DOF: 14/10/2021
SENTENCIA dictada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Acción de Inconstitucionalidad 193/2020, así como los Votos Concurrentes de los señores Ministros Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, Jorge Mario Pardo Rebolledo y Presi

SENTENCIA dictada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Acción de Inconstitucionalidad 193/2020, así como los Votos Concurrentes de los señores Ministros Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, Jorge Mario Pardo Rebolledo y Presidente Arturo Zaldívar Lelo de Larrea.

Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Suprema Corte de Justicia de la Nación.- Secretaría General de Acuerdos.

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 193/2020
PROMOVENTE: COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
VISTO BUENO
SR. MINISTRO
PONENTE: MINISTRO ALFREDO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA
COTEJÓ
SECRETARIA: JAQUELINE SÁENZ ANDUJO
Ciudad de México. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al diecisiete de mayo de dos mil veintiuno, emite la siguiente:
SENTENCIA
Mediante la cual se resuelve la acción de inconstitucionalidad 193/2020, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en contra de los artículos 39 a 41, del Capítulo VI "Educación Indígena", y de los artículos 44 a 48, del Capítulo VIII "Educación Inclusiva", contenidos en la Ley de Educación del Estado de Zacatecas, expedida mediante Decreto 389 publicado en el suplemento número 49 del Periódico Oficial del Gobierno de dicha entidad federativa el diecisiete de junio de dos mil veinte.
I. ANTECEDENTES Y TRÁMITE DE LA DEMANDA
1.     Presentación de la demanda. El tres de agosto de dos mil veinte, la presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos promovió acción de inconstitucionalidad en contra de los artículos 39 a 41, del Capítulo VI "Educación Indígena", y de los artículos 44 a 48, del Capítulo VIII "Educación Inclusiva", contenidos en la Ley de Educación del Estado de Zacatecas, expedida mediante Decreto 389 publicado en el suplemento número 49 del Periódico Oficial del Gobierno de Zacatecas el diecisiete de junio de dos mil veinte.
2.     Conceptos de invalidez. En su demanda, la promovente expuso los siguientes conceptos de invalidez:
a)    El Capítulo VI, denominado "Educación Indígena", se integra por los artículos 39 a 41, donde el legislador expresamente reconoce que se garantizarán los derechos educativos, culturales y lingüísticos de las personas indígenas, enfatizando que las acciones estatales en la materia coadyuvarán a salvaguardar y promover la tradición oral y escrita indígena, así como sus lenguas, como objeto y fuente del conocimiento.
b)    Además, no sólo reconoce el derecho a la educación de las personas indígenas, sino que establece que la educación que imparta el Estado contribuirá a preservar su cultura, conocimientos y tradiciones, lo cual también se considera una medida de protección a su patrimonio cultural y reconocimiento y tradiciones lo que también es una prerrogativa de los pueblos y comunidades.
c)     Se considera que las normas claramente son susceptibles de afectarles, en virtud que se relacionan directa y estrechamente con la protección y garantía que busca que la educación que reciban sea acorde con las necesidades educativas de los pueblos indígenas y afromexicanos.
d)    Ello, pese a que Zacatecas no tiene un gran número de habitantes indígenas en relación con su población total en comparación con otras entidades federativas, pero en su territorio se encuentran personas que se identifican como indígenas y afromexicanos, pues el criterio cuantitativo no puede ser un criterio válido para determinar cuándo y cuando no realizar dicho procedimiento de consulta.
e)    De la revisión del procedimiento legislativo que dio origen a la expedición de la Ley de Educación del Estado de Zacatecas, publicada a través del Decreto 389 de fecha 17 de junio de 2020, se desprende que no se llevó a cabo la consulta indígena de conformidad con los estándares nacionales e internacionales en la materia, atendiendo a la obligación de realizarla conforme al paramento constitucional.
f)     Por otra parte, si bien las disposiciones de la ley, sobre personas indígenas y afromexicanas pudieran considerarse como positivas, pues establecen diversas obligaciones para las autoridades educativas en materia de educación de los pueblos y comunidades originarias, lo
cierto es que el proceso no se apegó a los parámetros que exige una consulta previa en la materia. Además, porque la consulta debe permitir escuchar opiniones, necesidades y sugerencias de los pueblos y comunidades para llegar a un acuerdo con los pueblos y comunidades que habitan en el territorio de dicha entidad.
g)    El Capítulo VII, denominado "Educación Inclusiva", artículos 44 a 48, de la Ley de Educación del Estado de Zacatecas, prevé que la educación inclusiva es un conjunto de acciones orientadas a identificar, prevenir y reducir las barreras que limitan el acceso, permanencia, participación y aprendizaje de todos los educandos, al eliminar prácticas de discriminación, exclusión y segregación.
h)    Se basa en la valoración de la diversidad y la necesidad de adaptar los sistemas para responder a las distintas necesidades. Se basa en los principios de equidad social y respeto, a través de la integración educativa, el apoyo psicopedagógico y la capacitación laboral de los alumnos con algún tipo de discapacidad. Como medidas para garantizar la educación inclusiva se encuentran facilitar el aprendizaje del sistema Braille u otros medios o formatos de comunicación, facilitar la adquisición y el aprendizaje de la Lengua de Señas, asegurar que los educandos ciegos, sordos o sordociegos reciban educación en los lenguajes, modos y medios de comunicación más apropiados. También se deben atender las disposiciones en materia de accesibilidad. El gobierno debe asignar presupuesto necesario para cumplir los objetivos de la educación especial.
i)     Se advierte entonces que el legislador estableció normas encaminadas específicamente a garantizar la educación de las personas con discapacidad, con la finalidad de que se reduzcan las barreras o impedimentos que impiden el ejercicio de ese derecho de forma plena e incluyente.
j)     El propósito de las medidas es impulsar la participación y el aprendizaje incluyente de las personas con alguna discapacidad para que ejerciten de manera integral su derecho humano a la educación por lo cual estableció algunas obligaciones a la autoridad educativa estatal. Sin embargo, el poder legislativo no cumplió con la obligación de realizar una consulta estrecha con personas con discapacidad a pesar de que se trataba de un proceso decisorio que les afecta directamente.
3.     Admisión y trámite. Mediante acuerdo de diez de agosto de dos mil veinte, el presidente de esta Suprema Corte tuvo por recibida la demanda y ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad 193/2020, así como su turno al Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena para instruir el procedimiento correspondiente.
4.     Por diverso acuerdo de ese mismo día, el Ministro instructor admitió a trámite la acción de inconstitucionalidad. Tuvo como autoridades emisoras de la norma a los poderes legislativo y ejecutivo del Estado de Zacatecas y ordenó dar vista para que, dentro del plazo de quince días, rindieran los informes correspondientes.
5.     Informe del Poder Ejecutivo del Estado de Zacatecas. El coordinador General jurídico del Gobierno de Zacatecas, en representación del poder Ejecutivo de esa entidad, rindió su informe en los siguientes términos:
a)    El 15 de mayo de 2019 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia educativa. El artículo octavo transitorio de ese decreto señala que las legislaturas de los estados, en el ámbito de su competencia tendrán el plazo de un año para armonizar el marco jurídico en la materia, conforme al decreto.
b)    En pleno cumplimiento al mandato constitucional del referido artículo transitorio, y en vista que la anterior Ley de Educación del Estado de Zacatecas publicada en el Periódico Oficial de la entidad de 2 de abril de 2014, se estimaba incompatible con las nuevas disposiciones constitucionales, se presentó la iniciativa con proyecto de decreto por el que se abroga la Ley y se expide la Nueva Ley de Educación del Estado de Zacatecas.
c)     De una comparación entre las disposiciones impugnadas (artículos 39 a 41 y 44 a 48) y la Ley General de Educación (artículos 56 a 58 y 61 a 68), se observa que las normas cuya invalidez se pretende, fueron materia de armonización legal a cuyo cumplimiento quedó obligada la entidad federativa.
d)    Lejos de pretender menoscabar los derechos humanos de las personas indígenas, la única pretensión contenida en el proceso legislativo fue armonizar la legislación. En todo caso se debió
impugnar la Ley General de Educación, pues la ley local únicamente homologó su contenido.
e)    Se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución. Señala que, en el caso concreto, los artículos cuya invalidez se demanda subyacen a la obligación paralela de armonización que deriva de la obligación que nace de lo dispuesto en el artículo Sexto Transitorio de la Ley General de Educación, es decir que las reformas estatales únicamente obedecen al cumplimiento de una obligación primaria de armonización en la materia.
6.     Informe del Poder Legislativo del Estado de Zacatecas. El Secretario de la Comisión de Puntos Constitucionales de la Sexagésima Tercera Legislatura de Zacatecas, en representación del poder Legislativo de esa entidad, rindió su informe en los siguientes términos:
a)    La distribución de la función social educativa ha correspondido al Congreso de la Unión y cada reforma de la materia ha significado una limitación en las facultades de las entidades federativas, lo que se ha acentuado con la emisión de leyes federales.
b)    La reforma constitucional educativa de 15 mayo de 2019 precisó nuevos mecanismos para la evaluación del personal docente y diversas obligaciones para el Estado -federación, estados y municipios- tendentes a garantizar la educación en todos sus niveles. La distribución de la función social educativa de los artículos 3 y 73 de la Constitución permaneció prácticamente sin modificaciones. Esa modificación no mandató expresamente la emisión de una nueva Ley General en la materia, y ordenó en los transitorios séptimo y octavo que las legislaturas estatales realizaran reformas, en el ámbito de su competencia, en un plazo de un año para armonizar el marco jurídico en la materia conforme al decreto constitucional. Además, el Congreso de la Unión, debía realizar las reformas a la legislación secundaria correspondiente a más tardar en un plazo de 120 días.
c)     Conforme a lo anterior, el Congreso de la Unión emitió la nueva Ley General de Educación publicada el 30 de septiembre de 2019, en cuyo artículo sexto transitorio mandató que, dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigor, los estados armonizaran su marco jurídico conforme a ese decreto de la Ley General.
d)    Para cumplir el mandato, el constituyente local publicó la Ley de Educación del Estado de Zacatecas el 17 de junio de 2020. La materia educativa es una facultad concurrente que puede ser regulada por la federación o las entidades federativas, sujetándose a las disposiciones que emita el Congreso de la Unión. Al momento de diseñar y configurar el articulado de la ley de educación local, se tuvieron presentes las limitaciones previstas tanto en la Ley General de Educación, con la finalidad de evitar la invasión de las facultades conferidas al Congreso de la Unión. De tal forma que se cumplió con la obligación contenida en los ya referidos artículos transitorios pues fue armonizada observando estrictamente el contenido de los artículos de la Ley General de Educación.
e)    La Ley de Educación del Estado hizo casi una transcripción de las disposiciones contenidas en la Ley General de Educación; los preceptos impugnados son casi idénticos al de la Ley General, solo se agregaron algunas palabras para evitar la invasión de facultades competenciales del Congreso de la Unión. Las legislaturas estatales no pueden exceder los límites establecidos en las leyes generales pues derivan del ejercicio específico de un mandato constitucional.
f)     En la controversia constitucional 209/2020, la Suprema Corte resolvió que las facultades legislativas de las entidades federativas estaban limitadas, pues si bien la materia educativa era una facultad concurrente, los órganos legislativos debían sujetarse a los parámetros fijados en la Ley general de Educación.
g)    En la controversia constitucional 48/2014 relativa a la Ley de Educación del Estado de Zacatecas, vigente en ese momento, la Suprema Corte reiteró ese criterio. Por ende, la legislatura estatal estaba limitada en sus atribuciones legislativas, pues debía sujetarse estrictamente a las disposiciones establecidas en la Ley General de Educación en materia de educación indígena y educación inclusiva.
h)    En el caso, la consulta previa, de haber sido necesaria, el Congreso de la Unión era la instancia competente para llevarla a cabo toda vez que la redacción original de los artículos que se impugnan le correspondió, pues el legislador local sólo decidió reproducir tales artículos.
i)     Además, en vista de ser una materia concurrente, los órganos legislativos estatales tienen la posibilidad de aumentar las prohibiciones o deberes previstos, pero en ejercicio de las atribuciones la legislatura estatal decidió replicar en la entidad federativa las disposiciones de la Ley general relativas a la educación indígena y la educación inclusiva.
j)     De las porciones normativas impugnadas se advierte que tienen como objetivo precisar las
obligaciones de las autoridades estatales y municipales para garantizar el respeto de los derechos humanos de los referidos grupos sociales; ninguno de los artículos establece una actividad que afecte la esfera jurídica de las comunidades y poblaciones indígenas o de las personas con discapacidad. La consulta no fue creada para someter a la consideración de la ciudadanía el cumplimiento de las obligaciones a cargo de la autoridad.
k)     Conforme al artículo 40 de la Ley de Educación del Estado de Zacatecas, prevé que se debe efectuar una consulta previa a las comunidades y poblaciones indígenas o bien a las personas con discapacidad cada vez que se prevean medidas en materia educativa relacionados con estos grupos.
7.     Por acuerdo del Ministro instructor, de diez de agosto de dos mil veinte, se dio vista a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal para que, hasta antes del cierre de instrucción manifestara lo que correspondiera. No obstante, no presentaron opinión alguna.
8.     Cierre de la instrucción. Seguido el trámite legal correspondiente y la presentación de alegatos, por acuerdo de nueve de diciembre de dos mil veinte, se declaró cerrada la instrucción del asunto y se envió el expediente al Ministro instructor para la elaboración del proyecto de resolución.
II.     COMPETENCIA
9.     Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Federal y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos planteó la posible contradicción entre los artículos 39 a 41 y 44 a 48 de la Ley de Educación del Estado de Zacatecas y la Constitución General, así como diversos tratados internacionales.
III.    NORMA RECLAMADA
10.   La Comisión Nacional de los Derechos Humanos cuestionó la validez de los artículos 39 a 41, del Capítulo VI "Educación Indígena", y de los artículos 44 a 48, del capítulo VIII "Educación Inclusiva", contenidos en la Ley de Educación del Estado de Zacatecas, expedida mediante Decreto 389 publicado en el suplemento número 49 del Periódico Oficial del Gobierno de Zacatecas, el diecisiete de junio de dos mil veinte, de contenido siguiente:
LEY DE EDUCACIÓN DEL ESTADO DE ZACATECAS
Capítulo VI
Educación indígena
Objeto de la educación indígena
Artículo 39. Se garantizará en el Estado el ejercicio de los derechos educativos, culturales y lingüísticos a todas las personas, pueblos y comunidades indígenas o afromexicanas, migrantes y jornaleros agrícolas. Las acciones educativas de las autoridades respectivas contribuirán al conocimiento, aprendizaje, reconocimiento, valoración, preservación y desarrollo tanto de la tradición oral y escrita indígena, como de las lenguas indígenas de la entidad como medio de comunicación, de enseñanza, objeto y fuente de conocimiento.
La educación indígena debe atender las necesidades educativas de las personas, pueblos y comunidades indígenas con pertinencia cultural y lingüística; además de basarse en el respeto, promoción y preservación del patrimonio histórico y las culturas del Estado.
Consulta previa a pueblos y comunidades indígenas
Artículo 40. Las autoridades educativas estatal y municipales consultarán de buena fe y de manera previa, libre e informada, de acuerdo con las disposiciones legales nacionales e internacionales en la materia, cada vez que prevea medidas en materia educativa, relacionadas con los pueblos y comunidades indígenas o afromexicanas, respetando su autodeterminación en los términos del artículo 2o. de la Constitución Federal.
 
Acciones en materia de educación indígena
Artículo 41. En materia de educación indígena, las autoridades educativas estatal y municipales podrán realizar lo siguiente, entre otras acciones:
I.    Fortalecer las escuelas de educación indígena, los centros educativos integrales y albergues escolares indígenas, en especial en lo concerniente a la infraestructura escolar, los servicios básicos y la conectividad;
II.   Desarrollar programas educativos que reconozcan la herencia cultural de los pueblos indígenas y comunidades indígenas o afromexicanas, y promover la valoración de distintas formas de producir, interpretar y transmitir el conocimiento, las culturas, saberes, lenguajes y tecnologías;
III.   Elaborar, editar, mantener actualizados, distribuir y utilizar materiales educativos, entre ellos, libros de texto gratuitos, en las diversas lenguas de la entidad;
IV.  Fortalecer las instituciones públicas de formación docente, en especial las normales bilingües interculturales, la adscripción de los docentes en las localidades y regiones lingüísticas a las que pertenecen, así como impulsar programas de formación, actualización y certificación de maestras y maestros en las lenguas de las regiones correspondientes;
V.   Tomar en consideración, en las opiniones que emitan para la elaboración de los planes y programas de estudio, los sistemas de conocimientos de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, para favorecer la recuperación cotidiana de las diferentes expresiones y prácticas culturales de cada pueblo en la vida escolar;
VI.  Crear mecanismos y estrategias para incentivar el acceso, permanencia, tránsito, formación y desarrollo de los educandos con un enfoque intercultural y plurilingüe, y
VII. Establecer esquemas de coordinación entre las diferentes instancias de gobierno para asegurar que existan programas de movilidad e intercambio, nacional e internacional, dando especial apoyo a estudiantes de los pueblos y comunidades indígenas o afromexicanas, en un marco de inclusión y enriquecimiento de las diferentes culturas.
[...]
Capítulo VIII
Educación inclusiva
Educación inclusiva
Artículo 44. La educación inclusiva se refiere al conjunto de acciones orientadas a identificar, prevenir y reducir las barreras que limitan el acceso, permanencia, participación y aprendizaje de todos los educandos, al eliminar prácticas de discriminación, exclusión y segregación.
La educación inclusiva se basa en la valoración de la diversidad, adaptando el sistema para responder con equidad a las características, necesidades, intereses, capacidades, habilidades y estilos de aprendizaje de todos y cada uno de los educandos.
Finalidad de la educación inclusiva
Artículo 45. La educación inclusiva tiene como finalidad favorecer el aprendizaje de todos los educandos en los diferentes tipos y niveles educativos, con énfasis en los que están excluidos, marginados o en riesgo de estarlo. Para tal efecto, las acciones de la Secretaría en la materia buscarán:
I.    Favorecer el máximo logro de aprendizaje de los educandos con respeto a su dignidad, derechos humanos y libertades fundamentales, reforzando su autoestima y aprecio por la diversidad humana;
II.   Desarrollar al máximo la personalidad, los talentos y la creatividad de los educandos;
III.   Favorecer la plena participación de los educandos, su educación y facilitar la continuidad de sus estudios en la educación obligatoria;
 
IV.  Instrumentar acciones para que ninguna persona quede excluida del Sistema Educativo Estatal por motivos de origen étnico o nacional, creencias religiosas, convicciones éticas o de conciencia, sexo, orientación sexual o de género, así como por sus características, necesidades, intereses, capacidades, habilidades y estilos de aprendizaje, entre otras;
V.   Realizar los ajustes razonables en función de las necesidades de las personas y otorgar los apoyos necesarios para facilitar su formación, y
VI.  Proporcionar a las personas con discapacidad la posibilidad de aprender y desarrollar habilidades para la vida que favorezcan su inclusión laboral, a fin de propiciar su participación plena y en igualdad de condiciones en la educación y en la sociedad.
Educación especial
Artículo 46. En la aplicación de esta Ley, se garantizará el derecho a la educación a los educandos que enfrenten barreras para el aprendizaje y la participación asociada a una discapacidad, así como a los que presenten aptitudes sobresalientes.
La Secretaría, en el ámbito de su competencia y de conformidad a los criterios orientadores para la prestación de los servicios de educación especial que emita la autoridad educativa federal, para atender a los educandos con capacidades, circunstancias, necesidades, estilos y ritmo de aprendizaje diversos, realizará lo siguiente:
I.    Prestar educación especial en condiciones necesarias, previa decisión y valoración por parte de los educandos, madres y padres de familia o tutores, personal docente y, en su caso, derivados por una condición de salud, para garantizar el derecho a la educación de los educandos que enfrentan barreras para el aprendizaje y la participación;
II.   Ofrecer formatos accesibles para prestar educación especial, procurando en la medida de lo posible su incorporación a todos los servicios educativos, sin que esto cancele su posibilidad de acceder al servicio escolarizado;
III.   Prestar educación especial para apoyar a los educandos con alguna discapacidad o aptitudes sobresalientes en los niveles de educación obligatoria;
IV.  Establecer un sistema de diagnóstico temprano y atención especializada para la eliminación de barreras para el aprendizaje y la participación;
V.   Garantizar la formación de todo el personal docente para que, en el ámbito de sus competencias, contribuyan a identificar y eliminar las barreras para el aprendizaje y la participación, y preste los apoyos que los educandos requieran;
VI.  Garantizar la satisfacción de las necesidades básicas de aprendizaje de los educandos con alguna discapacidad, su bienestar y máximo desarrollo para la autónoma inclusión a la vida social y productiva, y
VII. Promover actitudes, prácticas y políticas incluyentes para la eliminación de las barreras del aprendizaje en todos los actores sociales involucrados en educación
Medidas para garantizar la educación inclusiva
Artículo 47. Para garantizar la educación inclusiva, la Secretaría, en el ámbito de su competencia, ofrecerá las medidas pertinentes, entre ellas:
I.    Facilitar el aprendizaje del sistema Braille, otros modos, medios y formatos de comunicación aumentativos o alternativos y habilidades de orientación y de movilidad, así como la tutoría y el apoyo necesario;
II.   Facilitar la adquisición y el aprendizaje de la Lengua de Señas, dependiendo de las capacidades del educando y la enseñanza del español para las personas sordas;
III.   Asegurar que los educandos ciegos, sordos o sordociegos reciban educación en los lenguajes y los modos y medios de comunicación más apropiados a las necesidades de cada persona y en entornos que permitan alcanzar su máximo desarrollo académico, productivo y social;
 
IV.  Asegurar que se realicen ajustes razonables para las personas con discapacidad, y
V.   Proporcionar a los educandos con aptitudes sobresalientes la atención que requieran de acuerdo con sus capacidades, intereses y necesidades.
Disposiciones de accesibilidad
Artículo 48. En el Sistema Educativo Estatal se atenderán las disposiciones en materia de accesibilidad señaladas en la presente Ley, la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad, la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación y en las demás normas aplicables.
IV.    OPORTUNIDAD
11.   Conforme al artículo 60, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, el plazo para promover acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales, computados a partir del día siguiente a la fecha en que la norma general sea publicada en el medio oficial correspondiente.
12.   El Decreto 389 por el que se expidió la Ley de Educación del Estado de Zacatecas se publicó el diecisiete de junio de dos mil veinte, en el suplemento número 49 del Periódico Oficial del Gobierno del Estado. La demanda se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el tres de agosto de dos mil veinte.
13.   No obstante, en atención a la circunstancia extraordinaria ocasionada con motivo de la pandemia provocada por el virus SARS-CoV2, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación aprobó los Acuerdos Generales 3/2020, 6/2020, 7/2020, 10/2020, 12/2020 y 13/2020, a través de los cuales se declaró inhábil para dicho órgano jurisdiccional el periodo comprendido entre el dieciocho de marzo al quince de julio de dos mil veinte, cancelándose el periodo de receso y prorrogándose la suspensión de plazos del dieciséis de julio al dos de agosto de dos mil veinte.
14.   Particularmente, en los artículos primero, segundo, numerales 2 y 3, y tercero, de los Acuerdos Generales 10/2020 y 12/2020, en los que se prorrogó la suspensión de plazos del primero de junio al treinta de junio y del primero de julio al quince de julio, se permitió la promoción electrónica de los escritos iniciales en los asuntos competencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenando proseguir electrónicamente el trámite de las acciones de inconstitucionalidad en las que se hubieran impugnado normas electorales, permitiendo habilitar días y horas sólo para acordar los escritos iniciales de las acciones de inconstitucionalidad que hubieren sido promovidas.
15.   Las referidas decisiones plenarias se complementaron con el diverso Acuerdo General 8/2020, mediante el cual se establecieron las reglas para la integración de los expedientes impreso y electrónico en controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad; en concreto, se reguló el uso de la firma electrónica u otros medios para la promoción y consulta de los expedientes de acciones de inconstitucionalidad.
16.   Bajo este contexto, se advierte que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en el presente asunto, impugna un decreto publicado en la fecha en que se encontraban suspendidas las labores de este Alto Tribunal. Por consiguiente, el plazo de treinta días naturales para promover la acción de inconstitucionalidad transcurrió a partir del tres de agosto y hasta el uno de septiembre de dos mil veinte.
17.   En ese sentido, toda vez que la demanda se presentó el día en que inició el plazo respectivo, se concluye que la acción de inconstitucionalidad fue promovida oportunamente.
V.     LEGITIMACIÓN
18.   La acción de inconstitucionalidad fue promovida por parte legitimada, pues presentó la demanda la presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, órgano facultado para promover acciones de inconstitucionalidad contra leyes federales y las emitidas por las entidades federativas que vulneren los derechos humanos consagrados en la Constitución General y en los tratados internacionales de los que México sea parte, en términos del artículo 105, fracción II, inciso g), de la Constitución(1).
19.   Además, en el caso se impugnaron diversas disposiciones -relacionadas con la educación indígena y la educación inclusiva- alegando la invalidez de las mismas por falta de consulta previa a pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas así como la falta de consulta a personas con discapacidad.
20.   Conforme al artículo 15, fracciones I y XI, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y el 18 de su reglamento interno, corresponde a su presidente la representación legal. La demanda fue presentada por María del Rosario Piedra Ibarra, en su carácter de presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, personalidad que acredita mediante el acuerdo de designación expedido el doce de noviembre de dos mil diecinueve por el Senado de la República, suscrito por la presidenta y el secretario de la Mesa Directiva de la Sexagésima Cuarta Legislatura de dicho órgano legislativo.
 
VI.    CAUSAS DE IMPROCEDENCIA Y SOBRESEIMIENTO
21.   El Poder Ejecutivo local, alegó que se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19(2) de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución. Señala que, en el caso concreto, los artículos cuya invalidez se demanda subyacen a la obligación paralela de armonización que deriva de la obligación que nace de lo dispuesto en el artículo Sexto Transitorio de la Ley General de Educación, es decir que las reformas estatales únicamente obedecen al cumplimiento de una obligación primaria de armonización en la materia.
22.   Sin embargo, ese argumento resulta infundado ya que se relaciona directamente con el estudio de fondo sobre si era necesaria o no la realización de una consulta previa.
23.   Este Pleno, de oficio, tampoco advierte que se actualice alguna, por lo que procede realizar el estudio de fondo.
VII.   ESTUDIO DE FONDO
24.   Corresponde a este Pleno determinar si las disposiciones impugnadas, de Ley de Educación del Estado de Zacatecas, son constitucionales o de lo contrario determinar la invalidez de éstas, en virtud de la omisión del Congreso local de llevar una consulta en materia de pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas y una consulta a personas con discapacidad.
25.   Para ello, el estudio se dividirá en tres apartados: 1) parámetro de regularidad constitucional del derecho a la consulta para pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas; 2) parámetro de regularidad constitucional del derecho a la consulta de las personas con discapacidad; 3) estudio de los artículos impugnados (39 a 41 y 44 a 48 de la Ley de Educación del Estado de Zacatecas).
1.     Parámetro de regularidad constitucional del derecho a la consulta para pueblos y comunidades
indígenas y afromexicanas
26.   Bajo el criterio de este Tribunal Pleno, el derecho a la consulta se advierte de una interpretación de los artículos 2 de la Constitución Federal y 6 del Convenio 169 Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes. Así, las autoridades legislativas, en el ámbito de sus atribuciones, están obligadas a consultar a los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas antes de adoptar una acción o medida susceptible de afectar sus derechos e intereses, la cual debe ser previa, libre, informada, culturalmente adecuada a través de sus representantes o autoridades tradicionales, y de buena fe.
27.   El derecho a la consulta ha sido desarrollado por este Tribunal Pleno de manera consistente en múltiples asuntos. Primero, al resolver la controversia constitucional 32/2012(3) donde el municipio indígena de Cherán demandó la invalidez de una reforma a la Constitución del Estado Libre y Soberano de Michoacán de Ocampo realizada el 16 de marzo de 2012.
28.   Ahí se estableció que el municipio actor contaba con el derecho a la consulta previa, libre e informada por parte del Poder Legislativo local y procedió a analizar si tal derecho fue respetado en el proceso legislativo que precedió a la reforma de la Constitución local impugnada. El municipio actor denunció que se realizaron unos "foros de consulta", en los que no se tuvo el cuidado de instaurar procedimientos adecuados con los representantes del municipio; además, que dichos foros fueron suspendidos y reanudados sin el quórum suficiente y sin cumplir con el objetivo auténtico de consultarles. El Tribunal Pleno determinó que no constaba en juicio que el Municipio de Cherán haya sido consultado de manera previa, libre e informada mediante un procedimiento adecuado y de buena fe, a través de las instituciones que lo representaban, por lo que era claro que el proceder del Poder Legislativo demandado había violado su esfera de competencia y sus derechos, por lo que se declaró la invalidez de las normas impugnadas.
29.   Luego, al resolver la acción de inconstitucionalidad 83/2015 y sus acumuladas 86/2015, 91/2015 y 98/2015(4) se decretó la inconstitucionalidad de la totalidad de la Ley de Sistemas Electorales Indígenas para el Estado de Oaxaca, al haber sido emitido sin una consulta previa.
30.   Por su parte, en la acción de inconstitucionalidad 31/2014(5), promovida por la Comisión Estatal de Derechos Humanos del Estado de San Luis Potosí, se solicitó la invalidez del quinto párrafo del artículo 27(6) de la Ley para el Instituto de Desarrollo Humano y Social de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de San Luis Potosí por violación del derecho de la comunidad indígena a ser consultada previo a la emisión del acto legislativo impugnado. El Tribunal Pleno declaró la invalidez de la porción del precepto impugnado al considerar que el procedimiento mediante el cual se adoptó la medida legislativa es contrario a lo establecido en la Constitución Federal y los tratados internacionales.
31.   Posteriormente, este Tribunal Pleno, al resolver la acción de inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas 16/2017, 18/2017 y 19/2017(7) decretó la validez de la Constitución Política de la Ciudad
de México, porque previo a su emisión y durante el procedimiento legislativo se llevó a cabo una consulta con los pueblos y comunidades indígenas que acreditó los requisitos materiales de ser previa, culturalmente adecuada, informada y de buena fe. El Pleno de esta Corte concluyó que la consulta llevada a cabo por los órganos de la Asamblea Constituyente en materia de pueblos y comunidades indígenas cumplió con los extremos requeridos por el Convenio 169, ya que se realizó de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento de las medidas propuestas.
32.   Por su parte, esta Suprema Corte, al resolver la acción de inconstitucionalidad 84/2016(8) se pronunció sobre la invalidez de la Ley Orgánica de la Universidad Autónoma Intercultural de Sinaloa. Se estimó que puede afectar a los pueblos indígenas ese Estado por crear y regular una institución estatal destinada a la atención gratuita de las necesidades de educación superior de los pueblos y comunidades indígenas dentro del territorio estatal y, por ende, el Congreso local tenía la obligación de consultarles directamente a los mismos, previo a la emisión de la norma impugnada.
33.   Además, este Tribunal Pleno, al resolver la acción de inconstitucionalidad 151/2017(9) declaró la invalidez total del Decreto 534/2017 que contenía las reformas a diversos artículos de la Ley para la Protección de los Derechos de la Comunidad Maya y la Ley del Sistema de Justicia Maya, ambos del Estado de Yucatán, ya que no se respetó el derecho a la consulta previa con el que cuentan las comunidades mayas de la entidad referida. Ello pues las normas eran susceptibles de afectar directamente a las comunidades indígenas de la comunidad, ya que no se trataba de meras modificaciones legales de forma, sino cambios legislativos que, valorados de manera sistemática, inciden o pueden llegar a incidir en los derechos de los pueblos y comunidades.
34.   Este Alto Tribunal, al fallar la acción de inconstitucionalidad 108/2019(10) invalidó el Decreto Número 203 que reforma, deroga y adiciona diversos artículos del Código Electoral del Estado de Hidalgo, el cual configuraba, entre otras cuestiones, un procedimiento para la migración del modelo de elección actual bajo el sistema de partidos, a uno que permitiera la selección a través del sistema normativo interno de los pueblos y comunidades indígenas. En ese caso, se realizó una consulta que incurrió en diversas deficiencias que obligaron a reponerla en su totalidad: no garantizó una efectiva participación de los pueblos y comunidades indígenas del Estado de Hidalgo; la información correspondiente no se realizó en todas las lenguas indígenas del Estado, y los medios tampoco resultaron idóneos para garantizar una participación culturalmente adecuada y completa de la consulta que se pretendía realizar. En consecuencia, no se pudo acreditar un verdadero diálogo con el Congreso del Estado de Hidalgo en relación con la consulta indígena en materia político-electoral.
35.   Finalmente, durante el año dos mil veinte, este Tribunal Pleno continuó el desarrollo de este derecho realizando pronunciamientos destacados en la materia al fallar las acciones de inconstitucionalidad 116/2019(11), 81/2018(12), 136/2020(13), 164/2020(14) y 127/2019(15).
36.   En ese sentido, se advierte que el derecho a la consulta de pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, tratándose de medidas legislativas que les afectan, ha sido reconocido y consolidado a través de la jurisprudencia constante de este Tribunal Pleno.
37.   El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes(16), el cual, entre otras cuestiones, prevé:
Artículo 6
1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:
a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;
b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan;
c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.
Artículo 7
 
1. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en la que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente.
2. El mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y del nivel de salud y educación de los pueblos interesados, con su participación y cooperación, deberá ser prioritario en los planes de desarrollo económico global de las regiones donde habitan. Los proyectos especiales de desarrollo para estas regiones deberán también elaborarse de modo que promuevan dicho mejoramiento.
3. Los gobiernos deberán velar por que, siempre que haya lugar, se efectúen estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas.
4. Los gobiernos deberán tomar medidas, en cooperación con los pueblos interesados, para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan.
38.   Así, este Tribunal Pleno ha concluido de manera reiterada que, en términos de lo dispuesto por los artículos 1°, párrafo primero y 2, de la Constitución Federal y 6 y 7 del Convenio 169 de la OIT, los pueblos indígenas tienen el derecho humano a ser consultados.
39.   Esa consulta a los pueblos indígenas debe realizarse mediante procedimientos culturalmente adecuados, libres, informados y de buena fe con la finalidad de llegar a un acuerdo, a través de sus representantes, cada vez que se prevean medidas legislativas susceptibles de afectarles directamente.(17)
40.   El criterio de este Tribunal Pleno ha sido consistente en señalar que la consulta indígena se activa cuando los cambios legislativos son susceptibles de afectar directamente a los pueblos y/o comunidades indígenas, reconociendo que, en parte, el objetivo de esa consulta es valorar qué es o qué no es lo que más les beneficia. Se ha considerado entonces que basta que se advierta que la normativa impugnada contiene reformas o modificaciones legislativas que inciden en los derechos de los pueblos y comunidades indígenas para exigir constitucionalmente como requisito de validez que se haya celebrado una consulta indígena.
41.   Esa consulta debe cumplirse bajo las características reconocidas en el parámetro de regularidad constitucional siguiente:
a.     La consulta debe ser previa. Antes de adoptar y aplicar las medidas legislativas que les afecten, por lo que las comunidades afectadas deben ser involucradas lo antes posible en el proceso.(18) Debe realizarse durante las primeras etapas del plan o proyecto de desarrollo o inversión o de la concesión extractiva y no únicamente cuando surja la necesidad de obtener la aprobación de la comunidad.(19)
b.    Libre(20). Busca asegurar condiciones de seguridad y transparencia durante la realización de los procesos de consulta. Ello implica llevarse a cabo sin coerción, intimidación ni manipulación.(21)
c.     Informada. Los procesos de otorgamiento exigen la provisión plena de información precisa sobre la naturaleza y consecuencias del proyecto a las comunidades consultadas, previo y durante la consulta. Debe buscarse que tengan conocimiento de los posibles riesgos, incluidos los riesgos ambientales y de salubridad, a fin de que acepten el plan de desarrollo o inversión propuesto, de forma voluntaria.
d.    Culturalmente adecuada. El deber estatal de consultar a los pueblos indígenas debe cumplirse de acuerdo con sus costumbres y tradiciones, a través de procedimientos culturalmente adecuados y teniendo en cuenta sus métodos tradicionales para la toma de decisiones. Lo anterior, exige que la representación de los pueblos sea definida de conformidad con sus propias tradiciones.
 
e.     De buena fe, con la finalidad de llegar a un acuerdo. Se debe garantizar, a través de procedimientos claros de consulta, que se obtenga su consentimiento previo, libre e informado para la consecución de dichos proyectos. La obligación del Estado es asegurar que todo proyecto en área indígena o que afecte su hábitat o cultura, sea tramitado y decidido con participación y en consulta con los pueblos interesados con vistas a obtener su consentimiento y eventual participación en los beneficios.
42.   Así, las legislaturas locales tienen el deber de prever una fase adicional en el proceso de creación de las leyes para consultar a los representantes de ese sector de la población, cuando se trate de medidas legislativas susceptibles de afectarles directamente.
43.   El Pleno ha considerado que los procedimientos de consulta deben preservar las especificidades culturales y atender a las particularidades de cada caso según el objeto de la consulta. Si bien deben ser flexibles, lo cierto es que deben prever necesariamente algunas fases que concatenadas- impliquen la observancia del derecho a la consulta y la materialización de los principios mínimos de ser previa, libre, informada, de buena fe, con la finalidad de llegar a un acuerdo y culturalmente adecuada.
44.   Por lo tanto, los procesos de consulta de medidas legislativas susceptibles de afectar a pueblos y comunidades indígenas deben observar, como mínimo, las siguientes características y fases:
a)    Fase preconsultiva que permita la identificación de la medida legislativa que debe ser objeto de consulta, la identificación de los pueblos y comunidades indígenas a ser consultados, así como la determinación de la forma de llevar a cabo el proceso, la forma de intervención y la formalización de acuerdos lo cual se deberá definir de común acuerdo entre autoridades gubernamentales y representantes de las comunidades indígenas.
b)    Fase informativa de entrega de información y difusión del proceso de consulta, con la finalidad de contar con información completa, previa y significativa sobre las medidas legislativas. Ello puede incluir, por ejemplo, la entrega por parte de las autoridades de un análisis y evaluación apropiada de las repercusiones de las medidas legislativas.
c)    Fase de deliberación interna. En esta etapa que resulta fundamental- los pueblos y comunidades indígenas, a través del diálogo y acuerdos, evalúan internamente la medida que les afectaría directamente.
d)    Fase de diálogo entre los representantes del Estado y representantes de los pueblos indígenas con la finalidad de generar acuerdos.
e)    Fase de decisión, comunicación de resultados y entrega de dictamen.
45.   Además, las comunidades y pueblos afromexicanos también deben ser consultados pues conforme al apartado C, del artículo 2 constitucional, se les reconoce como parte de la composición pluricultural de la Nación. Tendrán los derechos señalados en los apartados A y B del citado artículo, en los términos que establezcan las leyes, a fin de garantizar su libre determinación, autonomía, desarrollo e inclusión social.
2.     Parámetro de regularidad constitucional del derecho a la consulta de las personas con discapacidad
46.   La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad establece como un principio general, entre otros, la libertad de tomar las propias decisiones, así como la participación e inclusión plenas y efectivas en la sociedad.(22) Además, dispone como obligaciones generales de los Estados tomar medidas legislativas pertinentes; en la elaboración y aplicación de la legislación y políticas para hacer efectiva la presente Convención, los Estados deberán celebrar consultas estrechas y colaborarán activamente con las personas con discapacidad, incluidos los niños y las niñas con discapacidad a través de las organizaciones que las representan.(23)
47.   Este Tribunal Pleno ha desarrollado el derecho a la consulta previa en materia de discapacidad a través de sus precedentes mediante los cuales se ha pronunciado sobre esta obligación convencional.
48.   Al fallar la acción de inconstitucionalidad 101/2016(24), el Tribunal Pleno invalidó la Ley para la Atención Integral de las Personas con Síndrome de Down para el Estado de Morelos al determinar que existió una ausencia absoluta de consulta a las personas con discapacidad. En el caso no se efectuó una consulta estrecha en la que participaran activamente las personas con discapacidad en torno a una legislación que les afecta directamente.
49.   En ese precedente, se señaló el deber convencional del derecho a la consulta de las personas con discapacidad. Además, refirió que incluso con anterioridad a la Convención, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la Organización de las Naciones Unidas, en la Observación General Número 5, adoptada el nueve de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, se pronunció
respecto de la necesidad de consultar a grupos representativos de las personas con discapacidad sobre decisiones que les conciernen(25). En el mismo sentido, en el ámbito interamericano, la Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad dispone la participación de representantes de organizaciones de personas con discapacidad que trabajan en el campo o en su caso de personas con discapacidad.(26)
50.   Después, al fallar la acción de inconstitucionalidad 68/2018(27), el Tribunal Pleno invalidó unos preceptos de la Ley para la Inclusión de Personas con Discapacidad en el Estado y Municipios de San Luis Potosí al considerar que existió una ausencia absoluta.
51.   En ese precedente se destacaron algunas cuestiones del contexto en el que surge la obligación de consulta a personas con discapacidad y su importancia en la lucha del movimiento de personas con discapacidad por exigir sus derechos. Se señaló que parte de las razones de esa exigencia consiste en superar un modelo rehabilitador de la discapacidad -donde las personas con estas condiciones son sujetos pasivos a la ayuda que se les brinda- favoreciendo un modelo social en el que la causa de discapacidad es el contexto que la general. Entonces, la ausencia de una consulta en cuestiones relacionadas con discapacidad significaría no considerarlas en la definición de sus propias necesidades volviendo, de alguna forma, a un modelo rehabilitador o asistencialista.
52.   También se señaló que el derecho a la consulta se relaciona estrechamente con los principios generales de autonomía e independencia que rigen la Convención (artículo 3.a), su derecho de igualdad ante la ley (artículo 12 de la misma Convención) y su derecho a la participación (artículo 3.c y artículo 29) que se plasmó en el lema del movimiento de personas con discapacidad: "Nada de nosotros sin nosotros". El derecho a la consulta es uno de los pilares de la Convención, puesto que el proceso de creación de dicho tratado fue justamente uno de participación genuina y efectiva, colaboración y consulta estrecha con las personas con discapacidad. La Convención fue resultado de todas las opiniones ahí vertidas. Ello aseguró la calidad de la Convención y su pertinencia para esas personas.(28)
53.   Posteriormente, al fallar la acción de inconstitucionalidad 1/2017,(29) el Tribunal Pleno invalidó la Ley para la Atención y Protección de las Personas con la Condición del Espectro Autista y/o Trastornos del Neurodesarrollo del Estado de Nuevo León. Sin bien en este caso existió un proceso de mesas de diálogo con organizaciones que se especializan en el tema, ésta fue deficiente pues no se ajustó a todos los requisitos que deben cumplir las consultas previas a las personas con discapacidad.
54.   En ese asunto, el Tribunal señaló que: a) no se realizó una convocatoria abierta, pública, incluyente y accesible que sería necesaria para procurar la participación de las personas con discapacidad -en ese caso personas con condición del espectro autista y sus organizaciones; b) no se fijó un procedimiento para recibir y procesar las participaciones de las personas con dicha condición, ni que éste se les haya comunicado mediante la convocatoria; c) con independencia de la insuficiente convocatoria, tampoco se verificó la participación de las personas con tal condición ni sus organizaciones en las mesas de trabajo.
55.   Al resolver la acción de inconstitucionalidad 41/2018 y su acumulada 42/2018(30), esta Suprema Corte invalidó la Ley para la Atención Integral de las Personas con Síndrome de Down de la Ciudad de México al no haberse celebrado una consulta a las personas con Síndrome de Down, a las organizaciones que conforman ni a las que las representan.
56.   En este precedente, el Tribunal Pleno se pronunció sobre los elementos mínimos para cumplir con la obligación convencional sobre consulta a personas con discapacidad, por lo que determinó que su participación debe ser:
  Previa, pública, abierta y regular. El órgano legislativo debe establecer reglas, plazos razonables y procedimientos en una convocatoria, en la que se informe de manera amplia, accesible y por distintos medios, la manera en que las personas con discapacidad y las organizaciones que las representan podrán participar tanto en el proyecto de iniciativa, como en el proceso legislativo, dentro del cual se debe garantizar su participación, de manera previa al dictamen y ante el Pleno del órgano deliberativo, durante la discusión, por lo cual deben especificarse en las convocatorias los momentos de participación.
  Estrecha y con participación preferentemente directa de las personas con discapacidad. Las personas con discapacidad no deben ser representadas, sino que, en todo caso, deben contar con la asesoría necesaria para participar sin que se sustituya su voluntad, es decir, que puedan hacerlo tanto de forma individual, como por conducto de las organizaciones de personas con discapacidad, además de que también se tome en cuenta a las niñas y niños con discapacidad, así como a las organizaciones que representan a las personas con discapacidad.
  Accesible. Las convocatorias deben realizarse con lenguaje comprensible, en formato de
lectura fácil y lenguaje claro, así como adaptadas para ser entendible de acuerdo con las necesidades por el tipo de discapacidad, por distintos medios, incluidos los sitios web de los órganos legislativos, mediante formatos digitales accesibles y ajustes razonables cuando se requiera, como, por ejemplo, los macrotipos, la interpretación en lengua de señas, el braille y la comunicación táctil. Además de que las instalaciones de los órganos parlamentarios también deben ser accesibles a las personas con discapacidad.
      Aunado a ello, el órgano legislativo debe garantizar que la iniciativa, los dictámenes correspondientes y los debates ante el Pleno del órgano legislativo se realicen con este mismo formato, a efecto de que se posibilite que las personas con discapacidad comprendan el contenido de la iniciativa y se tome en cuenta su opinión, dando la posibilidad de proponer cambios tanto a ésta como durante el proceso legislativo.
      La accesibilidad también debe garantizarse respecto del producto del procedimiento legislativo, es decir, el decreto por el que se publique el ordenamiento jurídico en el órgano de difusión estatal.
  Informada. A las personas con discapacidad o comunidades involucradas se les debe informar de manera amplia y precisa sobre la naturaleza y consecuencia de la decisión que se pretenden tomar.
  Significativa. Lo cual implica que en los referidos momentos del proceso legislativo se debata o se analicen las conclusiones obtenidas de la participación de las personas con discapacidad y los organismos que las representan.
  Con participación efectiva. Que abone a la participación eficaz de las personas con discapacidad, las organizaciones y autoridades que los representan, en donde realmente se tome en cuenta su opinión y se analice, con el propósito de que no se reduzca su intervención a hacerlos partícipes de una mera exposición, sino que enriquezcan con su visión la manera en que el Estado puede hacer real la eliminación de barreras sociales para lograr su pleno desarrollo en las mejores condiciones, principalmente porque son quienes se enfrentan y pueden hacer notar las barreras sociales con las que se encuentran, a efecto de que se puedan diseñar mejores políticas para garantizar el pleno ejercicio de sus derechos fundamentales en igualdad de condiciones, no obstante el estado físico, psicológico o intelectual que presenten en razón de su discapacidad, así como por su género, minoría de edad, y con una cosmovisión amplia de las condiciones y dificultades sociales, como las condiciones de pobreza, de vivienda, salud, educación, laborales, etcétera.
  Transparente. Para lograr una participación eficaz es elemental garantizar la transparencia en la información que generen los órganos estatales, la que aporten las personas con discapacidad y las organizaciones que las representan, así como del análisis y debate de sus aportaciones.
      Además, resulta importante puntualizar que esta obligación no es oponible únicamente ante los órganos formalmente legislativos, sino a todo órgano del Estado Mexicano que intervenga en la creación, reforma, o derogación de normas generales que incidan directamente en las personas con discapacidad.
57.   El Tribunal Pleno destacó que la consulta debe suponer un ajuste en los procesos democráticos y representativos corrientes, los cuales no suelen bastar para atender a las preocupaciones particulares de las personas con discapacidad, que por lo general están marginados en la esfera política, por lo que es necesario que el órgano legislativo establezca previamente la manera en la que dará cauce a esa participación. En consecuencia, la consulta a personas con discapacidad constituye un requisito procedimental de rango constitucional, lo cual implica que su omisión constituye un vicio formal, invalidante del procedimiento legislativo y, consecuentemente, del producto legislativo.
3.     Estudio de los artículos impugnados
58.   Una vez precisado lo anterior, se analiza si las disposiciones impugnadas regulan aspectos dirigidos a las comunidades y pueblos indígenas y afromexicanos, así como a las personas con discapacidad. De ser así, también se verificará si, en el proceso legislativo del decreto impugnado, se respetó el derecho a la consulta previa con el que cuentan.
 
59.   Las disposiciones impugnadas regulan aspectos dirigidos a garantizar el derecho a la educación de estos grupos. Textualmente establecen:
Capítulo VI
Educación indígena
Objeto de la educación indígena
Artículo 39. Se garantizará en el Estado el ejercicio de los derechos educativos, culturales y lingüísticos a todas las personas, pueblos y comunidades indígenas o afromexicanas, migrantes y jornaleros agrícolas. Las acciones educativas de las autoridades respectivas contribuirán al conocimiento, aprendizaje, reconocimiento, valoración, preservación y desarrollo tanto de la tradición oral y escrita indígena, como de las lenguas indígenas de la entidad como medio de comunicación, de enseñanza, objeto y fuente de conocimiento.
La educación indígena debe atender las necesidades educativas de las personas, pueblos y comunidades indígenas con pertinencia cultural y lingüística; además de basarse en el respeto, promoción y preservación del patrimonio histórico y las culturas del Estado.
Consulta previa a pueblos y comunidades indígenas
Artículo 40. Las autoridades educativas estatal y municipales consultarán de buena fe y de manera previa, libre e informada, de acuerdo con las disposiciones legales nacionales e internacionales en la materia, cada vez que prevea medidas en materia educativa, relacionadas con los pueblos y comunidades indígenas o afromexicanas, respetando su autodeterminación en los términos del artículo 2o. de la Constitución Federal.
Acciones en materia de educación indígena
Artículo 41. En materia de educación indígena, las autoridades educativas estatal y municipales podrán realizar lo siguiente, entre otras acciones:
II.   Fortalecer las escuelas de educación indígena, los centros educativos integrales y albergues escolares indígenas, en especial en lo concerniente a la infraestructura escolar, los servicios básicos y la conectividad;
III.   Desarrollar programas educativos que reconozcan la herencia cultural de los pueblos indígenas y comunidades indígenas o afromexicanas, y promover la valoración de distintas formas de producir, interpretar y transmitir el conocimiento, las culturas, saberes, lenguajes y tecnologías;
IV.  Elaborar, editar, mantener actualizados, distribuir y utilizar materiales educativos, entre ellos, libros de texto gratuitos, en las diversas lenguas de la entidad;
V.   Fortalecer las instituciones públicas de formación docente, en especial las normales bilingües interculturales, la adscripción de los docentes en las localidades y regiones lingüísticas a las que pertenecen, así como impulsar programas de formación, actualización y certificación de maestras y maestros en las lenguas de las regiones correspondientes;
VII. Tomar en consideración, en las opiniones que emitan para la elaboración de los planes y programas de estudio, los sistemas de conocimientos de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, para favorecer la recuperación cotidiana de las diferentes expresiones y prácticas culturales de cada pueblo en la vida escolar;
VIII. Crear mecanismos y estrategias para incentivar el acceso, permanencia, tránsito, formación y desarrollo de los educandos con un enfoque intercultural y plurilingüe, y
VIII. Establecer esquemas de coordinación entre las diferentes instancias de gobierno para asegurar que existan programas de movilidad e intercambio, nacional e internacional, dando especial apoyo a estudiantes de los pueblos y comunidades indígenas o afromexicanas, en un marco de inclusión y enriquecimiento de las diferentes culturas.
 
[...]
Capítulo VIII
Educación inclusiva
Educación inclusiva
Artículo 44. La educación inclusiva se refiere al conjunto de acciones orientadas a identificar, prevenir y reducir las barreras que limitan el acceso, permanencia, participación y aprendizaje de todos los educandos, al eliminar prácticas de discriminación, exclusión y segregación.
La educación inclusiva se basa en la valoración de la diversidad, adaptando el sistema para responder con equidad a las características, necesidades, intereses, capacidades, habilidades y estilos de aprendizaje de todos y cada uno de los educandos.
Finalidad de la educación inclusiva
Artículo 45. La educación inclusiva tiene como finalidad favorecer el aprendizaje de todos los educandos en los diferentes tipos y niveles educativos, con énfasis en los que están excluidos, marginados o en riesgo de estarlo. Para tal efecto, las acciones de la Secretaría en la materia buscarán:
II.   Favorecer el máximo logro de aprendizaje de los educandos con respeto a su dignidad, derechos humanos y libertades fundamentales, reforzando su autoestima y aprecio por la diversidad humana;
III.   Desarrollar al máximo la personalidad, los talentos y la creatividad de los educandos;
IV.  Favorecer la plena participación de los educandos, su educación y facilitar la continuidad de sus estudios en la educación obligatoria;
V.   Instrumentar acciones para que ninguna persona quede excluida del Sistema Educativo Estatal por motivos de origen étnico o nacional, creencias religiosas, convicciones éticas o de conciencia, sexo, orientación sexual o de género, así como por sus características, necesidades, intereses, capacidades, habilidades y estilos de aprendizaje, entre otras;
VI.  Realizar los ajustes razonables en función de las necesidades de las personas y otorgar los apoyos necesarios para facilitar su formación, y
VII. Proporcionar a las personas con discapacidad la posibilidad de aprender y desarrollar habilidades para la vida que favorezcan su inclusión laboral, a fin de propiciar su participación plena y en igualdad de condiciones en la educación y en la sociedad.
Educación especial
Artículo 46. En la aplicación de esta Ley, se garantizará el derecho a la educación a los educandos que enfrenten barreras para el aprendizaje y la participación asociada a una discapacidad, así como a los que presenten aptitudes sobresalientes.
La Secretaría, en el ámbito de su competencia y de conformidad a los criterios orientadores para la prestación de los servicios de educación especial que emita la autoridad educativa federal, para atender a los educandos con capacidades, circunstancias, necesidades, estilos y ritmo de aprendizaje diversos, realizará lo siguiente:
II.   Prestar educación especial en condiciones necesarias, previa decisión y valoración por parte de los educandos, madres y padres de familia o tutores, personal docente y, en su caso, derivados por una condición de salud, para garantizar el derecho a la educación de los educandos que enfrentan barreras para el aprendizaje y la participación;
III.   Ofrecer formatos accesibles para prestar educación especial, procurando en la medida de lo posible su incorporación a todos los servicios educativos, sin que esto cancele su posibilidad de acceder al servicio escolarizado;
 
IV.  Prestar educación especial para apoyar a los educandos con alguna discapacidad o aptitudes sobresalientes en los niveles de educación obligatoria;
V.   Establecer un sistema de diagnóstico temprano y atención especializada para la eliminación de barreras para el aprendizaje y la participación;
VI.  Garantizar la formación de todo el personal docente para que, en el ámbito de sus competencias, contribuyan a identificar y eliminar las barreras para el aprendizaje y la participación, y preste los apoyos que los educandos requieran;
VII. Garantizar la satisfacción de las necesidades básicas de aprendizaje de los educandos con alguna discapacidad, su bienestar y máximo desarrollo para la autónoma inclusión a la vida social y productiva, y
VIII. Promover actitudes, prácticas y políticas incluyentes para la eliminación de las barreras del aprendizaje en todos los actores sociales involucrados en educación
Medidas para garantizar la educación inclusiva
Artículo 47. Para garantizar la educación inclusiva, la Secretaría, en el ámbito de su competencia, ofrecerá las medidas pertinentes, entre ellas:
II.   Facilitar el aprendizaje del sistema Braille, otros modos, medios y formatos de comunicación aumentativos o alternativos y habilidades de orientación y de movilidad, así como la tutoría y el apoyo necesario;
III.   Facilitar la adquisición y el aprendizaje de la Lengua de Señas, dependiendo de las capacidades del educando y la enseñanza del español para las personas sordas;
IV.  Asegurar que los educandos ciegos, sordos o sordociegos reciban educación en los lenguajes y los modos y medios de comunicación más apropiados a las necesidades de cada persona y en entornos que permitan alcanzar su máximo desarrollo académico, productivo y social;
V.   Asegurar que se realicen ajustes razonables para las personas con discapacidad, y
VI.  Proporcionar a los educandos con aptitudes sobresalientes la atención que requieran de acuerdo con sus capacidades, intereses y necesidades.
Disposiciones de accesibilidad
Artículo 48. En el Sistema Educativo Estatal se atenderán las disposiciones en materia de accesibilidad señaladas en la presente Ley, la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad, la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación y en las demás normas aplicables.
60.   Es evidente que las disposiciones impugnadas regulan aspectos dirigidos a garantizar el derecho a la educación en el Estado de Zacatecas, lo cual incluye regulaciones específicas sobre el derecho a la educación indígena e inclusiva.
61.   El capítulo VI se refiere a la educación indígena. Dispone que se deberá garantizar los derechos educativos, culturales y lingüísticos de las personas, pueblos y comunidades indígenas o afromexicanas. Se deben atender las necesidades educativas con pertinencia cultural y lingüística, a fin de preservar el patrimonio histórico de las culturas. Además, establece las acciones que las autoridades podrán realizar en materia de educación indígena.
62.   Por otra parte, el capítulo VIII regula la educación inclusiva. Se entiende por ésta el conjunto de acciones orientadas a identificar, prevenir y reducir las barreras que limitan el acceso, permanencia, participación y aprendizaje de todos los educandos, al eliminar prácticas de discriminación, exclusión y segregación. Tiene como finalidad favorecer el aprendizaje y establece las acciones que podrá realizar la secretaría, así como las medidas para garantizar la educación inclusiva.
63.   Además, establece que se garantizará la educación de los educandos que enfrenten barreras para el aprendizaje y participación asociada a una discapacidad, así como a los que presenten aptitudes sobresalientes. Igualmente, deberá atenderse las disposiciones en materia de accesibilidad.
 
64.   Así, en vista que las disposiciones se encuentran dirigidas a regular aspectos relativos a la educación indígena e inclusiva, el legislador del Estado de Zacatecas estaba obligado a realizar las dos consultas identificadas, de manera previa a aprobar la Ley de Educación para el Estado de Zacatecas. El contenido de las disposiciones se configura como medidas susceptibles de afectar los intereses o derechos de los pueblos y comunidades indígenas o afromexicanas; igualmente inciden en los intereses o la esfera jurídica de las personas con discapacidad ya que se regularon ámbitos del derecho a la educación para esos sectores de la población.
65.   Tal y como fue considerado por este Tribunal Pleno, al resolver la acción de inconstitucionalidad 212/2020(31), donde se analizó la Ley de Educación para el Estado de Tlaxcala, de similar contenido a la aquí analizada, las disposiciones, se relacionan directa y estrechamente con la protección y garantía de sus derechos, en la medida en que buscan que la educación que reciben sea acorde a sus necesidades educativas, y que contribuya a preservar su cultura, conocimientos y tradiciones.
66.   Asimismo, atañen a las personas con discapacidad al contener normas encaminadas a garantizar que la educación sea inclusiva, con la finalidad de que se reduzcan aquellas limitaciones, barreras o impedimentos que hagan nugatorio el ejercicio de ese derecho de forma plena e incluyente, así como para eliminar las prácticas de discriminación o exclusión motivadas por su condición.
67.   Lo anterior sin que sea necesario evaluar de fondo los méritos de esta impugnación, porque basta comprobar que las medidas contenidas en la ley actualizan los estándares jurisprudenciales de este Tribunal Pleno para tornar exigibles las referidas consultas previas, lo que debe tenerse como colmado en grado suficiente, ya que la ley combatida reglamenta las condiciones en que las comunidades y pueblos indígenas, así como las personas con discapacidad, acceden y son destinatarios de la educación indígena e inclusiva en dicha entidad federativa, de ahí que resultaba necesario consultarlos previamente a tomar una decisión.
68.   De las constancias del expediente se observa que el procedimiento legislativo que dio origen a las disposiciones impugnadas se desarrolló de la siguiente forma(32):
  El 19 de marzo de 2020, en el punto 9 del orden del día, se dio lectura a la iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley de Educación del Estado Libre y Soberano de Zacatecas.
  En esa misma fecha, el diputado presidente de la mesa directiva de la LXIII Legislatura del Estado de Zacatecas remitió para su trámite a la presidenta de la Comisión de Educación, Ciencia, Tecnología e Innovación, la Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley de Educación del Estado Libre y Soberano de Zacatecas presentada por los Diputados Héctor Adrián Menchaca Medrano, Jesús Padilla Estrada y Gabriela Evangelina Pinedo Morales el cual fue dado a conocer en la Sesión Ordinaria de esa misma fecha.
  El 15 de mayo de 2020, en la sesión primera, punto 3 del orden del día, se dio lectura al dictamen de la iniciativa de Ley de Educación del Estado de Zacatecas.
  Ese mismo día, en la sesión segunda, se dio la discusión y aprobación del Dictamen de la Iniciativa referida.
  El 17 de junio de 2020, se publicó en el Periódico Oficial Número 49, del Gobierno del Estado de Zacatecas, el decreto 389 por el que se expidió la Ley de Educación de esa entidad.
69.   Se advierte entonces que, en las fases del proceso legislativo, no se introdujeron las consultas exigidas constitucionalmente, pues solo consistió en la presentación de la iniciativa, la lectura del dictamen, su discusión y aprobación y finalmente la promulgación y publicación por parte del Gobernador del Estado.
70.   Por lo tanto, debe considerarse que dichas violaciones son suficientes por mismas para generar la invalidez de los artículos 39, 40, 41 y 44 a 48 de la Ley de Educación para el Estado de Zacatecas.
71.   Por otra parte, existe una admisión de la falta de consulta previa. En el presente caso, el Poder Legislativo local argumenta esencialmente que no llevó una consulta previa por los siguientes motivos: a) al legislar en materia educativa local se realizó casi una transcripción de las disposiciones contenidas en la Ley General de Educación, los preceptos impugnados son casi idénticos; b) el legislador local no podía exceder los límites establecidos en las leyes generales pues derivan del ejercicio específico de un mandato constitucional; c) si bien podía aumentar las prohibiciones o deberes por ser una materia concurrente, en ejercicio de sus atribuciones decidió replicar las disposiciones de la ley general; d) la consulta no fue creada para someter a la consideración de la ciudadanía el cumplimiento de las obligaciones a cargo de la autoridad; e) ninguno de los artículos establece una actividad que afecte la esfera jurídica de las comunidades y poblaciones indígenas, y f) el artículo 40 de la Ley de Educación de Zacatecas prevé que se debe efectuar una consulta previa a las comunidades y poblaciones indígenas
cada vez que se prevean medidas en materia educativa relacionados con estos grupos.
72.   Este Tribunal Pleno estima infundados los argumentos del Poder Legislativo por los cuales intenta justificar la falta de una consulta previa.
73.   Respecto del argumento del Poder Legislativo, que señala que únicamente se transcribieron los preceptos de la ley general a la ley local, y en todo caso era el Congreso de la Unión quien se encontraba obligado a llevar una consulta en materia indígena al emitir la ley local, esta Suprema Corte no puede aceptar tal razonamiento.
74.   El hecho de que el Congreso local emitiera las normas relativas a la educación indígena para armonizar ese cuerpo normativo con la ley general en materia educativa, no les exime de consultar a los pueblos y comunidades indígenas y/o afromexicanas antes de emitir las normas que se dirigen a regular diversos aspectos que pueden afectar su esfera de derechos. Más aún cuando, como ya se dio cuenta en el apartado anterior, existe un deber constitucional y convencional de regular aspectos relativos a la educación indígena intercultural y bilingüe.
75.   Al fallar la acción de inconstitucionalidad 116/2019 este Tribunal Pleno sostuvo que la consulta indígena en la vía legislativa se activa cuando los cambios legislativos son susceptibles de afectar directamente a los pueblos y comunidades indígenas y/o afromexicanas por lo que no se puede realizar una valoración a priori sobre qué es lo que más les beneficia, cuando precisamente es el objetivo de una consulta indígena. En este sentido, la consulta previa es una garantía de protección del principio de autodeterminación de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas pues les permite participar en la toma de decisiones que puedan afectar los intereses de la comunidad, evitando con ello, una vulneración de su derecho a la no asimilación cultural.
76.   Así, el legislador local estaba obligado a realizar una consulta previa en materia indígena a fin de respetar el derecho a la autodeterminación de los pueblos y comunidad. A través de esa consulta pueden participar sobre un tema que es susceptible de impactar su cosmovisión, por lo que vedar esa oportunidad puede implicar una forma de asimilación cultural.
77.   Por ejemplo, este Tribunal ya ha señalado que no basta con reproducir lo previsto en el artículo 2 de la Constitución ya que sus alcances son mucho más amplios: exigen que el legislador local desarrolle y contenido a los principios constitucionales, adaptándolo a la realidad particular de los estados y ello únicamente se logra en colaboración con los pueblos originarios.
78.   De esta manera, la necesidad de implementar una consulta indígena tiene una doble justificación: por una parte, es necesaria para impedir que se genere una medida o una carga que pueda perjudicarles; pero por la otra, permite escuchar las voces de un colectivo históricamente discriminado y enriquecer el diálogo con propuestas que, posiblemente el legislador no habría advertido unilateralmente.
79.   Además, resulta desacertada la afirmación del legislativo cuando sostiene que esos artículos no establecen nada que afecten la esfera jurídica de las comunidades y poblaciones indígenas. No es el Estado central ni el legislador de forma unilateral quienes pueden disponer sobre lo que es mejor para los pueblos y comunidades indígenas. Ese razonamiento se inserta inclusive en una forma de colonialismo -que indirectamente legitima las asimetrías que históricamente han sufrido los pueblos indígenas- no solo del derecho, sino también del ejercicio del poder al pretender determinar -y dominar- a los pueblos originarios estableciendo sin consulta algunas normas que, aparentemente, les favorecen.
80.   Por otra parte, este Tribunal Pleno, al resolver la acción de inconstitucionalidad 212/2020, reiteró el criterio de que todas las autoridades, en el ámbito de sus atribuciones, están obligadas a consultar a estos grupos vulnerables antes de adoptar cualquier acción o medida susceptible de afectar sus derechos e intereses, consulta que debe cumplir con los parámetros que ha determinado esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, incluso en el supuesto de legislación emitida en cumplimiento a un mandato de armonización ordenado por el legislador federal.
81.   En este sentido, al tratarse de normas que regulan cuestiones relacionadas con la educación de personas indígenas y con discapacidad, el legislador local estaba obligado a practicar las consultas, previamente a su emisión, con independencia de que ello haya sido en cumplimiento a un mandato de armonización ordenado por el legislador federal. La necesidad de que en este tipo de medidas sean consultadas directamente y conforme a los procedimientos de consulta que ha reconocido esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en distintos precedentes, radica en que las personas indígenas y las personas con discapacidad constituyen grupos que históricamente han sido discriminados e ignorados, por lo que es necesario consultarlos para conocer si las medidas legislativas constituyen, real y efectivamente, una medida que les beneficie, pero sobre todo para escuchar las aportaciones y opiniones que el legislador no tuvo en cuenta para emitir las normas ahora impugnadas.
82.   No basta tampoco con el argumento de que el artículo 40