores rurales y urbanos rezagados; contribuir, con respeto integro a la voluntad de la pareja, a un crecimiento demográfico concordante con el desarrollo económico y social, y promover la protección social que permita fomentar el bienestar de la población de escasos recursos, especialmente a los menores, ancianos y minusválidos.

La orientación estratégica que al respecto se adoptará, se sustenta en cinco grandes áreas: acciones preventivas; reorganización y modernización de los servicios; consolidación del sistema; reorganización de la asistencia social; y formación, capacitación e investigación.

Estos Lineamientos estratégicos, apuntan al mejoramiento de las condiciones de salubridad general del país así como el impulso de la actividad preventiva. Desde la perspectiva administrativa, la estrategia está orientada a la consolidación de un sistema integral así como a la desconcentración y descentralización de los servicios. Se contemplan acciones específicas orientadas a incrementar la productividad y la eficacia en el manejo de los recursos del sector.

El sistema de seguridad social pretende aplicar un enfoque integral al bienestar del trabajador y de su familia. Los propósitos que tenderá a cumplir a fin de contribuir a mejorar el bienestar de la población y el nivel de vida de los mexicanos, son promover acciones que permitan que la totalidad de la población, con una relación formal de trabajo, se incorpore al sistema de seguridad social; fomentar el mejoramiento sustancial de las condiciones de seguridad e higiene en el trabajo y, ampliar la cobertura de los servicios. los Lineamientos estratégicos para cumplir con dichos propósitos se centran en los siguientes puntos: mejorar y modernizar la administración de los servicios; fortalecer los mecanismos tendientes a otorgar las prestaciones y servicios, utilizar racionalmente los recursos financieros; establecer esquemas de coordinación interinstitucional y diseñar mecanismos para ampliar la cobertura de la seguridad social integrando a los trabajadores no protegidos.

En materia de desarrollo urbano, la política plantea un mejor utilización de la infraestructura existente y el aprovechamiento del potencial de zonas alternativas a las ya congestionadas. El ordenamiento urbano implica consolidar un sistema urbano nacional que contribuya a controlar el crecimiento de grandes ciudades, impulsar el desarrollo de centros urbanos alternativos, y distribuir territorialmente los servicios satisfactores vinculados al desarrollo urbano en forma más equitativa. Al interior de los centros de población se buscará controlar el uso del suelo y orientar el crecimiento.

La vivienda es una necesidad básica y es un elemento clave del desarrollo social. Por ello, la política de vivienda procurará alcanzar los siguientes objetivos: apoyar la superación de las carencias en materia de vivienda urbana y rural, a través de la acción directa pública en sus tres niveles de gobierno, y modificar las bases del proceso de desarrollo social, así como orientar las acciones de los sectores público, privado y social por medio de la acción popular concertada.

Por otra parte, la política de vivienda contempla la creación del Sistema Nacional de Vivienda,  que norme y conduzca su desarrollo y la promoción de la revisión de las bases jurídicas en la materia. Las orientaciones de estrategia proponen sustraer de la especulación el suelo urbano e impulsar la construcción  de infraestructura, así como la autoconstrucción. Se realizarán acciones de fomento al desarrollo de sistemas y tecnologías constructivas y adecuadas social y regionalmente. Replanteamiento de lo sistemas de financiamiento y una mejora en la coordinación administrativa.

Finalmente se establece que la salud física y mental de los mexicanos, así como la calidad de sus prácticas recreativas y de aprovechamiento del tiempo libre guardan una estrecha vinculación con la capacidad de la sociedad para establecer relaciones económicas y tecnológicas racionales con su medio ambiente. En el marco de esta consideración, se contempla como otra estrategia de carácter eminentemente social al  ecología y el medio ambiente. Al respecto, las directrices se orientan a impulsar la investigación, la capacitación, así como a crear mecanismos de restauración y prevención de la degradación ecológica. Dentro de las acciones que se contemplan destacan por su importancia: ordenamiento ecológico del territorio, conservación de suelos, control de calidad del aire, sistemas para el tratamiento de los desechos sólidos y actualización y complementación de normas y reglamentos.

7. La política social

La sociedad igualitaria es demanda original de la Revolución Mexicana. La lucha por una mayor igualdad ha sido un elemento constante en la historia de México y motivación principal de los grandes movimientos populares del país.

La sociedad igualitaria constituye la finalidad última del desarrollo. El objetivo no es ni podrá ser la uniformidad de todos: ello limitaría la vocación. La lucha por la igualdad significa acción dinámica para lograr la equidad en los procesos productivos y distributivos, y ampliar las capacidades y las oportunidades de superación, de forma que en las palabras de Morelos. "las distinciones se originen  sólo en el vicio o la virtud".

La lucha contra la desigualdad será realista, decidida y permanente. Por ello hay que reconocer que mientras subsista la crisis no se podrá avanzar cuantitativamente en el proceso de justicia social. En el corto plazo, no existen las bases materiales para lograr la mejoría de los niveles de vida de la población,. se ha dislocado la capacidad de crecimiento de la economía y en consecuencia la capacidad de generar empleos productivos que constituye la base para mejorar los ingresos y niveles de vida de la población en forma permanente. Lo que el Estado se propone hacer en forma prioritaria es restablecer las bases que permitan fortalecer y avanzar en este propósito, y mitigar y compensar los efectos sociales negativos de la crisis.

La estrategia del Plan ha definido las orientaciones que persiguen ese propósito, la recuperación de la capacidad de crecimiento sostenido que vaya generando los empleos que requiere la población, una política explícita de redistribución del ingreso entre personas y regiones, y la atención prioritaria de las necesidades básicas de los grupos más desprotegidos.

En este capítulo se precisan las orientaciones anteriores. En el marco de la política social, se definen los objetivos de empleo y distribución del ingreso, se plantean asimismo los propósitos y las líneas de acción correspondientes en los renglones de las necesidades básicas fundamentales: educación, alimentación, salud, medio ambiente y desarrollo urbano y vivienda.

7.1  Los objetivos de empleo y distribución del ingreso en el marco de la política social.

Avanzar hacia una sociedad más igualitaria es un propósito fundamental de la estrategia del Plan. En un régimen de economía mixta y en una sociedad compleja como la mexicana, la reducción de las desigualdades depende de un conjunto amplio de factores, de los cuales mucho son relativamente rígidos en el corto plazo.

La dinámica de las desigualdades sociales está condicionada, aunque no determinada directamente, por la participación relativa en el producto global, sectorial o regional de los salarios, las utilidades y los ingresos gubernamentales. A su vez, estas variables se explican por los distintos tipos de propiedad de los medios de producción, por la distribución de dichos medios entre la población, por la estructura y comportamiento de la actividad económica y por las formas de regulación o de intervención  del Estado. El tamaño y estructura de la población, su distribución en el espacio y su nivel y formas de vida, que incluye costumbres, grados de capacitación y organización y posibilidades de acceso a los satisfactores básicos, ejercen también una influencia considerable sobre la evolución de la desigualdad entre personas y familias.

Si bien la política social cuenta con instrumentos tributarios y de gasto público, al igual que administrativos, de fomento económico y de comunicación social para incidir sobre los factores mencionados, su acción es desigual y por lo general lenta, sobre todo cuando se enfrenta a inercias históricas. De ahí que sea necesario contar en las políticas relacionadas con el ámbito social, con objetivos definidos y congruentemente aplicados durante periodos sostenidos. Los objetivos de empleo y distribución del ingreso son fundamentales en este contexto y constituyen los elementos clave para poder transformar el crecimiento económico en desarrollo social; son el eslabón que vincula la política económica con la política social.

7.1.1. Diagnóstico

A diferencia de otros países, la sociedad mexicana no ha dejado de experimentar cambios profundos a lo largo del presente siglo. La Revolución de 1910 y el régimen de ella emanado abrió la posibilidad de transformar una sociedad atrasada, con grados generalizados de pobreza, predominantemente rural y mal comunicada, en una sociedad fundamentalmente urbana, en la cual la mayor parte de su población activa se dedica a actividades secundarias y terciarias, cuenta de manera ampliada con niveles básicos de bienestar y tiene un mayor acceso a las manifestaciones culturales, a las formas de vida y a la información de la época contemporánea.

En un marco de estabilidad política y de gran dinamismo en las actividades económicas, la población nacional se ha quintuplicado desde principios de siglo; no obstante, al mismo tiempo se logró disminuir el número absoluto de familias sin acceso a niveles mínimos de bienestar. La esperanza de vida ha pasado de 26.8 años para los hombres y 38.2 para las mujeres en 1930, a un promedio de 64 en 1980; el analfabetismo se ha reducido del 50 por ciento al 15 por ciento de la población en esos mismos años, y la cobertura de servicios de seguridad social ha llegado a cubrir a cerca de la mitad de la población total, mientras que los servicios de salud de primer nivel atienden a casi la totalidad de la misma. En general, en la medida en que el país mejoró su integración sectorial, aprovechando mejor los recursos de cada región y extendiendo la cobertura de los servicios básicos, un mayor número de mexicanos ha estado en posibilidades de participar en los logros del desarrollo, y por tanto, de enfrentar y revertir las determinaciones históricas de la pobreza.

Cabe notar, sin embargo, que subsisten agudas desigualdades sociales, tanto entre grupos sociales, como entre el campo y la ciudad y entre las regiones del país. El incremento de la población así como otros factores de política y de comportamiento que introdujeron desequilibrios en el aparato productivo, han diluido los beneficios del crecimiento económico y el progreso social y han derivado en un patrón inequitativo de distribución del ingreso y del bienestar.

El desarrollo ha sido desigual entre sectores y al interior del mismo sector. La modernización de los sectores atrasados se ha visto obstaculizada por particularidades culturales o factores de organización. Así, la mejor distribución del ingreso entre factores de la producción no se ha traducido en una mejoría comparable de l distribución para incorporar dispersas zonas marginadas, las diferencias étnicas y las presiones para atender las demandas crecientes de la población urbana, influyeron para que resultaran insuficientes el esfuerzo y los recursos dedicados a integrar la actividad económica en todo el territorio.

La desigual concentración del ingresos es resultado también del patrón de industrialización. La protección al sector industrial, indiscriminada y mantenida más allá de lo necesario, acentuó la incapacidad de la economía para crear ocupación en el volumen y la calidad suficientes, requisitos para absorber eficientemente la nueva fuerza de trabajo.

La estrategia de protección privilegió lo industrial sobre lo agropecuario, lo urbano sobre lo rural, agudizando el rezago de la agricultura y las diferencias ciudad-campo.

En este último se fueron deteriorando paulatinamente las condiciones de producción y la calidad de la vida. Esta estrategia de proteccionismo excesivo reforzó la tendencia a la concentración del ingreso.

En la evolución de la desigualdad social, los efectos de la actual crisis económica se superponen a las características estructurales señaladas. La situación del empleo se agudiza en la coyuntura presente. El estancamiento de la actividad económica coincide con la incorporación masiva de las generaciones que nacieron en los años sesenta, cuando la tasa de natalidad del país era de las más altas del mundo, y con la creciente demanda de participación de la mujer en el mercado de trabajo; esto incrementa la fuerza de trabajo en alrededor de 800 mil personas al año. La  combinación de factores estructurales y coyunturales permite prever en materia de empleo una situación delicada en el corto y mediano plazo, que demandará el esfuerzo coordinado e imaginativo de todos los sectores de la sociedad para contener el deterioro e iniciar avances más firmes en materia de distribución del ingreso.

7.1.2. Propósitos

Las distintas políticas derivadas de la estrategia del Plan procuran, en sus propósitos fundamentales, contribuir al logro de una sociedad más igualitaria. En el marco de la política social, se dará atención especial a los dos siguientes objetivos:

- Elevar la generación de empleos así como proteger y mejorar gradualmente el poder adquisitivo del salario;

- Combatir la marginación y la pobreza avanzando en particular en la satisfacción directa de las necesidades básicas de la población.

7.1.3. Lineamientos de estrategia y líneas generales de acción

Para asegurar el cumplimiento de estos dos objetivos, la política de empleo y distribución del ingresos se guiará por los siguientes Lineamientos generales:

7.3.1. Lineamientos para elevar la generación de empleos así como proteger y mejorar el poder adquisitivo del salario

La mejoría en la distribución del ingresos entre personas y familias no puede lograrse solamente a través del crecimiento económico. Los factores coyunturales y estructurales ya mencionados, que explican en gran parte las características de la distribución  actual del ingreso, hacen necesario adoptar acciones más amplias de naturaleza permanente, tanto de reorientación del aparato productivo, de desarrollo regional, de carácter educativo y cultural como obstáculos a la incorporación de los grupos más desfavorecidos al proceso de modernización de la sociedad y a los beneficios del desarrollo.

El gasto público y las políticas fiscal, crediticia y de comercio exterior serán manejados con el propósito de recuperar la capacidad de crecimiento económico y de inducir una reorientación del aparato productivo hacia la oferta de bienes de consumo popular, para lograr una mayor generación de empleo por unidad de producción y una mejor distribución del ingreso. Se reorientará el gasto público y se condicionará la política de apoyos y estímulos a la creación de empleos como objetivo prioritario. Paralelamente, la estructura industrial y el desarrollo de los distintos sectores y ramas de la economía se orientarán de tal forma que se logre un mejor equilibrio en la generación de empleos. En especial, se fortalecerá la capacidad de las pequeñas y medianas unidades para generar empleos más estables y mejor remunerados. La mejor organización de las unidades productivas  del campo y la ciudad será fundamental para que las zonas rurales y urbanas accedan a niveles mínimos de capitalización y logren así fortalecer su capacidad para generar ocupación productiva y adecuadamente remunerada, acorde con el volumen y estructura de la oferta de mano de obra. En este mismo sentido, la política de apoyo tecnológico se orientará a recuperar, adaptar y desarrollar tecnologías acordes con nuestro potencial de recursos humanos, lo que además redundará en un desarrollo más independiente del exterior.

De acuerdo con la estrategia planteada, tanto la reordenación económica como el cambio estructural atienden al objetivo de generar empleos. Adicionalmente, se fortalecerán los mecanismos administrativos, institucionales y de fomento, que permitan proteger los puestos de trabajo existentes, multiplicar las oportunidades de empleo y garantizar condiciones de justicia al trabajador. De esta forma, además de usar los distintos instrumentos de política económica para fortalecer el empleo, se buscará:

- Consolidar en el corto plazo los programas de protección a la planta productiva y el empleo, de acuerdo con los Lineamientos definidos.

- Fortalecer el Servicio Nacional de Empleo para permitir un mayor conocimiento de la demanda y oferta de trabajo y facilitar el reclutamiento, selección y desarrollo de personal, bajo esquemas racionales que satisfagan las demandas de empleo que resulten de la evolución de la actividad económica y del cambio estructural del aparato productivo.

- Ampliar y simplificar el acceso a los apoyos que el Estado concede a las actividades económicas, de tal forma que en especial las empresas medianas y pequeñas tengan facilidades para beneficiarse con dichos apoyos.

- Otorgar apoyos específicos a la pequeña y mediana empresa bajo criterios claros de jerarquización, de manera que los recursos alcancen un mayor número de empresas que producen bienes básicos y estratégicos: se evitará la dispersión de estímulos que promueve ineficacia y falta de transparencia en su otorgamiento; los estímulos serán concedidos con criterios claros de temporalidad para superar obstáculos estructurales, y no para encubrir o fomentar la baja productividad o la ineficiencia.

- Fomentar en paralelo la asociación y agrupación de pequeñas y medianas empresas que propicien la modernización del aparato productivo y una sana interrelación con empresas grandes en esquema de subcontratación que hagan posible la adopción de escalas empresariales adecuadas.

- Apoyar la organización en unidades sociales de producción, de distribución o de crédito, según sea lo más conveniente, de los sectores urbanos de ocupación informal; se prestarán a estas unidades, servicios de extensionismo dentro de un paquete general de estímulos.

- Fomentar en particular la organización de cooperativas y de uniones de crédito en el sector social, combatiendo la simulación para lograr la participación efectiva de sus integrantes en la gestión y los beneficios derivados.

- Propiciar la participación de los productores, especialmente los del sector social, en la comercialización y distribución de bienes de consumo masivo, lo que hará posible la reducción del excesivo intermediarismo y el apoyo al poder adquisitivo del salario.

- Ampliar y consolidar acciones de protección al salario y promoción directa del bienestar en áreas tales como salud, vivienda, seguridad social y educación, lo que incidirá también en el potencial de desarrollo de los recursos humanos.

- Modernizar el conjunto de normas que regulan las condiciones de trabajo y promover mecanismos específicos que permitan consolidar la impartición de la justicia laboral.

- Promover que la negociación colectiva amplié su cobertura de trabajadores y sea estrictamente cumplida en los términos que se convengan; se apoyará en sectores desprotegidos, la mejora de condiciones laborales, prestaciones sociales y posibilidades de capacitación que incrementen la productividad y el ingreso de los trabajadores, sin afectar el importante potencial de absorción de mano de obra en el sector informal.

Con el cumplimiento de los Lineamientos anteriores y un crecimiento promedio esperado del producto del 5-6 por ciento anual, para el periodo 1985-1988, el aparato productivo podría general empleos suficientes para empezar a revertir los altos niveles de desempleo. La reorientación que se busca lograr en el crecimiento sectorial del producto, reflejada en el uso de tecnologías más apropiadas y en la evolución de las actividades intensivas en mano de obra, constituye el factor clave para lograr una tasa media anual de crecimiento del empleo del 3.5 al 4.0 por ciento, no obstante un crecimiento moderado del producto. Así, es de notar el fuerte crecimiento de estas actividades, en las estimaciones prospectivas del Plan, para los últimos cuatro años de la administración, destacando el crecimiento promedio anual del sector agropecuario (3.5-4.5 por ciento), del de alimentos (4.7-5.5 por ciento) de vestido y textiles (6-7 por ciento) y de la construcción (7-9 por ciento).

En el corto plazo, los bajos niveles de actividad económica impedirán lograr crecimientos adecuados del empleo: para contrarrestar esta situación, se mantendrán y fortalecerán los programas de protección a la planta productiva y al empleo. Los programas de empleo de emergencia, que en 1983 se proponen generar entre 500 y 700 mil plazas, continuarán en 1984 con el propósito de impedir que crezca la tasa de desempleo abierto, para lo que se estima que será necesaria la creación de alrededor de 400 mil trabajos de emergencia. Este programa tendrá un componente creciente de capacitación de la mano de obra, de tal forma que los trabajadores que en el participan puedan encontrar una ocupación en el sector moderno de la economía cuando se consolide la recuperación de la actividad. Asimismo, se continuará protegiendo el poder adquisitivo del salario a través del apoyo y el control de la producción abasto de productos básicos, planteado en la estrategia de reordenación económica y precisado en el programa de modernización comercial abasto.³

Después del período más agudo de ajuste económico, el salario decrecerá a una tasa por lo menos igual a los incrementos de la productividad que permitirá, aunado al esfuerzo por elevar la generación de empleos por peso invertido, aumentar la participación de los trabajadores en los frutos del desarrollo y bienestar social. En dicho periodo propósito es que los salarios proporcionen una retribución a los trabajadores que les permita la satisfacción de sus intereses materiales, sociales y culturales y los de su núcleo familiar; que el salario incorpore los incrementos de la productividad y la riqueza que los trabajadores han contribuido a crear y reciban el valor que agregan al producto final. También la política de salario debe coadyuvar al fomento de la creación de nuevos empleos, ya que sólo a través del empleo se puede tener acceso al salario y a las prestaciones del trabajo. De esta forma, y tomando en cuenta la situación de la empresa y las condiciones económicas del sector, una vez abatida la crisis se procurará que los salarios muevan en función del costo de la vida y de la productividad. El control y abatimiento de la inflación es fundamental para lograr permanecer en el empleo y un salario real adecuado. Adicionalmente, el salario protegerá con acciones de capacitación; el aumento en la oferta básica, su control de precios; el apoyo a las tiendas sindicales y la desgravación fiscal, para estratos de menores ingresos, en las prestaciones sociales, fomento a la organización social y la vigilancia de las condiciones trabajo, asimismo, se propiciará la organización del consumidor frente a abusos que vayan en su perjuicio, dentro del espíritu del párrafo 3° Artículo 28 Constitucional.

7.1.3.2. Lineamientos para combatir el rezago social y la pobreza

La gran mayoría de las familias en los estratos de más bajos ingresos concentran en zonas rurales y se dedican a actividades agrícolas de asistencia: son campesinos sin tierra o poseen parcelas excesivamente pequeñas o con suelos de mala calidad; una gran parte son indígenas. Las medidas tendientes a combatir el rezago social y la pobreza, dan prioridad a mejorar la situación de los campesinos más pobres, y de grupos urbanos desprotegidos. Se fortalecerán las condiciones de organización social para aprovechar plenamente los recursos existentes, las zonas rezagadas y lograr que los productores rurales tengan un mayor grado de control sobre sus procesos de producción y comercialización.

A través de una política de precios de garantía alentadora para productos agrícolas, de costo de los factores de producción y de modernización de la agricultura de temporal, se buscará cambiar los términos de intercambio en favor del campo. Por otra parte, se evitará que la mejora de los términos de intercambio de la agricultura se contrarreste su efecto sobre la distribución del ingreso, por un empeoramiento de distribución al interior del sector entre campesinos y pequeños promotores.

Ante la escasez relativa de tierras susceptibles de reparto, se apoya generación de empleo en actividades no agrícolas, así como las demás de modernización y organización que permitan incrementar la productividad de los predios dedicados al autoconsumo; se promoverán cultivos intensivos en el uso de mano de obra y se inducirá gradualmente la absorción en otras actividades de los campesinos dedicados a la producción agrícola en tierras no viables para este uso. Se busca:

- Dar seguridad jurídica a la tenencia de la tierra y los derechos anteriores. La inseguridad afecta especialmente a las tierras comunales a los ejidos; mientras persista este problema, no habrá incentivos suficientes para aumentar la productividad, ni será posible la organización eficiente de la producción agropecuaria.

- Contrarrestar, a través de la organización social del trabajo en distintas formas, tales como cooperativas, asociaciones de ... y acuerdos entre productores, los problemas de ineficiencia de ...minifundio. La acción del Estado procederá con el más absoluto respeto a la libertad de decisión del campesino.

- Dar prioridad a los programas de bienestar social que, ... el Estado, tales como los de alimentación, educación, salud, vivienda en la zonas más rezagadas, concentrándose de manera coordinada los servicios correspondientes en localidades de cierto tamaño mínimo; se manejarán los recursos correspondientes al desarrollo rural integral en forma cada vez más descentralizada, con la participación creciente de las propias comunidades; éstas conocen sus propias carencias y están en la mejor posición para identificar sus problemas y necesidades y jerarquizar las posibles soluciones. En particular:

- Fomentar una más amplia disponibilidad de alimentos nutritivos, a precios accesibles, para los grupos de poblaciones más rezagados, destacando entre ellos a los niños y madres gestantes.

-  Ampliar la cobertura y fortalecer la infraestructura y los programas especiales de salud dirigidos a los marginados, a fin de integrar un sistema que dé atención preferencial a esos grupos.

- Combatir el analfabetismo y complementar la formación de la población adulta marginada y se desarrollarán esquemas integrales de capacitación y adiestramiento, dirigidos tanto a los trabajadores autónomos como desempleados y asalariados, ajustados a las condiciones y necesidades reales de su ámbito de acción.

- Promover la educación bilingüe bicultural con la participación y de acuerdo con los requerimientos de los grupos étnicos. A través de las casas-escuela, los cursos comunitarios, los albergues escolares y otras modalidades, se ofrecerán servicios de primaria completa a la población rural e indígena en edad escolar.

- Impulsar y desarrollar programas de financiamiento y autoconstrucción de vivienda, especialmente para los grupos marginados, teniendo en cuenta sus costumbres y tradiciones.

- Desarrollar los servicios de información sobre oportunidades de empleo, educación y capacitación, formas de acceder y lugares donde se proporcionan servicios de salud, abasto y apoyos a la actividad productiva y sobre las condiciones que prevalecen en los mercados de sus productos y actividades.

La pobreza extrema afecta en particular a los grupos étnicos del país, a pesar de que gran número de estas comunidades se desenvuelven en regiones con considerables riquezas y potencialidades. Para superar esta situación, es necesario encontrar el equilibrio entre la integración el indígena al desarrollo y el respeto a su identidad cultural, evitando el paternalismo y promoviendo su participación como actor social con necesidades y demandas propias.

La coherencia de la política indígena se logrará a través de la participación de sus comunidades en los programas respectivos de desarrollo micro-regional. En lo nacional, se promoverán mecanismos generales de apoyo y de interrelación con el resto de la sociedad. Los aspectos particulares serán obra, fundamentalmente, de cada comunidad.

El fomento a las artesanías es un aspecto destacado de la lucha contra la pobreza de los grupos indígenas. Se promoverán aumentos de productividad, sin que las artesanías indígenas pierdan sus características esenciales. La organización de las propias comunidades; el mejoramiento de insumos, destacando el uso de la electricidad en vez de uso de la energía humana; la modalidad de escuelas-taller que transmitan el conocimiento productivo y los apoyos a la capitalización, a la asociación y a la comercialización podrán propiciar que las artesanías se transformen en artículos de mayor utilidad con amplias posibilidades comerciales.

La comercialización interna y externa buscará que desaparezca el excesivo intermediarismo que mantiene deprimido el ingreso de los productores. La política de transporte hacia las comunidades indígenas facilitará su vinculación con el resto del país. En los casos en los que el indígena explote los recursos sin atender a su adecuada conservación, es conveniente, con pleno respeto a su cultura, hacerle accesibles las ventajas que ofrece la modernización; como en el caso de otros productores primarios, se trata de conocer los recursos existentes, encontrar fórmulas de asistencia técnica, de crédito, apoyar su organización y establecer programas de desarrollo social con la participación directa de los beneficiados.

La generación de empleos estables y remunerados y el combate a la marginación y la pobreza se han planteado como objetivos fundamentales de la estrategia general de desarrollo. Los criterios y medidas aquí analizados se insertan así en una estrategia congruente con estos aspectos. En especial, lograr que a través de su propia participación y esfuerzo la mayoría de los mexicanos pueda hacer frente a sus necesidades requiere, previamente, del apoyo para vencer las manifestaciones más agudas de la desigualdad que obstaculizan este logro, como subalimentación, enfermedad e ignorancia. La estrategia para la creación de empleos y el combate a la desigualdad se complementará así con las políticas directas de bienestar, las que son consideradas en los siguientes apartados.

7.2. Educación, cultura, recreación y deporte

En la lucha histórica de México por alcanzar una forma de organización civil y un sistema político y económico basados en la libertad y en la igualdad, la educación y la cultura han desempeñado un papel determinante.

Este anhelo quedó expresado en el Artículo 3° de la Constitución, principio y fin de toda acción educativa y norma para ponderar lo ya realizado. El Artículo 3° destaca que: la educación que imparte el Estado será democrática considerando a la democracia no solamente como una estructura jurídica y un régimen político, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo, y será nacional, en cuanto sin hostilidades ni exclusivismo- atenderá a la comprensión de nuestros problemas, al aprovechamiento de nuestros recursos, a la defensa de nuestra independencia política, al aseguramiento de nuestra independencia económica y a la continuidad y acrecentamiento de nuestra cultura, y contribuirá a la mejor convivencia humana.

Una sociedad más educada, consciente de sus valores culturales, es también más responsable; quienes la integran conocen mejor sus posibilidades y límites, saben resolver sus diferencias internas, y por lo mismo, son más dueños de su momento y de sus circunstancias. Una educación para el ejercicio de la vida ciudadana impide aceptar y ejercer la autoridad como un valor en sí mismo, antes bien, la reconoce como medio para la realización de fines y metas que los hombres se proponen.

El Artículo 3° y las aspiraciones de los mexicanos que en el se expresan, obligan a planear una educación que contribuya a la colectividad el acceso a los beneficios del progreso y la posibilidad de crear y disfrutar juntos un mismo tiempo histórico.

La educación y la cultura inducen al desarrollo, lo promueven y a la vez participan de él. El progreso educativo y cultural resulta así decisivo para avanzar hacia el bienestar económico y social.

7.2.1. Diagnóstico

Los avances en materia de educación a lo largo de los últimos                                    

cuarenta años han sido  considerables. La educación jugó un papel histórico fundamental al propiciar el acceso de gran parte de los mexicanos a los beneficios del progreso. Actualmente se encuentran matriculados en todos los niveles educativos más de 24 millones de alumnos, de los cuales 21.5 millones corresponden a instituciones públicas federales y estatales.

Sin embargo, la calidad de la enseñanza se ha rezagado con respecto a la expansión del sistema. Aunque se ofrece la educación primaria prácticamente a todos los niños que solicitan inscripción poco más de 15 millones en el ciclo escolar 1982-1983-, este nivel muestra serias deficiencias en cuanto a calidad, con altos índices de deserción y reprobación. Si bien de 1976 al momento actual se aumentó el índice de niños que concluyen la primaria, pasando del 46 al 55 por ciento, aún es mucho lo que debe hacerse. En las zonas indígenas no se consigue todavía rebasar el 20 por ciento.

Al fundarse la Secretaría de Educación Pública, en septiembre de 1921, la primaria se integraba en dos partes: elemental de cuatro grados y superior con dos más;  a partir de 1932 quedó unificada la educación primaria como un solo bloque de seis grados. En 1925 se estableció la educación secundaria. Para entonces se contaba con 868 mil estudiantes atendidos por 23 mil maestros en 11 mil escuelas. Hoy, hay inscritos en preescolar, primaria y secundaria 20.5 millones de alumnos atendidos en 117 mil escuelas por 722 mil profesores.

La educación que se ofrece en estos niveles, sin embargo, aún opera en forma desarticulada en cuanto a su finalidad, organización, contenidos y métodos. Además, los contenidos de los programas educativos no responden suficientemente la poca relevancia que se otorga a la enseñanza de la historia nacional y a la formación de la sensibilidad del educando.

la democratización de la enseñanza, producto de la Revolución, hizo necesaria la incorporación de un gran número de ciudadanos a la tarea educativa, lo que obligó al Estado a desplegar un esfuerzo para formar y capacitar a los maestros, multiplicando el número de escuelas normales en todo el territorio nacional. Así, de las 45 escuelas normales que había en 1900, se pasó a 1500 que existen en la actualidad.

Hoy, la educación normal presenta problemas de congruencia y dispersión. La formación de los egresados no responde adecuadamente a los contenidos de los planes y programas de estudios de los niveles en los que desarrollan su labor, ni representan un equilibrio cuantitativo respecto de las necesidades.

No obstante los avances en el nivel de escolaridad de los maestros y los adelantos en la tecnología educativa, los programas de actualización y superación del magisterio son insuficientes y no coinciden con las aspiraciones de este sector.

Desde la fundación del Instituto Politécnico Nacional en 1937, se ha dado un gran impulso a la educación tecnológica, de tal manera que se ha ido conformando lo que hoy es un sistema integrado por 79 institutos, 500 centros de enseñanza media terminal y propedéutica, 159  unidades del Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica, un mil 400 secundarias técnicas y 100 Centros de Capacitación para el Trabajo; con una población de más de 700 mil estudiantes en educación formal y aproximadamente un millón en educación no formal. A pesar de lo anterior aún se observa desarticulación entre la  educación tecnológica y la estructura productiva, como se manifiesta en el hecho de que esta última no incorpora un número significativo de egresados.

El sistema de educación superior ha respondido a una demanda creciente; en 1950 atendía a 30 mil estudiantes, en 1970 a 250 mil y en la actualidad la cifra se aproxima al millón de educandos. Tal crecimiento ha dado origen a la universidad de masas. Este fenómeno es irreversible pero no debe hacer creer en la imposibilidad de racionalizarlo. La distribución de la matrícula no permite atender adecuadamente los principales problemas nacionales, lo que genera adicionalmente desempleo entre los egresados. La educación superior no ha alcanzado aún la dimensión social que corresponde a sus orígenes.

La cultura ha sido concebida más como un bien reservado a ciertos grupos privilegiados, que como el conjunto de valores, expresiones y tradiciones, resultado tanto de la inventiva individual como de la experiencia colectiva.

Las acciones que ha emprendido el Estado a fin de enriquecer y desarrollar la cultura requieren de una mayor vinculación a la política educativa. No se han aprovechado las potencialidades del magisterio para la promoción cultural. En la enseñanza primaria, la falta de una adecuada formación artística ha limitado las posibilidades creativas en detrimento de la vida cultural.

En las últimas décadas, el país ha sufrido permanentes agresiones a su identidad cultural y se ha acentuado la marginación de sus culturas étnicas y populares. En este proceso han influido los medios masivos de comunicación que han impuesto patrones de conducta enajenantes, que desvirtúan los valores superiores a que aspira nuestra educación. Por otra parte las creaciones artísticas universales y nacionales más relevantes han estado afuera del alcance de la mayorías.

México y su cultura son el fruto de un proceso histórico colectivo, no de una imposición arbitraria de valores. Los centralismos y monopolios culturales empobrecen y disgregan. El vigor de la Nación reside en su diversidad y fecundidad culturales.

Los estímulos a la cultura deportiva no han sido suficientes para que ésta alcance a toda la población. La educación física no está adecuadamente vinculada al proceso educativo global.

Las posibilidades de seguimiento y continuidad en la formación de deportistas y el desarrollo de actividades de este género son insuficientes. El deporte organizado de masas no alcanza las dimensiones que el país exige, ni se da suficiente uso social a las instalaciones deportivas. Son insuficientes las normas que precisan las relaciones entre los diversos organismos responsables del deporte organizado.

Las actividades recreativas se intensificaron en los años recientes. Sin embargo, el acceso y la calidad de estos servicios se distribuyeron en forma desigual entre los distintos sectores sociales del país. En consecuencia, el uso creativo y formativo del tiempo libre está lejos aún de formar parte de la vida cotidiana de los mexicanos y no se le ha dado el carácter social que debe tener.

No obstante el significativo impulso dado a la educación por los gobiernos de la Revolución, el acceso a las oportunidades educativas se ofrece aún en forma inequitativa entre grupos sociales y regiones, afectando las posibilidades del alumno de concluir  sus estudios, reforzando las desigualdades y limitando las posibilidades de progreso.

La educación preescolar pasó de 400 mil a un millón 767 mil niños entre 1970 y 1982; empero, en este último año quedaba por atender casi el 50 por ciento de la población de 5 años de edad.

En educación especial, sólo ha sido posible atender un escaso porcentaje de la demanda real. El número de maestros especializados para prestar este servicio es insuficiente y se localiza principalmente en las grandes ciudades.

La deserción y la reprobación tiene frecuentemente causas ajenas a la escuela. Sin embargo, no deben subestimarse las razones internas que parecen ubicarse en gran medida en la organización misma del sistema escolar, el cual uniforma excesivamente tanto los calendarios y horarios como los libros de texto y los contenidos programáticos, sin tomar en cuenta las diferentes condiciones regionales y ambientales. A estos hechos hay que añadir la gran movilidad geográfica del magisterio y su insuficiente información para detectar y atender oportunamente a los niños que presentan algún género de atipicidad.

Mientras existan en el país seis millones de analfabetas y 15 millones de adultos sin haber concluido la primaria será imposible alcanzar el objetivo de la sociedad igualitaria.

El analfabetismo es, además de un problema educativo, un problema de orden social con hondas repercusiones en el terreno político, pues limita la participación ciudadana debidamente informada.

En ocasiones se ha considerado el proceso de alfabetización como un fin en sí mismo y no como un medio a través del cual la persona pueda integrarse y dominar los elementos culturales de su entorno. Esto, aunado a la carencia de materiales de lectura idóneo y de fácil acceso, y a la falta de continuidad educativa para los recién alfabetizados, ha expandido el analfabetismo por desuso.

El proceso histórico de formación del Estado Nacional obligó a que la Federación intensificara sus esfuerzos para que el país se desarrollara como Nación independiente dentro de un orden social justo. La educación formó parte de ese empeño y el gobierno federal hubo de aumentar aceleradamente la cantidad de profesores, empleados, recursos materiales y financieros, creando así un aparato burocrático cuyas dimensiones dificultan actualmente la prestación del servicio, elevan su costo y disminuyen su calidad. La centralización excesiva de la administración de los servicios educativos ha obstaculizado el cabal ejercicio de la acción normativa de la Secretaría de Educación Pública y la creatividad pedagógica y administrativa de profesores, inspectores y funcionarios.

La planta física del sistema educativo, representada por 91 mil 525 escuelas federales y 19 mil 893 estatales, no se utiliza en toda su capacidad, en especial sus talleres y laboratorios; la escuela no se ha transformado en espacio de uso comunitario generalizado, y no se ha logrado que la comunidad se responsabilice satisfactoriamente de su cuidado y mantenimiento.

El Gobierno Federal aporta actualmente cerca del 80 por ciento del gasto educativo total, el cual ascendió en 1982 a 385 mil millones de pesos, que representa una cifra del orden del 12 por ciento del presupuesto federal y un aumento real del 100 por ciento con respecto a 1977. Son evidentes las diferencias de las aportaciones del Gobierno Federal, las entidades federativas y los particulares. En 1980, las proporciones respectivas eran del 78, 18 y 4 por ciento. La aportación federal tiende a incrementarse, la estatal muestra un leve crecimiento y la particular ha disminuido. Tal situación hace urgente la necesidad de buscar fuentes alternas de financiamiento y una más adecuada y racional distribución. Además, por lo que se refiere a la educación superior no se han establecido criterios y mecanismos adecuados y eficientes para la gestión y asignación de los recursos federales y estatales. Tampoco los hay para que, quienes han recibido el beneficio de la educación superior, reintegren solidariamente parte de su costo.

7.2.2. Propósitos

A partir del Artículo 3° Constitucional, de los planteamientos recogidos durante el proceso de consulta popular y del ideario político del Gobierno, se desprenden tres propósitos fundamentales para el sector educativo:

- Promover el desarrollo integral del individuo y de la sociedad mexicana.

- Ampliar el acceso de todos los mexicanos a las oportunidades educativas y a los bienes culturales, deportivos y de recreación.

- Mejorar la prestación de los servicios educativos, culturales deportivos y de recreación.

7.2.3. Lineamientos estratégicos

El cumplimiento de estos propósitos exige la realización de un conjunto de acciones articuladas en una estrategia que permita acercar la realidad educativa y cultural del país a los postulados del Artículo 3° Constitucional, considerando la necesidad de contribuir a la disminución de las desigualdades regionales y sociales. Los Lineamientos estratégicos y de acción de la política educativa que se presentan en este apartado serán precisados posteriormente en el programa educativo de mediano plazo.

En la estrategia de la política educativa serán prioritarias las medidas encaminadas a vigorizar la cultura nacional e impulsar el desarrollo de las culturas étnicas, populares y regionales; fortalecer la formación y superación profesionales del magisterio; relacionar adecuadamente la educación al sistema productivo; alfabetizar al mayor número posible de mexicanos hasta ahora privados de este servicio; atacar las causas de deserción y reprobación y avanzar hacia la educación de diez grados para todos los mexicanos; acrecentar la eficiencia y calidad de los servicios de educación básica y normal mediante la descentralización; otorgar al deporte y a la recreación el lugar que deben tener en la sana integración mental y física del individuo y de la sociedad.

Los elementos centrales de la estrategia del sector educación para 1983-1988, representan la intención de consolidar la política educativa y cultural para lograr un mejor equilibrio entre la cantidad de los servicios y la calidad con que se ofrecen, enfatizando necesariamente este último aspecto.

El Estado tiene responsabilidades en el campo de la cultura a las que no debe sustraerse. Al asumirlas tutela el ejercicio de las libertades que garantizan nuestra transformación histórica y los derechos del pueblo para participar creativamente en la conformación de su propio ser cultural.

La crisis plantea la ocasión para profundizar en la historia y en el conocimiento de lo que deseamos ser. Nuestras dificultades presentes constituyen una fuente de renovación social y cultural.

Se aprecia la urgencia de mejorar la formación profesional de los docentes en todos los niveles, para lo cual se requiere estimular procesos de superación permanente.

El maestro es la espina dorsal de cualquier sistema educativo; él es realizador de intenciones; de su capacidad y de su entereza ética dependen el vigor, carácter y rectitud con los que las generaciones venideras habrán de encarar los desafíos y las oportunidades del futuro.

Las instituciones de educación superior y sobre todo las tecnológicas, no podrán mantenerse indiferentes a los reclamos del sistema productivo, pues faltarían a su cometido de contribuir al desarrollo del país. También las universidades deben estar atentas a las condiciones del medio social, porque el servicio que están llamadas a cumplir les impone, más allá de su autonomía, una responsabilidad ineludible con la Nación.

Las instituciones de educación superior deberán lograr el difícil equilibrio que su naturaleza les exige: atender las cuestiones universales del saber y los problemas particulares del momento, pues ambos aspectos se reclaman entre sí, y ambos son indispensables para un desarrollo integral.

México cuenta con un gran número de instituciones tecnológicas. Es indispensable ahora consolidar lo ya logrado, mediante el reforzamiento de los programas académicos y su articulación con las necesidades sociales.

La educación tecnológica, deberá lograr una mayor coordinación y flexibilidad para adaptarse con relativa facilidad a las exigencias de su entorno. Deberá formar cuadros medios para la industria, y proporcionar además los elementos técnicos y organizativos que requiere el país para que, junto con estímulos adecuados y la coordinación debida con otros sectores del gobierno y de la sociedad, se puedan constituir unidades económicas de carácter social que eleven el empleo, el ingreso y el bienestar de los estratos menos privilegiados de nuestro país.

Una vez atendida la demanda de educación primaria, urge concentrar los esfuerzos en avanzar hacia una educación básica de diez grados para el mayor número de mexicanos, que incluya uno de preescolar, seis de primaria y tres de secundaria, elevando así el nivel de educación del país.

Para reducir al mínimo el analfabetismo, es indispensable combatir el ausentismo, la deserción y la reprobación escolares que son una de las fuentes de este fenómeno, así como movilizar a la sociedad nacional en torno a un compromiso capaz de ofrecer a los adultos que no saben leer y escribir estos instrumentos culturales.

Descentralizar la vida nacional significa consolidar el modelo de organización propio del sistema federal. La transferencia a los estados de los servicios correspondientes a la educación básica y normal, hará que la decisión descentralizado se inicie por el camino más seguro; la identificación con los estados, con las regiones y con las localidades, del proceso de mayor influencia en la formación de las conciencias, el sentimiento de pertenencia y revaloración del origen.

El deporte y la recreación deberán integrarse al proceso formativo de todos los mexicanos y fuera de la escuela. México está apremiado de una juventud sana, en lo físico y mental, que desarrolle su sensibilidad, su disciplina, su capacidad de compromiso y su sentido de solidaridad.

7.2.4. Líneas generales de acción

7.2.4.1. Promover el desarrollo integral del individuo y de la sociedad mexicana

Desarrollo de la cultura nacional

Partimos de una concepción amplia de la cultura, en la que participan las más elevadas creaciones del genio individual, pero también la rica y permanente contribución de las comunidades étnicas y de los diversos grupos sociales que integran nuestro heterogéneo país.

Habrá de fortalecerse la vida cultural mediante la búsqueda de dos grandes objetivos estrechamente correlacionados: ampliar la participación democrática de los individuos, de los grupos y de las comunidades en el conocimiento, la creación y el disfrute de nuestra cultura y enriquecer, afirmar y difundir los valores propios de nuestra identidad nacional.

En la estrategia del Plan forman parte esencial los grandes temas de la cultura. Esta no será considerada marginalmente; deberá contribuir a orientar el sentido mismo del desarrollo. No es posible plantearse el progreso de términos unilaterales. El avance de la vida económica y política requiere del apoyo y de la orientación de una política cultural. La política y el Estado son, al fin y al cabo, obra de cultura.

El Federalismo se fortalece con una vida cultural más equilibrada, con la descentralización y el apoyo a las culturas de las regiones, de los estados, y de los municipios mismos. El nacionalismo en la política y en la economía alcanza pleno sentido con el aliento y la defensa de nuestra identidad cultural.

Los contenidos culturales de la educación básica así como los de la formación magisterial habrán de revisarse y enriquecerce. Se ampliarán las tareas de preservación, rescate, difusión y enriquecimiento del patrimonio cultural, histórico, arqueológico y artístico y las acciones tendientes a identificar a la juventud con los valores de la historia y de la personalidad cultural del país.

Con el propósito de impulsar las genuinas creaciones artesanales, se intensificarán las acciones de apoyo, rescate y difusión de las culturas étnicas, populares y regionales.

Para la divulgación de la cultura se aprovecharán las posibilidades que brindan los medios de comunicación y se apoyarán formas innovadoras para su mejor difusión. Asimismo habrán de impulsarse los servicios de bibliotecas, publicaciones, salas y casas de cultura, así como museos.

Se buscará una mejor distribución regional y social de las acciones de apoyo y promoción cultural, impulsando la descentralización de bienes y servicios culturales. Se alentarán las acciones de intercambio cultural con la doble finalidad de difundir en México los valores de la cultura universal y de afirmar en el extranjero la presencia cultural del país.

Fortalecimiento de la calidad académica. Formación, superación y actualización del magisterio. Reorganización de la educación normal

La calidad académica se obtiene mediante la concurrencia de una variedad de factores. Entre ellos destaca la importancia de la actuación del maestro. Ello exige que su preparación y actualización sean del más alto nivel. El magisterio responderá a los niveles de profesionalización que demanda la situación actual, apoyándose en la permanente superación tanto de la formación magisterial como de la actividad docente en general.

Se reorganizará la educación normal para que se aproxime al cumplimiento de sus fines. Para garantizar la formación integral de los maestros, habrá de asegurarse que la educación normal incluya los elementos que permitan atender las necesidades del nivel educativo en el que el profesor desempeña su trabajo.

Se fortalecerá la coordinación de las instituciones formadoras de maestros para normar los planes y programas, regular la matrícula de conformidad con las necesidades reales y evaluar permanentemente el funcionamiento de las escuelas normales.

Se realizarán programas de actualización y superación magisterial, apegados a las necesidades de los maestros en servicio y, en consecuencia, más vinculados con los requerimientos del proceso educativo.

Habrán  de aplicarse nuevos mecanismos para estimular los esfuerzos académicos que realiza el maestro evitando que los ascensos se conviertan en desarraigo del trabajo en el aula y propiciando la profesionalización del ejercicio docente.

La Universidad Pedagógica Nacional deberá replantear el papel que habrá de desempeñar para satisfacer las aspiraciones del magisterio y contribuir al mejoramiento de la educación mexicana. Esto implica revisar la orientación de su estructura y lograr en ella un nivel de calidad en favor del desarrollo profesional de los maestros en servicio.

Revisión de planes y programas de estudio en educación básica

Otro factor que influye sensiblemente sobre la calidad del proceso enseñanza-aprendizaje es el que se refiere a los planes y programas de estudio. Se integrará y dará continuidad a través de ellos, a los niveles de preescolar, primaria y secundaria, considerando la formación integral de los educandos en sus aspectos científicos, tecnológicos, cívico-políticos, culturales, artísticos, de educación física, deporte y recreación. Se enfatizará la enseñanza de la historia nacional.

Los libros de texto gratuitos habrán de adecuarse e incluirán, además del conjunto fundamental de contenido comunes y obligatorios de nivel nacional, contenidos específicos regionales. En todo el nivel básico, se fortalecerá la educación tecnológica. Los contenidos de los planes y programas de estudio continuarán creando conciencia sobre la igualdad entre el hombre y la mujer. Asimismo, los procesos de aprendizaje enfatizarán la educación en población, es decir, educación sexual, educación para la vida familiar y social, educación en demografía y en ecología.

Racionalización de la materia de la educación media superior y superior

Se propiciará un  crecimiento más equilibrado y ordenado de la matrícula de los niveles medio superior y superior.

Dentro del marco del Artículo 3° Constitucional, se vincularán más estrechamente los planes y programas de la educación superior con las necesidades de desarrollo de la sociedad.

Se fortalecerán las instituciones educativas superiores de las entidades federativas, en especial las de menor desarrollo, en un esquema que tienda a la constitución de un sistema de educación superior regional. La planeación universitaria y, en general, la planeación de la educación superior, debe establecer mecanismos de coordinación con el sistema nacional y los sistemas estatales de planeación del desarrollo. Todo ello en un marco de pleno respeto a la autonomía universitaria.

Impulso a la educación tecnológica

Se fortalecerán y consolidarán los servicios educativos que ofrece el sistema de educación tecnológica, articulándose adecuadamente con las necesidades económicas y sociales de cada región del país.

Con el propósito de estimular una cultura tecnológica, se vigorizará la formación técnica desde los primeros niveles de educación básica.

Se intensificará la formación profesional técnica media conectada a la actividad productiva. Para ello se utilizarán de manera racional los medios de comunicación social y la capacidad instalada de las escuelas y de las empresas, aprovechando las experiencias más exitosas de colaboración

con los empleadores.

Los planes de estudio se racionalizarán para que contengan elementos normativos comunes procurando una relación estrecha con las exigencias regionales.

Se reforzarán los contenidos sociales, humanísticos y económicos que permitan a quienes reciben educación tecnológica, ubicarla en el contexto nacional.

Se adoptarán esquemas flexibles de ingresos y salidas laterales al sistema de educación tecnológica, que concilien aptitudes individuales con necesidades sociales.

Para aprovechar mejor los recursos y sustituir los instrumentos técnicos y material de trabajo que antes se importaban, será necesario fomentar la integración vertical de las escuelas de educación tecnológica.

Se buscará relacionar eficazmente el sistema de educación tecnológica, con el esfuerzo nacional por generar unidades productivas de carácter social.

En la variante no formal de la educación tecnológica, se extenderá el servicio público de capacitación a los trabajadores del campo y del mar, a los artesanos, los autoempleados y los grupos de la población que no tienen otra posibilidad de capacitarse. Asimismo, se promoverá la capacitación dentro de las empresas, al inducir a los empleadores a contribuir al proceso educativo.

Se hará más flexible el sistema de capacitación tecnológica al incrementar la modularidad, el autoaprendizaje y las acciones móviles.

Coordinación del sistema de educación tecnológica y universitaria con las necesidades del país.

Se fortalecerán los mecanismos de coordinación y vinculación entre el sistema universitario y el tecnológico, regulando las actividades de investigación y docencia, y la oferta de carreras y postgrado. La educación tecnológica, en la medida que responda a las necesidades nacionales, deberá observar un mayor crecimiento en su matrícula respecto a las de otras modalidades de educación superior.

Las instituciones de educación superior del país se abocarán en forma articulada y progresiva a desarrollar tecnología sustitutiva para las industrias estratégicas de bienes de capital; investigar la producción y la formación de reservas de materiales y substancias estratégicas; desarrollar tecnología nacional tendiente a incrementar la producción y la productividad de los bienes destinados a satisfacer las necesidades básicas de la población.

Con el propósito de eliminar progresivamente la dependencia científica y tecnológica, se coordinarán las acciones de investigación que se realizan en los distintos centros.

Se orientarán las especializaciones, maestrías y doctorado hacia los campos científicos y tecnológicos prioritarios y hacia aquellas áreas en las que México puede aportar soluciones a problemas en el ámbito internacional.

Impulso al deporte y a la recreación

Se impulsará el deporte masivo, como parte de los procesos de educación permanente, estimulando una cultura deportiva que alcance a toda la población. En los centros educativos se promoverá la practica del deporte organizado, proyectándola a la comunidad de la que forma parte, a fin de que se aproveche mejor el tiempo libre y se dé uso social a las instalaciones deportivas.

También se normarán las relaciones de los diversos organismos responsables del deporte organizado.

El deporte es una manifestación de cultura por lo que debe ser considerado como parte de un sistema educativo. La educación del cuerpo ayuda a la educación del espíritu, de la voluntad y del vigor del carácter; propicia prácticas sanas de solidaridad de coordinación de esfuerzos y de espíritu de iniciativa, perseverancia y competencia.

Se impulsará y fomentará la elaboración de un programa nacional de deporte, y que deberá estar incluido en el Sistema Nacional de Planeación Democrática.

El desarrollo de un programa nacional de deporte, establecerá objetivos, metas y estrategias; precisará desde luego del instrumental necesario para ejecutarse; el marco jurídico que apoye el cumplimiento del programa, así como la revisión de la estructura administrativa del sector público encargado del fomento, de su normatividad y de su organización.

Se inducirá también mediante mecanismos de coordinación, una actitud paralela al nivel de gobierno de los estados y gobiernos municipales, todo ello dentro del proceso de planeación democrática.

Se impulsarán los mecanismos de concertación entre las autoridades y los particulares involucrados en el deporte, que son todos los mexicanos: los maestros, particularmente los de educación física; los padres de familia, los deportistas y la sociedad en general.

Se buscará dar a la recreación una dimensión social, en estrecha relación con los procesos de educación informal. Se buscarán las vías que den oportunidades recreativas a toda la población.

7.2.4.2. Ampliar el acceso a todos los mexicanos a las oportunidades educativas, culturales, deportivas y recreativas.

Integración de la educación básica

Se avanzará en la consecución de un mínimo de diez grados de educación básica para toda la población. Se deberá asegurar al menor un año de educación preescolar como antecedente de la primaria para todos los niños y se ampliará la cobertura de secundaria. para lograrlo, es necesario entre otras cosas, articular pedagógicamente los planes y programas de los tres niveles educativos y preparar el personal docente.

Disminuir sustancialmente el analfabetismo y promover la educación de adultos

Resulta ya impostergable asumir el compromiso político y social de resolver el problema del analfabetismo. Para lograrlo, se promoverá el concurso de toda la población propiciando en particular la participación activa de jóvenes estudiantes.

Se orientará la educación para adultos primordialmente a la formación y capacitación para el trabajo productivo, integrando en ellas tanto la alfabetización como la educación básica.

Asimismo, las estrategias de alfabetización se adecuarán los más posible a la situación socioeconómica de cada región, diseñando y elaborando los programas a partir de los intereses de los adultos y de sus necesidades, de suerte que el aprendizaje de la lectura, la escritura y el cálculo se apliquen y contribuyan a desatar procesos productivos.

Las acciones educativas encaminadas a erradicar el analfabetismo, buscarán que la persona tengan acceso a las fuentes de un saber que le sea útil, ejerza concientemente sus derechos políticos y cumpla con responsabilidad sus deberes ciudadanos.

Para evitar el analfabetismo por desuso, se dará continuidad educativa, a quien aprenda a leer y escribir. Se realizarán programas integrados de educación familiar y sexual, así como de educación para la salud, el descanso y la recreación. En apoyo a estas tareas educativas se ampliará y mejorará la utilización de los medios masivos de comunicación.

Eliminación de las causas internas de reprobación y deserción de la educación básica e impulso a la educación especial

Importa iniciar a tiempo la formación integral de la personalidad del niño, ya que algunas deficiencias observadas en la educación primaria se originan en el inadecuado desarrollo de los primeros años de la infancia. Para lograrlo se emplearán modelos alternos no escolarizados y se buscará ofrecer educación a toda la población infantil.

Se procurará eliminar las principales causas internas que propician la reprobación y la deserción escolares a través de programas adecuados para maestros y padres de familia.

Para la atención de los niños que presentan alguna atipicidad, se  impulsará la formación de personal especializado y se apoyará la investigación aplicada a la educación especial.

Además se establecerá el marco jurídico y los mecanismos de coordinación para la prestación de la educación especial, con la participación de las asociaciones civiles y de padres de familia.

Atención a la educación rural e indígena

Especial énfasis se dará al desarrollo del sistema educación bilingüe bicultural, de conformidad con las necesidades y requerimientos de los grupos étnicos a fin de que puedan integrarse al conjunto de la sociedad y contribuir al enriquecimiento de la identidad nacional.

En las áreas rurales y marginadas, se vinculará la educación secundaria con las exigencias locales, para dar respuesta tanto a las diversidades culturales como a la creciente demanda del servicio por parte de la población que ha de preservar su patrimonio cultural y arraigarse en su medio.

Para responder a las demandas de educación en las áreas rurales, se intentarán nuevos modelos de educación postprimaria, que se apoyen en los medios masivos y en métodos adecuados de aprendizaje, que aprovechen los sistemas organizativos de las comunidades.

Se promoverá la participación más activa de las comunidades, particularmente indígenas, en la operación de los servicios educativos y culturales.

Se mejorarán y extenderán los servicios de los albergues escolares, que representan una posibilidad educativa real para las zonas marginas e indígenas más apartadas.

7.2.4.3. Mejorar la prestación de los servicios del sector

Descentralización y mejoramiento de la prestación de los servicios

La descentralización de la educación básica y normal constituye una línea de acción fundamental para mejorar la eficiencia y calidad de la educación y auspiciar la participación de la comunidad. De igual forma, la descentralización de los servicios culturales impulsará el desarrollo regional de estas actividades.

La descentralización educativa será instrumento decisivo en la disminución y eventual eliminación de persistentes desigualdades entre regiones y seres humanos. Se fortalecerá así el Federalismo y se estimulará el desarrollo regional.

Se precisará la atribución rectora del Gobierno Federal respecto a los contenidos de los planes y programas de estudio comunes y obligatorios a nivel nacional, así como sus funciones de evaluación, validación y reconocimiento de estudios.

Se adecuará la oferta de personal docente a los requerimientos de la demanda y se incrementará la eficiencia en el uso de los recursos materiales, buscando una utilización más intensiva de la capacidad instalada.

En el proceso de descentralización se garantizarán en todo momento los derechos del magisterio.

Fuentes alternas de financiamiento

Dentro de las limitaciones impuestas por la actual situación económica, el apoyo a la educación y a la cultura será prioridad del gobierno. Por ello se buscará el óptimo aprovechamiento de los recursos asignados al sector educativo.

Se definirán los mecanismos de apoyo financiero federal destinados a la educación rural e indígena, así como los mecanismos de compensación destinados a las entidades de menor desarrollo. Con la participación del sector público, así como de los gobiernos estatales, se hará un ajuste financiero general para que los gobiernos de los estados cuenten con recursos destinados a sostener sus instituciones educativas. Con base en el proceso de descentralización, se tenderá hacia la redistribución de la carga financiera entre la federación, los estados, los municipios y los particulares, buscando fuentes alternas de financiamiento.

En el caso de la educación superior se establecerán criterios de asignación de los recursos financieros que tomen en cuenta no sólo la dimensión de la población escolar, sino los esfuerzos realizados en favor de la calidad y de la eficiencia.

Es indispensable establecer sistemas que evalúen la correspondencia entre la asignación de recursos y los resultados con ellos obtenidos.

7.3. Alimentación y Nutrición

La atención a la alimentación y a la nutrición de sectores amplios del pueblo de México constituye una de las preocupaciones básicas del Gobierno de la República. Sin embargo, se observan serios desequilibrios producto de un crecimiento desigual.

7.3.1. Diagnóstico

El ritmo de crecimiento de la producción primaria de alimentos de origen agrícola ha sido desigual. Ello obedeció al agotamiento de una estrategia que alentó a la agricultura comercial de riego, en detrimento de la de temporal; subordinó la evolución del sector rural al crecimiento urbano industrial, transfiriéndole recursos baratos y manteniendo condiciones de intercambio desiguales; y, bajo la influencia de las empresas agroalimentarias, facilitó el cambio de patrones de cultivo y de uso de la tierra  en favor del crecimiento de la ganadería extensiva, la avicultura y la porcicultura.

La lenta evolución de la producción interna de alimentos condujo a importaciones crecientes de granos, semillas oleaginosas y lácteos. La creciente dependencia del exterior para el abasto de alimentos, ha provocado situaciones críticas en materia de almacenamiento y distribución, y afecta nuestra soberanía alimentaria.

Por su parte la industria de alimentos se caracteriza por la presencia  de un amplio número de establecimientos medianos, pequeños y aún familiares en varias de las ramas que la integran, en tanto que en otras de ellas predomina un grupo de grandes empresas con una elevada participación de capital extranjero. Algunas condicionan la producción agropecuaria a sus requerimientos y han modificado, a través de la publicidad y sus redes de penetración, los patrones de consumo en los estratos poblacionales, al promover alimentos sofisticados y caros, muchas veces con escaso valor nutritivo.

Parte del aparato comercial de alimentos opera como un freno a la integración eficiente de la cadena alimentaria y contribuye a la extracción de recursos de las actividades primarias. La infraestructura de acopio, almacenamiento y distribución se concentra en las zonas de riego y en los grandes centros urbanos, propiciando un intermediarismo excesivo en las áreas de temporal y traslado innecesario de productos. Paradójicamente, el comercio que sirve a la población de más bajos ingresos es el más caro; además de que en las zonas rurales escasean productos básicos y se especula con los de origen industrial.

El apoyo otorgado a la producción de alimentos ha creado un aumento en la disponibilidad de básicos para la población, que incluye carne, leche, huevo, pescado, maíz, frijol, arroz, trigo, verduras y frutas. Así, de 478.9 kilogramos per cápita anuales en 1965 se pasó a 510.8 en 1977 y 560.0 en 1981. Sin embargo, estos aumentos no han reducido la magnitud del problema.

Por lo que se refiere a la situación nutricional, aun cuando en los últimos años se han mejorado las condiciones alimenticias de la población, subsisten desigualdades en los patrones de consumo y persisten grupos de la población afectados por una escasa ingestión calórica y proteica. Se estima que un 30 por ciento de la población no obtiene ingresos suficientes para cubrir sus requerimientos alimenticios básicos. Las carencias nutricionales se acentúan en las zonas rurales; las regiones centro, sur y sureste del país presentan las situaciones más graves.

Los cambios en los hábitos de alimentación han reflejado la sustitución de alimentos tradicionales de elevado contenido nutricional, por productos industrializados de escaso o nulo valor. Por otra parte, la promoción de un modelo de consumo que enfatiza la ingestión de proteínas de origen animal, cuyo costo es más elevado, ha incidido negativamente en el balance nutricional de la población de bajos ingresos.

Finalmente, a pesar de varios esfuerzos, la cadena alimentaria se caracteriza por falta de articulación eficiente y ordenada entre las distintas fases que la integran, así como por ausencia de coordinación entre los programas gubernamentales que inciden en ella.

Sin embargo, el país posee un enorme potencial alimentario que es necesario aprovechar para contribuir a resolver los problemas de empleo, ingreso y alimentación que afecta a un gran número de mexicanos. Es necesaria la integración del sector alimentos como palanca importante para la reactivación económica. Esta integración tendrá efectos inmediatos en la distribución del ingreso, incrementando la productividad y el empleo rural, ensanchando el mercado interno y optimizando el uso de los recursos actuales y potenciales.

7.3.2. Propósitos

Para inducir este proceso se llevará a cabo un Programa Nacional de Alimentación cuyos objetivos generales serán procurar la soberanía alimentaria, y alcanzar condiciones de alimentación y nutrición que permitan el pleno desarrollo de las capacidades y potencialidades de cada mexicano.

En forma específica, el programa se dirigirá a mejoras los niveles nutricionales de la población de bajos ingresos, así como en regiones y grupos particularmente afectados, y propiciar una distribución más equitativa de los alimentos.

En el  corto plazo, buscará proteger los niveles alcanzados de alimentación y nutrición, así como el poder adquisitivo de los grupos mayoritarios a través de una oferta garantizada, a bajo costo, de un paquete básico de alimentos de consumo popular.

En el marco de los grandes propósitos nacionales, crear una sociedad más igualitaria y fortalecer el nacionalismo revolucionario, el programa se base en el fomento de la producción interna de alimentos, en especial en las zonas de temporal. Esta opción estratégica permitirá simultáneamente ahorrar y generar divisas, crear empleos, allegar ingresos a zonas empobrecidas, mitigar la migración a las ciudades, contribuir a descentralizar la actividad económica y lograr la soberanía alimentaria.

El programa alimentario se complementará con los programas de salud, educación y vivienda para contribuir en conjunto a mejorar la calidad de la vida, y guardar una estrecha relación con el programa de desarrollo rural integral, compatibilizando objetivos, estrategias y políticas para el mejoramiento de las condiciones económicas y sociales de la población rural. Asimismo, se apoyará en la estrategia para el desarrollo del Sistema Nacional de Abastos y en el Programa para la Producción, Abasto y Control del Paquete Básico de Consumo Popular.

En un plano más específico, con el Programa Nacional de Alimentación se pretende aumentar la producción de alimentos de origen agropecuario y pesquero, para satisfacer el crecimiento de la demanda, combatir la inflación y mejorar las condiciones nutricionales de la población, en particular la de menores ingresos.

En la esfera de la industria alimentaria, se incrementará selectivamente la producción de alimentos procesados, a fin de hacer más estable y accesible el consumo de los alimentos primarios y superar las características estacionales de los procesos productivos. Asimismo, se orientará esta industria hacia la producción de bienes de consumo popular con un mayor contenido nutricional.

En la comercialización y distribución de alimentos, el programa procurará asegurar un abasto oportuno de bienes básicos de buena calidad, a precios accesibles para la mayoría, así como aumentar la disponibilidad de productos a través de una reducción sustantiva de las mermas.

Con el programa se promoverá una mayor diversificación en la dieta y la reorientación de los hábitos alimenticios hacia patrones con mayor contenido nutricional y menor costo.

7.3.3. Lineamientos de estrategia

- Se considerarán de manera íntegra y dinámica las fases del proceso alimentario producción transformación, comercialización y consumo- a fin de elevar la eficiencia a lo largo de la cadena; previendo y resolviendo los desequilibrios en su operación, al tiempo que se alienta la participación de los productos primarios en todas las fases, en congruencia con la estrategia de desarrollo rural integral.

- La población de más bajos recursos, aquélla que reside en las regionales particularmente afectadas por la desnutrición, los lactantes, preescolares y las mujeres gestantes, serán los beneficiarios preferentes del programa.

- En la definición de las políticas y acciones del programa se considerará el binomio productor-consumidor que caracteriza a los participantes en la cadena alimentaria (productores primarios, transportistas y comerciantes).

- Se asegurará la conservación y el uso adecuado de los recursos naturales, evitando la obtención de resultados amplios y rápidos a costa de su agotamiento.

- El gasto público se racionalizará, identificando claramente los programas y recursos presupuestales destinados a las actividades del proceso alimentario y sujetándolos a estrictas prioridades.

- Los instrumentos de política que inciden en el proceso alimentario, tendrá congruencia y coherencia para garantizar que sus efectos sean compatibles y correspondan a los objetivos generales y específicos del programa.

7.3.3.1. Estrategias específicas

Fase de producción

- Reordenar los incentivos y apoyos a la producción para aumentar su eficiencia, especialmente en la producción de los granos básicos.

- Ampliar la capacidad productiva agropecuaria y pesquera, y aumentar la productividad de los recursos.

- Fortalecer la organización de los productores.

- Otorgar seguridad jurídica a la tenencia de la tierra.

Fase de transformación

- Reorientar la industria alimentaria hacia la producción de alimentos nutritivos.

- Promover la participación de los productores de los sectores social y privado en la industrialización de los alimentos.

- Reorganizar la participación del Estado en la industria alimentaria en función de prioridades sociales.

- Promover el desarrollo de la industria proveedora de insumos equipo y maquinaria para la fabricación de alimentos procesados, reduciendo la dependencia externa.

- Impulsar el enriquecimiento nutricional de alimentos de consumo popular y el mejor aprovechamiento de los alimentos de alto valor nutritivo.

Fase de comercialización

- Modernizar los sistemas de acopio, abasto y regulación del mercado de alimentos básicos.

- Integrar de manera adecuada la infraestructura de almacenamiento y el servicio de transporte, atendiendo a la localización y concentración de los productores y consumidores.

- Orientar la investigación tecnológica hacia la generación de nuevos procedimientos para comercialización y manejo de alimentos.

- Asegurar el abasto suficiente de alimentos enriquecidos en las zonas más afectadas por deficiencias nutricionales.

Fase de consumo

- Instrumentar programas de orientación y educación nutricional para mejorar el balance de la dieta.

- Reordenar los subsidios al consumo de alimentos, garantizando que sean selectivos en beneficio de la población de menores ingresos.

- Reforzar el aprendizaje de hábitos alimentarios correctos a través de los sistemas de alimentación colectiva.

- Orientar la investigación en materia nutricional a la formulación de cuadros básicos de alimentos y al estudio de alimentos no convencionales.

- Fortalecer los sistemas de vigilancia en materia alimentaria y nutricional.

7.3.4. Líneas generales de acción

7.3.4.1. Producción agrícola de alimentos

Se aplicarán ordenadamente los siguientes instrumentos de política para el fomento de la producción de alimentos de origen agrícola. Precios de garantía remuneradores, subsidios selectivos en insumos estratégicos, crédito refaccionario y avío agrícola suficiente y seguro agrícola oportuno. Se orientarán la inversión pública y apoyos financieros para obras de pequeña irrigación, de conservación del suelo y del agua, y para la ampliación de la frontera agrícola. Se procurará la regulación y asignación racional del agua, la recuperación de proyectos de inversión pública que no operan y el otorgamiento de seguridad documentada a la tenencia de la tierra.

El aparato administrativo del sector público que opera en el campo se reestructurará para funcionar en forma integrada y se impulsará la organización y capacitación de los productores.

El desarrollo científico y tecnológico en la producción de alimentos de origen agrícola se inducirá primordialmente a las áreas de temporal, pero sin desatender a las de riego. Se proporcionará asistencia técnica adecuada a la realidad campesina, se fortalecerán los programas fitosanitarios y de combate de plagas, así como la producción interna de semillas mejoradas y agroquímicos, incluyendo mejoras en sus sistemas de distribución.

7.3.4.2. Producción pecuaria

El aumento de la producción de alimentos de origen pecuario y la transformación de la ganadería extensiva en intensiva, serán impulsados a través de la construcción de obras de fomento, del mejoramiento de la capacidad torrajera de los pastizales, del crédito y el seguro ganadero suficientes y oportuno.

El aumento de la productividad y la modernización de la producción pecuaria se impulsará mediante las campañas zoosanitarias y de combate epidemológico, la investigación y divulgación de mejores técnicas, así como de aumentos en la producción regional de alimentos concentrados y el aprovechamiento de esquilmos agrícolas. Igualmente, se impulsará la producción de insumos biológicos y medicinas veterinarias para reducir importaciones y la dependencia del abasto extranjero.

7.3.4.3. Producción pesquera

El aumento de la oferta de productos alimenticios de origen acuícola y marítimo, se fomentará a través de la aplicación selectiva del gasto público y el financiamiento bancario para la construcción, mantenimiento y rehabilitación de la infraestructura portuaria y básica para las comunidades ribereñas y la acuacultura, así como para la modernización y optimización de la flota pesquera.

El desarrollo tecnológico de la producción pesquera y acuícola se inducirá a través del fortalecimiento de los programas de investigación, prospección, tecnología y capacitación especializados.

En cuanto a la organización de los productores pesqueros, es necesario coordinar las acciones de promoción de la organización, a fin de integrar las diversas fases de la cadena alimentaria (producción, transformación, comercialización y consumo), lo que les permite elevar la productividad de los recursos y retener un mayor excedente económico.

7.3.4.4. Transformación industrial

Además de la ampliación de los programas desarrollados, principalmente, por las filiales de la Compañía Nacional de Subsistencias Populares y Productos Pesqueros Mexicanos, se promoverá la concertación de acciones con los sectores social y privado por medio de los programas de fomento, para garantizar la oferta de alimentos de alto valor nutritivo para el consumo popular. A través del aparato distributivo de Estado y de otros estímulos, se alentará el desarrollo de agroindustrias de participación campesina y se apoyará a las pequeñas y medianas empresas productoras de alimentos, en coordinación con el Programa para la Defensa de la Planta Productiva y el Empleo.

Se promoverá el desarrollo de la industria proveedora de insumos, equipo y maquinaria para la transformación de alimentos.

La investigación y el desarrollo tecnológico se orientará hacia el enriquecimiento nutricional de productos de consumo popular, empaque y conservación de alimentos y hacia formas de producción que intensifiquen el uso de la mano de obra.

7.3.4.5. Comercialización y distribución

Se mejorará la programación y el manejo de las reservas estatales de alimentos, reforzando la capacidad de regulación de la oferta de productos básicos y el control de sus precios.

La modernización y desarrollo de la infraestructura comercial y de transporte de alimentos, se impulsará a través de la cooperación de la Federación con los estados y la concertación con los particulares en la construcción de centros de acopio, transporte especializado, redes de frío y centrales de abasto, el establecimiento de sistemas de información y normas comerciales, la capacitación y organización de productos, comerciantes y transportistas, la regulación de concesiones, cuotas y tarifas y el otorgamiento de apoyos financieros.

Se ampliará la cobertura del sistema de tiendas y almacenes de la Compañía Nacional de Subsistencias Populares que opera en las zonas rurales, diversificando su oferta de productos e incluyendo alimentos producidos localmente, y se concertarán acciones con la industria alimenticia y con las tiendas del sector social para atender a las zonas urbanas.

La investigación se orientará a la generación y recuperación de procedimientos sencillos y de bajo costo, que reduzcan las mermas en el transporte y almacenamiento de alimentos.

7.3.4.6. Consumo y nutrición

La reorientación de los hábitos alimentarios se logrará mediante programas educativos y de orientación nutricional, subsidios selectivos para apoyar el consumo de alimentos nutritivos a la población de bajos ingresos, y normatividad y apoyo a la planeación de lo servicios de alimentación colectiva. Además, se promoverá la investigación para la formulación de guías nutricionales, que se adapten a los hábitos, costumbres y disponibilidad de alimentos por regiones, así como la relacionada con alimentos no convencionales de alto valor nutritivo. Se reforzará el sistema normativo comercial e industrial para mantener un control en la higiene y contenido nutricional de los alimentos naturales procesados. Asimismo, se impulsará la producción y distribución de alimentos enriquecidos  y complementarios nutricionales dirigidos a los lactantes, escolares y a las mujeres gestantes y en lactancia, que pertenecen a los estratos de menores ingresos. Se establecerá un programa de vigilancia epidemiológica para llevar un seguimiento del estado de nutrición comunitario.

7.4. Salud

El mejoramiento en el nivel de salud aspecto fundamental del bienestar social- no se da necesariamente como resultado automático del crecimiento económico, sino que además, es preciso adoptar los medios que hagan gradualmente posible la prestación de este servicio a toda la población con los niveles de calidad deseados. En una sociedad que tiene como principio la justicia social y persigue ser mas igualitaria, la protección de la salud es un derecho social.

Con el propósito de avanzar hacia la justicia social, la Revolución Mexicana emprendió la tarea de brindar a cada mexicano mejores condiciones de existencia, desembocando en materia de salud en dos tipos de regímenes; el de seguridad social que ampara a los trabajadores que cuentan con una relación laboral formal y el de asistencia pública y social dirigido a toda la población.

7.4.1. Diagnóstico

El mejoramiento en las condiciones socioeconómicas generales de los mexicanos, y los programas de salud, han permitido que la esperanza de vida al nacer pase de 36.8 años para los hombres y 38.2 para las mujeres en 1930 a 62.3 y 66.1 en 1980 respectivamente, y que la tasa de mortalidad general se redujera de 25.6 defunciones a 6.4 por cada 1000 habitantes de 1930 a 1978. La erradicación de la fiebre amarilla, la viruela y el tifo, y el control del paludismo, tuberculosis, tosferina y sarampión, entre otras enfermedades, tuvieron un efecto importante en el abatimiento de la mortalidad general. Particularmente entre 1970 y 1974, el control del sarampión y la tosferina contribuyó significativamente a la reducción de la mortalidad de los menores de cuatro años. La mortalidad infantil pasó en este periodo de 68.5 a 46.6 defunciones por 1000 nacidos vivos registrados y la mortalidad preescolar de 10.3 a 4.8 defunciones por 1000 miembros del grupo.

Por otro lado, ha aumentado la incidencia de las enfermedades crónico-degenerativas, los accidentes laborales y de tránsito, las causas invalidantes, y persisten, o han reaparecido en algunas regiones, enfermedades como el mal del pinto, la oncocercosis y el dengue.

Las características en la prestación de servicios de asistencia social se reflejan fundamentalmente en los menores de 15 años, ancianos y minusválidos, grupos en los que la desnutrición, la falta de oportunidad educativa y de recreación se manifiestan con mayor severidad.

La insuficiencia de satisfactores básicos se presentan, entre otros efectos, en la desnutrición de un sector importante de la población; en la magnitud de la mortalidad del grupo menor de cuatro años que en 1978 registró el 31 por ciento de las defunciones totales del país; en las neumonías, influenza y otras infecciones agudas y en las enteritis y otras enfermedades diarreicas que siguen estando, a lo largo de cinco décadas, entre las primeras causas  de muerte.

Los desequilibrios en la distribución de la riqueza y de los servicios han dado lugar a diferencias en los niveles de salud entre distintas regiones del país, situación que se agudiza por la dispersión demográfica en áreas rurales con altas tasas de natalidad y graves problemas de nutrición y patológicos.

Los mejores niveles sanitarios resultan de la evolución económica y social del país y del esfuerzo realizado en la materia. En el campo de la atención a la salud, se conformó el esquema de seguridad social y se amplió el de asistencia pública. Sin embargo, por razón de su naturaleza orgánica las entidades de seguridad social han funcionado de manera independiente, desarrollándose diferencias tecnológicas y de capacidad de prestación de servicios entre las distintas instituciones del sector, mismas que se han agudizado en las últimas décadas.

Entre 1978 y 1982 se incrementó notablemente el gasto gubernamental en los servicios de salud y se utilizaron más eficientemente las instalaciones para ampliar la población atendida, tanto por la asistencia pública como por los servicios de solidaridad social pertenecientes a los sistemas de seguridad social; se aminoró así la brecha entre la atención de la población trabajadora organizada y la de la población abierta ubicada en el sector informal urbano y en el medio rural.

Sin embargo, los esfuerzos desarrollados para disminuir los daños y riesgos que afectan la salud de la población, se han visto limitados particularmente por la ausencia de una entidad rectora que coordine las acciones de las instituciones públicas asistenciales y de seguridad social, así como las que realizan los sectores privado y social.

La falta de una coordinación efectiva dio lugar, por un lado, a la superposición de coberturas de atención a la población en ciertas regiones y carencias en otras. En 1982 existían más de diez millones de habitantes que no tenían acceso a servicios permanentes de salud. Por otro lado, surgieron modalidades diferentes, respecto de los criterios de construcción y equipamiento de los establecimientos, adquisición de insumos,  capacitación del personal y en la configuración de los sistemas de planeación y administración. Lo anterior se ha traducido en una calidad heterogénea en la cobertura, en costos diferentes en la prestación de servicios, y en un adecuado aprovechamiento de los recursos disponibles.

Adicionalmente se presentan las siguientes cuestiones: reducida participación comunitaria en la solución de sus problemas de salud; centralización administrativa de los servicios; insuficiente estructura de éstos, sobre todo en los dirigidos al control sanitario, al saneamiento del medio y de los asistenciales cuyos servicios se encuentra por debajo de las demandas de la población de escasos recursos; débil coordinación entre las instituciones de salud y las educativas que repercute en que la formación del personal no responde plenamente a las necesidades de los servicios; dependencia científica tecnológica del exterior, y escaso desarrollo de la investigación en las áreas biomédicas y médico-social; diversidad y en ocasiones carencia de criterios uniformes para elaborar indicadores que permitan apreciar adecuadamente la efectividad de las acciones de salud e insuficiencia en los esquemas de información que las presentan.

Los trabajos realizados por la Coordinación de los Servicios de Salud y los elementos recogidos por la consulta popular en 1981 y 1982, aportaron las contribuciones fundamentales para organizar un Sistema Nacional de Salud con la capacidad para responder de manera más efectiva a las demandas actuales y futuras.

En este marco, las aportaciones del Foro de Consulta Popular para la planeación del sector, destacaron las carencias en materia de alimentación, educación, vivienda y servicios sanitarios que presenta un amplio sector de la población, así como problemas derivados de la descoordinación e ineficiencia en la prestación de los servicios de salud.

7.4.2. Propósitos

Dado el panorama expuesto y a fin de materializar la garantía Constitucional del derecho social a la protección de la salud, se perseguirán los siguientes propósitos:

- tender hacia una cobertura nacional de los servicios de salud, garantizando un mínimo razonable de calidad para todos los habitantes del país;

- mejorar el nivel de salud de la población, particularmente de los sectores rurales y urbanos rezagados, y con especial preocupación por los grupos más vulnerables.

- contribuir, con respeto íntegro a la voluntad de la pareja, a un crecimiento demográfico concordante con el desarrollo económico y social del país.

- promover la protección social que permita fomentar el bienestar de la población de escasos recursos, especialmente a los menores, ancianos y minusválidos.

Es necesario destacar que la salud es una resultante de la interacción de factor biológicos, ambientales, económicos y sociales. Con este contexto, en la medida que la población disponga de empleo, de una dieta alimentaria equilibrada, de una vivienda higiénica, de servicios de agua potable y drenaje, de un hábitat salubre, de educación y de servicios que le permitan ocupar adecuadamente su tiempo libre, en esa medida estarán los habitantes en mejores posibilidades de resistir a los agentes que producen la enfermedad y la muerte. Por lo tanto, el mejoramiento sustancial del nivel de salud dependerá de que sean complementarias y estén debidamente articuladas las acciones que realicen las dependencias y entidades involucradas y los diversos sectores de la sociedad para mejorar la calidad de vida de la población.

7.4.3. Lineamientos de estrategia

El cumplimiento de las prioridades definidas se sustenta en un marco estratégico que recoge las aportaciones a la consulta popular de los sectores privado y social y que centra el desarrollo del sector en cinco grandes áreas de política.

7.4.3.1. Acciones preventivas

La primera es el impulso a las acciones preventivas para contrarrestar la incidencia de las enfermedades transmisibles y paralelamente fortalecer las acciones que tiendan a limitar las no transmisibles.

7.4.3.2. Reorganización y modernización de los servicios

La segunda es la reorganización y modernización de los servicios a través de la integración del Sistema Nacional de Salud que articule programáticamente sus actividades bajo un esquema de respeto a la autonomía de las entidades del sector, en una estructura de atención en tres niveles: el primero que incluye los cuidados personales y la promoción de condiciones que mejoren el nivel de salud individual y comunitario, tales como acciones educativas y sanitarias; el segundo que se refiere a la atención de los problemas que ameriten las intervenciones de los hospitales generales, y el tercero formado por las instituciones hospitalarias de especialidad.

7.4.3.3. Consolidación del sistema

La tercera se refiere a la consolidación del Sistema Nacional de Salud que considerará como aspectos sustanciales la integración y programática sectorial, la descentralización o desconcentración a las entidades federativas del primero y segundo niveles de atención de los servicios proporcionados a la población abierta, y el fortalecimiento para esos niveles de la infraestructura, particularmente en los estados y municipios que lo requieran.

7.4.3.4. Reorganización de la asistencia social

La cuarta área está constituida por la reorganización de los servicios de asistencia social. Implica reorientar su concepción y definir esquemas básicos que permitan coordinar los servicios de este tipo que presta el sector público, y concertar los que realizan los sectores privado y social.

7.4.3.5. Formación, capacitación e investigación

La última área está dirigida al incremento de la productividad y la eficacia de los servicios a través de la mejoría en la formación y capacitación de los recursos humanos, y el impulso de la investigación, fundamentalmente en las áreas biomédica, médico-social y de servicios de salud.

7.4.4. Líneas generales de acción

La acción coordinada de las instituciones del sector salud repercutirá, en lo inmediato, en un manejo más eficiente de los recursos disponibles y hará posible avanzar en el propósito de ampliar la cobertura de los servicios a la población con un mínimo razonable de calidad para todos los individuos, línea que se inserta en la estrategia de reordenación económica y concreta el cambio estructural en materia de salud. La estrategia definida comprende el desarrollo de líneas generales de acción dirigidas a la prevención de enfermedades, atención a la salud y asistencia social.

Para impulsar las acciones preventivas se hará lo siguiente:

- fortalecer el sistema nacional de vigilancia epidemiológica y nutricional como base para la prevención y control de enfermedades;

- continuar con las acciones dirigidas al combate de las enfermedades prevenibles por vacunación e intensificar las destinadas al abatimiento de las demás enfermedades transmisibles.

- impulsar la detección temprana y el tratamiento oportuno de la fiebre reumática, la diabetes mellitus, el cáncer cérvicouterino y mamario, y la hipertensión arterial;

- proporcionar a la población la información que le permita conocer los daños y riesgos a que está expuesta, las medidas que puede utilizar para evitarlos, la responsabilidad que tiene en el cuidado de su salud, y los servicios disponibles para la protección de ésta;

- dar orientación nutricional a la población en general y otorgar alimentación complementaria a los menores de cuatro años y a las mujeres en estado de embarazo o periodo de lactancia;

- prestar, de acuerdo a las características económicas, sociales y culturales de la población, servicios de planificación familiar y de paternidad responsable;

- intensificar las acciones destinadas al control sanitario, y en coordinación con las que realicen otros sectores en aspectos ecológicos que incidan en la salud, promover el saneamiento del medio ambiente, particularmente en las zonas de mayor concentración poblacional, en los puertos, fronteras, y centros turísticos.

Para garantizar la coordinación que lleve a la consolidación del Sistema Nacional de Salud, la acción se dirigirá a:

- establecer los mecanismos que aseguren la coordinación entre las instituciones que integran el sector y definir los criterios y normas que regirán la operación de los servicios, las características del personal, la construcción y equipamiento de los establecimientos y el sistema de información;

- reorganizar los sistemas de administración de los servicios a la población abierta a fin de eliminar los obstáculos que entorpecen su prestación oportuna;

- impulsar la investigación que realicen las instituciones públicas o privadas dirigida a la solución de los problemas fundamentales de salud y desarrollar, sobre la base de una coordinación entre éstas, las investigaciones que tiendan a promover la producción nacional en entidades públicas o  privadas de fármacos, biológicos, prótesis, órtesis y en general instrumental y equipo médico.

- fortalecer los mecanismos que permitan una efectiva coordinación entre las instituciones educativas y las de salud, para que la formación de los recursos humanos se adecúe a las características propias de los servicios, impulsar la formación de personal profesional, técnico y auxiliar, particularmente del área de enfermería; proporcionar sistemáticamente capacitación en servicios procurando mayor productividad y una distribución más racional del personal existente que se ajuste, sin lesionar los derechos de los trabajadores, a las necesidades del sistema;

- promover el fortalecimiento de las unidades de atención a la salud del primero y segundo niveles;

- racionalizar el uso de la capacidad física instalada mediante un mayor aprovechamiento de la infraestructura existente a nivel sectorial, limitando la construcción de nuevas unidades a las áreas que carezcan de ellas;

- actualizar el cuadro básico de medicamentos, establecer los que corresponda a instrumental y equipo, y realizar el abastecimiento institucional a través de compras consolidadas;

- aprovechar el poder de compra de las instituciones que conforman el sector salud para fomentar mayor nivel de integración nacional en su fabricación.

- procurar una disponibilidad mayor de recursos para la atención de la población no amparada por la seguridad social, a través de la diversificación de fuentes de financiamiento y la transferencia, vía servicios, de los recursos que puedan aportar las instituciones de seguridad social, así como las contribuciones con que puedan participar los sectores privado y social.

Para mejorar la asistencia social, la acción estará encaminada a:

- impulsar la protección social de los menores y ancianos en estado total o parcial de abandono, de los menores en edad escolar, de los minusválidos y de la familia en general;

- implantar los mecanismos que permitan a la federación convenir con los gobiernos de los estados y concertar con los sectores privados y social la población  a proteger, los servicios a proporcionar y los recursos que aportarán las diversas partes para el sostenimiento de los mismos.

7.5. Seguridad social

La Constitución de 1917, en su artículo 123, establece las bases que fundamentan el sistema de seguridad social que prevalecen en el país. Este sistema ha evolucionado desde los primeros esfuerzos presentados por las cajas de previsión y la extinta dirección de pensiones civiles, hasta los actuales institutos de seguridad social, como son el IMSS, el ISSSTE, el ISSFAM y otras organizaciones similares, incluyendo las que existen en las entidades federativas.

El sistema de seguridad social pretende aplicar un enfoque integral al bienestar del trabajador y de su familia. Considera tanto la atención a las necesidades básicas en materia de salud como a la de capacitación, cultura, recreación, apoyo financiero y protección al poder adquisitivo de los salarios. Además, garantiza la protección del trabajador y su familia en casos de accidente, jubilación, cesantía y muerte.

Lo servicios de salud que proporcionan algunas de las instituciones de seguridad social, han sido tratados en el apartado anterior.

7.5.1. Diagnóstico

Los esfuerzos realizados por los gobiernos de la Revolución han tenido como resultado la creación de diversas instituciones que proporcionan a los trabajadores asalariados y sus familias no sólo atención médica, sino también un conjunto de prestaciones sociales, culturales y económicas, que benefician a una creciente población. En 1982, los beneficiarios de la seguridad social ascendieron a 32.9 millones de habitantes, casi la mitad de la población nacional.

No obstante, la cobertura y calidad de los servicios de seguridad social no pueden todavía considerarse suficientes y satisfactorios, por la persistencia de diversos problemas que tienden a limitar el efecto positivo del sistema.

En ciertos casos, el crecimiento del aparato administrativo ha generado un incremento en los gastos, mismos que han mostrado un aumento que no es proporcional al número y calidad de los servicios que otorgan.

El sistema de seguridad social ha presentado problemas de concentración de algunos servicios en ciertas regiones del país y en ciertos grupos de trabajadores, lo cual ha generado desigualdad en la atención a la población.

Las deficiencias en la planeación de los servicios destinados a proteger el poder adquisitivo de los trabajadores y mejorar el bienestar social, han propiciado una oferta en cantidad y calidad por debajo de las demandas de la población derechohabiente, lo que se refleja particularmente en el servicio de guarderías y en los dirigidos al aprovechamiento del tiempo libre de los trabajadores y sus familiares.

Hay que destacar además que las instituciones de seguridad social no han operado de manera integral, lo que ha impedido una aprovechamiento racional de los recursos, ocasionando duplicaciones, saturación o subutilización de la capacidad instalada, con el consecuente encarecimiento de los servicios y atención desigual a la población.

La planeación de los recursos financieros de las instituciones de seguridad social se ha dificultado por la falta de actualización de cifras sobre reservas actuariales y sobre ingresos probables.

Otro de los problemas a que se enfrentan algunas instituciones de seguridad social y que se relaciona con el financiamiento, es el que se refiere a las prestaciones que otorga a sus beneficiarios, que por su deficiente grado de recuperación constituye una limitante para la extensión de la cobertura de ésta y de otras prestaciones.

7.5.2. Propósitos

A fin de contribuir a mejorar el bienestar de la población y alcanzar mejores niveles de vida para los mexicanos, en los próximos años, la seguridad social tenderá a cumplir con los siguientes propósitos:

- Promover acciones que permitan que la totalidad de la población con una relación formal de trabajo, se incorpore al sistema de seguridad social.

- Fomentar el mejoramiento sustancial de las condiciones de seguridad e higiene en el trabajo.

- Ampliar la cobertura de los servicios para que se incorpore, con equidad, de manera paulatina a los trabajadores no asalariados, los beneficios de la seguridad social.

7.5.3. Lineamientos de estrategia

Para dar cumplimiento a estos propósitos, la estrategia se centrará en los siguientes puntos:

- Mejorar y modernizar la administración de los servicios, propiciar su desconcentración o descentralización, fortaleciendo los sistemas de planeación, información y control.

- Fortalecer los mecanismos tendientes a otorgar en forma oportuna, equitativa y expedita, las prestaciones y servicios.

_ Utilizar racionalmente los recursos financieros para que las instituciones cumplan con el otorgamiento de las prestaciones señaladas en los ordenamientos legales que la rigen.

- Establecer los esquemas de coordinación interinstitucional que permitan el mejor aprovechamiento de la capacidad instalada para la prestación de los servicios.

- Promover y vigilar el otorgamiento de las condiciones de seguridad e higiene laboral, así como la capacitación del trabajador para disminuir los riesgos del trabajo.

- Diseñar mecanismos para ampliar la cobertura de la seguridad social, integrando a los trabajadores no protegidos.

7.5.4. Líneas generales de acción

Para mejorar y modernizar la administración de los servicios se pretende:

- Desarrollar un sistema que integre la programación, presupuestación y evaluación de los servicios, e instrumentar la participación de las unidades operativas en este proceso.

- Transferir paulatinamente las funciones operativas a las delegaciones.

- Simplificar la estructura organizacional y los procedimientos administrativos, así como promover la capacitación y actualización del personal a todos los niveles.

Para fortalecer el otorgamiento de los servicios se hará lo  siguiente:

- Proporcionar a la población derechohabiente información veraz sobre la organización, funcionamiento del sistema y los servicios y prestaciones a que tienen derecho.

- Simplificar los requisitos y el trámite administrativo para el otorgamiento de las prestaciones y servicios.

- Revisar la Ley y reglamentos de la seguridad social a fin de ampliar su cobertura y revisión del sistema de aportaciones.

- Estudiar la factibilidad y los procedimientos para atender, en el largo plazo, a la unificación interinstitucional de algunas prestaciones y servicios de la seguridad social.

- Fomentar programas que permitan a las personas en edad avanzada la realización de actividades culturales, sociales, de esparcimiento y productivas.

- Fortalecer las acciones tendientes a un mejor aprovechamiento del tiempo libre de los derechohabientes, a través de programas integrales de turismo social, actividades culturales, deportivas y recreativas.

Par mantener un sano financiamiento se hará lo siguiente:

Actualizar permanente los estudios actuariales y financieros, que faciliten la planeación institucional.

- Diseñar e instrumentar sistemas de recuperación de créditos, a fin de que la revolvencia de los mismos permita ampliar su cobertura y montos.

- Lograr el pago oportuno de las cuotas y aportaciones a que las instituciones por ley tienen derecho.

Para establecer los esquemas de coordinación interinstitucional se hará lo siguiente:

- Impulsar las actividades artísticas, en coordinación con SEP y otras dependencias, para incrementar la producción de obras de alta calidad y diseñar y poner en marcha un sistema de incentivos y estímulos que propicie la formación de los derechohabientes en las distintas artes.

- Mejorar la eficiencia de las guarderías actuales y diseñar y probar nuevos modelos que permitan la expansión de los servicios con el apoyo y la participación de organizaciones sindicales, comunidades y padres de familia, ofreciendo así alternativas de atención a todas las madres trabajadoras que demanden el servicio. Para ello se establecerán además, convenios con otras instituciones del sector público.

- Extender en coordinación con la Secretaría de Educación Pública y otras dependencias, la educación inicial a los niños por medio de las guarderías, y la educación materno infantil a los padres de familia y elaborar manuales tendientes a lograr una normatividad homogénea para el funcionamiento de las mismas.

- Desarrollar una coordinación estrecha con las autoridades deportivas nacionales, para evitar duplicaciones e ineficiencias y establecer calendarios únicos de competencias, apoyándose en las organizaciones sindicales para la promoción de los eventos.

- Extender a la  comunidad el uso de los centros de bienestar y desarrollo familiar, principalmente en las zonas marginadas.

Para promover y vigilar el otorgamiento de las condiciones de seguridad e higiene laboral.

- En coordinación con la Secretaría de Trabajo y Previsión Social y la Secretaría de Salubridad y Asistencia y otras instituciones nacionales e internacionales, se realizarán investigaciones sobre las condiciones del medio ambiente del trabajo y se fortalecerá la asesoría y capacitación a las empresas y a los trabajadores.

7.6. Desarrollo urbano y vivienda

El desarrollo urbano, como expresión e instrumento transformador de los sistemas económico, social y natural, requiera de una política que al mismo tiempo que encare cambios estructurales, contribuya al reordenamiento económico requerido por el proceso de desarrollo nacional.

Con base en estos dos grandes componentes estratégicos, la política de desarrollo urbano plantea una mejor utilización de la infraestructura existente y el aprovechamiento del potencial de zonas alternativas a las ya congestionadas. Simultáneamente, por medio de acciones relativas a la satisfacción de necesidades esenciales de la población, se atenuarán los efectos negativos que inciden mayormente en los sectores más desprotegidos.

7.6.1. Desarrollo urbano

La problemática actual del desarrollo urbano y la vivienda se deriva de la gran inercia de un patrón territorial tradicionalmente disperso y centralizado, agravada por la insuficiencia puesta en práctica de la política regional, urbana y de vivienda, y de factores estructurales tales como una inequitativa distribución del ingreso, y una desmedida especulación inmobiliaria.

7.6.1.1. Propósitos y Lineamientos de estrategia

Dentro de este contexto los objetivos específicos de la política de desarrollo urbano son:

- Alcanzar un desarrollo urbano más equilibrado en el territorio y ordenado al interior de los centros de población.

- Fortalecer el control del estado en sus tres niveles de gobierno sobre los procesos de aprovechamiento del suelo urbano.

- Responder a la necesidad del suelo, infraestructura, equipamiento y transporte colectivo.

- Combatir el deterioro de los edificios, espacios abiertos y redes preservando los valores histórico-culturales.

- Promover la participación y concertación de acciones con los sectores privado y social.

En respuesta a los problemas de desajuste que se dan en el ámbito infraurbano, así como los problemas de centralización y dispersión que enmarcan las relaciones territoriales, el ordenamiento de las ciudades implica: consolidar  un sistema urbano nacional que contribuya a controlar el crecimiento de grandes ciudades, impulsar el desarrollo de centros alternativos, y distribuir territorialmente los servicios y satisfactores vinculados al desarrollo urbano en forma más equitativa. Al interior de los centros de población se buscará controlar el uso del suelo y orientar el crecimiento.

Para atender las necesidades de suelo, deberán actuar en forma coordinada los tres niveles de gobierno en políticas de reservas territoriales para la generación de oferta de suelo, regulación de la tenencia de la tierra y mejoramiento urbano, normatividad y control de la actividad inmobiliaria.

7.6.1.2. Líneas generales de acción

La materialización de las políticas urbanas se concibe a través de líneas de acción que dan respuesta a su problema mediante:

- La instrumentación del sistema urbano nacional, confirmado por centros jerarquizados para la prestación de los servicios básicos con diferentes niveles de atención que cubran todo el  territorio nacional.

- El impulso a centros seleccionados por sus ventajas para la localización de actividades industriales, de apoyo a las actividades agropecuarias, por sus funciones de enlace entre los subsistemas, o bien por su importancia en la integración regional.

- El impulso a centros seleccionados por sus ventajas para la localización de actividades industriales, de apoyo a las actividades agropecuarias, por sus funciones de enlace entre los subsistemas, o bien por su importancia en la integración regional.

-  La atención de zonas urbanas que  presentan graves problemas sociales y físicos, particularmente en las fronteras y litorales, y el impulso a centros rurales aptos para concentrar servicios básicos.

- La promoción, en el marco del convenio único de desarrollo, de acuerdos con los gobiernos loales en cuanto a centros de población y programas prioritarios, tomando en cuenta los programas de agua potable y alcantarillado, suelo y reservas territoriales, vivienda y generación de empleo.

- La promoción, a través de apoyos directos a la autogestión comunitaria, de la organización cooperativa para la construcción de equipamiento básico y autoproducción de bienes y servicios.

- El establecimiento de convenios con el sector privado y social para realizar proyectos conjuntos de mejoramiento, renovación urbana, y preservación de zonas de interés histórico y cultural.

- Una acción efectiva en materia de suelo, para lo cual se requiere compatibilizar jurídicamente los regímenes agrario y urbano, promover que las autoridades locales se constituyan en receptoras y administradoras de las reservas territoriales, así como fomentar formas de tenencia de la tierra urbana complementarias a las actuales que aseguren su función social.

- La seguridad jurídica de la propiedad, para la que se fomentarán prioritariamente las acciones integradas de regularización y mejoramiento urbano, que realicen concurrentemente los tres niveles de gobierno con la participación activa de la población.

- El financiamiento de la infraestructura urbana, agua potable y alcantarillado con base en un programa nacional coordinado entre los distintos niveles de gobierno. Al efecto se iniciará un proceso de desconcentración hacia los gobiernos de los estados y municipios, con una estrategia que permita al mismo tiempo, fortalecer las funciones de planeación y normatividad del Gobierno Federal, la ejecución directa de obras por las propias autoridades estatales y la conformación de mecanismos de autofinanciamiento.

7.6.2. Vivienda

La vivienda es una necesidad básica cuya satisfacción .....a la alimentación, la salud y la educación. Es un elemento clave del desarrollo social y, por tanto, se ratificará explícitamente su carácter de derecho social de todos los mexicanos.

7.6.2.1. Propósitos y Lineamientos de estrategia

La política de vivienda toma en cuenta el hábitat natural y social donde aquélla se constituya en hogar, procurando que el esfuerzo conjunto de sociedad y gobierno cristalice en los siguientes objetivos.

- Apoyar la superación de las carencias en materia de vivienda urbana y rural, a través de la acción directa pública en sus tres niveles de gobierno.

Modificar las bases del proceso de desenvolvimiento de la vivienda, supeditando su evolución económica al desarrollo social, así como orientando las acciones de los sectores público, privado y social, por medio de la acción popular concertada.

Se concibe a la vivienda no sólo en cuanto a su uso como inmueble, sino también en su dimensión como elemento generador de desarrollo del grupo social en su relación con las actividades económicas, sociales, políticas, culturales y recreativas.

7.6.2.2. Líneas generales de acción

Bajo esta perspectiva, los objetivos se alcanzarán mediante las siguientes acciones

- Sustraer el suelo urbano de la especulación mediante la constitución de reservas territoriales, el establecimiento de la oferta pública de tierra para vivienda de interés social.

- Impulsar la construcción de la infraestructura de servicios y la autoconstrucción, a través de la participación organizada de la comunidad, así como la creación de cooperativas de vivienda y de materiales de construcción.

- Fomentar el desarrollo de sistemas y tecnologías constructivas adecuadas social y regionalmente.

- Replantear los sistemas de financiamiento para ampliar su cobertura social, buscando que se canalice un mayor volumen de recursos a los sectores más desprotegidos.

- Mejorar la coordinación administrativa entre los organismos del Sector, procurando la mayor productividad posible de la aplicación de sus recursos.

La política de vivienda contempla la creación del Sistema Nacional de Vivienda, que norme y conduzca su desarrollo y la promoción de la revisión de las bases jurídicas en la materia, así como las siguientes líneas de acción:

- Participación en los mercados inmobiliarios y de la tierra para la vivienda, a fin de controlarlos y evitar la especulación. El reconocimiento y apoyo práctico y jurídico de las nuevas formas y modalidades que adopten la vivienda rural, urbana y suburbana. La legitimización y apoyo prioritario a la conformación de asociaciones y agrupaciones comunitarias de autogestión habitacional.

- Fortalecimiento y reorientación de la capacidad instalada en la industria de la construcción, así como de la autoconstrucción y de la ayuda mutua comunitaria para la vivienda popular. El auspicio a la construcción de vivienda para renta, haciéndola atractiva al inversionista, y controlando los alquileres en función de un porcentaje socialmente aceptable del salario, para que éste sea más remunerador. Realización de acciones prioritarias y emergentes en materia de vivienda social.

- Reorientación de los sistemas financieros de la vivienda, auspiciando créditos adecuados a las capacidades de los demandantes, para reducir la garantía de los préstamos y para canalizar su otorgamiento, preferentemente a los grupos sociales organizados, a la producción de sus componentes y materiales de construcción y a la vivienda en arrendamiento. Se apoyará el establecimiento de cajones financieros preferentes, para la autoconstrucción y el cooperativismo de la vivienda.

7.7. Ecología

Por primera vez en un Plan de Desarrollo Nacional se incorporan explícitamente en la estrategia de desarrollo los criterios ecológicos y medioambientales, además de los económicos, políticos y sociales, para dar respuesta a las necesidades básicas de la población, asegurándole una calidad de vida adecuada y un aprovechamiento sostenido de los recursos naturales en el mediano y largo plazos.

Entendido el desarrollo económico y social como el proceso de interacción organizada de la naturaleza por la sociedad, se desprende que el medio ambiente es al mismo tiempo resultante del proceso de desarrollo y prerequisito para que tenga lugar.

Las causas de los problemas ambientales se asocian a los estilos diferentes de aprovechar y usar los recursos que se derivan en diferentes grados de cambio, deterioro ecológico. A su vez, se relacionan a los modelos tecnológicos, a la organización social y a la estructura económica y regional.

El desarrollo histórico de la sociedad industrial ha generado una serie de problemas ambientales que han sido, en el pasado, asimilados como un costo aceptable del desarrollo. Sin embargo, la magnitud de estos problemas en la actualidad compromete seriamente el destino de recursos naturales y la calidad de vida de la sociedad y del individuo.

Nuestro país cuenta con una riqueza de recursos renovables, la mayor parte de los cuales permanecían prácticamente sin deterioro hasta antes de la década de los cuarenta. A partir de entonces se pone en marcha un proceso decidido de industrialización que, junto con las bondades del crecimiento, trajo consigo un significativo deterioro del medio ambiente entendido éste como el conjunto del sistema externo, físico y biológico en el que vive el hombre, y otros organismos-. Este proceso estaba sustentado en un conjunto de políticas que favorecían al desarrollo de la industria, entre las que destacan el otorgamiento de insumos básicos subsidiados como la energía y agua, la ausencia de control sobre la degradación del medio ambiente y la generación de desechos y residuos: esto es por las emisiones de humo, polvos y gases contaminantes, de aguas residuales, basura y otros.

El crecimiento económico y social de México, animado por un ideal de justicia y de igualdad se ha orientado a la satisfacción de las necesidades humanas, pero sin considerar suficientemente el desequilibrio ecológico ni sus graves consecuencias sobre el bienestar de los mexicanos y sus futuras generaciones. Es decir, dentro del marco de decisiones se hizo a un lado el costo ambiental, lo que se manifiesta en la actual crisis ecológica que afecta a los recursos naturales y al medio ambiente del país.

Los foros de consulta popular evidenciaron que la problemática ecológica en México, ha dejado de ser preocupación exclusiva de científicos e investigadores, y se ha convertido en demanda política de la comunidad. La amplia participación de los diversos sectores de la sociedad en el Foro de la Ecología, permitió identificar los principales problemas que afrontan los recursos naturales y el medio ambiente de nuestro país y las causas que los originan.

Se pudo constatar que la problemática actual está básicamente relacionada con la contaminación del aire, agua y suelo; así como con los        

  cambios macro y microclimáticos; el agotamiento de los recursos no renovables; la degradación de los renovables, la desforestación, la erosión y la decertificación, así como las extinción de especies animales y vegetales.

La fuerte presión que ha ejercido el crecimiento demográfico e industrial, la falta de un planteamiento integrado del uso del suelo y sus recursos han sido las causas principales de un desarrollo desequilibrado. La utilización indiscriminada del territorio y la explotación de recursos bajo criterios de rentabilidad a corto plazo son ejemplos claves de la ineficiente política de ordenación ecológica del territorio.

Entre los elementos que han contribuido destacan los siguientes:

- La ejecución de proyectos de desarrollo, en materia de obra pública y privada, se ha desarrollado sin una adecuada evaluación del impacto ambiental que ocasionan.

- La falta de un desarrollo y aplicación de tecnologías adecuadas a las diferentes condiciones ecológicas, sociales, económicas y culturales del país.

- El desconocimiento y carencia de información sobre la variedad y capacidad de soporte de nuestros ecosistemas, que conllevan una irracional explotación de los recursos naturales.

- La ausencia de una responsabilidad ecológica en la ciudadanía debido a la inexistencia de una sistemática educación ambiental, que genere una conciencia nacional sobre el tema.

- La carencia de un marco jurídico adecuado.

- La limitación de los instrumentos financieros, administrativos y de los mecanismos de gestión, en la solución de los problemas ecológicos.

Esto ha llevado a graves problemas de contaminación y disminución en la disponibilidad de los recursos.

La contaminación de las aguas estuarinas y marinas de la nación es especialmente notable en las 18 áreas más importantes, en cuanto a su potencial comercial, pesquero y turístico. Tales son los casos de los puertos de Acapulco, Salina Cruz, Lázaro Cárdenas, Veracruz y pronto podría serlo también Cancún.

El deterioro de la calidad del aire, en varias partes del país, es un fenómeno progresivo. El grado más alto de contaminación o degradación de la atmósfera se presenta en las zonas altamente industrializadas, no siempre necesariamente las más pobladas, debido a la emisión de gases y partículas derivadas de las fuentes fijas y móviles. La ciudad de México está considerada actualmente como una de las cinco ciudades más contaminadas del mundo. La prevención y control de la contaminación atmosférica generalmente requiere equipo y tecnología costosos por ser de importación, debido al incipiente desarrollo tecnológico nacional en este campo.

Entre las ciudades que merecen una atención inmediata se encuentran, además del área metropolitana de la Ciudad de México, la de Guadalajara, la de Monterrey, las conurbaciones Minatitlán, Coatzacoalcos y Torreón Gómez, Palacio Laredo, Puebla, Saltillo, Cuernavaca, Salamanca, Ciudad Juárez, Tampico y Tijuana, así como las zonas de explotación petrolera.

Por su parte, los problemas de residuos sólidos son especialmente graves en las grandes ciudades del país, así como en zonas turísticas e industriales. En general, existe una carencia de adecuados sistemas de recolección, tratamiento y disposición final de los desechos sólidos, acordes a la realidad del país en sus diferentes regiones.

La modificación de los patrones de consumo ha aumentado la generación per cápita de basura, incrementándose el volumen de materiales no biodegradables y de desechos industriales, generalmente tóxicos. Desafortunadamente, nunca se ha reglamentado el manejo de estos residuos y ante el incremento demográfico e industrial, en una sociedad orientada hacia el consumo, éste ha sobrepasado la capacidad de acción de las autoridades locales.

En lo que respecta al suelo, se estima que un 66 por ciento de la superficie del territorio se encuentra fuertemente erosionada. Hasta 1979 se desmontaron aproximadamente doce millones de hectáreas de bosques templados y cinco millones de hectáreas de selvas tropicales, las cuales se ocuparon en actividades ecológicamente menos productivas, para prácticas agropecuarias en terrenos impropios, tala irracional y quemas forestales. Cerca del 50 por ciento de la superficie del territorio nacional tiene una erosión moderada o avanzada y un 16 por ciento totalmente destruida. Se estima que la mitad de las tierras cultivadas se deterioran gradualmente a causa de la destrucción de los bosques, la agricultura mal planificada, el sobre-pastoreo y la ganadería sin control. Se calcula que cerca de 225 mil hectáreas anualmente se desertifican por estas acciones.

De aquí se deduce que los tres principales problemas en las zonas rurales de México son la desforestación, la consecuente erosión y la decertificación. Ellos tren consigo la pérdida del patrimonio biológico. México es uno de los países más privilegiados del mundo por su riqueza forestal y faunística y por su variedad de zonas ecológicas; sin embargo, diversas especies se encuentran amenazadas o en peligro de extinción.

El patrimonio natural del país no ha tenido hasta la echa una atención adecuada, lo cual se refleja en una distribución desigual de los parques nacionales, reservas y áreas ecológicas protegidas. Un gran porcentaje de las mismas se ha perdido al ampliarse la frontera agropecuaria y por la proliferación y crecimiento de las ciudades. Es importante resaltar que sólo se establecieron 17 parques nacionales de los 57 existentes de 1941 a 1982.

Lo anterior ha determinado efectos importantes sobre la salud y la calidad de vida de la población, así como en los procesos p