SENTENCIA dictada por el Tribunal Pleno en la Acción de Inconstitucionalidad 22/2014 y sus acumuladas 26/2014, 28/2014 y 30/2014, así como los Votos Concurrentes y Particulares y Concurrentes formulados, respectivamente, por los Ministros Luis María Agui SENTENCIA dictada por el Tribunal Pleno en la Acción de Inconstitucionalidad 22/2014 y sus acumuladas 26/2014, 28/2014 y 30/2014, así como los Votos Concurrentes y Particulares y Concurrentes formulados, respectivamente, por los Ministros Luis María Aguilar Morales, Jorge Mario Pardo Rebolledo, José Ramón Cossío Díaz y Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena. (Continúa de la Segunda Sección)
(Viene de la Segunda Sección)
Consecuentemente, carece de razón el partido político al pretender que los votos de los candidatos independientes también sirvan para la asignación de diputados y senadores de representación proporcional, ya que ello equivaldría a incorporar a las respectivas fórmulas aritméticas de asignación de esos cargos de elección popular, sufragios cuyos emisores en ningún momento tuvieron el propósito de beneficiar a los partidos políticos, por lo que la sustracción de los votos emitidos para los candidatos independientes, lejos de lesionar los derechos de los electores, proporciona coherencia a un sistema de reparto de curules en la que si sólo participan partidos, por elemental consistencia, también deben contabilizarse exclusivamente el número de ciudadanos que optaron por los candidatos de los partidos para integrar los correspondientes órganos legislativos.
TRIGÉSIMO SÉPTIMO. Constitucionalidad del acceso de las candidaturas independientes a la radio y televisión exclusivamente durante la campaña electoral. En este considerando se analizará el artículo 412 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, cuyo texto es el siguiente (para su mayor comprensión se transcribe íntegramente su contenido):
LEY GENERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES
"Artículo 412.
1. El conjunto de Candidatos Independientes, según el tipo de elección, accederán a la radio y la televisión, como si se tratara de un partido de nuevo registro, únicamente en el porcentaje que se distribuye en forma igualitaria a los partidos políticos, en términos de lo dispuesto en la Constitución.
2. Los Candidatos Independientes sólo tendrán acceso a radio y televisión en campaña electoral."
En sus respectivos conceptos de invalidez décimo octavo de la acción de inconstitucionalidad 22/2014 y vigésimo séptimo, el partido político Movimiento Ciudadano y el Partido del Trabajo, esencialmente argumentan que la norma reclamada es inconstitucional porque:
Existirá disparidad en cuanto al pautado en acceso a los tiempos en radio y televisión que tendrán las candidaturas independientes, que sólo gozarán de dicha prerrogativa en período de campaña en relación con los partidos políticos, quienes tendrán derecho a esa prerrogativa desde el período de precampaña.
Para las candidaturas independientes hace ilusoria la participación de los ciudadanos en la vida democrática del país, como otra vía de acceso a los distintos cargos de elección popular.
Impide a los ciudadanos aspirantes a gozar del derecho a tener presencia en los medios de comunicación social desde el inicio del proceso electoral de que se trate; no obstante que sólo de esta manera se vería garantizada su verdadera participación frente a la ciudadanía; se protegería el régimen plural y se tutelaría la representatividad de cada instituto político y candidato independiente.
Lesiona los derechos humanos a la libertad de expresión y a la información de los candidatos independientes, al contar con un mínimo de mensajes desproporcionado frente al número de los partidos políticos.
Reduce la participación de los candidatos independientes como si fueran un peligro y no una oportunidad para mejorar la democracia.
Impide competir en condiciones de equidad con los partidos políticos con un acceso a mensajes de manera proporcional y justa.
Coloca a los candidatos independientes en condiciones de indefensión, inequidad y desventaja, debilitando el debate público electoral.
Clasifica a los ciudadanos en categorías de primera y de segunda clase, y discrimina a los ciudadanos que decidan aspirar a un cargo de elección popular en una vía distinta a la de un partido político.
Son infundados los anteriores argumentos, ya que los partidos políticos parten de dos premisas equivocadas al suponer, por un lado, que tanto los candidatos independientes como los propios partidos, llevan a cabo una precampaña electoral; y por otro, que todos y cada uno de los candidatos independientes tienen el mismo derecho a disfrutar de las mismas prerrogativas en radio y televisión que los partidos; afirmaciones ambas que no responden a la realidad.
Lo primero, por ser inexistente la fase de precampaña para quienes se postulan en forma independiente; y lo segundo, porque se trata de dos categorías jurídicamente diferentes de acceso a los cargos de elección popular, cuyas peculiaridades impiden colocarlos en plena igualdad por lo que hace al acceso a dichos medios de difusión.
En efecto, los candidatos independientes técnicamente no llevan a cabo procesos de selección interna que exijan la realización de precampañas para una contienda entre diversos aspirantes, sino que el interesado en postularse lleva a cabo la promoción autónoma de su candidatura, y ello explica que carezca de sentido pretender habilitarlo para acceder a la radio y televisión antes de los periodos de campaña, cuando para él no es posible, ni necesario, abrir una fase preparatoria de preselección, como en cambio si la requieren los partidos políticos para escoger a quien mejor convenga para representarlos en la liza electoral.
Ahora, en cuanto a la restricción para que uno a uno de los candidatos independientes tengan el acceso a la radio y televisión, en condiciones equivalentes a las que tendría un partido político durante la campaña electoral, debe estimarse que este sistema desigual de distribución de tiempos en esos medios de difusión, solamente responde al mandato constitucional para que a los primeros se les proporcione tal prerrogativa tomándolos en conjunto, tal como se advierte del texto del inciso e), del Apartado A, de la fracción III, del artículo 41 de la Constitución Federal, cuyo contenido es el siguiente:
CONSTITUCIÓN FEDERAL
(REFORMADO, D.O.F. 13 DE NOVIEMBRE DE 2007)
"Art. 41...
La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases:
[...]
(REFORMADO PRIMER PÁRRAFO, D.O.F. 10 DE FEBRERO DE 2014)
III. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho al uso de manera permanente de los medios de comunicación social. Los candidatos independientes tendrán derecho de acceso a prerrogativas para las campañas electorales en los términos que establezca la ley.
(REFORMADO PRIMER PÁRRAFO, D.O.F. 10 DE FEBRERO DE 2014)
Apartado A. El Instituto Nacional Electoral será autoridad única para la administración del tiempo que corresponda al Estado en radio y televisión destinado a sus propios fines y al ejercicio del derecho de los partidos políticos nacionales, de acuerdo con lo siguiente y a lo que establezcan las leyes:
[...]
(REFORMADO, D.O.F. 10 DE FEBRERO DE 2014)
e) El tiempo establecido como derecho de los partidos políticos y, en su caso, de los candidatos independientes, se distribuirá entre los mismos conforme a lo siguiente: el setenta por ciento será distribuido entre los partidos políticos de acuerdo a los resultados de la elección para diputados federales inmediata anterior y el treinta por ciento restante será dividido en partes iguales, de las cuales, hasta una de ellas podrá ser asignada a los candidatos independientes en su conjunto;
[...]."
Consecuentemente, si es el propio texto constitucional el que ordenó una distribución específica de tiempo en radio y televisión, para que a los candidatos independientes se les otorgara a todos ellos en forma grupal esa prerrogativa, como si se tratara de un solo partido, no existe la contravención que se aduce a lo dispuesto en el artículo 41 de la Norma Fundamental, y menos aún a la libertad de expresión, ni al principio de igualdad, toda vez que se trata de decisiones del Constituyente Permanente que, a pesar de que pudieran ser restrictivas de tales derechos, deben prevalecer en sus términos atento a la supremacía constitucional de la que están revestidas.
TRIGÉSIMO OCTAVO. Constitucionalidad del financiamiento público para las candidaturas independientes en su conjunto como si fueran un partido de nueva creación. En este considerando se analizarán los artículos 407 y 408 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, cuyos textos son los siguientes:
LEY GENERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES
"Artículo 407.
1. Los Candidatos Independientes tendrán derecho a recibir financiamiento público para sus gastos de campaña. Para los efectos de la distribución del financiamiento público y prerrogativas a que tienen derecho los Candidatos Independientes, en su conjunto, serán considerados como un partido político de nuevo registro."
"Artículo 408.
1. El monto que le correspondería a un partido de nuevo registro, se distribuirá entre todos los Candidatos Independientes de la siguiente manera:
a) Un 33.3% que se distribuirá de manera igualitaria entre todos los Candidatos Independientes al cargo de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos;
b) Un 33.3% que se distribuirá de manera igualitaria entre todas las fórmulas de Candidatos Independientes al cargo de Senador, y
c) Un 33.3% que se distribuirá de manera igualitaria entre todas las fórmulas de Candidatos Independientes al cargo de Diputado.
2. En el supuesto de que un sólo candidato obtenga su registro para cualquiera de los cargos antes mencionados, no podrá recibir financiamiento que exceda del 50% de los montos referidos en los incisos anteriores."
El partido político Movimiento Ciudadano en la acción de inconstitucionalidad 22/2014 argumenta que el anterior precepto es contrario al artículo 116 de la Constitución Federal, sin precisar una parte específica de dicho precepto, pero se puede deducir que se refiere a la fracción IV, incisos g) y k); en tanto se refieren a la materia de financiamiento público, cuyo texto es el siguiente:
CONSTITUCIÓN FEDERAL
(REFORMADO, D.O.F. 17 DE MARZO DE 1987)
"Art. 116. El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo.
Los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:
[...]
(REFORMADO PRIMER PÁRRAFO, D.O.F. 10 DE FEBRERO DE 2014)
IV.- De conformidad con las bases establecidas en esta Constitución y las leyes generales en la materia, las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral, garantizarán que:
(REFORMADO, D.O.F. 13 DE NOVIEMBRE DE 2007)
g) Los partidos políticos reciban, en forma equitativa, financiamiento público para sus actividades ordinarias permanentes y las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales. Del mismo modo se establezca el procedimiento para la liquidación de los partidos que pierdan su registro y el destino de sus bienes y remanentes;
[...]
(REFORMADO, D.O.F. 10 DE FEBRERO DE 2014)
k) Se regule el régimen aplicable a la postulación, registro, derechos y obligaciones de los candidatos independientes, garantizando su derecho al financiamiento público y al acceso a la radio y la televisión en los términos establecidos en esta Constitución y en las leyes correspondientes;
[...]."
En su décimo tercer concepto de invalidez de la acción de inconstitucionalidad 22/2014, el partido político Movimiento Ciudadano esencialmente argumenta que los preceptos legales reclamados son contrarios al principio de equidad en materia electoral, primero, porque establecen que todos los candidatos independientes recibirán financiamiento para gastos de campaña como si fueran un partido político de nuevo registro, por lo que el financiamiento se reduce paulatinamente entre más candidaturas registradas; y segundo, porque si solo se registrara un sólo candidato independiente, el financiamiento se limita al 50% del monto total inicialmente programado para repartirse en conjunto.
Ahora, la primera objeción es infundada porque es la propia Constitución Federal, como se explicó en el considerando que antecede, la que estableció un trato diferenciado para asignar, por ejemplo, los tiempos en radio y televisión en conjunto a todas las candidaturas independientes, como si fueran un solo partido de nueva creación, y por ello no hay violación alguna al principio de equidad por parte del legislador secundario al introducir una regla análoga respecto del financiamiento público, pues con ella únicamente se reiteró el modelo diseñado por el Constituyente Permanente, conforme al cual las candidaturas independientes pueden dividir equitativamente entre ellas las prerrogativas que les correspondan.
Lo anterior obedece a que, conforme los párrafos primero y segundo de la fracción I del artículo 41 de la Constitución Federal, los partidos políticos son las entidades de interés público que tienen como fin: 1) promover la participación del pueblo en la vida democrática; 2) contribuir a la integración de los órganos de representación política; y, 3) como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan.
En cambio, los candidatos independientes, de acuerdo con la fracción II del artículo 35, también de la Constitución Federal, ejercen un derecho ciudadano para solicitar su registro como tales ante la autoridad electoral, cuando cumplan con los requisitos, condiciones y términos que determine la legislación, pero sin pretender adquirir la permanencia que sí tiene un partido, por lo que a dichos candidatos no puede considerárseles equivalentes a los partidos políticos, cuya naturaleza constitucionalmente cumple con el fin específico de integrar la representación nacional, erigiéndose como la regla general para el acceso al poder público, y solo como excepción, puede prescindirse de su existencia mediante la postulación ciudadana individual.
Lo anterior se corrobora con la lectura de los dos preceptos constitucionales citados, cuyos textos son los siguientes:
CONSTITUCIÓN FEDERAL
(REFORMADO PRIMER PÁRRAFO, D.O.F. 9 DE AGOSTO DE 2012)
"Art. 35.- Son derechos del ciudadano:
[...]
(REFORMADA, D.O.F. 9 DE AGOSTO DE 2012)
II.- Poder ser votado para todos los cargos de elección popular, teniendo las calidades que establezca la ley. El derecho de solicitar el registro de candidatos ante la autoridad electoral corresponde a los partidos políticos así como a los ciudadanos que soliciten su registro de manera independiente y cumplan con los requisitos, condiciones y términos que determine la legislación;
[...]."
(REFORMADO, D.O.F. 13 DE NOVIEMBRE DE 2007)
"Art. 41.- El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.
La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases:
(REFORMADO PRIMER PÁRRAFO, D.O.F. 10 DE FEBRERO DE 2014)
I. Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará las normas y requisitos para su registro legal, las formas específicas de su intervención en el proceso electoral y los derechos, obligaciones y prerrogativas que les corresponden.
(REFORMADO, D.O.F. 10 DE FEBRERO DE 2014)
Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de los órganos de representación política y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo, así como las reglas para garantizar la paridad entre los géneros, en candidaturas a legisladores federales y locales. Sólo los ciudadanos podrán formar partidos políticos y afiliarse libre e individualmente a ellos; por tanto, quedan prohibidas (sic) la intervención de organizaciones gremiales o con objeto social diferente en la creación de partidos y cualquier forma de afiliación corporativa.
Las autoridades electorales solamente podrán intervenir en los asuntos internos de los partidos políticos en los términos que señalen esta Constitución y la ley.
[...]."
Asimismo, por lo que hace a la segunda objeción planteada en el concepto de invalidez que se analiza, por virtud de la cual se cuestiona el tope legal impuesto al candidato independiente cuando le resulta el carácter de único para que sólo reciba el 50% de ese financiamiento público, debe estimarse que se trata de un porcentaje que responde al propio modelo legal diseñado para distribuir esos recursos económicos, pues si se estableció que la suma de lo que le correspondería a un partido de nueva creación, sería suficiente para abastecer a todos los candidatos registrados sin partido que los postule, resulta lógico asumir que el monto del financiamiento conjunto para las candidaturas independientes se planeó para que cubriera las necesidades de al menos dos de ellos, de manera que si solo uno es quien contiende, lo equitativo es que únicamente disfrute de la mitad de lo que a ambos les hubiese correspondido.
En efecto, conforme al modelo constitucional establecido, no existe inconveniente para que las candidaturas independientes prorrateen entre sí las prerrogativas que les correspondan en su conjunto, de forma tal que entre más se registren postulaciones de esta naturaleza, en la misma proporción el apoyo económico estatal se reduce.
Consecuentemente, si el sistema legal de asignación del financiamiento público para candidatos independientes se programó conforme la directriz que el Constituyente configuró para dividir entre ellos las prerrogativas gubernamentales, para que quienes opten por esta forma de participación política exclusivamente reciban a prorrata los recursos estatales, resulta congruente con ese esquema distributivo que, cuando uno solo de ellos es el que se registra oficialmente, también en estos supuestos se aplique una medida que preserve el criterio constitucional de asignación de tan solo una parte alícuota de las prerrogativas estatales, y concretamente del financiamiento público, aún a pesar de la unicidad que existiera en la propuesta.
TRIGÉSIMO NOVENO. Conceptos de invalidez infundados contra la presunta inconstitucionalidad de los derechos y las obligaciones de las candidaturas independientes. En este considerando se analizarán los artículos 393 y 394 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos electorales, cuyos textos son los siguientes:
LEY GENERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES
"Artículo 393.
1. Son prerrogativas y derechos de los Candidatos Independientes registrados:
a) Participar en la campaña electoral correspondiente y en la elección al cargo para el que hayan sido registrados;
b) Tener acceso a los tiempos de radio y televisión, como si se tratara de un partido político de nuevo registro, pero en forma proporcional al tipo de elección de que se trate, únicamente en la etapa de las campañas electorales;
c) Obtener financiamiento público y privado, en los términos de esta Ley;
d) Realizar actos de campaña y difundir propaganda electoral en los términos de esta Ley;
e) Replicar y aclarar la información que generen los medios de comunicación, cuando consideren que se deforma su imagen o que se difundan hechos falsos o sin sustento alguno;
f) Designar representantes ante los órganos del Instituto, en los términos dispuestos por esta Ley;
g) Solicitar a los órganos electorales copia de la documentación electoral, a través de sus representantes acreditados, y
h) Las demás que les otorgue esta Ley, y los demás ordenamientos aplicables."
"Artículo 394.
1. Son obligaciones de los Candidatos Independientes registrados:
a) Conducirse con respeto irrestricto a lo dispuesto en la Constitución y en la presente Ley;
b) Respetar y acatar los Acuerdos que emita el Consejo General;
c) Respetar y acatar los topes de gastos de campaña en los términos de la presente Ley;
d) Proporcionar al Instituto la información y documentación que éste solicite, en los términos de la presente Ley;
e) Ejercer las prerrogativas y aplicar el financiamiento exclusivamente para los gastos de campaña;
f) Rechazar toda clase de apoyo económico, político o propagandístico proveniente de extranjeros o de ministros de culto de cualquier religión, así como de las asociaciones y organizaciones religiosas e iglesias. Tampoco podrán aceptar aportaciones o donativos, en dinero o en especie, por sí o por interpósita persona y bajo ninguna circunstancia de:
i) Los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Federación y de las entidades federativas, y los ayuntamientos, salvo en el caso del financiamiento público establecido en la Constitución y esta Ley;
ii) Las dependencias, entidades u organismos de la Administración Pública Federal, estatal o municipal, centralizada o paraestatal, y los órganos de gobierno del Distrito Federal;
iii) Los organismos autónomos federales, estatales y del Distrito Federal;
iv) Los partidos políticos, personas físicas o morales extranjeras;
v) Los organismos internacionales de cualquier naturaleza;
vi) Las personas morales, y
vii) Las personas que vivan o trabajen en el extranjero.
g) Depositar únicamente en la cuenta bancaria aperturada sus aportaciones y realizar todos los egresos de los actos de campaña con dicha cuenta;
h) Abstenerse de utilizar símbolos religiosos, así como expresiones, alusiones o fundamentaciones de carácter religioso en su propaganda;
i) Abstenerse de proferir ofensas, difamación, calumnia o cualquier expresión que denigre a otros candidatos, partidos políticos, personas, instituciones públicas o privadas;
j) Insertar en su propaganda de manera visible la leyenda: "Candidato Independiente";
k) Abstenerse de utilizar en su propaganda política o electoral, emblemas y colores utilizados por partidos políticos nacionales;
l) Abstenerse de realizar actos que generen presión o coacción a los electores;
m) Abstenerse de recibir aportaciones y donaciones en efectivo, así como metales y piedras preciosas por cualquier persona física o moral;
n) Presentar, en los mismos términos en que lo hagan los partidos políticos, los informes de campaña sobre el origen y monto de todos sus ingresos, así como su aplicación y empleo;
ñ) Ser responsable solidario, junto con el encargado de la administración de sus recursos financieros, dentro de los procedimientos de fiscalización de los recursos correspondientes, y
o) Las demás que establezcan esta Ley, y los demás ordenamientos."
En su décimo concepto de invalidez de la acción de inconstitucionalidad 22/2014, el partido político Movimiento Ciudadano esencialmente argumenta lo siguiente:
DÉCIMO CONCEPTO DE INVALIDEZ DE MOVIMIENTO CIUDADANO DE LA ACCIÓN 22/2014
"En los artículos 393 y 394 de la Ley, se indican los derechos y obligaciones de los candidatos independientes, les otorgan ocho derechos y les exigen dieciséis obligaciones; siendo el caso, que si incumplen con la normatividad electoral que les es aplicable son sancionados en términos de la Ley (artículo 395).
Lo que además de significar sobre regulación, favorece la partidocracia perjuicio de los derechos ciudadanos, protegidos por la Constitución y los Tratados internacionales."
Es infundada la afirmación anterior, en atención a que no se proporciona un mínimo razonamiento para explicar por qué, en concepto del partido político, se produce una regulación excesiva en perjuicio de las candidaturas independientes, ni cómo es que se podrían afectar los derechos de la ciudadanía, sin que además este Tribunal Pleno encuentre alguna razón para suplir la deficiencia de la queja para apreciar esa presunta afectación de los derechos de los electores.
CUADRAGÉSIMO. Constitucionalidad de la prohibición para las candidaturas independientes para recibir dinero en efectivo, así como metales y piedras preciosas. En este considerando se analizará el artículo 400 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, cuyo texto es el siguiente:
LEY GENERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES
"Artículo 400.
1. Los Candidatos Independientes tienen prohibido recibir aportaciones y donaciones en efectivo, así como de metales y piedras preciosas, por cualquier persona física o moral."
En su décimo concepto de invalidez de la acción de inconstitucionalidad 22/2014, el partido político Movimiento Ciudadano esencialmente argumenta lo siguiente:
"En el artículo 400 de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales, se indica que los candidatos independientes no podrán recibir aportaciones o donativos en efectivo, metales y piedras preciosas o en especie; circunstancia que vulnera los principios constitucionales, toda vez que las aportaciones en dinero que realicen los simpatizantes a los partidos políticos, les serán deducibles del impuesto sobre la renta, hasta en un monto del veinticinco por ciento, de conformidad con lo previsto en el artículo 55, numeral 2, de la Ley General de Partidos Políticos.
Lo que permite vislumbrar, que a los candidatos independientes se les impide que reciban recursos y a los partidos políticos hasta se les dispensa el pago del impuesto sobre la renta; diferencia normativa que no cumple con los parámetros de proporcionalidad, razonabilidad e idoneidad, pues no existe un trato equitativo entre ambos."
Es infundado el anterior concepto de invalidez, ya que el trato diferenciados entre candidaturas independientes y partidos políticos respecto de recepción de dinero en efectivo y de metales y piedras preciosas, se encuentra plenamente justificado si se toma en cuenta que, las primeras, solamente participan en un determinado proceso electoral, y por tanto, no mantienen la permanencia que permite su periódica fiscalización por parte de la autoridad electoral, y ello hace necesario evitar al máximo la utilización de recursos económicos cuyo origen sea difícil de identificar, tal como acontece con la moneda de curso legal o los bienes preciosos de alto valor que circulan en el mercado sin un control estricto.
En efecto, a diferencia de los partidos políticos, las candidaturas independientes si bien están obligadas a rendir cuentas del ejercicio de sus recursos económicos, no se encuentran en una condición de continuidad en la participación política que sí tienen dichas organizaciones, cuya evaluación en materia del control de sus ingresos y egresos permite a la autoridad electoral vigilar en forma ininterrumpida el flujo del financiamiento público y privado que pudieran recibir, y de esta forma no hay la posibilidad de que una vez concluido un proceso electoral se eluda la fiscalización a la que están sujetas incluso hasta el día de su liquidación.
Consecuentemente, como las candidaturas independientes no mantienen las condiciones de operación continuas y más allá del proceso electoral en que intervienen, debe concluirse que el mayor control que se ejerza a través de la prohibición para que reciban dinero en efectivo y metales y piedras preciosas, constituye un mecanismo justificado para garantizar que en cualquier caso exclusivamente ejerzan financiamiento de procedencia lícita, con las facilidades suficientes que garanticen su posterior fiscalización.
CUADRAGÉSIMO PRIMERO. Constitucionalidad de la prohibición para sustituir los propietarios de
las fórmulas de diputados o senadores postulados como candidatos independientes. En este considerando se analizarán los artículos 391 y 392 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, cuyos textos son los siguientes:
LEY GENERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES
"Artículo 391.
1. Tratándose de la fórmula de diputados, será cancelado el registro de la fórmula completa cuando falte el propietario. La ausencia del suplente no invalidará la fórmula."
"Artículo 392.
1. En el caso de las listas de fórmulas de Candidatos Independientes al cargo de Senador, si por cualquier causa falta uno de los integrantes propietarios de una de las fórmulas, se cancelará el registro de ambas. La ausencia del suplente no invalidará las fórmulas."
En su noveno concepto de invalidez de la acción de inconstitucionalidad 22/2014, el partido político Movimiento Ciudadano esencialmente argumenta lo siguiente:
NOVENO CONCEPTO DE INVALIDEZ DE MOVIMIENTO CIUDADANO DE LA ACCIÓN 22/2014
"9. Lo previsto en los artículos 391 y 392 de la Ley, resulta contrario a la Norma Suprema, al establecer prohibiciones que limitan el derecho de acceso al cargo de todo ciudadano por igual y sin distinción alguna salvo las previstas en la propia Constitución.
En el caso de fórmulas de candidatos independientes (dos fórmulas de senadores con propietario y suplente respectivamente y de diputados con propietario y suplente) no deben ser afectadas, como lo establece la Ley, en flagrante violación a los derechos fundamentales.
Toda vez que tanto propietario como suplente, reciben el respaldo ciudadano como aspirantes y en esta etapa de registro como candidatos independientes, no se tiene porqué eliminar la posibilidad de los suplentes de acceder a la titularidad de la fórmula por faltar los propietarios por cualquier causa, y mucho menos en el caso de los senadores, porque una fórmula renuncie pueda afectar a la otra."
Es infundado el anterior argumento, ya que si la postulación de las candidaturas independientes constituye el ejercicio de un derecho ciudadano, ante la ausencia definitiva de la persona registrada para que contendiera sin partido y en calidad de propietaria, carece de sentido proseguir con la candidatura, porque ésta se generó por virtud de un derecho personalísimo que no puede ni debe adscribirse a otra persona, aun cuando se trate del candidato suplente que corresponda, ya que la vocación para la cual se le integra a esta última persona en la fórmula respectiva sólo puede ser desplegada hasta que concluya con éxito la elección, pero entre tanto, los suplentes no gozan del derecho de sustituir las candidaturas, pues su función es la de incorporarse en el cargo de elección popular que ha quedado ausente, pero no en el lugar del candidato independiente que ni siquiera ha triunfado.
Por otra parte, también es infundado que sea inconstitucional el párrafo 1 del artículo 392 reclamado, al establecer que "En el caso de las listas de fórmulas de Candidatos Independientes al cargo de Senador, si por cualquier causa falta uno de los integrantes propietarios de una de las fórmulas, se cancelará el registro de ambas."; pues si conforme el artículo 56 de la Constitución Federal para la elección de senadores de mayoría relativa, principio respecto del cual exclusivamente se autoriza la participación de candidatos independientes, se requiere del registro de dos fórmulas integradas por 2 propietarios y sus respectivos suplentes, es lógico que ante la ausencia de alguno de los 2 propietarios, igualmente carezca de sentido proseguir con la postulación, toda vez que nuevamente se está en presencia de derechos personalísimos ejercidos en forma conjunta por ambos candidatos, de modo tal que ante la falta de uno de ellos, no hay manera de sustituirlos parcialmente para reintegrar la fórmula respectiva con los suplentes, en tanto que éstos solo ejercen su derecho una vez que la candidatura ha triunfado con el objeto de que la curul no quede vacante en forma permanente.
Para justificar lo anterior se transcriben a continuación los artículos 56 de la Constitución Federal, así como 14, 362 y 363 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, cuyos textos son los
siguientes:
CONSTITUCIÓN FEDERAL
(REFORMADO, D.O.F. 22 DE AGOSTO DE 1996)
"Art. 56. La Cámara de Senadores se integrará por ciento veintiocho senadores, de los cuales, en cada Estado y en el Distrito Federal, dos serán elegidos según el principio de votación mayoritaria relativa y uno será asignado a la primera minoría. Para estos efectos, los partidos políticos deberán registrar una lista con dos fórmulas de candidatos. La senaduría de primera minoría le será asignada a la fórmula de candidatos que encabece la lista del partido político que, por sí mismo, haya ocupado el segundo lugar en número de votos en la entidad de que se trate.
Los treinta y dos senadores restantes serán elegidos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripción plurinominal nacional. La ley establecerá las reglas y fórmulas para estos efectos.
La Cámara de Senadores se renovará en su totalidad cada seis años."
LEY GENERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES.
"Artículo 14.
1. La Cámara de Diputados se integra por 300 diputados electos según el principio de votación mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, y 200 diputados que serán electos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas regionales votadas en circunscripciones plurinominales. La Cámara de Diputados se renovará en su totalidad cada tres años.
2. La Cámara de Senadores se integrará por 128 senadores, de los cuales, en cada Estado y en el Distrito Federal, dos serán electos según el principio de votación mayoritaria relativa y uno será asignado a la primera minoría. Los 32 senadores restantes serán elegidos por el principio de representación proporcional, votados en una sola circunscripción plurinominal nacional. La Cámara de Senadores se renovará en su totalidad cada seis años.
3. Para cada entidad federativa, los partidos políticos deberán registrar una lista con dos fórmulas de candidatos a senadores. La senaduría de primera minoría le será asignada a la fórmula de candidatos que encabece la lista del partido político que, por sí mismo, haya ocupado el segundo lugar en número de votos en la entidad de que se trate. Asimismo, deberán registrar una lista nacional de 32 fórmulas de candidatos para ser votada por el principio de representación proporcional.
4. En las listas a que se refieren los párrafos anteriores, los partidos políticos señalarán el orden en que deban aparecer las fórmulas de candidatos. En las fórmulas para senadores y diputados, tanto en el caso de mayoría relativa, como de representación proporcional, los partidos políticos deberán integrarlas por personas del mismo género.
5. En el caso de las candidaturas independientes las fórmulas deberán estar integradas por personas del mismo género."
"Artículo 362.
1. Los ciudadanos que cumplan con los requisitos, condiciones y términos tendrán derecho a participar y, en su caso, a ser registrados como Candidatos Independientes para ocupar los siguientes cargos de elección popular:
a) Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, y
b) Diputados y Senadores del Congreso de la Unión por el principio de mayoría relativa. No procederá en ningún caso, el registro de aspirantes a Candidatos Independientes por el principio de representación proporcional."
"Artículo 363.
1. Para los efectos de la integración del Congreso de la Unión en los términos de los artículos 52 y 56 de la Constitución, los Candidatos Independientes para el cargo de diputado deberán registrar la fórmula correspondiente de propietario y suplente. En el caso de la integración de la Cámara de Senadores deberán registrar una lista para la entidad federativa que corresponda, con dos fórmulas de Candidatos Independientes, propietarios y suplentes en orden de prelación."
Con base en lo anterior, puede afirmarse que tanto los candidatos independientes registrados individualmente para el cargo de diputados, como en alguna de las 2 fórmulas para la elección de senadores, en ambos casos de mayoría relativa, son insustituibles por sus suplentes entre tanto no triunfen en la elección, pues al participar en ella sin partido político que los avale el derecho ciudadano a ser registrados como candidatos lo ejercen a título personal, y por ende, sin forma alguna de que otro ciudadano se haga cargo de su postulación cuando se ausentan en forma definitiva antes de que se lleve a cabo la elección.
CUADRAGÉSIMO SEGUNDO. Constitucionalidad de la prohibición para las candidaturas independientes de recibir aportaciones o donativos de empresas mercantiles. En este considerando se analizará el artículo 401, párrafo 1, inciso i); de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, cuyo texto es el siguiente (para su mayor comprensión se transcribe íntegramente su contenido):
LEY GENERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES
"Artículo 401.
1. No podrán realizar aportaciones o donativos en efectivo, metales y piedras preciosas o en especie por sí o por interpósita persona, a los aspirantes o Candidatos Independientes a cargos de elección popular, bajo ninguna circunstancia:
a) Los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Federación y de las entidades, así como los ayuntamientos;
b) Las dependencias, entidades u organismos de la Administración Pública Federal, estatal o municipal, así como los del Distrito Federal;
c) Los organismos autónomos federales, estatales y del Distrito Federal;
d) Los partidos políticos, personas físicas o morales extranjeras;
e) Las organizaciones gremiales, sindicatos y corporativos;
f) Los organismos internacionales de cualquier naturaleza;
g) Los ministros de culto, asociaciones, iglesias o agrupaciones de cualquier religión;
h) Las personas que vivan o trabajen en el extranjero, y
i) Las empresas mexicanas de carácter mercantil."
En sus respectivos conceptos de invalidez décimo primero de la acción de inconstitucionalidad 22/2014, y décimo segundo, el partido político Movimiento Ciudadano y el Partido del Trabajo esencialmente argumentan que la norma subrayada viola el principio de certeza en materia electoral, porque:
Sólo prohíbe a los aspirantes o candidatos independientes recibir de empresas mexicanas mercantiles aportaciones o donativos en efectivo, así como metales y piedras preciosas;
Deja abierta la posibilidad de que otras personas morales conformadas bajo otro régimen corporativo reciban tales bienes.
Si prevalece sólo la prohibición para recibir bienes de las empresas mexicanas de carácter mercantil, se coloca a los partidos políticos en desventaja porque a ellos sí les está prohibido aceptar aportaciones y donativos de personas morales en general.
Contradice lo dispuesto en otras normas de la propia Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales en las que se ordena a los aspirantes y candidatos independientes, en forma absoluta,
rechazar aportaciones o donativos de personas morales, tales como son las siguientes:
LEY GENERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES
"Artículo 380.
1. Son obligaciones de los aspirantes:
a) Conducirse con respeto irrestricto a lo dispuesto en la Constitución y en la presente Ley;
b) No aceptar ni utilizar recursos de procedencia ilícita para realizar actos tendentes a obtener el apoyo ciudadano;
c) Abstenerse de recibir aportaciones y donaciones en efectivo, así como metales y piedras preciosas de cualquier persona física o moral;
d) Rechazar toda clase de apoyo económico, político o propagandístico proveniente de extranjeros o de ministros de culto de cualquier religión, así como de las asociaciones y organizaciones religiosas e iglesias. Tampoco podrán aceptar aportaciones o donativos, en dinero o en especie, por sí o por interpósita persona y bajo ninguna circunstancia de:
i) Los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Federación y de las entidades federativas, y los ayuntamientos, salvo en el caso del financiamiento público establecido en la Constitución y esta Ley;
ii) Las dependencias, entidades u organismos de la Administración Pública Federal, estatal o municipal, centralizada o paraestatal, y los órganos de gobierno del Distrito Federal;
iii) Los organismos autónomos federales, estatales y del Distrito Federal;
iv) Los partidos políticos, personas físicas o morales extranjeras;
v) Los organismos internacionales de cualquier naturaleza;
vi) Las personas morales, y
vii) Las personas que vivan o trabajen en el extranjero.
e) Abstenerse de realizar por sí o por interpósita persona, actos de presión o coacción para obtener el apoyo ciudadano;
f) Abstenerse de proferir ofensas, difamación, calumnia o cualquier expresión que denigre a otros aspirantes o precandidatos, partidos políticos, personas, instituciones públicas o privadas;
g) Rendir el informe de ingresos y egresos;
h) Respetar los topes de gastos fijados para obtener el apoyo ciudadano, en los términos que establece la presente Ley, y
i) Las demás establecidas por esta Ley."
"Artículo 394.
1. Son obligaciones de los Candidatos Independientes registrados:
a) Conducirse con respeto irrestricto a lo dispuesto en la Constitución y en la presente Ley;
b) Respetar y acatar los Acuerdos que emita el Consejo General;
c) Respetar y acatar los topes de gastos de campaña en los términos de la presente Ley;
d) Proporcionar al Instituto la información y documentación que éste solicite, en los términos de la presente Ley;
e) Ejercer las prerrogativas y aplicar el financiamiento exclusivamente para los gastos de campaña;
f) Rechazar toda clase de apoyo económico, político o propagandístico proveniente de extranjeros o de ministros de culto de cualquier religión, así como de las
asociaciones y organizaciones religiosas e iglesias. Tampoco podrán aceptar aportaciones o donativos, en dinero o en especie, por sí o por interpósita persona y bajo ninguna circunstancia de:
i) Los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Federación y de las entidades federativas, y los ayuntamientos, salvo en el caso del financiamiento público establecido en la Constitución y esta Ley;
ii) Las dependencias, entidades u organismos de la Administración Pública Federal, estatal o municipal, centralizada o paraestatal, y los órganos de gobierno del Distrito Federal;
iii) Los organismos autónomos federales, estatales y del Distrito Federal;
iv) Los partidos políticos, personas físicas o morales extranjeras;
v) Los organismos internacionales de cualquier naturaleza;
vi) Las personas morales, y
vii) Las personas que vivan o trabajen en el extranjero.
g) Depositar únicamente en la cuenta bancaria aperturada sus aportaciones y realizar todos los egresos de los actos de campaña con dicha cuenta;
h) Abstenerse de utilizar símbolos religiosos, así como expresiones, alusiones o fundamentaciones de carácter religioso en su propaganda;
i) Abstenerse de proferir ofensas, difamación, calumnia o cualquier expresión que denigre a otros candidatos, partidos políticos, personas, instituciones públicas o privadas;
j) Insertar en su propaganda de manera visible la leyenda: âCandidato Independiente';
k) Abstenerse de utilizar en su propaganda política o electoral, emblemas y colores utilizados por partidos políticos nacionales;
l) Abstenerse de realizar actos que generen presión o coacción a los electores;
m) Abstenerse de recibir aportaciones y donaciones en efectivo, así como metales y piedras preciosas por cualquier persona física o moral;
n) Presentar, en los mismos términos en que lo hagan los partidos políticos, los informes de campaña sobre el origen y monto de todos sus ingresos, así como su aplicación y empleo;
ñ) Ser responsable solidario, junto con el encargado de la administración de sus recursos financieros, dentro de los procedimientos de fiscalización de los recursos correspondientes, y
o) Las demás que establezcan esta Ley, y los demás ordenamientos."
Son infundados los anteriores argumentos, ya que no existe la inconsistencia normativa que se argumenta en los conceptos de invalidez, sino solamente una prohibición específica, concreta y particular para que los candidatos independientes reciban dinero en efectivo y piedras preciosas de las empresas mexicanas de carácter mercantil; y otras prohibiciones genéricas, dirigidas a impedir toda clase de apoyo económico de todas las personas morales, sea cual fuere su régimen corporativo o su objeto social, de manera que estas últimas disposiciones, por su mayor amplitud normativa, lógicamente impiden cualquier interpretación que pudiera abrir la posibilidad de establecer alguna excepción que trastoque el propósito del legislador de autorizar, única y exclusivamente, el financiamiento privado de personas físicas para las candidaturas independientes.
CUADRAGÉSIMO TERCERO. Presunto riesgo de incurrir en infracciones y delitos previstos en el Código Fiscal de la Federación. En este considerando se analizará el artículo 403 de la Ley General de
Instituciones y Procedimientos Electorales, cuyo texto es el siguiente:
LEY GENERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES
"Artículo 403.
1. Para el manejo de los recursos de campaña electoral, se deberá utilizar la cuenta bancaria aperturada a que se refiere esta Ley; todas las aportaciones deberán realizarse exclusivamente en dicha cuenta, mediante cheque o transferencia bancaria."
Asimismo, conviene citar el contenido de los artículos 368 párrafo 4; 383, párrafo 1, inciso c), fracción IV; y 404, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, pues como se verá enseguida, el concepto de invalidez respectivo señala que estas disposiciones conforman un conjunto de disposiciones inconstitucionales, las cuales se transcriben en su integridad para su mayor comprensión:
LEY GENERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES
"Artículo 368.
1. Los ciudadanos que pretendan postular su candidatura independiente a un cargo de elección popular deberán hacerlo del conocimiento del Instituto por escrito en el formato que éste determine.
2. Durante los procesos electorales federales en que se renueven el titular del Poder Ejecutivo Federal y las dos Cámaras del Congreso de la Unión, o cuando se renueve solamente la Cámara de Diputados, la manifestación de la intención se realizará a partir del día siguiente al en que se emita la Convocatoria y hasta que dé inicio el periodo para recabar el apoyo ciudadano correspondiente, conforme a las siguientes reglas:
a) Los aspirantes al cargo de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, ante el Secretario Ejecutivo del Instituto;
b) Los aspirantes al cargo de Senador por el principio de mayoría relativa, ante el Vocal Ejecutivo de la Junta Local correspondiente, y
c) Los aspirantes al cargo de Diputado por el principio de mayoría relativa, ante el vocal ejecutivo de la junta distrital correspondiente.
3. Una vez hecha la comunicación a que se refiere el párrafo 1 de este artículo y recibida la constancia respectiva, los ciudadanos adquirirán la calidad de aspirantes.
4. Con la manifestación de intención, el candidato independiente deberá presentar la documentación que acredite la creación de la persona moral constituida en Asociación Civil, la cual deberá tener el mismo tratamiento que un partido político en el régimen fiscal. El Instituto establecerá el modelo único de estatutos de la asociación civil. De la misma manera deberá acreditar su alta ante el Sistema de Administración Tributaria y anexar los datos de la cuenta bancaria aperturada a nombre de la persona moral para recibir el financiamiento público y privado correspondiente.
5. La persona moral a la que se refiere el párrafo anterior deberá estar constituida con por lo menos el aspirante a candidato independiente, su representante legal y el encargado de la administración de los recursos de la candidatura independiente."
"Artículo 383.
1. Los ciudadanos que aspiren a participar como Candidatos Independientes a un cargo de elección popular deberán:
a) Presentar su solicitud por escrito;
b) La solicitud de registro deberá contener:
I. Apellido paterno, apellido materno, nombre completo y firma o, en su caso, huella dactilar del solicitante;
II. Lugar y fecha de nacimiento del solicitante;
III. Domicilio del solicitante y tiempo de residencia en el mismo;
IV. Ocupación del solicitante;
V. Clave de la credencial para votar del solicitante;
VI. Cargo para el que se pretenda postular el solicitante;
VII. Designación del representante legal y domicilio para oír y recibir notificaciones, y
VIII. Designación de la persona encargada del manejo de los recursos financieros y de la rendición de informes correspondientes.
c) La solicitud deberá acompañarse de la siguiente documentación:
I. Formato en el que manifieste su voluntad de ser Candidato Independiente, a que se refiere esta Ley;
II. Copia del acta de nacimiento y del anverso y reverso de la credencial para votar vigente;
III. La plataforma electoral que contenga las principales propuestas que el Candidato Independiente sostendrá en la campaña electoral;
IV. Los datos de identificación de la cuenta bancaria aperturada para el manejo de los recursos de la candidatura independiente, en los términos de esta Ley;
V. Los informes de gastos y egresos de los actos tendentes a obtener el apoyo ciudadano;
VI. La cédula de respaldo que contenga el nombre, firma y clave de elector o el número identificador al reverso de la credencial de elector derivado del reconocimiento óptico de caracteres (OCR) de la credencial para votar con fotografía vigente de cada uno de los ciudadanos que manifiestan el apoyo en el porcentaje requerido en los términos de esta Ley;
VII. Manifestación por escrito, bajo protesta de decir verdad, de:
1) No aceptar recursos de procedencia ilícita para campañas y actos para obtener el apoyo ciudadano;
2) No ser presidente del comité ejecutivo nacional, estatal, municipal, dirigente, militante, afiliado o su equivalente, de un partido político, conforme a lo establecido en esta Ley, y
3) No tener ningún otro impedimento de tipo legal para contender como Candidato Independiente.
VIII. Escrito en el que manifieste su conformidad para que todos los ingresos y egresos de la cuenta bancaria aperturada sean fiscalizados, en cualquier momento, por el Instituto.
2. Recibida una solicitud de registro de candidatura independiente por el presidente o secretario del consejo que corresponda, se verificará dentro de los tres días siguientes que se cumplió con todos los requisitos señalados en el párrafo anterior, con excepción de lo relativo al apoyo ciudadano."
"Artículo 404.
1. Todo egreso deberá cubrirse con cheque nominativo o transferencia electrónica. En el caso de los pagos por la prestación de bienes o servicios, adicionalmente el cheque deberá contener la leyenda âpara abono en cuenta del beneficiario'. Las pólizas de los cheques deberán conservarse anexas a la documentación comprobatoria junto con la copia del cheque a que se hace referencia.
2. Los comprobantes que amparen los egresos que realicen los Candidatos Independientes, deberán ser expedidos a su nombre y constar en original como soporte a los informes financieros de las campañas electorales, los cuales estarán a disposición de la unidad de fiscalización del Instituto para su revisión de conformidad con lo dispuesto en esta Ley. Dicha documentación deberá cumplir con los requisitos que exigen las disposiciones fiscales aplicables, así como las establecidas por el Reglamento de Fiscalización de la Unidad referida."
En su décimo segundo concepto de invalidez de la acción de inconstitucionalidad 22/2014, el partido político Movimiento Ciudadano argumenta lo siguiente:
DÉCIMO SEGUNDO CONCEPTO DE INVALIDEZ DE MOVIMIENTO CIUDADANO DE LA ACCIÓN 22/2014
"12. El artículo 403 en correlación con lo dispuesto en los artículos 368 numeral 4, 383 numeral 1, inciso c), fracción IV y 404 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, de una interpretación sistemática y funcional, permite concluir que los recursos de los candidatos independientes se manejan como si se tratara de un partido político, sin embargo con las disposiciones del Código Fiscal de la Federación, los candidatos independientes corren el riesgo de incurrir en faltas y omisiones a esa legislación, los que podría llevarlos a un posible delito de defraudación fiscal previsto en el artículo 108 del aludido Código(1). Es decir, no se actualiza la legislación fiscal en este apartado electoral, a efecto de regular las candidaturas independientes en cuanto a la procedencia de sus recursos, en consecuencia, son riesgos que debe correr el ciudadano que aspire a ser candidato independiente; lo cual se traduce en una vulneración a los principios de legalidad y de certeza establecidos constitucionalmente, al no encontrarse ajustada dicha reglamentación electoral al referido Código Fiscal."
Son infundados los argumentos anteriores, ya que parten de una mera conjetura, en el sentido de que los candidatos independientes podrían incurrir por error en faltas y omisiones en materia fiscal, e incluso a delitos de esta naturaleza, probabilidad que no se advierte que derive en forma inminente del contenido de las normas legales reproducidas al comienzo de este considerando, sino en todo caso de la inobservancia del régimen fiscal al que se encuentran sujetos los partidos políticos y, por extensión, las candidaturas independientes.
Ahora, si bien la legislación electoral no se ocupó de regular con detalle los aspectos tributarios, sobre todo de los derivados de la operación de los recursos financieros depositados en la cuenta bancaria que obligatoriamente deben abrir las asociaciones civiles, en su papel de responsables del manejo del financiamiento público y privado de las candidaturas independientes, no se advierte que por esa sola circunstancia exista el peligro de que incurran en infracciones a las leyes tributarias, y en todo caso, tendrían a su alcance las vías recursales, administrativas y contenciosas, para defender sus intereses en el evento en que se les quisiera fincar alguna sanción que consideren indebida.
CUADRAGÉSIMO CUARTO. Presunta falta de equidad en materia de sanciones por infracciones en materia de propaganda electoral. En este considerando se analizará el artículo 423 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, cuyo texto es el siguiente:
LEY GENERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS
ELECTORALES
TÍTULO CUARTO
De la Propaganda Electoral de los Candidatos Independientes
"Artículo 423.
1. Son aplicables a los Candidatos Independientes, las normas sobre propaganda electoral contenidas en esta Ley."
En su décimo cuarto concepto de invalidez de la acción de inconstitucionalidad 22/2014, el partido político Movimiento Ciudadano argumenta lo siguiente:
DÉCIMO CUARTO CONCEPTO DE INVALIDEZ DE MOVIMIENTO CIUDADANO DE LA ACCIÓN 22/
2014
"14. El artículo 423 de la ley, establece que los candidatos independientes les serán aplicables las normas sobre propaganda electoral como si se tratara de un partido político; disposición reglamentaria que sólo confirma que las disposiciones del libro séptimo de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales son iguales para limitar y sancionar, pero no para otorgar equidad en la contienda electoral."
Es infundado el anterior argumento, ya que la circunstancia de que tanto candidaturas independientes como partidos políticos estén sujetos al mismo régimen legal disciplinario en materia de propaganda electoral, pero manteniendo prerrogativas diferenciadas, por ejemplo en materia de asignación de tiempos en radio y televisión, no implica necesariamente un trato igualitario a condiciones desiguales, ya que para poder llegar a esta conclusión, tendría que haberse demostrado que existen normas que en concreto no pueden ser aplicadas indiscriminadamente a partidos y a candidatos independientes, sin que corresponda a este Tribunal
Pleno examinar una a una de las disposiciones que prevean sanciones en materia de propaganda para determinar oficiosamente si deben o no tener como destinatarios a unos y otros en forma indiscriminada, ya que es una carga procesal de los partidos políticos promoventes exponer una mínima causa de pedir para abordar el estudio que proceda.
CUADRAGÉSIMO QUINTO. Presunta incertidumbre en la fiscalización de los recursos de las candidaturas independientes. En este considerando se analizarán los artículos 425 a 431 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, cuyos textos son los siguientes:
LEY GENERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES
TÍTULO QUINTO
De la Fiscalización
"Artículo 425.
1. La revisión de los informes que los aspirantes presenten sobre el origen y destino de sus recursos y de actos para el apoyo ciudadano según corresponda, así como la práctica de auditorías sobre el manejo de sus recursos y su situación contable y financiera estará a cargo de la Unidad Técnica de Fiscalización de la Comisión de Fiscalización del Instituto.
"Artículo 426.
1. La Unidad Técnica de Fiscalización de la Comisión de Fiscalización del Instituto tiene a su cargo la recepción y revisión integral de los informes de ingresos y egresos que presenten los Candidatos Independientes respecto del origen y monto de los recursos por cualquier modalidad de financiamiento, así como sobre su destino y aplicación.
2. Las autoridades competentes están obligadas a atender y resolver, en un plazo máximo de cinco días hábiles, los requerimientos de información que respecto a las materias bancaria, fiduciaria y fiscal les formule la unidad técnica de fiscalización del Instituto."
"Artículo 427.
1. La Comisión de Fiscalización del Consejo General del Instituto, tendrá como facultades, además de las señaladas en la Ley General de Partidos Políticos, las siguientes:
a) Revisar y someter a la aprobación del Consejo General los informes de resultados y proyectos de resolución sobre las auditorías y verificaciones practicadas a los aspirantes y Candidatos Independientes. Los informes especificarán las irregularidades en que hubiesen incurrido en el manejo de sus recursos; el incumplimiento de su obligación de informar sobre la aplicación de los mismos y, en su caso, propondrán las sanciones que procedan conforme a la normatividad aplicable;
b) Ordenar la práctica de auditorías, directamente o a través de terceros, a las finanzas de los aspirantes y Candidatos Independientes;
c) Ordenar visitas de verificación a los aspirantes y Candidatos Independientes con el fin de corroborar el cumplimiento de sus obligaciones y la veracidad de sus informes, y
d) Las demás que le confiera esta Ley o el Consejo General."
"Artículo 428.
1. La Unidad Técnica de Fiscalización de la Comisión de Fiscalización del Instituto tendrá como facultades, además de las señaladas en la Ley General de Partidos Políticos, las siguientes:
a) Regular el registro contable de los ingresos y egresos de los aspirantes y Candidatos Independientes, las características de la documentación comprobatoria
sobre el manejo de sus recursos y establecer los requisitos que deberán satisfacer los informes de ingresos y egresos que le presenten, de conformidad a lo establecido en esta Ley;
b) Proponer a la Comisión de Fiscalización la emisión de las normas generales de contabilidad y registro de operaciones aplicables a los aspirantes y Candidatos Independientes;
c) Vigilar que los recursos de los aspirantes y Candidatos Independientes tengan origen lícito y se apliquen estricta e invariablemente a las actividades señaladas en esta Ley;
d) Recibir y revisar los informes de ingresos y egresos, así como de gastos de los actos tendentes a recabar el apoyo ciudadano de los aspirantes y de campaña de los Candidatos Independientes, así como los demás informes de ingresos y gastos establecidos por esta Ley;
e) Requerir información complementaria respecto de los diversos apartados de los informes de ingresos y egresos o documentación comprobatoria de cualquier otro aspecto vinculado a los mismos;
f) Proporcionar a los aspirantes y Candidatos Independientes la orientación, asesoría y capacitación necesarias para el cumplimiento de las obligaciones consignadas en este Libro;
g) Instruir los procedimientos administrativos a que haya lugar respecto de las quejas que se presenten y proponer a la consideración de la Comisión de Fiscalización la imposición de las sanciones que procedan;
h) Requerir a las personas físicas o morales, públicas o privadas, que tengan relación con las operaciones que realicen los aspirantes y Candidatos Independientes, la información necesaria para el cumplimiento de sus tareas respetando en todo momento las garantías del requerido. Quienes se nieguen a proporcionar la información que les sea requerida, o no la proporcionen, sin causa justificada, dentro de los plazos que se señalen, se harán acreedores a las sanciones correspondientes, y
i) Las demás que le confiera esta Ley, la Comisión de Fiscalización o el Consejo General."
"Artículo 429.
1. En el ejercicio de sus facultades, la Unidad Técnica de Fiscalización de la Comisión de Fiscalización del Instituto deberá garantizar el derecho de audiencia de los aspirantes y Candidatos Independientes con motivo de los procesos de fiscalización a que se refiere el presente Título.
2. Los aspirantes y Candidatos Independientes tendrán derecho a la confronta de los documentos comprobatorios de sus ingresos y egresos, o de sus estados contables, contra los obtenidos o elaborados por la Unidad Técnica de Fiscalización de la Comisión de Fiscalización del Instituto sobre las mismas operaciones, a fin de aclarar las discrepancias entre unos y otros."
"Artículo 430.
1. Los aspirantes deberán presentar ante la Unidad Técnica de Fiscalización de la Comisión de Fiscalización del Instituto los informes del origen y monto de los ingresos y egresos de los gastos de los actos tendentes a obtener el apoyo ciudadano del financiamiento privado, así como su empleo y aplicación, atendiendo a las siguientes reglas:
a) Origen y monto de los ingresos, así como los egresos realizados de la cuenta bancaria aperturada;
b) Acompañar los estados de cuenta bancarios, y
c) Entregarlos junto con la solicitud de registro a que se refiere esta Ley."
"Artículo 431.
1. Los candidatos deberán presentar ante la Unidad Técnica de Fiscalización de la Comisión de Fiscalización del Instituto los informes de campaña, respecto al origen y monto de los ingresos y egresos por cualquier modalidad de financiamiento, así
como su empleo y aplicación, atendiendo a las reglas establecidas en la Ley General de Partidos Políticos.
2. En cada informe será reportado el origen de los recursos que se hayan utilizado para financiar los gastos correspondientes a los rubros señalados en esta Ley y demás disposiciones aplicables, así como el monto y destino de dichas erogaciones.
3. El procedimiento para la presentación y revisión de los informes se sujetará a las reglas establecidas en la Ley General de Partidos Políticos."
En su décimo quinto y décimo sexto conceptos de invalidez de la acción de inconstitucionalidad 22/2014, el partido político Movimiento Ciudadano argumenta lo siguiente:
DÉCIMO QUINTO Y DÉCIMO SEXTO CONCEPTOS DE INVALIDEZ DE MOVIMIENTO CIUDADANO DE
LA ACCIÓN 22/2014
"15. El artículo 428, numeral 1, inciso h) de la ley, además de todas las disposiciones en materia de fiscalización que establecen, infiere una afectación directa a los particulares que tengan que ver en las operaciones que realicen los candidatos independientes al referir que: âla unidad técnica de fiscalización podrá requerir a las personas físicas o morales que tengan relación con las operaciones que realicen los aspirantes y candidatos independientes la información necesaria para el cumplimiento de sus tareas [...] quienes se nieguen a proporcionar la información que les sea requerida, o no la proporcionen, sin causa justificada, dentro de los plazos que se señalen se harán acreedores a las sanciones correspondientes', hecho que produce incertidumbre entre los particulares, que deseen apoyar a un candidato independiente al correr el riesgo de ser sancionado por parte de la autoridad, pues se inhibe la participación de los ciudadanos y se limitan las operaciones financieras de los candidatos independientes. Lo cual resulta en contradicción de los principios de certeza y seguridad jurídica establecidos en la Constitución Federal.
16. El artículo 41 en su Base V, apartado B, penúltimo párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a la letra indica:
âLa fiscalización de las finanzas de los partidos políticos y de las campañas de los candidatos estará a cargo del Consejo General del Instituto Electoral.'
Por su parte, el mismo artículo constitucional, en su primer párrafo de la Base V, y primer párrafo del apartado A de la misma base, señala que:
âLa organización de las elecciones es una función estatal que se realiza a través del Instituto Nacional Electoral [...]
[...] En el ejercicio de esta función estatal, la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, máxima publicidad y objetividad serán principios rectores'
En franca contraposición se encuentra la redacción de los artículos 425 al 431 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, al establecer que en materia de fiscalización de las candidaturas independientes, será la Unidad Técnica de Fiscalización de la Comisión de Fiscalización del Instituto quien la tenga a su cargo; mas no así, que sea el Consejo General del Instituto Nacional Electoral; así como tampoco se establece la aprobación de los lineamientos sobre la materia por parte del propio Consejo General y consecuente publicación en el Diario Oficial de la Federación, por parte del Secretario Ejecutivo.
Lo que representa un desatino en la observancia y congruencia con los principios constitucionales de legalidad y certeza que debe contener toda normatividad secundaria; pues al no encontrarse establecida en la ley, las formalidades esenciales que regulan los lineamientos en materia de fiscalización para las candidaturas independientes, existe una afectación directa para los ciudadanos que deseen contender bajo esta figura, toda vez que quedaría al arbitrio de un órgano fiscalizador secundario dicha facultad."
Son infundados los argumentos anteriores, pues no hay la presunta incertidumbre que se aduce en perjuicio de los particulares que apoyen alguna de las candidaturas independientes, y que al mismo tiempo tienda a inhibir su participación, ya que la obligación de rendir los informes que se les soliciten con relación a las operaciones financieras vinculadas con la contabilidad de tales candidaturas, solamente tiene el propósito
de asegurar el cumplimiento de la normatividad en materia de financiamiento público y privado, lo cual lejos de provocar falta de certeza, asegura prácticas sanas en la observancia de la licitud del origen de los recursos y su flujo legal para los fines de promoción política a los que deben destinarse, por lo que resulta necesario el ejercicio de las correspondientes facultades de comprobación del órgano de fiscalización electoral, las cuales tampoco son disuasivas de la intervención de los simpatizantes que son llamados a apoyar la sustentabilidad económica de dichas candidaturas, porque solo podrían ser sancionados quienes se resistan a transparentar las fuentes de las aportaciones y donaciones, pero no los que ofrezcan una parte de su patrimonio de origen lícito y lo documenten debidamente.
Por otra parte, también es infundado el restante concepto de invalidez en el que se acusa a las normas reclamadas de impedir que sea el Consejo General del Instituto Nacional Electoral quien tenga a su cargo la tarea de fiscalizar las candidaturas independientes, toda vez que este argumento pierde de vista que el artículo 44 párrafo 1, incisos j), k), o), aa) y ii); de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, confiere a dicho Consejo las atribuciones necesarias para vigilar el cumplimiento de la legislación general electoral, emitir la normatividad en materia de fiscalización, aprobar los informes sobre ella, e imponer las sanciones que procedan, en los siguientes términos:
LEY GENERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES
"Artículo 44.
1. El Consejo General tiene las siguientes atribuciones:
[...]
j) Vigilar que las actividades de los partidos políticos nacionales y las agrupaciones políticas nacionales se desarrollen con apego a esta Ley y la Ley General de Partidos Políticos, y cumplan con las obligaciones a que están sujetos;
k) Vigilar que en lo relativo a las prerrogativas de los partidos políticos se actúe con apego a esta Ley y la Ley General de Partidos Políticos, así como a lo dispuesto en los reglamentos que al efecto expida el Consejo General;
[...]
o) Conocer y aprobar los informes que rinda la Comisión de Fiscalización;
[...]
aa) Conocer de las infracciones y, en su caso, imponer las sanciones que correspondan, en los términos previstos en esta Ley;
[...]
ii) Emitir los reglamentos de quejas y de fiscalización, y
[...]."
Consecuentemente, es falso lo que se alega en el sentido de que el Consejo General del Instituto Nacional Electoral no se ocupa de la fiscalización de las candidaturas independientes, ya que las disposiciones anteriores no hacen salvedad alguna, y por tanto, sí le resultan aplicables.
Por último, también es inexacto que no se encomiende al Consejo General de Instituto Nacional Electoral la emisión de los lineamientos necesarios para la fiscalización, toda vez que si bien esa atribución no está prevista en las normas analizadas en este considerando, lo cierto es que tal facultad sí está otorgada en un diverso precepto de la misma ley, concretamente en el artículo 191, el cual resulta aplicable a las candidaturas independientes en términos del diverso artículo 359 del mismo ordenamiento, los cuales disponen lo siguiente:
LEY GENERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES
"Artículo 191.
1. Son facultades del Consejo General del Instituto las siguientes:
a) Emitir los lineamientos específicos en materia de fiscalización, contabilidad y registro de operaciones de los partidos políticos;
[...]."
LIBRO SÉPTIMO
De las Candidaturas Independientes
TÍTULO PRIMERO
De las Disposiciones Preliminares
[...]
"Artículo 359.
1. Son aplicables, en todo lo que no contravenga las disposiciones de este Libro, las disposiciones conducentes de esta Ley, la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita y las demás leyes aplicables."
CUADRAGÉSIMO SEXTO. Legitimación de los candidatos independientes para promover por sí mismos los medios de impugnación. En este considerando se analizará el artículo 13, párrafo 1, inciso d); de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, cuyo texto es el siguiente (para su mayor comprensión se transcribe íntegramente su contenido):
LEY GENERAL DEL SISTEMA DE MEDIOS DE IMPUGNACIÓN EN MATERIA
ELECTORAL
"Artículo 13
1. La presentación de los medios de impugnación corresponde a:
a) Los partidos políticos a través de sus representantes legítimos, entendiéndose por éstos:
I. Los registrados formalmente ante el órgano electoral responsable, cuando éste haya dictado el acto o resolución impugnado. En este caso, sólo podrán actuar ante el órgano en el cual estén acreditados;
II. Los miembros de los comités nacionales, estatales, distritales, municipales, o sus equivalentes, según corresponda. En este caso, deberán acreditar su personería con el nombramiento hecho de acuerdo a los estatutos del partido; y
III. Los que tengan facultades de representación conforme a sus estatutos o mediante poder otorgado en escritura pública por los funcionarios del partido facultados para ello.
(REFORMADO, D.O.F. 23 DE MAYO DE 2014)
b) Los ciudadanos y los candidatos por su propio derecho, sin que sea admisible representación alguna. Los candidatos deberán acompañar el original o copia certificada del documento en el que conste su registro;
(REFORMADO, D.O.F. 23 DE MAYO DE 2014)
c) Las organizaciones o agrupaciones políticas o de ciudadanos, a través de sus representantes legítimos, de conformidad con los estatutos respectivos o en los términos de la legislación electoral o civil aplicable, y
(ADICIONADO, D.O.F. 23 DE MAYO DE 2014)
d) Los candidatos independientes, a través de sus representantes legítimos, entendiéndose por éstos a los que se encuentren acreditados ante el Instituto."
En su vigésimo octavo concepto de invalidez el Partido del Trabajo esencialmente argumenta que la norma reclamada impide a los candidatos independientes promover directamente los medios de impugnación, ya que los obliga a hacerlo a través de sus representantes acreditados ante el Instituto Nacional Electoral, lo cual es violatorio del principio de acceso a la justicia previsto en el segundo párrafo del artículo 17 constitucional, el cual establece que "Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial."
Es infundado el anterior argumento, ya que se sustenta en una inadmisible lectura restrictiva de la norma reclamada, toda vez que su enunciado en el sentido de que la presentación de los medios de impugnación de los candidatos independientes corresponde a sus representantes acreditados ante el Instituto Nacional Electoral, solamente significa que los candidatos sin partido podrán servirse de dichos representantes, pero desde luego ello no implica que sea forzosa la defensa legal por su conducto, ni que tales intermediarios sean los exclusivamente legitimados para interponer los recursos que procedan, ya que si la titularidad del derecho ciudadano pertenece al candidato y no a quien lo representa, es prescindible la intercesión de esas personas llamadas a obrar por cuenta de otra en su calidad de mandatarios, pero nunca privando de capacidad jurídica a los propios mandantes.
En efecto, los artículos 379, párrafo primero, inciso d); y 393, párrafo 1, incisos f) y g); de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, instituyen respectivamente el derecho de los aspirantes a candidatos independientes y el de los que ya se encuentren registrados, a tener un representante ante el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, en los siguientes términos:
LEY GENERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES.
"Artículo 379.
1. Son derechos de los aspirantes:
d) Nombrar a un representante para asistir a las sesiones de los Consejos General, locales y distritales, sin derecho a voz ni voto;
[...]."
"Artículo 393.
1. Son prerrogativas y derechos de los Candidatos Independientes registrados:
[...]
f) Designar representantes ante los órganos del Instituto, en los términos dispuestos por esta Ley;
g) Solicitar a los órganos electorales copia de la documentación electoral, a través de sus representantes acreditados, y
[...]."
Por tanto, si la representación legal que otorgan tanto los aspirantes a candidatos independientes, como los que ya se encuentran registrados, tiene la naturaleza de un derecho que les permite acceder a las sesiones del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, así como para solicitar documentación que sea de su interés, e inclusive, la promoción de los medios de impugnación que procedan, todo ello como una forma de auxilio para agilizar los trámites respectivos, y particularmente obviando el examen de la personalidad de quien se ostenta como su legítimo representante legal y previamente reconocido, no hay duda alguna de que ninguno de estos mecanismos les impiden a los aspirantes y candidatos actuar por cuenta propia, en lugar de hacerlo por conducto de otro, ya que estas normas lo que procuran es facilitar el acceso de sus gestiones ante las autoridades electorales, pero son también prescindibles si el interesado opta por hacerlo personalmente, sin utilizar los servicios del representante que, por disposición de la ley, necesariamente debe designar, pero sin que con ello lo sustituya en el derecho ciudadano que solo al representado le pertenece en forma indisputable.
CUADRAGÉSIMO SÉPTIMO. Constitucionalidad y convencionalidad del trato desigual a las candidaturas independientes contenido en el Libro Séptimo (artículos 357 al 439) de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. En su décimo noveno y último conceptos de invalidez de la acción de inconstitucionalidad 22/2014, el partido político Movimiento Ciudadano sostiene esencialmente que todo el sistema normativo aplicable a las candidaturas independientes, apreciado en su conjunto, es inconstitucional porque exige mayores requisitos en general que los establecidos para los partidos políticos; y añade que contraviene los artículos 5, párrafo 2; y 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como 16 y 23 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos, cuyos textos son los siguientes:
PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS
"Artículo 5
1. Ninguna disposición del presente Pacto podrá ser interpretada en el sentido de conceder derecho alguno a un Estado, grupo o individuo para emprender actividades o realizar actos encaminados a la destrucción de cualquiera de los derechos y libertades reconocidos en el Pacto o a su limitación en mayor medida que la prevista en él.
2. No podrá admitirse restricción o menoscabo de ninguno de los derechos humanos fundamentales reconocidos o vigente (sic) en un Estado Parte en virtud de leyes, convenciones, reglamentos o costumbres, so pretexto de que el presente Pacto no los reconoce o los reconoce en menor grado."
"Artículo 25
Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades:
a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos;
b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores;
c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad a las funciones públicas de su país."
CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS
"Artículo 16. Libertad de Asociación
1. Todas las personas tienen derecho a asociarse libremente con fines ideológicos, religiosos, políticos, económicos, laborales, sociales, culturales, deportivos o de cualquiera otra índole.
2. El ejercicio de tal derecho sólo puede estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad o del orden públicos, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás.
3. Lo dispuesto en este artículo no impide la imposición de restricciones legales, y aún la privación del ejercicio del derecho de asociación, a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía."
"Artículo 23. Derechos Políticos
1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:
a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos;
b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de voluntad de los electores, y
c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.
2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal."
Ahora bien, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ya tuvo oportunidad de interpretar el artículo 23 citado, específicamente por lo que hace a los requisitos para reglamentar el ejercicio de las candidaturas a cargos de elección popular, en el caso "CASO CASTAÑEDA GUTMAN VS. ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SENTENCIA DE 6 DE AGOSTO DE 2008"; asunto cuyo contenido resulta de observancia obligatoria para esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en términos de la jurisprudencia P./J. 21/2014 (10a.) de este Tribunal Pleno, cuyos datos de publicación, rubro y texto son los siguientes:
"Época: Décima Época
Registro: 2006225
Instancia: Pleno
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación
Libro 5, Abril de 2014, Tomo I
Materia(s): Común
Tesis: P./J. 21/2014 (10a.)
Página: 204
JURISPRUDENCIA EMITIDA POR LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. ES VINCULANTE PARA LOS JUECES MEXICANOS SIEMPRE QUE SEA MÁS FAVORABLE A LA PERSONA. Los criterios jurisprudenciales de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, con independencia de que el Estado Mexicano haya sido parte en el litigio ante dicho tribunal, resultan vinculantes para los Jueces
nacionales al constituir una extensión de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, toda vez que en dichos criterios se determina el contenido de los derechos humanos establecidos en ese tratado. La fuerza vinculante de la jurisprudencia interamericana se desprende del propio mandato establecido en el artículo 1o. constitucional, pues el principio pro persona obliga a los Jueces nacionales a resolver cada caso atendiendo a la interpretación más favorable a la persona. En cumplimiento de este mandato constitucional, los operadores jurídicos deben atender a lo siguiente: (i) cuando el criterio se haya emitido en un caso en el que el Estado Mexicano no haya sido parte, la aplicabilidad del precedente al caso específico debe determinarse con base en la verificación de la existencia de las mismas razones que motivaron el pronunciamiento; (ii) en todos los casos en que sea posible, debe armonizarse la jurisprudencia interamericana con la nacional; y (iii) de ser imposible la armonización, debe aplicarse el criterio que resulte más favorecedor para la protección de los derechos humanos.
Contradicción de tesis 293/2011. Entre las sustentadas por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito y el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito. 3 de septiembre de 2013. Mayoría de seis votos de los Ministros: Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, José Ramón Cossío Díaz, Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, Sergio A. Valls Hernández, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Juan N. Silva Meza; votaron en contra: Margarita Beatriz Luna Ramos, José Fernando Franco González Salas, Jorge Mario Pardo Rebolledo, Luis María Aguilar Morales, quien reconoció que las sentencias que condenan al Estado Mexicano sí son vinculantes y Alberto Pérez Dayán. Ponente: Arturo Zaldívar Lelo de Larrea. Secretario: Arturo Bárcena Zubieta."
Ahora bien, en el referido asunto la Corte Interamericana de Derechos Humanos determinó que el artículo 23 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos debe ser interpretado de la siguiente manera:
"153. El artículo 23 de la Convención Americana debe ser interpretado en su conjunto y de manera armónica, de modo que no es posible dejar de lado el párrafo 1 de dicho artículo e interpretar el párrafo 2 de manera aislada, ni tampoco es posible ignorar el resto de los preceptos de la Convención o los principios básicos que la inspiran para interpretar dicha norma.
154. Como ya se ha señalado, el artículo 23 de la Convención Americana se refiere a los derechos de los ciudadanos y reconoce derechos que se ejercen por cada individuo en particular. El párrafo 1 de dicho artículo reconoce a todos los ciudadanos los derechos: a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores; y c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país (supra párrs. 144 a 150).
155. Por su parte, el párrafo 2 del artículo 23 de la Convención Americana establece que la ley puede reglamentar el ejercicio y las oportunidades a tales derechos, exclusivamente en razón de la âedad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal'. La disposición que señala las causales por las cuales se puede restringir el uso de los derechos del párrafo 1 tiene como propósito único â a la luz de la Convención en su conjunto y de sus principios esenciales â evitar la posibilidad de discriminación contra individuos en el ejercicio de sus derechos políticos. Asimismo, es evidente que estas causales se refieren a las condiciones habilitantes que la ley puede imponer para ejercer los derechos políticos, y las restricciones basadas en esos criterios son comunes en las legislaciones electorales nacionales, que prevén el establecimiento de edades mínimas para votar y ser votado, ciertos vínculos con el distrito electoral donde se ejerce el derecho, entre otras regulaciones. Siempre que no sean desproporcionados o irrazonables, se trata de límites que legítimamente los Estados pueden establecer para regular el ejercicio y goce de los derechos políticos y que se refieren a ciertos requisitos que las personas titulares de los derechos políticos deben cumplir para poder ejercerlos.
156. Además de lo anteriormente mencionado, el artículo 23 convencional impone al Estado ciertas obligaciones específicas. Desde el momento en que el artículo 23.1 establece que el derecho de participar en la dirección de los asuntos públicos puede ejercerse directamente o por medio de representantes libremente elegidos, se impone al Estado una obligación positiva, que se manifiesta
con una obligación de hacer, de realizar ciertas acciones o conductas, de adoptar medidas, que se derivan de la obligación de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos de las personas sujetas a su jurisdicción (artículo 1.1 de la Convención) y de la obligación general de adoptar medidas en el derecho interno (artículo 2 de la Convención).
157. Esta obligación positiva consiste en el diseño de un sistema que permita que se elijan representantes para que conduzcan los asuntos públicos. En efecto, para que los derechos políticos puedan ser ejercidos, la ley necesariamente tiene que establecer regulaciones que van más allá de aquellas que se relacionan con ciertos límites del Estado para restringir esos derechos, establecidos en el artículo 23.2 de la Convención. Los Estados deben organizar los sistemas electorales y establecer un complejo número de condiciones y formalidades para que sea posible el ejercicio del derecho a votar y ser votado.
158. El Estado, en consecuencia, no sólo tiene la obligación general establecida en el artículo 1 de la Convención de garantizar el goce de los derechos, sino que tiene directrices específicas para el cumplimiento de su obligación. El sistema electoral que los Estados establezcan de acuerdo a la Convención Americana debe hacer posible la celebración de elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores. Hay aquí, por lo tanto, un mandato específico al Estado en relación con la modalidad que debe escoger para cumplir con su obligación general de âgarantizar' el goce de los derechos establecida en el artículo 1 de la Convención, cumplimiento que, como lo dice en forma general el artículo 1.1, no debe ser discriminatorio.
159. En el ámbito de los derechos políticos la obligación de garantizar resulta especialmente relevante y se concreta, entre otros, en el establecimiento de los aspectos organizativos o institucionales de los procesos electorales, a través de la expedición de normas y la adopción de medidas de diverso carácter para implementar los derechos y oportunidades reconocidos en el artículo 23 de la Convención. Sin esa acción del Estado los derechos a votar y a ser votado, simplemente, no podrían ser ejercidos. Los derechos políticos y también otros previstos en la Convención como el derecho a la protección judicial, son derechos que âno pueden tener eficacia simplemente en virtud de las normas que los consagran, porque son por su misma naturaleza inoperantes sin toda una detallada regulación normativa e, incluso, sin un complejo aparato institucional, económico y humano que les dé la eficacia que reclaman, como derechos de la propia Convención [...], si no hay códigos o leyes electorales, registros de electores, partidos políticos, medios de propaganda y movilización, centros de votación, juntas electorales, fechas y plazos para el ejercicio del sufragio, éste sencillamente no se puede ejercer, por su misma naturaleza; de igual manera que no puede ejercerse el derecho a la protección judicial sin que existan los tribunales que la otorguen y las normas procesales que la disciplinen y hagan posible"(2).
160. Son éstas las bases que la Corte estima deben guiar la resolución de esta causa, que se refiere a la manera cómo México diseñó este sistema. Los representantes alegan que âel marco jurídico mexicano, al exigir como requisito indispensable para que una persona pueda participar en una contienda electoral el que la postulación sea presentada exclusivamente por un partido político, es violatoria del segundo párrafo del artículo 23 de la Convención.'
161. Como se desprende de lo anterior, la Corte estima que no es posible aplicar al sistema electoral que se establezca en un Estado solamente las limitaciones del párrafo 2 del artículo 23 de la Convención Americana. Sin embargo, las medidas que los Estados adoptan con el fin de garantizar el ejercicio de los derechos convencionales no están excluidas de la competencia de la Corte Interamericana cuando se alega una violación de los derechos humanos previstos en la Convención. Consecuentemente, la Corte debe examinar si uno de esos aspectos vinculados a la organización y reglamentación del proceso electoral y de los derechos políticos, la exclusividad de nominación de candidatos a cargos federales por parte de los partidos políticos, implica una restricción indebida a los derechos humanos consagrados en la Convención.
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* *
162. Previo a ello, la Corte considera necesario señalar que, en términos generales, el derecho internacional no impone un sistema electoral determinado ni una modalidad determinada de ejercer los derechos a votar y a ser elegido. Ello se desprende de las normas que regulan los derechos políticos tanto en el ámbito universal como en el regional, y de las interpretaciones autorizadas realizadas por sus órganos de aplicación.
163. En el ámbito universal, el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
cuya redacción es similar en una importante medida a la disposición de la Convención Americana, establece parámetros amplios en lo que se refiere a la regulación de los derechos políticos. El Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas, al interpretar dicha norma ha dicho que âel Pacto no impone ningún sistema electoral concreto' sino que todo sistema electoral vigente en un Estado âdebe ser compatible con los derechos amparados por el artículo 25 y garantizar y dar efecto a la libre expresión de la voluntad de los electores'(3). En particular, respecto de las limitaciones al derecho a ser elegido, el Comité señaló que:
[e]l derecho de las personas a presentarse a elecciones no deberá limitarse de forma excesiva mediante el requisito de que los candidatos sean miembros de partidos o pertenezcan a determinados partidos. Toda exigencia de que los candidatos cuenten con un mínimo de partidarios [para presentar su candidatura] deberá ser razonable y no constituir un obstáculo a esa candidatura [...](4).
164. La Corte advierte que este aspecto de la Observación General No. 25 se refiere a la obligación de no limitar, de forma excesiva, que los candidatos sean miembros de partidos o pertenezcan a determinados partidos para ejercer estos derechos. Ello es un supuesto de hecho distinto al registro exclusivo por parte de los partidos de los candidatos. En el presente caso, ni la norma que se alega contraria a la Convención ni otras del COFIPE establecen como requisito legal el estar afiliado o ser miembro de un partido político para que se registre una candidatura y permite que los partidos políticos soliciten el registro de candidaturas de personas no afiliadas a ellos o candidaturas externas.
165. Por su parte, en el ámbito regional, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, desde su primer caso en que fue solicitado un pronunciamiento sobre el derecho a votar y a ser votado que se deriva del artículo 3 del Protocolo 1 al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, señaló que dicha disposición no crea ninguna obligación de establecer un sistema electoral específico(5). Asimismo, señaló que existen numerosas maneras de organizar e implementar sistemas electorales y una riqueza de diferencias basadas en el desarrollo histórico, diversidad cultural y pensamiento político de los Estados(6). El Tribunal Europeo ha enfatizado la necesidad de evaluar la legislación electoral a la luz de la evolución del país concernido, lo que ha llevado a que aspectos inaceptables en el contexto de un sistema puedan estar justificados en otros(7).
166. El sistema interamericano tampoco impone un sistema electoral determinado ni una modalidad específica para el ejercicio de los derechos a votar y a ser votado. La Convención Americana establece lineamientos generales que determinan un contenido mínimo de los derechos políticos y permite a los Estados que dentro de los parámetros convencionales regulen esos derechos de acuerdo a sus necesidades históricas, políticas, sociales y culturales, las que pueden variar de una sociedad a otra, e incluso en una misma sociedad, en distintos momentos históricos.
167. Respecto de los estándares establecidos por esta Corte, los representantes alegaron que la Corte Interamericana en el caso Yatama concluyó que âno existe disposición en la Convención Americana que permita sostener que los ciudadanos sólo pueden ejercer el derecho a postularse como candidatos a un cargo electivo a través de un partido político'. Afirmaron que los principios de la jurisprudencia deben ser aplicados por el Tribunal âen forma evolutiva, progresiva y expansiva [...] no sólo a organizaciones políticas o a grupos de ciudadanos, sino también a un ciudadano como persona individual' como el señor Castañeda Gutman. Finalmente, sostuvieron que "[...] lo señalado en el párrafo 215 y 217 de la Sentencia del caso Yatama es perfectamente aplicable por analogía al caso que nos ocupa".
168. Por su parte, el Estado señaló que dicho caso âno se refiere a candidaturas independientes, sino al derecho de agrupaciones diferentes a partidos políticos a participar en elecciones municipales mediante sus usos y prácticas tradicionales'. Aquel precedente resulta inaplicable en el presente caso porque el asunto de fondo es la restricción a la participación política de un sector específico de la población, mientras que el señor Castañeda Gutman âpretende que âlos ciudadanos sin partido' sean considerados un âcierto grupo o sector de la población'. Asimismo, el Estado destacó lo dicho por la Comisión en su Informe No. 113/06 en el sentido de que la conclusión de la Corte en tal caso fue que âla Convención Americana es completamente compatible con sistemas de representación distintos al tradicional sistema de partidos políticos, pero no dice que un sistema de partidos sea en sí mismo contrario a dicho instrumento internacional'. Finalmente, México sostuvo que el caso Yatama â[...] no coincide con el que nos ocupa en la parte fáctica (en dicho asunto la comunidad acudió al proceso electoral en las fechas de registro), ni en la cualidad del peticionario involucrado (una comunidad indígena), ni en el objeto de la petición, por ello se trata de un precedente inaplicable al presente asunto.'
169. La Corte estima oportuno recordar que en el caso Yatama hizo las siguientes consideraciones:
â202. Al analizar el goce de estos derechos por las presuntas víctimas en este caso, se debe tomar en consideración que se trata de personas que pertenecen a comunidades indígenas y étnicas de la Costa Atlántica de Nicaragua, quienes se diferencian de la mayoría de la población, inter alia, por sus lenguas, costumbres y formas de organización, y enfrentan serias dificultades que los mantienen en una situación de vulnerabilidad y marginalidad [...]'
â215. No existe disposición en la Convención Americana que permita sostener que los ciudadanos sólo pueden ejercer el derecho a postularse como candidatos a un cargo electivo a través de un partido político. No se desconoce la importancia que revisten los partidos políticos como formas de asociación esenciales para el desarrollo y fortalecimiento de la democracia[...], pero se reconoce que hay otras formas a través de las cuales se impulsan candidaturas para cargos de elección popular con miras a la realización de fines comunes, cuando ello es pertinente e incluso necesario para favorecer o asegurar la participación política de grupos específicos de la sociedad, tomando en cuenta sus tradiciones y ordenamientos especiales, cuya legitimidad ha sido reconocida e incluso se halla sujeta a la protección explícita del Estado[...].'
â217. La Corte considera que la participación en los asuntos públicos de organizaciones diversas de los partidos, [...], es esencial para garantizar la expresión política legítima y necesaria cuando se trate de grupos de ciudadanos que de otra forma podrían quedar excluidos de esa participación, con lo que ello significa.'
â218. La restricción de participar a través de un partido político impuso a los candidatos propuestos por YATAMA una forma de organización ajena a sus usos, costumbres y tradiciones, como requisito para ejercer el derecho a la participación política, en contravención de las normas internas [...] que obligan al Estado a respetar las formas de organización de las comunidades de la Costa Atlántica, y afectó en forma negativa la participación electoral de dichos candidatos en las elecciones municipales de 2000. El Estado no ha justificado que dicha restricción atienda a un propósito útil y oportuno que la torne necesaria para satisfacer un interés público imperativo. Por el contrario, dicha restricción implica un impedimento para el ejercicio pleno del derecho a ser elegido de los miembros de las comunidades indígenas y étnicas que integran YATAMA.'
â219. Con base en las anteriores consideraciones, la Corte estima que la limitación analizada en los párrafos precedentes constituye una restricción indebida al ejercicio de un derecho político, que implica un límite innecesario al derecho a ser elegido, tomando en cuenta las circunstancias del presente caso, a las que no son necesariamente asimilables todas las hipótesis de agrupaciones para fines políticos que pudieran presentarse en otras sociedades nacionales o sectores de una misma sociedad nacional.' (énfasis agregado).
170. La Corte observa que si bien los representantes de la presunta víctima afirmaron que el caso Yatama y el presente caso eran análogos, no proporcionaron razones o argumentos que permitieran sostener que ambos casos comparten ciertas propiedades relevantes que pudieran calificarse como esenciales, y así estar en condiciones de aplicar a ambos casos la misma consecuencia jurídica. En efecto, para que un caso sea análogo a otro es necesario acreditar que existe una semejanza entre los hechos del primer caso y los hechos del segundo en virtud de que ambos comparten las mismas propiedades relevantes esenciales, lo cual permite aplicar la misma consecuencia jurídica a ambos casos.
171. La Corte advierte que no puede sostenerse que exista identidad entre las circunstancias de hecho y el conflicto jurídico subyacente en el caso Yatama y las circunstancias de hecho y lo solicitado por la presunta víctima en el presente caso, para poder concluir que a este último es aplicable la consecuencia jurídica del primer caso.
172. El caso Yatama trata de personas que pertenecen a comunidades indígenas y étnicas de la Costa Atlántica de Nicaragua que se diferencian de la mayoría de la población, inter alia, por sus lenguas, costumbres y formas de organización, que enfrentaban serias dificultades que los mantenían en una situación de vulnerabilidad y marginalidad para participar en la toma de decisiones públicas dentro de dicho Estado, y donde el requisito de participar políticamente a través de un partido político se traducía en una forma de organización ajena a sus usos, costumbres y tradiciones, que impedía, sin alternativas, la participación de dichos candidatos en las elecciones municipales respectivas. En cambio, el presente caso se trata de una persona que deseaba presentarse como candidato
independiente, que no alegó ni acreditó representar intereses de algún grupo vulnerable o marginado de la sociedad que estuviera impedido formal o materialmente para acceder a cualesquiera de las alternativas que el sistema electoral mexicano ofrecía para participar en las elecciones, y que tenía diversas alternativas idóneas para poder ser postulado como candidato (infra párr. 202).
173. En consecuencia, la Corte estima que este precedente no desvirtúa los estándares generales del derecho internacional sino que los afirma en el sentido de que es posible la existencia de diversos sistemas electorales que sean compatibles con la Convención.
IV. La restricción de los derechos políticos en el presente caso
174. Salvo algunos derechos que no pueden ser restringidos bajo ninguna circunstancia, como el derecho a no ser objeto de tortura o de tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, los derechos humanos no son absolutos. Como lo ha establecido anteriormente el Tribunal, la previsión y aplicación de requisitos para ejercitar los derechos políticos no constituyen, per se, una restricción indebida a los derechos políticos(8). Sin embargo, la facultad de los Estados de regular o restringir los derechos no es discrecional, sino que está limitada por el derecho internacional que exige el cumplimiento de determinadas exigencias que de no ser respetadas transforma la restricción en ilegítima y contraria a la Convención Americana. Conforme a lo establecido en el artículo 29.a in fine de dicho tratado ninguna norma de la Convención puede ser interpretada en sentido de limitar los derechos en mayor medida que la prevista en ella.
175. La Corte ha precisado las condiciones y requisitos que deben cumplirse al momento de regular o restringir los derechos y libertades consagrados en la Convención(9) y procederá a analizar, a la luz de los mismos, el requisito legal bajo examen en el presente caso.
1) Legalidad de la medida restrictiva
176. El primer paso para evaluar si una restricción a un derecho establecido en la Convención Americana es permitida a la luz de dicho tratado consiste en examinar si la medida limitativa cumple con el requisito de legalidad. Ello significa que las condiciones y circunstancias generales que autorizan una restricción al ejercicio de un derecho humano determinado deben estar claramente establecidas por ley . La norma que establece la restricción debe ser una ley en el sentido formal y material .
177. En el presente caso, la presunta víctima no alegó que la medida restrictiva no estuviera prevista en una ley, sino que su argumentación se dirigió a demostrar que la ley que regula esta materia y su aplicación en su caso concreto estableció una restricción indebida y, por ello, contraria a los derechos políticos consagrados en la Convención Americana.
178. Por su parte, el Estado argumentó que el âCódigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, fue producto de un proceso legislativo de creación, discusión, aprobación, promulgación y publicación, instruido dentro del marco previsto por la Constitución Federal y contó con la legitimidad apoyada en el respaldo de los representantes electos de manera democrática'. Asimismo, agregó que "[l]a decisión del legislador federal mexicano de establecer dicha modalidad de ejercicio de participación política, atiende al estándar de legalidad, en tanto recae dentro de las facultades que expresamente la Constitución Federal le confiere.'
179. La Corte observa que el requisito por el cual corresponde a los partidos políticos solicitar el registro de los candidatos a cargos electivos a nivel federal se encuentra previsto en el artículo 175 del COFIPE, una ley en sentido formal y material.
2) Finalidad de la medida restrictiva
180. El segundo límite de toda restricción se relaciona con la finalidad de la medida restrictiva; esto es, que la causa que se invoque para justificar la restricción sea de aquellas permitidas por la Convención Americana, previstas en disposiciones específicas que se incluyen en determinados derechos (por ejemplo las finalidades de protección del orden o salud públicas, de los artículos 12.3, 13.2.b y 15, entre otras), o bien, en las normas que establecen finalidades generales legítimas (por ejemplo, âlos derechos y libertades de las demás personas', o âlas justas exigencias del bien común, en una sociedad democrática', ambas en el artículo 32).
181. A diferencia de otros derechos que establecen específicamente en su articulado las finalidades legítimas que podrían justificar las restricciones a un derecho, el artículo 23 de la Convención no establece explícitamente las causas legítimas o las finalidades permitidas por las cuales la ley puede regular los derechos políticos. En efecto, dicho artículo se limita a establecer ciertos aspectos o razones (capacidad civil o mental, edad, entre otros) con base en los cuales los derechos políticos pueden ser regulados en relación con los titulares de ellos pero no determina de manera explicita las finalidades, ni las restricciones específicas que necesariamente habrá que
imponer al diseñar un sistema electoral, tales como requisitos de residencia, distritos electorales y otros. Sin embargo, las finalidades legítimas que las restricciones deben perseguir se derivan de las obligaciones que se desprenden del artículo 23.1 de la Convención, a las que se ha hecho referencia anteriormente.
182. México ha invocado algunas razones para sostener que el sistema que opera en ese Estado es una modalidad de ejercicio de los derechos políticos congruente con los estándares internacionales en la materia, en términos de legalidad, necesidad y proporcionalidad y que esto se advierte ya del COFIPE. El artículo 175 de dicho Código, que establece que âcorresponde exclusivamente a los partidos políticos nacionales el derecho de solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular', reglamenta el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que prevé que âlos partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio libre, secreto y directo [...]'
183. La Corte considera que el artículo 175 del COFIPE bajo examen tiene por finalidad organizar el proceso electoral y el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público en condiciones de igualdad y de manera eficaz. Dicha finalidad resulta esencial para el ejercicio de los derechos de votar y a ser votado en elecciones periódicas auténticas, por sufragio universal e igual, y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, de acuerdo con el artículo 23 de la Convención Americana.
184. No obstante, el hecho de que una medida persiga un fin permitido por la Convención no implica que la misma sea necesaria y proporcional, lo que se examinará a continuación.
3) Necesidad en una sociedad democrática y proporcionalidad de la medida restrictiva
185. En el sistema interamericano existe un tercer requisito que debe cumplirse para considerar la restricción de un derecho compatible con la Convención Americana. La Corte Interamericana ha sostenido que para que una restricción sea permitida a la luz de la Convención debe ser necesaria para una sociedad democrática. Este requisito, que la Convención Americana establece de manera explícita en ciertos derechos (de reunión, artículo 15; de asociación, artículo 16; de circulación, artículo 22), ha sido incorporado como pauta de interpretación por el Tribunal y como requisito que califica a todas las restricciones a los derechos de la Convención, incluidos los derechos políticos .
186. Con el fin de evaluar si la medida restrictiva bajo examen cumple con este último requisito la Corte debe valorar si la misma: a) satisface una necesidad social imperiosa, esto es, está orientada a satisfacer un interés público imperativo; b) es la que restringe en menor grado el derecho protegido; y c) se ajusta estrechamente al logro del objetivo legítimo.
i) La existencia de una necesidad social imperiosa - interés público imperativo
187. El Estado argumentó que el sistema de nominación a cargos de partidos políticos responde a distintas necesidades sociales. En primer lugar, responde a una necesidad de carácter histórico y político, la de crear y fortalecer un sistema de partidos políticos en donde no existía, y donde por el contrario, había un régimen de partido hegemónico o partido oficial de Estado. Al respecto el Estado argumentó que de 1917 a 1946, las candidaturas independientes estuvieron permitidas por la legislación. La Ley Electoral publicada el 7 de enero de 1946 estableció que sólo los partidos políticos podían registrar candidatos, excluyendo la posibilidad de que ciudadanos aspiraran a cargos de elección popular de manera independiente a dichos partidos en el ámbito federal. Unos días después de la publicación de esa ley, el Partido de la Revolución Mexicana se transformó y dió origen al Partido Revolucionario Institucional (PRI) y â[d]urante décadas, el PRI fue un partido que jugó un papel preponderante en el diseño político del Estado'. El "exiguo sistema de partidos de aquella época, sirvió de ejemplo para el modelo [definido] como âsistema de partido hegemónico'. Por ello, las reformas constitucionales posteriores tuvieron como objetivos âabrir el sistema de partidos a todas las opciones políticas que demande la pluralidad política de la sociedad', y ni la reforma de 1977 ni las posteriores incorporaron la figura de las candidaturas independientes en el ámbito federal, ya que âel objetivo principal de todas las reformas fue, primero, construir un sistema de partidos en donde no existía y, segundo, fortalecer ese sistema de partidos". Dichas reformas se elaboraron con base en la premisa de que "no puede existir una democracia sin un sistema de partidos abierto, representativo, plural, equitativo, y competitivo. Esa es la razón por la que se creó un sistema de financiamiento a los partidos mixto, aunque con un componente predominantemente público que ha aportado a los partidos políticos importantes recursos para generar equidad en los procesos electorales.'
188. Asimismo, el Estado señaló que su sistema de registro de candidaturas también responde a la
necesidad de organizar un proceso electoral en una sociedad de 75 millones de electores, en la cual las candidaturas independientes podrían â[...] propiciar la multiplicación de los aspirantes a los cargos públicos, de manera que la representación popular se fragmentaría y se llegaría a un grado tal que el proceso electoral no resultaría operativo, por la complicación que se podría generar en sus diversas etapas.'
189. Finalmente, según el Estado la necesidad del sistema vigente también se relaciona con el sistema de financiamiento predominantemente público del sistema electoral mexicano. Dicho modelo de financiamiento ha buscado tres efectos: primero, generar condiciones de equidad en la competencia política; segundo, transparentar los recursos erogados en las contiendas electorales al conocerse con certeza el origen de la mayor parte del dinero que es utilizado; y, tercero, impedir que los intereses privados, lícitos o ilícitos, graviten en la contienda política. Al respecto, el Estado alegó que las candidaturas independientes: i) dificultarían la fiscalización del financiamiento, lo que podría generar el predominio de intereses privados sobre el interés público, incluso la posibilidad de actividades ilícitas relacionadas con desafíos â[...] que enfrenta el país, particularmente aquellos referidos al crimen organizado a gran escala'; ii) podrían provocar la dispersión de los fondos públicos dado el financiamiento predominantemente público a los candidatos, volviéndose un sistema absolutamente incosteable, con la consecuente y evidente desigualdad entre los candidatos postulados por los partidos políticos y los que eventualmente concurran por sus propias vías; y iii) establecerían un sistema muy complejo de administrar en términos de la igualdad en los procesos electorales; âes evidente que para construir una candidatura independiente y realizar proselitismo se requiere capacidad económica, lo que implica una desigualdad frente a aquellos que no la tienen'. La introducción de candidaturas independientes implicaría un cambio radical del sistema electoral que ha sido probado exitosamente en la última década.
190. Por su parte, los representantes alegaron la necesidad de las candidaturas independientes al señalar, entre otras consideraciones, que es mínimo el porcentaje de la población que expresa interés de participar en una organización partidaria, la poca credibilidad de los partidos políticos y los legisladores, los bajos índices de participación registrados en algunos estados de la Federación y la búsqueda de alternativas de los ciudadanos. De acuerdo con los representantes â[l]as candidaturas independientes operarían como una válvula de escape [...], pero también como un acicate para que los partidos políticos busquen a los candidatos que mejor les representan'. Los representantes argumentaron que la democratización política en México âpodría ser clasificada de manera muy amplia en dos momentos. El primero, en el cual desde el sistema cerrado y autoritario se procedió a abrir cauces democráticos a la participación de muy diversos grupos [...]; la alternancia ha llegado al más alto nivel a la titularidad del Ejecutivo, y la competencia política real menor de 10 puntos entre la primera y la segunda fuerza existen en alrededor del 80% de los distritos'; y âla opinión pública ha cobrado una gran fuerza'. Sin embargo, argumentaron que actualmente se está en una âsegunda fase', en la que âMéxico pasó del control político de un partido hegemónico al control político de tres partidos" y que existe una "[...] creciente tendencia a concentrar el poder en las dirigencias partidarias que no son necesariamente los militantes de los partidos [...].'
191. A su vez, al rendir testimonio en la audiencia pública, la presunta víctima indicó que para continuar con la democratización de las instituciones en México, era importante â[...] introducir elementos mayores de competencia electoral y, en particular, lograr que los ciudadanos pudieran ser candidatos a cargo de elección popular no en sustitución de los partidos políticos, sino junto con los partidos políticos para darle mayores alternativas a los ciudadanos tanto para postularse como para votar por ellos'. Agregó que, si bien este asunto trataba evidentemente de la lucha por sus derechos políticos, dicho caso forma parte de una larga lucha por ampliar los espacios democráticos en el país.
192. Los sistemas que admiten las candidaturas independientes se pueden basar en la necesidad de ampliar o mejorar la participación y representación en la dirección de los asuntos públicos y posibilitar un mayor acercamiento entre los ciudadanos y las instituciones democráticas; por su parte los sistemas que optan por la exclusividad de las candidaturas por partidos políticos se pueden basar en diversas necesidades tales como fortalecer dichas organizaciones como instrumentos fundamentales de la democracia u organizar de una manera eficaz el proceso electoral, entre otras. Estas necesidades deben obedecer, en última instancia, a un fin legítimo conforme a la Convención Americana.
193. La Corte considera que el Estado ha fundamentado que el registro de candidatos exclusivamente a través de partidos políticos responde a necesidades sociales imperiosas basadas en diversas razones históricas, políticas, sociales. La necesidad de crear y fortalecer el sistema de partidos como respuesta a una realidad histórica y política; la necesidad de organizar de manera eficaz el proceso electoral en una sociedad de 75 millones de electores, en las que todos tendrían el mismo derecho a ser elegidos; la necesidad de un sistema de financiamiento predominantemente público, para asegurar el desarrollo de elecciones auténticas y libres, en igualdad de condiciones; y la
necesidad de fiscalizar eficientemente los fondos utilizados en las elecciones. Todas ellas responden a un interés público imperativo. Por el contrario, los representantes no han acercado elementos suficientes que, más allá de lo manifestado en cuanto al descrédito respecto de los partidos políticos y la necesidad de las candidaturas independientes, desvirtúe los fundamentos opuestos por el Estado.
ii) La exclusividad en la nominación y el medio idóneo menos restrictivo para regular el derecho a ser votado
194. El Estado, entre otros argumentos, señaló que la medida de registro exclusivo de candidaturas por parte de partidos políticos cumple el requisito de proporcionalidad en tanto âno constituye, de ninguna manera, la exclusión o discriminación de persona o grupo de personas alguna del acceso al poder público por las vías democráticas; las normas electorales federales mexicanas, en efecto, posibilitan canales de acceso a las candidaturas, abiertos para todos los ciudadanos, no excluyentes ni discriminatorios [...]'. Asimismo, indicó que el COFIPE contempla alternativas mediante las cuales los ciudadanos pueden acceder a una candidatura a un cargo de elección popular: i) la posibilidad de afiliarse a un partido político para que el mismo lo postule como candidato a un cargo de elección popular; ii) la posibilidad de que un partido político lo postule como candidato, sin necesidad de pertenecer al mismo (candidatura externa); y iii) la posibilidad de crear un partido político propio. Al respecto, añadió que existe una âcreciente flexibilización de los requisitos y procedimientos para constituir partidos políticos' lo que llevó a que en las elecciones federales de 2006 dos partidos de nueva creación que competían por primera vez refrendaron su registro al obtener el 2% de la votación nacional emitida y accedieron a escaños en el poder legislativo; que el COFIPE obliga âa los partidos políticos a incorporar en sus Estatutos y normas de procedimiento interno los procedimientos democráticos para la renovación de sus órganos directivos así como las normas para la postulación democrática de sus candidatos', y existen âprocedimientos de control y sanción de apego a la legalidad y los principios democráticos a cargo del Instituto Federal Electoral y del Tribunal Electoral'. Por todo ello, concluyó que la regulación de este aspecto âno se trata [...] de una modalidad de ejercicio excesiva o que conculque el derecho de voto pasivo.'
195. Los representantes no alegaron expresamente que la exclusividad de nominación por parte de los partidos políticos sea el medio más restrictivo o desproporcionado para regular el derecho a ser votado. Su argumentación se orientó esencialmente a demostrar que una norma del derecho interno aplicada en su caso era contraria a la Convención Americana y a fundamentar la necesidad de adoptar el sistema de candidaturas independientes.
196. A efectos de valorar la proporcionalidad de la medida que se alega restrictiva del derecho a ser elegido, la Corte debe examinar las alternativas existentes para regular tal derecho, que sean igualmente idóneas a la regulación que se considera violatoria de la Convención, y precisar su mayor o menor grado de lesividad del derecho humano que se restringe.
197. Como ha sido señalado, la Convención Americana, al igual que otros tratados internacionales de derechos humanos, no establece la obligación de implementar un sistema electoral determinado. Tampoco establece un mandato específico sobre la modalidad que los Estados partes deben establecer para regular el ejercicio del derecho a ser elegido en elecciones populares (supra párrs. 149 y 162 a 166).
198. La Corte observa que en el derecho electoral comparado la regulación del derecho a ser votado respecto de la inscripción de las candidaturas puede implementarse de dos maneras; mediante el sistema de registro de candidatos de forma exclusiva por parte de los partidos políticos, o bien el sistema de registro de candidaturas por parte de los partidos políticos junto con la posibilidad de inscribir candidaturas independientes. En la región puede observarse que existe cierto equilibrio entre los Estados que establecen el sistema de registro exclusivo a cargo de partidos y aquellos que, además, permiten candidaturas independientes.
199. Los Estados cuya legislación reconoce la posibilidad de inscribir candidaturas independientes establecen diversos requisitos para su inscripción, algunos de ellos similares a los que se prevén para las candidaturas registradas por partidos políticos. Un requisito común para la inscripción de candidaturas independientes es el respaldo de un número o porcentaje de electores que apoye la inscripción de la candidatura, lo que resulta indispensable para organizar de manera eficaz el proceso electoral . Adicionalmente, los Estados establecen otros requisitos tales como la presentación de plataformas políticas o planes de gobierno para el período que la candidatura se presenta, la integración de garantías económicas o âpólizas de seriedad', incluso una organización de cuadros directivos igual a la de los partidos políticos en todo el territorio del Estado, en caso de candidaturas independientes a Presidente de la República.
200. Ninguno de los dos sistemas, el de nominación exclusiva por parte de partidos políticos y el que permite candidaturas independientes, resulta en sí mismo más o menos restrictivo que el otro en términos de regular el derecho a ser elegido consagrado en su artículo 23 de la Convención. La Corte considera que no hay una posibilidad de hacer una valoración en abstracto respecto de si el sistema
que permite las candidaturas independientes es o no una alternativa menos restrictiva de regular el derecho a ser votado que otro que no lo permite. Ello dependerá de diversas circunstancias, especialmente, de cómo se regulen los aspectos mencionados anteriormente de las candidaturas independientes o de la regulación de las candidaturas presentadas por partidos.
201. Las candidaturas independientes pueden regularse de manera que faciliten y amplíen el acceso al derecho a ser votado, pero también puede ocurrir que para inscribir candidaturas independientes se establezcan requisitos mayores que los establecidos para nominar a un candidato por un partido político. El sólo hecho de permitir candidaturas independientes no significa que se trate del medio menos restrictivo para regular el derecho a ser votado. Lo esencial es que cualquiera de los dos sistemas que sea elegido haga accesible y garantice el derecho y la oportunidad a ser votado previsto en la Convención en condiciones de igualdad.
202. La Corte observa que el Estado fundamentó su afirmación de que la regulación objetada por el señor Castañeda Gutman no era desproporcionada (supra párr. 172). Por su parte, la presunta víctima no argumentó ni demostró elemento alguno que permita concluir que el requisito de ser nominado por un partido político le impuso obstáculos concretos y específicos que significaron una restricción desproporcionada, gravosa o arbitraria a su derecho a ser votado. Por el contrario, la Corte observa que el señor Castañeda Gutman incluso disponía de alternativas para ejercer su derecho a ser votado, tales como ingresar a un partido político e intentar por la vía de la democracia interna obtener la nominación y ser nominado por un partido; ser candidato externo de un partido; formar su propio partido y competir en condiciones de igualdad o, finalmente, formar una agrupación política nacional que celebre un acuerdo de participación con un partido político. De acuerdo a lo que consta en el expediente ante esta Corte la presunta víctima no utilizó ninguna de esas alternativas.
iii) Proporcionalidad respecto del interés que se justifica y adecuación al logro del objetivo legítimo.
203. En cuanto a si la medida se ajusta al logro del objetivo legítimo perseguido, en atención a lo anteriormente mencionado, la Corte estima que en el presente caso la exclusividad de nominación por partidos políticos a cargos electivos de nivel federal es una medida idónea para producir el resultado legítimo perseguido de organizar de manera eficaz los procesos electorales con el fin de realizar elecciones periódicas, auténticas, por sufragio universal e igual, y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores de acuerdo a lo establecido por la Convención Americana.
204. Finalmente, la Corte considera que ambos sistemas, uno construido sobre la base exclusivamente de partidos políticos, y otro que admite también candidaturas independientes, pueden ser compatibles con la Convención y, por lo tanto, la decisión de cuál sistema escoger está en las manos de la definición política que haga el Estado, de acuerdo con sus normas constitucionales. A la Corte no se le escapa que en la región existe una profunda crisis en relación con los partidos políticos, los poderes legislativos y con quienes dirigen los asuntos públicos, por lo que resulta imperioso un profundo y reflexivo debate sobre la participación y la representación política, la transparencia y el acercamiento de las instituciones a las personas, en definitiva, sobre el fortalecimiento y la profundización de la democracia. La sociedad civil y el Estado tienen la responsabilidad, fundamental e inexcusable de llevar a cabo esta reflexión y realizar propuestas para revertir esta situación. En este sentido los Estados deben valorar de acuerdo con su desarrollo histórico y político las medidas que permitan fortalecer los derechos políticos y la democracia, y las candidaturas independientes pueden ser uno de esos mecanismos, entre muchos otros.
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205. Con base en los anteriores argumentos, la Corte no considera probado en el presente caso que el sistema de registro de candidaturas a cargo de partidos políticos constituya una restricción ilegítima para regular el derecho a ser elegido previsto en el artículo 23.1.b de la Convención Americana y, por lo tanto, no ha constatado una violación al artículo 23 de dicho tratado."
Con base en la sentencia transcrita, este Tribunal Pleno determina que es infundado el argumento general por virtud del cual el partido político Movimiento Ciudadano señala que el régimen legal vigente para regular las candidaturas independientes, es violatorio de los convenios internacionales que menciona, ya que salvo lo relacionado con las sanciones fijas para los aspirantes a registrarse sin un partido que los postule, no se observa que la sola diferencia de trato frente al que proporciona la ley a los partidos políticos, signifique una renuncia a las obligaciones en materia de protección a los derechos humanos que adquirió el Estado Mexicano al suscribir los referidos instrumentos, ya que al examinar cada uno de los planteamientos de los partidos políticos se ha puesto de manifiesto que el ejercicio del derecho ciudadano a ser votado, y el que ejercen otros ciudadanos aglutinados en un partido político no guardan condiciones equivalentes en términos
de la Constitución Federal, y sería ilógico que bastara con que un ciudadano pretendiera postularse para que su solo propósito le permitiera actuar como un partido, con todas las prerrogativas inherentes a estas organizaciones que persiguen ser permanentes en el sistema político.
Por tanto, como la Corte Interamericana de los Derechos Humanos en el caso transcrito en ningún momento postuló la indispensable identidad de trato entre candidatos independientes y partidos políticos, e incluso expresamente determinó que "201. Las candidaturas independientes pueden regularse de manera que faciliten y amplíen el acceso al derecho a ser votado, pero también puede ocurrir que para inscribir candidaturas independientes se establezcan requisitos mayores que los establecidos para nominar a un candidato por un partido político. El sólo hecho de permitir candidaturas independientes no significa que se trate del medio menos restrictivo para regular el derecho a ser votado."; con lo cual, en forma incontrovertible, dicho tribunal internacional autorizó a que el Estado Mexicano diseñara el sistema normativo diferenciado que, sin violar otras normas de derechos humanos, estableciera las condiciones distintas que facilitaran el acceso de los ciudadanos a los cargos de elección popular, ya sea a través de los partidos, o sin ellos, pero no necesariamente en forma idéntica para uno y otro caso.
Por último, la sola invocación del principio pro persona que se menciona en los conceptos de invalidez para que se aplique en beneficio de las candidaturas independientes, no basta por sí solo para resolver que debiera ofrecérseles legalmente una identidad absoluta con los partidos políticos, ya que este Tribunal Pleno (con la excepción señalada) no ha encontrado razón válida alguna, desde el punto de vista constitucional, para homologar a las primeras con los segundos, de manera que, aun reconociendo la existencia de la obligación de interpretar la legislación secundaria de acuerdo con lo más favorable a la persona, existen motivos suficientemente expresos en la Constitución Federal para negar una pretendida igualdad que no tienen, pues aunque de las dos formas los ciudadanos actúan para acceder al poder público, su operatividad es distinta.
Sirve de apoyo a la anterior conclusión la jurisprudencia 1a./J. 104/2013 (10a.), de la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación:
"Época: Décima Época
Registro: 2004748
Instancia: Primera Sala
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Libro XXV, Octubre de 2013, Tomo 2
Materia(s): Constitucional
Tesis: 1a./J. 104/2013 (10a.)
Página: 906
PRINCIPIO PRO PERSONA. DE ÉSTE NO DERIVA NECESARIAMENTE QUE LOS ARGUMENTOS PLANTEADOS POR LOS GOBERNADOS DEBAN RESOLVERSE CONFORME A SUS PRETENSIONES. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia 1a./J. 107/2012 (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XIII, Tomo 2, octubre de 2012, página 799, con el rubro: "PRINCIPIO PRO PERSONA. CRITERIO DE SELECCIÓN DE LA NORMA DE DERECHO FUNDAMENTAL APLICABLE.", reconoció de que por virtud del texto vigente del artículo 1o. constitucional, modificado por el decreto de reforma constitucional en materia de derechos fundamentales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011, el ordenamiento jurídico mexicano, en su plano superior, debe entenderse integrado por dos fuentes medulares: a) los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y, b) todos aquellos derechos humanos establecidos en tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte. También deriva de la aludida tesis, que los valores, principios y derechos que materializan las normas provenientes de esas dos fuentes, al ser supremas del ordenamiento jurídico mexicano, deben permear en todo el orden jurídico, y obligar a todas las autoridades a su aplicación y, en aquellos casos en que sea procedente, a su interpretación. Sin embargo, del principio pro homine o pro persona no deriva necesariamente que las cuestiones planteadas por los gobernados deban ser resueltas de manera favorable a sus pretensiones, ni siquiera so pretexto de establecer la interpretación más amplia o
extensiva que se aduzca, ya que en modo alguno ese principio puede ser constitutivo de "derechos" alegados o dar cabida a las interpretaciones más favorables que sean aducidas, cuando tales interpretaciones no encuentran sustento en las reglas de derecho aplicables, ni pueden derivarse de éstas, porque, al final, es conforme a las últimas que deben ser resueltas las controversias correspondientes."
Finalmente, este Tribunal Pleno advierte que a lo largo de los escritos iniciales de los partidos políticos se hicieron valer violaciones a diversos instrumentos internacionales en materia de protección de los derechos humanos, sin embargo, no se advierte que en ellos se desarrollen argumentaciones dirigidas a demostrar infracciones específicas a tales ordenamientos, sino que se trata de meras afirmaciones generales que no contienen verdaderos conceptos de invalidez que ameriten su estudio, por lo que no es posible abordar su contenido.
CUADRAGÉSIMO OCTAVO. Efectos. La invalidez de las disposiciones y enunciados jurídicos contenidos en las porciones normativas declaradas inválidas a lo largo de la presente ejecutoria, surtirá efectos en cuanto se notifiquen sus puntos resolutivos a las Cámaras de Senadores y de Diputados del Congreso de la Unión, sin menoscabo de que también se notifique al titular del Poder Ejecutivo Federal, por conducto de su representante.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. Es procedente y parcialmente fundada la acción de inconstitucionalidad 22/2014, promovida por el partido político Movimiento Ciudadano.
SEGUNDO. Es procedente e infundada la acción de inconstitucionalidad 30/2014, promovida por el partido político Movimiento Ciudadano.
TERCERO. Son parcialmente procedentes y parcialmente fundadas las acciones de inconstitucionalidad 26/2014 y 28/2014, promovidas respectivamente por el Partido del Trabajo y por el Partido de la Revolución Democrática.
CUARTO. Se sobresee en las acciones de inconstitucionalidad 26/2014 y 28/2014, promovidas respectivamente por el Partido del Trabajo y por el Partido de la Revolución Democrática, respecto del artículo 209, fracción XXXI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en términos del considerando cuarto de la presente ejecutoria.
QUINTO. Se reconoce la validez del procedimiento legislativo, relativo al decreto por el que se expide la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales; y se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de mayo de dos mil catorce; por lo que se refiere a las reformas y adiciones de los tres últimos ordenamientos citados, en los términos indicados en el considerando quinto de la presente ejecutoria.
SEXTO. Se declara la invalidez del artículo 28, párrafo 2, incisos a), b) y c), este último en la porción normativa que dice "Esta fórmula se aplicará una vez que le sea asignado un diputado por la vía de representación proporcional a los partidos políticos que hayan obtenido el porcentaje de votación mínima para conservar el registro de conformidad a la normatividad electoral."; de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, en términos del considerando vigésimo primero de la presente ejecutoria.
SÉPTIMO. Se declara la invalidez de los siguientes artículos de la Ley General de Partidos Políticos, en términos de los considerandos de la presente ejecutoria que a continuación se indican: 1) 9 º, párrafo 1, inciso c), fracciones I y II; considerando vigésimo primero; 2) 72, párrafo 2, incisos b) y f); y del párrafo 3 del mismo artículo; considerando vigésimo cuarto; y 3) 87, párrafo 13; en la porción que establece "...y sin que puedan ser tomados en cuenta para la asignación de representación proporcional u otras prerrogativas."; considerando vigésimo sexto.
OCTAVO. Se declara la invalidez de los enunciados jurídicos contenidos en los siguientes artículos de la Ley General de Partidos Políticos en términos de los considerandos de la presente ejecutoria que a continuación se indican: 1) del artículo 9 º, párrafo 1, inciso c), fracción III, en la porción normativa que dice: "Esta fórmula se aplicará una vez que le sea asignado un diputado por la vía de representación proporcional a los partidos políticos que hayan obtenido el porcentaje de votación mínima para conservar el registro de conformidad a la normatividad electoral."; considerando vigésimo primero; 2) del artículo 76, párrafo 3, en la porción normativa que dice "...con excepción del gasto relativo a estructuras electorales mismo que será estimado como un gasto operativo ordinario."; considerando vigésimo cuarto.
NOVENO. Se declara la invalidez del enunciado jurídico contenido en el artículo 209, párrafo 5, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, en la porción normativa que dice: "...que contenga propaganda política o electoral de partidos, coaliciones o candidatos..."; en términos del considerando
décimo octavo.
DÉCIMO. Con la salvedad a que se refieren los puntos resolutivos sexto a noveno anteriores, se reconoce la validez de las restantes normas reclamadas, pero a condición de que los siguientes preceptos se interpreten como se indica a continuación: 1) el artículo 218, numeral 6, inciso b), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, en el sentido de que, para la realización de los debates que prevé, es obligatorio que se convoque fehacientemente a todos los candidatos, en términos del considerando décimo tercero de la presente ejecutoria; 2) el artículo 85, párrafo 5, de la Ley General de Partidos Políticos, en el sentido de que la expresión "...en sus Constituciones locales..."; debe comprender al propio Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, por tener éste un rango al menos equivalente a la que tendrían las Constituciones locales en el ámbito espacial de las demás entidades federativas, en términos del considerando vigésimo quinto; y 3) el artículo 13, párrafo 1, inciso d), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral no impide a los candidatos independientes promover recursos por cuenta propia sin la intervención de sus representantes, en términos del considerando cuadragésimo sexto.
DÉCIMO PRIMERO. Se desestiman las acciones de inconstitucionalidad 26/2014 y 28/2014 promovidas, respectivamente, por el Partido del Trabajo y por el Partido de la Revolución Democrática, respecto de los artículos 44, párrafo 1, inciso u), y 320, párrafo 1, incisos d), e), j) y k), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, en términos del considerando décimo cuarto de la presente ejecutoria.
DÉCIMO SEGUNDO. Las declaraciones de invalidez contenidas en este fallo surtirán sus efectos a partir de la notificación de estos puntos resolutivos al Congreso de la Unión.
Notifíquese por medio de oficio a las partes; en su oportunidad, archívese el asunto como totalmente concluido.
Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:
Respecto de los puntos resolutivos primero, segundo y tercero:
Se aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Sánchez Cordero de García Villegas, Pérez Dayán y Presidente Silva Meza, respecto de los considerandos primero, segundo y tercero.
El señor Ministro Valls Hernández no asistió a la sesión de primero de septiembre de dos mil catorce previo aviso a la Presidencia.
Respecto del punto resolutivo cuarto:
Se aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Sánchez Cordero de García Villegas, Pérez Dayán y Presidente Silva Meza, respecto del considerando cuarto.
El señor Ministro Valls Hernández no asistió a la sesión de primero de septiembre de dos mil catorce previo aviso a la Presidencia.
Respecto del punto resolutivo quinto:
Se aprobó por mayoría de nueve votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Sánchez Cordero de García Villegas, Pérez Dayán y Presidente Silva Meza, respecto del considerando quinto. El señor Ministro Cossío Díaz votó en contra y anunció voto particular. Los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena y Presidente Silva Meza anunciaron sendos votos concurrentes. Los señores Ministros Franco González Salas (reserva genérica), Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo y Aguilar Morales reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes.
El señor Ministro Valls Hernández no asistió a la sesión de primero de septiembre de dos mil catorce previo aviso a la Presidencia.
Respecto del punto resolutivo sexto:
Se aprobó por mayoría de nueve votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Sánchez Cordero de García Villegas, Pérez Dayán y Presidente Silva Meza, respecto del considerando vigésimo primero, en el cual se declara la invalidez del artículo 28, párrafo 2, incisos a), b) y c), este último en la porción normativa que dice "Esta fórmula se aplicará una vez que le sea asignado un diputado por la vía de representación proporcional a los partidos políticos que hayan obtenido el porcentaje de votación mínima para conservar el registro de conformidad a la normatividad electoral.", de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. El señor Ministro Zaldívar Lelo de Larrea votó en contra y anunció voto particular. El señor Ministro Franco González Salas (reserva genérica) reservó su derecho de formular voto concurrente.
El señor Ministro Valls Hernández no asistió a la sesión de cuatro de septiembre de dos mil catorce previo
aviso a la Presidencia.
Respecto del punto resolutivo séptimo:
Se aprobó por mayoría de nueve votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Sánchez Cordero de García Villegas, Pérez Dayán y Presidente Silva Meza, respecto del considerando vigésimo primero, en el cual se declara la invalidez del artículo 9 º, párrafo 1, inciso c), fracciones I y II, de la Ley General de Partidos Políticos. El señor Ministro Zaldívar Lelo de Larrea votó en contra y anunció voto particular. El señor Ministro Franco González Salas (reserva genérica) reservó su derecho de formular voto concurrente.
Se aprobó por mayoría de nueve votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Sánchez Cordero de García Villegas y Presidente Silva Meza, respecto del considerando vigésimo cuarto, en el cual se declara la invalidez del artículo 72, párrafo 2, incisos b) y f), y del párrafo 3 del mismo artículo, de la Ley General de Partidos Políticos. El señor Ministro Pérez Dayán votó en contra. Los señores Ministros Franco González Salas (reserva genérica) y Zaldívar Lelo de Larrea (reserva genérica) reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes.
El señor Ministro Valls Hernández no asistió a la sesión de cuatro de septiembre de dos mil catorce previo aviso a la Presidencia.
Se aprobó por mayoría de nueve votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo con salvedades, Aguilar Morales con salvedades, Sánchez Cordero de García Villegas, Pérez Dayán y Presidente Silva Meza, respecto del considerando vigésimo sexto, en el cual se declara la invalidez del artículo 87, párrafo 13; en la porción que establece "...y sin que puedan ser tomados en cuenta para la asignación de representación proporcional u otras prerrogativas.", de la Ley General de Partidos Políticos, en su primer rubro atinente a la competencia exclusiva del Congreso de la Unión para regular sobre coaliciones de partidos políticos. El señor Ministro Franco González Salas se manifestó parcialmente a favor de la propuesta modificada y en contra de lo establecido en las páginas seis, último párrafo, y siete, primer párrafo. Los señores Ministros Franco González Salas (reserva genérica), Zaldívar Lelo de Larrea (reserva genérica) y Aguilar Morales reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes.
Se aprobó por mayoría de nueve votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Sánchez Cordero de García Villegas, Pérez Dayán y Presidente Silva Meza, respecto del considerando vigésimo sexto, en el cual se declara la invalidez del artículo 87, párrafo 13; en la porción que establece "...y sin que puedan ser tomados en cuenta para la asignación de representación proporcional u otras prerrogativas.", de la Ley General de Partidos Políticos, en su segundo rubro atinente a la representación proporcional y al principio de mayoría relativa. El señor Ministro Aguilar Morales votó en contra. Los señores Ministros Franco González Salas y Zaldívar Lelo de Larrea reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes.
El señor Ministro Valls Hernández no asistió a la sesión de ocho de septiembre de dos mil catorce previo aviso a la Presidencia.
Respecto del punto resolutivo octavo:
Se aprobó por mayoría de nueve votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Sánchez Cordero de García Villegas, Pérez Dayán y Presidente Silva Meza, respecto del considerando vigésimo primero, en el cual se declara la invalidez del artículo 9 º, párrafo 1, inciso c), fracción III, en la porción normativa que dice: "Esta fórmula se aplicará una vez que le sea asignado un diputado por la vía de representación proporcional a los partidos políticos que hayan obtenido el porcentaje de votación mínima para conservar el registro de conformidad a la normatividad electoral.", de la Ley General de Partidos Políticos. El señor Ministro Zaldívar Lelo de Larrea votó en contra y anunció voto particular. El señor Ministro Franco González Salas (reserva genérica) reservó su derecho de formular voto concurrente.
Se aprobó por mayoría de nueve votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Sánchez Cordero de García Villegas y Presidente Silva Meza, respecto del considerando vigésimo cuarto, en el cual se declara la invalidez del artículo 76, párrafo 3, en la porción normativa que dice "...con excepción del gasto relativo a estructuras electorales mismo que será estimado como un gasto operativo ordinario.", de la Ley General de Partidos Políticos. El señor Ministro Pérez Dayán votó en contra. Los señores Ministros Franco González Salas (reserva genérica) y Zaldívar Lelo de Larrea (reserva genérica) reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes.
El señor Ministro Valls Hernández no asistió a la sesión de cuatro de septiembre de dos mil catorce previo aviso a la Presidencia.
Respecto del punto resolutivo noveno:
Se aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas con salvedades, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Sánchez Cordero de García Villegas, Pérez Dayán y Presidente Silva Meza, respecto del considerando décimo octavo, en el cual se declara la invalidez del artículo 209, párrafo 5, en la porción normativa que dice: "...que contenga propaganda política o electoral de partidos, coaliciones o candidatos...", de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. Los señores Ministros Franco González Salas (reserva genérica) y Zaldívar Lelo de Larrea (reserva genérica) reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes.
El señor Ministro Valls Hernández no asistió a la sesión de cuatro de septiembre de dos mil catorce previo aviso a la Presidencia.
Respecto del punto resolutivo décimo:
Se aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Sánchez Cordero de García Villegas, Pérez Dayán y Presidente Silva Meza, respecto de los considerandos sexto (en el cual se reconoce la validez de los artículos noveno y vigésimo primero transitorios de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales) y séptimo (en el cual se reconoce la validez del artículo décimo transitorio de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales). El señor Ministro Franco González Salas (reserva genérica) reservó su derecho de formular voto concurrente.
Se aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Sánchez Cordero de García Villegas, Pérez Dayán y Presidente Silva Meza, respecto del considerando octavo, en el cual se precisaron los temas diversos abordados en la ejecutoria.
Se aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena en contra de las consideraciones, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas en contra de las consideraciones, Zaldívar Lelo de Larrea en contra de las consideraciones, Pardo Rebolledo con salvedades en cuanto al último párrafo del estudio, Aguilar Morales con salvedades en cuanto al último párrafo del estudio, Sánchez Cordero de García Villegas en contra de las consideraciones, Pérez Dayán y Presidente Silva Meza en contra de algunas consideraciones, respecto del considerando noveno, en el cual se reconoció la validez de los artículos que integran el Libro Tercero, denominado "de las autoridades electorales jurisdiccionales locales", por lo que se refiere a la renovación de los magistrados electorales locales, así como vigésimo primero transitorio, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. El señor Ministro Cossío Díaz anunció voto concurrente. Los señores Ministros Franco González Salas (reserva genérica) y Zaldívar Lelo de Larrea (reserva genérica) reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes.
Se aprobó por mayoría de nueve votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Luna Ramos, Franco González Salas con reservas, Zaldívar Lelo de Larrea con salvedades, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Sánchez Cordero de García Villegas, Pérez Dayán y Presidente Silva Meza, respecto del considerando décimo, en el cual se reconoció la validez del artículo 242, párrafo 5, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. El señor Ministro Cossío Díaz votó en contra y anunció voto particular. Los señores Ministros Franco González Salas (reserva genérica) y Zaldívar Lelo de Larrea (reserva genérica) reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes.
El señor Ministro Valls Hernández no asistió a la sesión de primero de septiembre de dos mil catorce previo aviso a la Presidencia.
Se aprobó por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz apartándose de la afirmación de la página cuarenta y ocho del proyecto, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea con razones adicionales, Pardo Rebolledo con salvedades, Aguilar Morales con salvedades, Pérez Dayán y Presidenta en funciones Sánchez Cordero de García Villegas con precisiones, respecto del considerando décimo primero, en el cual se reconoció la validez del artículo 15, párrafos 1 y 2, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. Los señores Ministros Luna Ramos, Franco González Salas (reserva genérica), Zaldívar Lelo de Larrea (reserva genérica) y Presidenta en funciones Sánchez Cordero de García Villegas reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes.
Se aprobó por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas con reservas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo con salvedades, Aguilar Morales con reservas, Pérez Dayán y Presidenta en funciones Sánchez Cordero de García Villegas, respecto del considerando décimo segundo, en el cual se reconoció la validez del artículo 250, párrafo 1, incisos a), b) y d), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. Los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Franco González Salas (reserva genérica), Zaldívar Lelo de Larrea
(reserva genérica) y Aguilar Morales reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes.
Se aprobó por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Pérez Dayán y Presidenta en funciones Sánchez Cordero de García Villegas, respecto del considerando décimo tercero, en el cual se reconoció la validez del artículo 218, numeral 6, inciso b), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, y se fijó su interpretación. Los señores Ministros Franco González Salas (reserva genérica) y Zaldívar Lelo de Larrea (reserva genérica) reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes.
Los señores Ministros Sergio A. Valls Hernández y Presidente Silva Meza no asistieron a la sesión de dos de septiembre de dos mil catorce, el primero previo aviso a la Presidencia y el segundo por estar desempeñando una comisión de carácter oficial.
Se aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Sánchez Cordero de García Villegas, Pérez Dayán y Presidente Silva Meza, respecto de los considerandos décimo quinto (en el cual se reconoció la validez del artículo 223 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales), décimo sexto (en el cual se reconoció la validez de los artículos 190, párrafo 2, 192, párrafo 1, incisos f), g), j), k), m) y n), 199, párrafo 1, incisos f) y o), y 427, párrafo 1, incisos b) y c), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales), décimo séptimo (en el cual se reconoció la validez de los artículos 229, párrafo 2, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales y 79, párrafo 1, inciso a), fracción i, de la Ley General de Partidos Políticos), décimo octavo ( en el cual se reconoció la validez del artículo 3, párrafo 1, incisos a) y b) de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales), vigésimo (en el cual se reconoció la validez de los artículos 167, párrafos 6 y 7, 180, párrafo 1, 181, párrafo 1, y 182, párrafo 1, incisos a) y b) de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales), vigésimo bis (en el cual se reconoció la validez del artículo 178, párrafos 1 y 2, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales), vigésimo segundo (en el cual se reconoció la validez del artículo 476, párrafo 2, incisos a, b), c) y d), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales), vigésimo tercero (en el cual se reconoció la validez del artículo 40 de la Ley General de Partidos Políticos), vigésimo quinto (en el cual se reconoció la validez del artículo 85, párrafo 5, de la Ley General de Partidos Políticos, y se fijó su interpretación), vigésimo séptimo (en el cual se reconoció la validez del artículo 78 bis, párrafo 5, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral), vigésimo octavo (en el cual se reconoció la validez de los artículos 185, 192 y 195 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación), vigésimo noveno (en el cual se fijaron los temas relacionados con las candidaturas independientes), trigésimo primero (en el cual se reconoció la validez del artículo 371, párrafos 1, 2 y 3, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales), trigésimo segundo (en el cual se reconoció la validez de los artículos 383 y 386, párrafo 1, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales), trigésimo tercero (en el cual se reconoció la validez del artículo 384 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales), trigésimo quinto (en el cual se reconoció la validez de los artículos 372, párrafos 1 y 2, 374, párrafo 2, y 375, párrafo 1, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales), trigésimo sexto (en el cual se reconoció la validez de los artículos 15, párrafo 2, y 437 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales), trigésimo séptimo (en el cual se reconoció la validez del artículo 412 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales), trigésimo octavo (en el cual se reconoció la validez de los artículos 407 y 408 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales), trigésimo noveno (en el cual se reconoció la validez de los artículos 393 y 394 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales) y cuadragésimo (en el cual se reconoció la validez del artículo 400 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales). Los señores Ministros Franco González Salas (reserva genérica) y Zaldívar Lelo de Larrea (reserva genérica) reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes.
Se aprobó por mayoría de ocho votos de los señores Ministros Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea en contra de las consideraciones, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Sánchez Cordero de García Villegas en contra de las consideraciones, Pérez Dayán en contra de las consideraciones y Presidente Silva Meza, respecto del considerando décimo noveno, en el cual se reconoció la validez del artículo 329 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. Los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena y Cossío Díaz votaron en contra y anunciaron voto particular. Los señores Ministros Franco González Salas (reserva genérica), Zaldívar Lelo de Larrea (reserva genérica) y Aguilar Morales reservaron su derecho de formular voto concurrente.
Se aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Sánchez Cordero de García Villegas, Pérez Dayán y Presidente Silva Meza, respecto del considerando trigésimo, en el cual se reconoció la validez del artículo 369 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. Los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena y Aguilar Morales anunciaron sendos votos concurrentes. Los señores
Ministros Franco González Salas (reserva genérica) y Zaldívar Lelo de Larrea (reserva genérica) reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes.
Se aprobó por mayoría de ocho votos de los señores Ministros Cossío Díaz, Luna Ramos, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Sánchez Cordero de García Villegas, Pérez Dayán y Presidente Silva Meza, respecto del considerando trigésimo segundo, en el cual se reconoció la validez del artículo 385, párrafo 2, incisos b) y g), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. Los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena y Franco González Salas votaron en contra. El señor Ministro Zaldívar Lelo de Larrea (reserva genérica) reservó su derecho de formular voto concurrente.
Se aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas con reservas, Zaldívar Lelo de Larrea en contra de las consideraciones, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Sánchez Cordero de García Villegas, Pérez Dayán y Presidente Silva Meza, respecto del considerando trigésimo cuarto, en el cual se reconoció la validez del artículo 378, párrafos 1 y 2, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. Los señores Ministros Franco González Salas (reserva genérica) y Zaldívar Lelo de Larrea (reserva genérica) reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes.
El señor Ministro Valls Hernández no asistió a la sesión de cuatro de septiembre de dos mil catorce previo aviso a la Presidencia.
Se aprobó por mayoría de seis votos a favor de los señores Ministros Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Sánchez Cordero de García Villegas y Pérez Dayán, respecto del considerando cuadragésimo primero, en el cual se reconoció la validez de los artículos 391 y 392 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. Los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales y Presidente Silva Meza votaron en contra. Los señores Ministros Franco González Salas (reserva genérica) y Zaldívar Lelo de Larrea (reserva genérica) reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes.
Se aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Sánchez Cordero de García Villegas, Pérez Dayán y Presidente Silva Meza, respecto de los considerandos cuadragésimo segundo (en el cual se reconoció la validez del artículo 401, párrafo 1, inciso i), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales), cuadragésimo tercero (en el cual se reconoció la validez del artículo 403 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales), cuadragésimo cuarto (en el cual se reconoció la validez del artículo 423 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales), cuadragésimo quinto (en el cual se reconoció la validez de los artículos 425 a 431 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales) y cuadragésimo sexto (en el cual se reconoció la validez del artículo 13, párrafo 1, inciso d), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, y se fijó su interpretación). Los señores Ministros Franco González Salas (reserva genérica) y Zaldívar Lelo de Larrea (reserva genérica) reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes.
Se aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Sánchez Cordero de García Villegas, Pérez Dayán y Presidente Silva Meza, respecto del considerando cuadragésimo séptimo, en el cual se reconoció la validez del contenido del Libro Séptimo (artículos 357 al 439) de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, por lo que se refiere al trato desigual a las candidaturas independientes en comparación con los partidos políticos. La señora Ministra Sánchez Cordero de García Villegas anunció voto concurrente. Los señores Ministros Franco González Salas (reserva genérica) y Zaldívar Lelo de Larrea (reserva genérica) reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes.
El señor Ministro Valls Hernández no asistió a la sesión de ocho de septiembre de dos mil catorce previo aviso a la Presidencia.
Respecto del punto resolutivo décimo primero:
En cuanto a la propuesta del considerando décimo cuarto consistente en declarar la invalidez de los artículos 44, párrafo 1, inciso u), y 320, párrafo 1, incisos d), e), j) y k), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, se expresó una mayoría de siete votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea por la invalidez parcial, Sánchez Cordero de García Villegas y Presidente Silva Meza. Los señores Ministros Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Valls Hernández y Pérez Dayán votaron en contra. Por ende, al no obtenerse una mayoría calificada
a favor de esta propuesta, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 105, fracción II, párrafo quinto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 72 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Tribunal Pleno determinó desestimar la acción por lo que refiere exclusivamente a dichos preceptos.
Respecto del punto resolutivo décimo segundo:
Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Aguilar Morales, Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas, Pérez Dayán y Presidente Silva Meza.
Firman los señores Ministro Presidente y Ministra Ponente, con el Secretario General de Acuerdos que autoriza y da fe.
El Ministro Presidente: Juan N. Silva Meza.- Rúbrica.- La Ministra Ponente: Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos.- Rúbrica.- El Secretario General de Acuerdos: Rafael Coello Cetina.- Rúbrica.
EL LICENCIADO RAFAEL COELLO CETINA, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CERTIFICA: Que esta fotocopia constante de ciento ochenta y cuatro fojas útiles, concuerda fiel y exactamente con la sentencia de nueve de septiembre dos mil catorce, dictada por el Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad 22/2014 y sus acumuladas, 26/2014, 28/2014 y 30/2014. Se certifica con la finalidad de que se publique en el Diario Oficial de la Federación.- México, Distrito Federal, a veinticinco de junio de dos mil quince.- Rúbrica.
VOTO QUE FORMULA EL SEÑOR MINISTRO LUIS MARÍA AGUILAR MORALES RESPECTO A LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 22/2014, Y SUS ACUMULADAS, 26/2014, 28/2014 Y 30/2014
Por acuerdo de nueve de septiembre de dos mil catorce, dentro de los autos relativos a la acción de inconstitucionalidad citada en el encabezado, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación analizó la adecuación constitucional de diversos preceptos de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales; Ley General de Partidos Políticos, Ley General de Medios de Impugnación en Materia Electoral, y Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
Aunque, en general, coincido con el sentido de la resolución, hay diversas consideraciones que estimo debieron haber quedado incluidas en ella, otras más de las que me separo, y algunas con las que no convengo, y me referiré a ellas a lo largo de las líneas que desarrollo a continuación.
Por principio de cuentas, aludo a lo establecido en el considerando Décimo Segundo, en el que se verificó la constitucionalidad de la prohibición de fijar propaganda electoral en el equipamiento urbano, contenida en el artículo 250, párrafo 1, incisos a), b) y d), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, cuya validez fue reconocida en el fallo.
En lo que ahora me interesa destacar, dentro del apartado de referencia se establece, de manera medular, que el precepto indicado no violenta las libertades de imprenta y expresión, cuyos límites son los ataques a la moral, la vida privada o los derechos de terceros, provocar algún delito o perturbar el orden público, como expresamente lo prevé el primer párrafo del artículo 6 de la Ley Fundamental.
A mi juicio, efectivamente, no se vulnera la libertad de expresión, pero no por las razones apuntadas, sino porque el dispositivo jurídico en comento no impide la difusión de lo que cada partido estime conveniente, sino que sólo regula el que la propaganda se establezca en los espacios públicos urbanos permitidos para ello, esto es, se refiere a la colocación de la propaganda (que únicamente se haga uso de los espacios públicos permitidos para ello), no a su contenido.
Así las cosas, aunque estoy de acuerdo con el sentido del análisis que se realiza en el considerando de referencia, estimo que la sentencia pudo hacerse cargo de la razón expresada en los párrafos precedentes, que me parece útil para robustecer lo resuelto.
Por otra parte, en el considerando Décimo Noveno se analizó el artículo 329 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, controvertido al estimar que a través de él se reguló de manera extemporánea el voto de los mexicanos en el extranjero, y se omitió hacerlo respecto de los diputados locales e integrantes de los ayuntamientos.
En la sentencia se declaró la validez del precepto aludido, en lo que interesa, en la lógica medular de que no permitir el voto por diputados locales e integrantes de los ayuntamientos obedece a que se dejó abierta la posibilidad de que los propios estados determinaran la forma en que sería ejercido el derecho en cita.
Sobre el particular, me interesa dejar apuntado que aun cuando coincido con el sentido de la ejecutoria, me parece que, en relación con el argumento recién precisado, pudo tenerse presente que la falta de previsión que se tilda de inconstitucional encuentra una justificación válida en el hecho de que los cargos referidos representan, de manera inmediata, a la ciudadanía asentada en un territorio determinado y, en esta lógica, a mi juicio, es razonable que sólo sean elegidos por las personas cuyos intereses concretos y actuales se encargarán de proteger, es decir, por quienes residen en el lugar o demarcación específica que representarán.
Para robustecer lo anterior, debe tenerse en consideración, por principio de cuentas que, en general, la elección de diputados por el principio de representación proporcional se encuentra relacionada con un criterio de asignación de votos, pues cada legislador será elegido en relación con un distrito electoral específico y, en esta lógica, a mi juicio, existe dificultad para establecer, de manera certera, una correspondencia entre el votante en el extranjero y la unidad territorial arriba señalada, máxime porque ésta es establecida a partir de un criterio poblacional y, consecuentemente, podrá sufrir modificaciones o adecuaciones conforme éste varíe.
Por otro lado, en el caso de los ayuntamientos, en mi opinión, debe tenerse presente el criterio que transcribo a continuación:
REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. AL INTRODUCIR ESTE PRINCIPIO EN EL ÁMBITO MUNICIPAL, SE DEBE ATENDER A LOS MISMOS LINEAMIENTOS QUE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL SEÑALA PARA LA INTEGRACIÓN DE LOS ÓRGANOS LEGISLATIVOS. El artículo 115, fracciones I, párrafo primero y VIII, párrafo primero, de la Constitución Federal señala que las entidades federativas tendrán como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al Municipio Libre; que cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento electo popular y directamente, el cual se integrará por un presidente y el número de síndicos y regidores que la legislación local determine; que el gobierno municipal se ejercerá exclusivamente por el Ayuntamiento y que las autoridades legislativas locales, al expedir sus leyes electorales, deberán introducir el principio de representación proporcional para la elección de los Ayuntamientos de los Municipios que conforman la entidad. Ahora bien, como puede advertirse del indicado precepto constitucional, el Municipio es la célula primaria territorial, política y administrativa en los Estados, por lo que es el primer nivel de gobierno que entra en contacto con la ciudadanía asentada en él; de ahí que corresponda a sus habitantes elegir directamente a los funcionarios que deberán conformar el órgano de gobierno municipal. Así, los miembros de los Ayuntamientos que hayan resultado electos como tales, integran el órgano de gobierno municipal y representan los intereses de una comunidad municipal determinada, por tanto, el principio de representación proporcional que se instituye para los Municipios, tiene como finalidad que los partidos políticos contendientes en una elección municipal cuenten con un grado de representatividad que deberá ser acorde a su presencia en los Municipios que integren a la entidad federativa correspondiente, lo anterior, en atención al carácter nacional y estatal de los partidos políticos que contienden en las elecciones municipales. En efecto, el principio de representación proporcional previsto para la conformación de los órganos legislativos, se instituyó para dar participación a los partidos políticos con cierta representatividad en la
integración de dichos órganos, para que cada uno de ellos tenga una representación proporcional al porcentaje de su votación total y evitar la sobrerrepresentación de los partidos dominantes, lo que implica que los institutos políticos tengan cierto grado de representatividad a nivel estatal, puesto que en su caso, conformarán precisamente un órgano de Gobierno Estatal. En esta tesitura, el establecimiento del sistema de representación proporcional en el ámbito municipal debe atender a los mismos lineamientos que la Constitución Federal señala para la integración de los órganos legislativos, esto es, que los partidos políticos que cuenten con cierto grado de representatividad estatal puedan acceder al órgano de gobierno municipal, sin que ello signifique que se limite la representación integral y genérica de los intereses de una concreta colectividad, ni que éstos se subordinen a lo que ocurra en otros Municipios.(10)
Ello, porque de dicha tesis es dable desprender que los integrantes de dichos órganos representan los intereses de la comunidad que los elige, en tanto que forman parte del primer nivel de gobierno con el que tienen contacto, y esto justifica que sean votados sólo por quienes, de manera inmediata, dentro de la comunidad específica, quieren que determinadas personas sean las que velen por sus intereses concretos y actuales.
Destaco las consideraciones previas, pues aun cuando, como adelanté, estoy de acuerdo con el sentido del estudio que se lleva a cabo en el considerando de referencia, estimo que la sentencia pudo hacerse cargo de tales razones para arribar a una conclusión sobre el tópico particular mencionado.
En otro orden de ideas, dentro del considerando Vigésimo Sexto se determinó la inconstitucionalidad del artículo 87, párrafo 13, de la Ley General de Partidos Políticos, en el que se disponía que los sufragios en los que se hubiese marcado más de una opción de los partidos políticos coaligados serían considerados válidos para el candidato postulado, y contarían como un solo voto sin que pudieran ser tomados en cuenta para la asignación de representación proporcional u otras prerrogativas.
Para arribar a la conclusión anterior, en un primer momento, se determinó que el régimen de coaliciones debe ser regulado por el Congreso de la Unión y, por tanto, las entidades federativas carecen de atribuciones para legislar en torno a dicha figura y, con posterioridad, se concluyó la inconstitucionalidad del precepto aludido en la lógica esencial de que el legislador no puede establecer condicionantes adicionales a las previstas en la Constitución para la asignación de representación proporcional, so pena de afectar la integración de las cámaras del Congreso de la Unión y distorsionar la voluntad del elector, además de que tal disposición limita injustificadamente el efecto total del voto ciudadano, toda vez que sólo contará para la elección de mayoría relativa y no para la de representación proporcional y, finalmente, también violenta el otorgamiento de prerrogativas a los partidos políticos en materia de financiamiento público y acceso a medios de comunicación, que dependen del porcentaje de votos obtenidos por los partidos políticos.
Precisado lo anterior, señalaría que, en mi opinión, el tema relativo a la competencia para legislar respecto del modelo de coaliciones no debió estudiarse en el presente asunto al no haber sido planteado por los accionantes y, además, a mi juicio, partiendo de la Ley General, las legislaturas estatales tienen cierto margen para poder regular en la materia, siempre que no vayan en contra o excedan lo establecido en la normativa general.
Por tanto, reitero, en mi concepto, si bien es verdad que, en principio, conforme a la Constitución, el tema de coaliciones debe quedar establecido en una ley general expedida por el Congreso de la Unión, los estados podrían regularlo siempre que se ajusten a los lineamientos y modalidades establecidos en dicha norma, pues así se garantiza que exista uniformidad en lo relativo a este tópico.
Por otro lado, no comparto las razones que sirven de base para concluir la inconstitucionalidad del precepto que se analiza dentro del considerando en cita, el cual, a mi juicio, debía declararse válido.
Ello, porque considero que la medida prevista en el artículo 87, párrafo 13, de la Ley General de Partidos Políticos, ahora declarado inconstitucional por la mayoría de los integrantes del Tribunal Pleno, estaba relacionada con la necesidad de garantizar la certeza de la manifestación de la voluntad ciudadana de
respaldo a un cierto instituto político para el efecto de que, como consecuencia, le fueran asignadas las prerrogativas correspondientes.
En efecto, las citadas prerrogativas se distribuyen conforme a diversos parámetros, entre los que se encuentra el relativo al respaldo o representatividad del instituto político frente al electorado y, en este sentido, me parece que es necesario conocer con claridad a qué equivale éste para que la distribución correspondiente sea correcta y equitativa, lo que adquiere mayor importancia si se tiene presente que los beneficios en comento involucran el acceso a recursos públicos.
Por tanto, estimo que si no existe certeza en relación con el apoyo que correspondió a los partidos coaligados por parte de alguno o algunos ciudadanos que marcaron los espacios relativos a varios de ellos, entonces se encuentra justificado que el voto sólo cuente para el candidato postulado y no para los institutos políticos pues, si así fuera, en mi concepto, se correría el riesgo de construir un respaldo artificioso a partir del cual se repartirían las prerrogativas.
En mi opinión, lo mismo ocurre en relación con la distribución o asignación de representación proporcional que también impacta en el tema de recursos públicos por lo que, reitero, también en torno a este tema debería garantizarse la certeza.
Ello, máxime que entiendo que la idea de esta figura es, justamente, asegurar que el número de votos que obtuvo un partido político conlleve una representación adecuada, es decir, equivalente y, en este escenario, si no hay elementos para determinar con claridad a quién pertenece un sufragio, se corre el riesgo de que haya una sub o sobrerrepresentación de los institutos políticos, a costa de este tipo de votos surgidos de meras presunciones y, por tanto, alejados de la necesaria certidumbre que rige la materia electoral.
A mi juicio, el precepto considerado inconstitucional estaba encaminado a evitar la contabilidad de votos en un estado de incertidumbre respecto de la verdadera intención del votante en relación con el partido político al que se refirió al momento de cruzar la boleta y, por ello, como indiqué previamente, estimo que debía declararse válido pues, para mí, abonaba a la certeza que debe prevalecer en los procesos electorales, en tanto que evitaba contar votos por meras suposiciones, y otorgarlos a un partido determinado, sin ninguna garantía de que realmente fuera para él.
Para mí, la distribución discrecional de los votos emitidos por más de un partido conlleva el desconocimiento y manipulación de la intención del elector y, por ello, estimo que el sistema desarrollado en el precepto analizado en el considerando de referencia era constitucional, pues permitía que el voto contara para la opción política, pero lo excluía de los temas relativos a la asignación de representación proporcional y prerrogativas, al no arrojar certeza respecto de a quién favorece en lo individual.
Así, en mi concepto, dicha disposición garantizaba la finalidad principal de los partidos políticos, a saber, acceder al ejercicio del poder público, y aseguraba que las cuestiones colaterales a ella se definieran a partir de elementos objetivos, y no de meras suposiciones o presunciones.
Lo cierto es que, para mí, el retirar los votos emitidos a favor de más de un partido coaligado de la bolsa a partir de la cual se realizaría el cómputo y asignación correspondiente, era una herramienta que garantizaba que esta última tarea se llevara a cabo con base en el apoyo real obtenido por cada partido en el proceso electoral, de forma que todos los institutos que tuvieran derecho a participar en ella lo hicieran en igualdad de condiciones.
Esto, porque considero que distribuir indiscriminadamente los votos en los que no haya certeza de la voluntad del elector implicaría beneficiar a los partidos coaligados en demérito de aquellos que, de manera individual o conjunta, hayan obtenido un respaldo determinado, concreto y claro.
Adicionalmente a lo anotado con antelación, considero que el precepto declarado contrario a la Ley Fundamental tampoco vulnera el derecho al voto de los ciudadanos, en tanto que su respaldo queda garantizado al contabilizarse el voto a favor del candidato.
Así las cosas, como adelanté, no comparto el sentido ni las consideraciones de la sentencia pues, por las razones expresadas, considero que el artículo analizado dentro del apartado en cita debió tenerse como
constitucional.
Por último, dentro del considerando Trigésimo se resuelve la constitucionalidad del artículo 369 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, que regula los plazos para que los aspirantes a ser registrados como candidatos independientes a ocupar los cargos de Presidente, senador o diputado obtengan el respaldo ciudadano necesario al efecto, en la lógica medular de que la inconstitucionalidad propuesta se hizo derivar de la comparación entre dos formas diferentes de promoción política, a saber, los partidos de nueva creación y las referidas candidaturas ciudadanas.
Como en supuestos anteriores, comparto el sentido de la consulta en este apartado, aunque considero que, adicionalmente a las razones que la sostienen, debió tomarse en consideración lo siguiente.
El artículo 362(11) de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales dispone que los ciudadanos que cumplan con los requisitos, condiciones y términos establecidos al efecto tendrán derecho a participar y, en su caso, ser registrados como candidatos independientes para ocupar los cargos de Presidente, senadores y diputados del Congreso de la Unión por el principio de mayoría relativa.
Por su parte, el artículo 366(12) de la normativa en cita establece las etapas del proceso de selección de los referidos candidatos ciudadanos, a saber: convocatoria, actos previos al registro, obtención del apoyo ciudadano y registro.
En lo relativo a la obtención del respaldo ciudadano, el diverso artículo 369(13) prevé que éste podrá obtenerse a partir del día siguiente al que los interesados a ser registrados como candidatos independientes obtengan la calidad de aspirantes, y dispone que esta etapa durará ciento veinte días, si la intención es contender en la elección de Presidente de la República, noventa para el caso de los senadores, y sesenta en el supuesto de los diputados, aunque se precisa que el Consejo General podrá realizar ajustes a estos periodos para garantizar los plazos de registro, y que los actos respectivos se ciñan a dicha temporalidad.
Finalmente, en relación con lo anterior, el artículo 382(14) dispone que los plazos y órganos competentes para el registro de candidaturas independientes serán los mismos que se señalan para el Presidente de la República, diputados y senadores; mientras que el 388(15) prevé que dentro de los tres días siguientes a que venzan los plazos relacionados con la entrega de la solicitud, y la verificación del cumplimiento de los requisitos respectivos, los consejos General, locales y distritales celebrarán la sesión de registro de candidaturas en los términos de ley, y el 389(16) señala que se tomarán las medidas para hacer pública la conclusión del registro de candidaturas independientes, dando a conocer los nombres de los candidatos o fórmulas registradas y de aquellos que no cumplieron los requisitos.
Destaco lo anterior porque, en mi concepto, las consideraciones referidas evidencian que la etapa de obtención del respaldo ciudadano es una más de las que se siguen en el proceso de selección de candidatos independientes, y se lleva a cabo antes de que proceda el registro de estos.
En virtud de lo anterior, me parece claro que debe quedar sujeta a una temporalidad determinada, no sólo para hacerla congruente con las otras que se desarrollan dentro del proceso comicial general del Estado, sino para permitir la eficacia de la etapa posterior, que no podría llevarse a cabo si antes no se ha cumplido con ella.
En esta lógica, el establecimiento de un plazo específico para el desarrollo de esta etapa, en mi concepto, resulta razonable en tanto que, reitero, al ser parte de un proceso de selección conformado por una sucesión de etapas continuas y concatenadas, debe quedar delimitada en su temporalidad pues, de lo contrario, se afectaría a las restantes, que dependen de ella y, de esta forma, se haría nugatorio el ejercicio del derecho previsto en el artículo 35, fracción II, de la Ley Fundamental, relativo a que los ciudadanos puedan aspirar a ocupar un cargo público de manera independiente a los partidos políticos.
En esta lógica, en mi concepto, el plazo establecido en el precepto que se analizó en el apartado de referencia, se entiende lógico y razonable para garantizar el derecho de votar y ser votado con este carácter.
Así las cosas, aun cuando, como adelanté, estoy de acuerdo con el sentido del estudio que se lleva a cabo en el considerando en cita, estimo que la sentencia pudo hacerse cargo de las razones referidas para arribar a una conclusión sobre el tópico particular mencionado.
El Ministro, Luis María Aguilar Morales.- Rúbrica.
EL LICENCIADO RAFAEL COELLO CETINA, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CERTIFICA: Que esta fotocopia constante de siete fojas útiles, concuerda fiel y exactamente con el original del voto formulado por el señor Ministro Luis María Aguilar Morales en la sentencia de nueve de septiembre de dos mil catorce dictada por el Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad 22/2014 y sus acumuladas, 26/2014, 28/2014 y 30/2014. Se certifica con la finalidad de que se publique en el Diario Oficial de la Federación.- México, Distrito Federal, a veinticinco de junio de dos mil quince.- Rúbrica.
VOTO PARTICULAR Y CONCURRENTE QUE FORMULA EL MINISTRO JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ EN LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 22/2014 Y SUS ACUMULADAS 26/2014, 28/2014 Y 30/2014.
En sesión de nueve de septiembre de dos mil catorce, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió las acciones de inconstitucionalidad citadas al rubro. En dichas resoluciones, me aparté de ciertas consideraciones y de las respuestas a las que llega la mayoría de los ministros, por lo que reservé mi derecho a formular voto particular o concurrente según el punto tratado. Para efectos de claridad en la exposición, el presente voto está organizado por temas, explicando en cada uno, primero la posición mayoritaria, seguida de mis razones de disenso.
1. VOTO PARTICULAR respecto de la presunta violación al proceso legislativo con relación a las reformas a: 1) la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, 2) la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 3) la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (Considerando Quinto).
En este punto, el Partido del Trabajo y el Partido de la Revolución Democrática, argumentaron que en la Convocatoria emitida por la Comisión Permanente para celebrar la reunión de catorce de mayo de dos mil catorce, no se señaló como parte del objeto de la sesión extraordinaria, la reforma de tres de los ordenamientos legales modificados, arriba mencionados. En concepto de los partidos, el hecho de no estar contemplada su discusión en la convocatoria referida, torna inconstitucional la promulgación de dichas leyes.
Consideraciones de la mayoría
La mayoría de los ministros, encontró infundado el argumento anterior al considerar que en la convocatoria para la celebración del periodo extraordinario sí se hizo explícito que se someterían a discusión las modificaciones a las tres leyes en comento, que fueron objeto de reformas y adiciones a pesar de no encontrarse expresamente en la convocatoria. Ello porque en la minuta enviada por la Cámara de Senadores a la Cámara de Diputados estaban expresamente previstas las reformas y adiciones que finalmente fueron aprobadas respecto de tales ordenamientos.
Consideran que el proceder de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión se ajustó a lo dispuesto en los artículos 67 y 78, fracción IV de la Constitución Federal, porque en el artículo Quinto, punto 3 de la Convocatoria para la celebración el período extraordinario de sesiones de la Cámara de Diputados se estableció que dicho órgano legislativo se ocuparía, entre otros asuntos, del "Dictamen con proyecto de Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales", y que en este proyecto se incluían (en sus artículos Segundo, Tercero y Cuarto), sendas reformas y adiciones a 1) la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral; 2) a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 3) a la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.
Es decir, porque contenido en el "Dictamen con proyecto de Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales", textualmente se informó que entre los asuntos de que se ocuparían y serían objeto de análisis en las sesiones extraordinarias respectivas del Senado y la Cámara de Diputados, se encontraba prevista la discusión de las modificaciones a los tres ordenamientos
referidos.
En su criterio, el requisito constitucional se satisface plenamente cuando dentro de la minuta con proyecto de decreto agendada para análisis, se encuentran descritas con precisión las reformas a las disposiciones legales que se someten a debate, ya que de lo que se trata âdice la sentenciaâ es que exista certeza sobre el motivo de apertura de dichos periodos y la mejor manera de hacerlo es mediante la descripción puntual de las disposiciones que serán materia de estudio.
Razones del disenso
No puedo compartir lo resuelto en este punto; en mi opinión no puede entenderse satisfecha la condición de convocatoria a periodo extraordinario de sesiones del Congreso de la Unión, contenidos en los artículos 67 y 78 constitucionales, con que en el proyecto de decreto de reforma que desarrolla alguno de los puntos, estén previstas las reformas. En mi opinión las leyes a ser reformadas tienen que ser expresas en la propia convocatoria a periodo extraordinario pues ello está claramente establecido en el artículo 67 constitucional:
Art. 67.- El Congreso o una sola de las Cámaras, cuando se trate de asunto exclusivo de ella, se reunirán en sesiones extraordinarias cada vez que los convoque para ese objeto la Comisión Permanente; pero en ambos casos sólo se ocuparán del asunto o asuntos que la propia Comisión sometiese a su conocimiento, los cuales se expresarán en la convocatoria respectiva.
Ahora bien, en el título de la minuta con proyecto de decreto que nos ocupa sólo se refería a una ley, aunque en el contenido de esta, sí se hacía referencia a las tres leyes impugnadas. No comparto el criterio sostenido por la mayoría que considera que en estas condiciones no había una contravención a los artículos constitucionales invocados.
Considero que la violación del procedimiento debió declararse fundada y en consecuencia debieron invalidarse las disposiciones contenidas en el decreto impugnado por no encontrarse en la convocatoria al periodo extraordinario de sesiones del trece de mayo de dos mil catorce; estas leyes son: 1) Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, 2) Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 3) Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.
Cabe señalar que, desde mi posición, por otro lado, sí resulta válido el procedimiento legislativo respecto de: 1) Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, 2) Ley General de Partidos Políticos, y 3) Ley General en Materia de Delitos Electorales, por estar expresas en la convocatoria. Las dos primeras, impugnadas en la presente acción de inconstitucionalidad.
2. VOTO CONCURRENTE respecto de la constitucionalidad de la renovación de los magistrados electorales locales (Considerando Noveno).
El Partido del Trabajo argumentó que los artículos que integran el Libro Tercero, Título Tercero, denominado "De las Autoridades Electorales Jurisdiccionales Locales", y en específico los artículos que regulan el proceso de renovación de los tribunales electorales, así como el artículo Vigésimo Primero Transitorio, todos de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, infringen los principios de irretroactividad de la ley, inamovilidad judicial y el derecho al trabajo en su vertiente relacionada con el ejercicio de la función electoral.
Consideraciones de la mayoría
La mayoría estimó infundados los argumentos del Partido del Trabajo, por considerar que la renovación de los magistrados electorales locales es un mandato de fuente constitucional, por lo que su contenido solamente responde al propósito del constituyente permanente de dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 116, fracción IV, inciso c), párrafo 5 º, y Décimo transitorio, del decreto de reformas constitucionales publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 10 de febrero de 2014.
Para ellos, si la Constitución dispuso el relevo de los magistrados electorales locales, debe concluirse que no existe contravención a los principios constitucionales señalados como violados, y tampoco es posible alegar alguna infracción a las normas de fuente convencional ya que tratándose de restricciones impuestas por la propia Constitución Federal, debe estarse a su contenido, dada la supremacía de la que está investida. Lo anterior con fundamento en la tesis de jurisprudencia
derivada de la contradicción de tesis 293/2011 de rubro DERECHOS HUMANOS CONTENIDOS EN LA CONSTITUCIÓN Y EN LOS TRATADOS INTERNACIONALES. CONSTITUYEN EL PARÁMETRO DE CONTROL DE REGULARIDAD CONSTITUCIONAL, PERO CUANDO EN LA CONSTITUCIÓN HAYA UNA RESTRICCIÓN EXPRESA AL EJERCICIO DE AQUÉLLOS, SE DEBE ESTAR A LO QUE ESTABLECE EL TEXTO CONSTITUCIONAL.
Razones del disenso
En este punto, si bien comparto el sentido de la resolución no así ciertas consideraciones.
La primera es que, en el caso, al haberse modificado la estructura orgánica de los tribunales, con ello no se actualizan violaciones a derechos humanos de los magistrados, porque no existe tal cosa como un derecho humano a ser funcionario público.
La segunda consideración que no comparto es la relativa a la prevalencia de las restricciones constitucionales frente a los derechos humanos contenidos en tratados internacionales. En la contradicción de tesis 293/2011 me aparté del criterio mayoritario y lo he hecho reiteradamente. En mi opinión no pueden prevalecer las restricciones constitucionales, sino que debe atenderse al criterio más protector de derechos humanos, ya sea que se encuentre en el texto constitucional o en tratados internacionales suscritos por el Estado mexicano.
3. VOTO PARTICULAR respecto de la constitucionalidad de la difusión de los informes anuales gubernamentales rendidos fuera de los periodos de campaña electoral (Considerando Décimo).
El Partido del Trabajo y el Partido de la Revolución Democrática, sostuvieron que el artículo 242, párrafo 5, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, era contrario al párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución General, el cual establece que la propaganda en cualquier modalidad de comunicación social que difundan los entes públicos en todo tiempo, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social, y que, en ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.
Consideraciones de la mayoría
En primer lugar, señalan que se encuentra pendiente de emisión la ley reglamentaria del párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución Federal, en términos del artículo Tercero transitorio del decreto de reformas constitucionales publicado en el Diario Oficial de la Federación de 10 de febrero de 2014 que prescribe:
"(La ley) establecerá las normas a que deberán sujetarse los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y de cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, y que garantizará que el gasto en comunicación social cumpla con los criterio de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, así como que respete los topes presupuestales, límites y condiciones de ejercicio que establezcan los presupuestos de egresos respectivos".
También estiman relevante mencionar que con base en la disposición constitucional anterior (parcialmente transcrita), la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales estableció en su artículo transitorio Vigésimo Tercero:
"Lo dispuesto en el párrafo 5 del artículo 242 de esta Ley, en relación con los informes de labores o de gestión de los servidores públicos, deberá ser regulado en la ley que reglamente el párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución. Continuará en vigor lo previsto en el referido párrafo 5 del artículo 242, hasta en tanto no se expida y entre en vigor la regulación anterior en dicha ley".
Luego, en consideración de la mayoría, del texto de la norma cuestionada no se advierte contravención a lo dispuesto en el artículo 134 constitucional, pues, sostienen, esta disposición lo que prohíbe es la propaganda de los servidores públicos con fines puramente de promoción política personal, lo cual para ellos no acontece cuando cumplen con la obligación de rendir cuentas anualizadas de su gestión pública, ya que en estos casos se trata de información de carácter institucional para evaluar sus acciones de gobierno de cara a la sociedad.
Así, para la mayoría, las restricciones contenidas en el artículo 242, párrafo 5, impugnado (que el
informe anual de labores o gestión de los servidores públicos, así como los mensajes para darlos a conocer se realicen anualmente, tengan cobertura regional limitada, que no excedan de siete días anteriores y cinco posteriores al informe, que se haga sin fines electorales, y no se hagan dentro del periodo de campañas electorales) no son violatorias de la Constitución, y por el contrario, constituyen restricciones que impiden cualquier abuso en perjuicio de la equidad en las contiendas para la renovación de los integrantes de cualquier orden de gobierno.
Razones del disenso
En este tema, primero debo decir que independientemente de la naturaleza transitoria del artículo cuestionado, el problema que había que determinar era: ¿qué significa propaganda?
En mi opinión y como premisa para contestar esta pregunta, considero que todo informe que no tenga un sustento constitucional es propaganda; en este sentido, los únicos informes previstos por la Constitución son los del Presidente de la República y los de los gobernadores de los estados, en términos de los artículos 69 y 116, respectivamente. Así, sólo en la Carta Magna se pueden establecer estos informes como mecanismos de rendición de cuentas y no como autopromoción personal; así mismo, la excepción a ello, debiera estar en el propio texto constitucional.
Por ello, considero que el acto de rendición de cuentas es el informe mismo y no su anuncio en los siete días anteriores ni su promoción en los cinco días posteriores; estos últimos debieran ser considerados propaganda por carecer de sustento en la Constitución. Por esta razón, estimo que debió declararse la invalidez de la totalidad del artículo 242, párrafo quinto.
Si bien, en los precedentes citados en el engrose: las acciones de inconstitucionalidad 129/2008 y 76/2008 ambas con acumuladas, análogos al caso, voté por la constitucionalidad del establecimiento de condiciones para promocionar los informes de gobierno, en el presente, a partir de nuevas reflexiones y tomando en cuenta el artículo transitorio Tercero de la reforma constitucional publicada el 10 de febrero de 2014 en el D.O.F. que establece el deber de emitir una ley que reglamente el párrafo tercero del artículo 134, en la cual se garantice que el gasto en comunicación social cumpla con los criterios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, he llegado a una conclusión diversa, ya que el anterior criterio no permitía diferenciar con claridad cuando una expresión resulta ser propaganda de los servidores públicos con fines puramente de promoción política personal y no una expresión legítima de carácter exclusivamente institucional y con fines informativos, educativos o de orientación social.
4. VOTO CONCURRENTE en relación con la constitucionalidad de la prohibición de fijar propaganda electoral en el equipamiento urbano (Considerando Décimo segundo).
En este considerando se analizó la constitucionalidad del artículo 250, párrafo 1, incisos a), b) y d) de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. El Partido del Trabajo alegó que con dichos preceptos se viola la libertad de expresión; se fija una veda en el intervalo entre una elección y otra; se impide a los partidos dar a conocer su ideario político, postulados, documentos básicos, plan de acción y plataforma electoral; no se señala qué propaganda y bajo qué condiciones puede publicarse; coloca a su partido político en estado de indefensión y viola en su perjuicio el principio de igualdad, porque al ser minoritario no contará con recursos para desplegar la promoción de su ideario político, en tanto que con la reforma electoral federal, ha visto disminuidas sus prerrogativas económicas a nivel estatal en un 50%; y finalmente, porque "pisotea" la libertad de imprenta, por la estrecha relación que guarda con la libertad de expresión. En el tema respecto del cual me aparto, la mayoría dijo lo siguiente.
Consideraciones de la mayoría
Los argumentos fueron encontrados infundados por la mayoría, pues sostienen que de acuerdo con un criterio del Tribunal Pleno, es válido que la legislación secundaria establezca modalidades para el despliegue de la propaganda electoral, sobre todo en los casos, como el presente, en que se busca proteger el mobiliario instalado en la vía pública de su posible deterioro; la función óptima de los señalamientos viales; el respeto de la propiedad privada, salvo con el consentimiento de su dueño; y la presentación eficiente de los servicios carreteros y ferroviarios. Todas ellas, finalidades que responden al respeto de derechos de terceros, en términos del primer párrafo del artículo 6 º constitucional, y más aún si se toma en cuenta que el equipamiento urbano en general debe servir exclusivamente al fin para el cual se le colocó en calles y avenidas en forma neutral sin servir a ningún partido como vehículo de propaganda electoral.
En relación con los argumentos sobre la fijación de una veda en el intervalo entre una elección y otra,
sostienen que este es inexacto ya que el propósito del precepto es disponer los requisitos que debe cumplir la colocación de propaganda impresa en lugares públicos y de propiedad privada, con lo cual tampoco se viola la libertad de imprenta, en tanto este derecho, como la libertad de expresión, tienen como límite lo establecido en el artículo 6 º constitucional: el caso de que ataque a la moral, la vida privada o los derechos de terceros, provoque algún delito, o perturbe el orden público.
Razones del disenso
Si bien estoy de acuerdo con que la impugnación es infundada, en mi opinión, aun cuando el tema pudiera configurarse como libertad de expresión, la norma únicamente regula la modalidad de la colocación de propaganda; dicha regulación no va en contra del contenido de la expresión, sino que sólo modaliza su colocación para proteger derechos de terceros, y dado que existen vías y lugares alternos para la realización de esta expresión establecidos claramente en la norma impugnada, considero que las prohibiciones establecidas son razonables y no son violatorias de la Constitución.
5. VOTO PARTICULAR en relación con la constitucionalidad de la regulación extemporánea del voto de los mexicanos residentes en el extranjero y de la omisión de hacerlo respecto de diputados locales e integrantes de los ayuntamientos (considerando décimo noveno).
En este considerando se trataron tres temas; con el primero, acerca de la emisión extemporánea de la legislación, coincido plenamente con la resolución por lo tanto no haré ulterior alusión a él. En cambio, no compartí lo resuelto en el segundo punto, en cuanto a la consideración regresiva de la legislación, ni con el tercero, relativo a la consulta popular, por las razones que explico después de las razones de la mayoría
Consideraciones de la mayoría
En los temas que discrepo, la mayoría de los ministros en este Pleno, determinó lo siguiente.
En cuanto al argumento sobre que la norma reclamada es regresiva y restrictiva de los derechos electorales de los mexicanos en el extranjero, porque no les permite emitir su voto en elecciones para diputaciones locales, ni para la integración de los ayuntamientos, que encuentran infundado porque âconsideranâ la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales dejó abierta la posibilidad de que sean los propios Estados los que determinen la forma en la de permitir el acceso al voto en estos supuestos.
Para ellos, conforme a los artículos 73, fracción XXXIX-U; 116, fracción IV; 112, apartado C, Base primera, fracción V, inciso f); de la Constitución Federal; y 1 º de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales; se deduce que esta última tiene entre otros propósitos, establecer normas "...para los Ciudadanos que ejerzan su derecho al sufragio en territorio extranjero"; y para "...distribuir competencias entre la Federación y las entidades federativas...", lo cual implica que si en su artículo 329 dejó a las autoridades de los Estados en libertad de que las elecciones de Gobernadores de las entidades federativas y del Jefe de Gobierno del Distrito Federal, pudieran contar con el voto de los mexicanos residentes en el extranjero "...siempre que así lo determinen las Constituciones de los Estados o el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal", y que por mayoría de razón, nada impide que tratándose de los demás cargos de elección popular locales, estos también sean regulados por las leyes electorales de los Estados como mejor consideren conveniente, pues al tratarse de una ley general, la que instituye estas reglas genéricas permisivas, queda a cargo de las entidades federativas formular el marco legislativo que, sin contrariarla, establezca otras disposiciones en orden a cumplir con lo que les autorizó ese régimen general de distribución de competencias.
En relación a si la legislación electoral federal debería consignar la posibilidad de otorgar representatividad en la Cámara de Diputados a los mexicanos residentes en el extranjero, encuentran infundado el planteamiento por no existir disposición constitucional en tal sentido, por lo que tampoco podría haber la obligación para que en la legislación secundaria necesariamente se introduzcan reglas de tal naturaleza.
En el tercer tema, sobre la falta de previsión legal para que los mexicanos en el extranjero emitan su voto en las consultas populares, estimaron que tal omisión dentro de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, no constituye una deficiencia legislativa, ya que existe un ordenamiento dedicado en exclusiva a regular todo lo necesario para este tipo de consultas y en el cual ya se estableció la posibilidad que fue señalada por el Partido del Trabajo. El artículo 4 º de la Ley Federal de Consulta Popular establece:
"Artículo 4 º. La consulta popular es el mecanismo de participación por el cual los ciudadanos ejercen su derecho, a través del voto emitido mediante el cual expresan su opinión respecto de uno o varios temas de trascendencia nacional.
Los ciudadanos que residan en el extranjero podrán ejercer su derecho al voto en la consulta popular exclusivamente cuando la consulta coincida con la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, aplicando en lo conducente lo dispuesto en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales".
Razones del disenso
El artículo 329 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, impugnado, en su primer párrafo dispone:
"Artículo 329.
1. Los Ciudadanos que residan en el extranjero podrán ejercer su derecho al voto para la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos y senadores, así como Gobernadores de las entidades federativas y del Jefe de Gobierno del Distrito Federal, siempre que así lo determinen las Constituciones de los Estados o el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal."
En mi opinión, se debe partir de la consideración que el derecho al voto es un derecho humano de naturaleza política consagrado en el artículo 35 constitucional, lo que implica que debe ser interpretado de la forma menos restrictiva.
Así, para el caso de la elección en el extranjero de gobernadores prevista en la Ley General, que determina que sólo se requiere la identificación del Estado de origen y la admisión de esta posibilidad por la legislación, en mi opinión, en virtud de tratarse del derecho humano a al voto, no se puede dejar al arbitrio del Estado o Distrito Federal la posibilidad de elección de gobernador o Jefe de Gobierno, lo cual torna inconstitucional la disposición por violentar el artículo 35 constitucional.
Por otro lado, del que la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales establezca que serán las constituciones locales y el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal quienes determinen la posibilidad de votación por Gobernador y Jefe de Gobierno respectivamente, (estimo inconstitucional), ello no puede significar que esté autorizando a las entidades federativas para que regulen las votaciones para otros cargos de elección popular como las diputaciones locales o la integración de los cabildos.
En esta materia y tratándose de su implementación en el extranjero no hay una libertad de configuración local. Conforme al artículo 73, fracción XXIX-U es facultad del legislador federal expedir las leyes generales que distribuyan competencias entre la Federación y las entidades federativas en materias de partidos políticos; organismos electorales, y procesos electorales, conforme a las bases previstas en la Constitución. A estas leyes generales ha de ajustarse la regulación que hagan las entidades en la materia. Además, la implementación del voto fuera de la República depende de condiciones de posibilidad de ejecución en el exterior, instrumentación y operatividad, dado el sistema electoral que tenemos en México, es el gobierno Federal quién está en posibilidades de hacerlo.
Ahora bien, en cuanto a la justificación de excluir la votación para ciertos cargos desde el extranjero, hay que decir que la Constitución establece tres ámbitos de gobierno; en el artículo 40 se establece el sistema federal, en el artículo 43 las partes integrantes de la Federación y en el artículo 115 el ámbito municipal. De ellos, los ámbitos Federal y Estatal o Distrito Federal, son los únicos que coinciden en cuanto a los ámbitos electorales o circunscripciones. Tanto el Presidente de la República como los senadores responden a una sola circunscripción nacional por lo que no existe imposibilidad de asignación de voto.
Para el caso de los ayuntamientos, me parece que no existe razón para diferenciarlos con los casos del Presidente de la República y gobernadores, incluidos en los supuestos de la norma, por lo que deberían ser considerados en la misma situación que estos mediante una interpretación conforme. Debe enfatizarse que no corresponde a las entidades federativas adoptar dicha posibilidad sino que debió ser el legislador federal quien la previera en la Ley General. A falta de esta, y en razón de maximizar el derecho al voto, es que considero que el Pleno de la Suprema Corte debió hacer la interpretación conforme que he referido.
A diferencia de los anteriores cargos de elección popular que debieran estar en posibilidad de ser votados desde el extranjero, los diputados locales y federales tienen una organización electoral interna distinta; dependen de distritos que son unidades territoriales establecidas de manera más o menos discrecional, a partir de un criterio poblacional, determinado por un criterio de residencia. Por ello, el mexicano viviendo en el extranjero no está adscrito a un distrito territorial, lo cual deviene en una imposibilidad para votar por diputados, tanto locales como federales. De ahí que resulte justificado que no esté contemplada la elección de diputados desde el extranjero.
De esta forma, debiera poder votarse por cualquier cargo de los tres órdenes de gobierno, a menos
que se encuentre una imposibilidad de implementación, como sucede con los diputados debido a que responden a circunscripciones territoriales que dependen de un criterio poblacional.
En cuanto a la consulta popular, en mi consideración el Código Federal de Procedimientos Electorales ya no está en vigor, por lo que debe entenderse que la remisión que hace esta ley de consulta popular debiera entenderse como remisión a la que ahora instrumenta las instituciones y procedimientos electorales, misma que regula el voto de los mexicanos en el extranjero, para poder hacer efectivo el derecho a esta consulta.
La falta de regulación en la ley, en mi opinión, sí constituye una omisión que limita de manera indebida un derecho, por lo que debiera hacerse una interpretación conforme para que los supuestos del artículo 4 º de la Ley Federal de Consulta Popular, cuando la consulta coincida con la elección de Presidente de la República, se considere como supuesto para consultar a los ciudadanos en el extranjero.
Por las razones expresadas, me aparté de algunas consideraciones o resoluciones de la sentencia, según los temas particulares, en la presente acción de inconstitucionalidad.
El Ministro, José Ramón Cossío Díaz.- Rúbrica.
EL LICENCIADO RAFAEL COELLO CETINA, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CERTIFICA: Que esta fotocopia constante de nueve fojas útiles, concuerda fiel y exactamente con el original del voto particular y concurrente formulado por el señor Ministro José Ramón Cossío Díaz en la sentencia de nueve de septiembre de dos mil catorce dictada por el Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad 22/2014 y sus acumuladas, 26/2014, 28/2014 y 30/2014. Se certifica con la finalidad de que se publique en el Diario Oficial de la Federación.- México, Distrito Federal, a veinticinco de junio de dos mil quince.- Rúbrica.
VOTO PARTICULAR Y CONCURRENTE QUE FORMULA EL MINISTRO ALFREDO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA EN RELACIÓN CON LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 22/2014 Y SUS ACUMULADAS 26/2014, 28/2014 y 30/2014
1. En sesión de nueve de septiembre de dos mil catorce, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad y sus acumuladas citadas al rubro, promovidas por los representantes de los partidos políticos Movimiento Ciudadano, del Trabajo, y de la Revolución Democrática en contra de diversas disposiciones de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, Ley General de Partidos Políticos, Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral y Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
2. Al respecto, el Tribunal Pleno, por votaciones diferenciadas, determinó que las acciones eran procedentes o parcialmente procedentes y parcialmente fundadas o infundadas; sobreseyó las acciones respecto al artículo 209, fracción XXXI, de la referida Ley Orgánica; desestimó dos acciones por lo que hace a la objeción del artículo 44, párrafo 1, inciso u), y 320, párrafo 1, incisos d), e), j) y k), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales; reconoció la validez tanto del procedimiento legislativo que dio lugar a las reformas impugnadas como del contenido de varias de las normas reclamadas; declaró la invalidez de las porciones normativas o de la totalidad de ciertos artículos objetados, y consideró que ciertos preceptos reclamados resultaban constitucionales si se interpretaban de manera conforme.
3. Ahora bien, el presente voto tiene como objetivo hacer las aclaraciones pertinentes respecto a mi posicionamiento sobre el alegato de las supuestas violaciones en el procedimiento legislativo y el análisis de regularidad constitucionalidad de siete artículos impugnados que se hizo en la sentencia (los numerales 87, párrafo 13, de la Ley General de Partidos Políticos y 250, párrafo 1, incisos a) y b), 329, 369, 385, párrafo 2, incisos b) y g), 391 y 392 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales). Así, en los subsecuentes apartados, únicamente expondré las razones que me llevaron a apartarme parcial o totalmente de las consideraciones o sentido de la resolución respecto a tales preceptos legales, siguiendo la metodología de estudio del propio fallo.
I. POSICIONAMIENO EN TORNO AL CONSIDERANDO QUINTO
4. En el considerando quinto de la sentencia, se señaló que contrario a lo argumentado por los partidos políticos no hubo violación al proceso legislativo con relación a las reformas a la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, toda vez que si bien en la convocatoria para la celebración del periodo extraordinario de sesiones no se precisó que también se someterían a discusión y reforma esas leyes, su modificación se debió a que existía un mandato
constitucional para que a más tardar el treinta de abril de dos mil catorce, el Congreso de la Unión expidiera la legislación secundaria necesaria para la eficacia de la reforma electoral de diez de febrero de dos mil catorce.
5. En ese tenor, se dijo, dado que la convocatoria para el periodo extraordinario iba a tratar sobre el dictamen a la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales y la Ley General de Partidos Políticos, era previsible que hubiese necesidad de ajustar otros textos normativos que guardan relación con dichas materias y leyes.
6. En relación con lo anterior, aun cuando coincido con el argumento de la mayoría en que aun cuando en la convocatoria al periodo extraordinario no se señaló de manera expresa que abarcaría la reforma a la Ley General de Sistema de Medios de Impugnación, a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y a la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, ello no provoca en automático una violación constitucional al procedimiento legislativo.
7. Desde mi particular punto de vista, aunado a los argumentos recién expuestos y como una cuestión que no fue destacada por la mayoría, estimo importante resaltar que el que se modifiquen ciertas normas relacionadas con las que fueran objeto expreso de la convocatoria para el periodo extraordinario es una consecuencia natural del procedimiento legislativo y el Congreso de la Unión se encuentra facultado para ello, al ser precisamente el que detenta la facultad legislativa y el que tiene la obligación de armonización normativa del ordenamiento jurídico mexicano. La única condición es que las modificaciones legales que no fueron objeto expreso de la convocatoria guarden una relación directa con las que sí lo fueron, lo cual acontece en el caso concreto. Si no lo hubieran tenido, la modificación resultaría inconstitucional.
II. POSICIONAMIENTO EN TORNO AL CONSIDERANDO NOVENO
8. En el noveno considerando de la sentencia, se analizó el tema de la renovación de los magistrados electorales locales. En este apartado, se concluyó que resultaban infundados los conceptos de invalidez del Partido del Trabajo, pues, en primer lugar, la renovación de los magistrados electorales locales es un mandato constitucional el cual obedece al propósito de que el Constituyente Permanente de cumplimiento a los artículos 116, fracción IV, inciso c), párrafo 5, y décimo transitorio del decreto de reformas constitucionales publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de febrero de dos mil catorce.
9. En segundo lugar, porque si la Constitución es la que dispuso la renovación de los magistrados electorales locales no puede existir contravención de algún principio constitucional ni mucho menos alguna infracción a las normas de fuente convencional al tratarse de restricciones impuestas por la propia Norma Fundamental.
10. En relación con lo anterior, aun cuando comparto la declaratoria de constitucionalidad, no coincido con la totalidad de las consideraciones. A mi juicio, lo previsto en el texto constitucional no se trata de una restricción expresa al ejercicio de un derecho humano. El fallo presupone un significado de este concepto el cual no ha sido puesto a discusión en el seno del Tribunal Pleno.
11. A mi juicio, el citado artículo décimo transitorio es un poder de ejercicio obligatorio para los Estados y para el Senador de la República consistente en la renovación y designación de los nuevos magistrados electorales locales, lo cual no puede ni debe ser confundido con una restricción del ejercicio de un derecho.
III. PRONUNCIAMIENTO EN TORNO AL CONSIDERANDO DÉCIMO SEGUNDO
12. En el considerando décimo segundo se hace el examen de regularidad constitucional de la prohibición de fijar propaganda electoral en el equipamiento urbano establecida en el artículo 250, párrafo 1, incisos a), b) y d), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.
13. Sobre este aspecto, el Partido del Trabajo promovente argumentó que el artículo reclamado resultaba es inconstitucional, porque violaba la libertad de expresión; fija una veda en el intervalo entre una elección y otra; impide a los partidos dar a conocer su ideario político, postulados, documentos básicos, plan de acción y plataforma electoral; no señala cuál propaganda y bajo qué condiciones puede publicarse; coloca al Partido del Trabajo en estado de indefensión violando en su perjuicio el principio de igualdad por ser un partido minoritario, y pisotea la libertad de imprenta por la estrecha relación que guarda con la libertad de expresión.
14. La sentencia califica estos conceptos de invalidez como infundados, toda vez que la finalidad de la norma impugnada radica en prever los tiempos en que los partidos políticos pueden hacer campaña; además, toda vez que no existe obligación para el legislador de redactar las normas enumerando en forma precisa qué propaganda y bajo qué condiciones puede publicarse y, finalmente, porque las condiciones económicas de operación del partido en nada influye en la constitucionalidad de la
norma. Para ello, se citó la tesis que derivó de lo resuelto en la acción de inconstitucionalidad 102/2008 y su acumulada, en donde la Suprema Corte desestimó planteamientos similares.
15. Ahora, si bien estoy de acuerdo con la constitucionalidad de la norma, no comparto la totalidad de sus consideraciones. El artículo 250 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales establece prohibiciones para fijar propaganda electoral en equipamiento urbano. El texto del artículo es el siguiente:
Artículo 250.
1. En la colocación de propaganda electoral los partidos y candidatos observarán las reglas siguientes:
a) No podrá colgarse en elementos del equipamiento urbano, ni obstaculizar en forma alguna la visibilidad de los señalamientos que permiten a las personas transitar y orientarse dentro de los centros de población. Las autoridades electorales competentes ordenarán el retiro de la propaganda electoral contraria a esta norma;
b) Podrá colgarse o fijarse en inmuebles de propiedad privada, siempre que medie permiso escrito del propietario;
c) Podrá colgarse o fijarse en los bastidores y mamparas de uso común que determinen las juntas locales y distritales ejecutivas del Instituto, previo acuerdo con las autoridades correspondientes;
d) No podrá fijarse o pintarse en elementos del equipamiento urbano, carretero o ferroviario, ni en accidentes geográficos cualquiera que sea su régimen jurídico, y
e) No podrá colgarse, fijarse o pintarse en monumentos ni en edificios públicos.
16. Para el partido político, esta norma vulnera su libertad de expresión e imprenta, impidiéndole propagar su ideario político. La sentencia contesta aplicando un precedente del Tribunal Pleno. Como adelante, no comparto tal asimilación. En principio, el precedente no resuelve por completo el cuestionamiento formulado por el partido político. En aquel caso, el artículo reclamado establecía una prohibición, pero parcial, ya que podía colgarse propaganda electoral en los elementos del equipamiento urbano, siempre y cuando no se dañara tal equipamiento, se impidiera la visibilidad de conductores de vehículos, se impidiera la circulación de peatones ni se obstaculizara en forma alguna la visibilidad de los señalamientos. Por el contrario, en el supuesto que nos ocupa, el artículo 250 de la Ley General prevé una prohibición absoluta, por lo que el raciocinio jurídico para efectuar su análisis de constitucionalidad parte de premisas diferenciadas.
17. En ese sentido, tal como lo dice el fallo basándose en el precedente, si bien es cierto que existe libertad de configuración para regular los requisitos de la propaganda electoral en la legislación segundaria, ello no significa que cualquier norma que reglamente tales aspectos deberá ser declarada constitucional.
18. La sentencia prescinde totalmente de un análisis de razonabilidad de la prohibición. Desde mi punto de vista, aunque exista libertad de configuración, la norma resultante debió haber sido objeto de un escrutinio constitucional de carácter ordinario o estricto, según corresponda.
19. En el caso concreto, al verse involucrados los derechos a la libertad de expresión de los partidos políticos y de los candidatos, era necesario que en el fallo se hiciera un estudio de la proporcionalidad de la medida prohibitiva, aclarando si busca un fin legítimo y si la medida elegida por el Congreso cumple con criterios de razonabilidad, idoneidad y proporcionalidad.
20. Sentado lo anterior, desde mi perspectiva, considero que en el caso la norma impugnada satisfacía un escrutinio de constitucionalidad, ya que busca evitar la proliferación indiscriminada de propaganda política en espacios públicos y, adicionalmente, esta prohibición no evita que los partidos y candidatos hagan saber a la población sus idearios políticos, propuestas y planes de trabajo mediante otros medios de expresión o imprenta. Simplemente lo que se prohíbe es que lo hagan usando recursos públicos del Estado que en realidad están orientados a la satisfacción de servicios administrativos, educativos, de salud, recreativos, entre otros, y que el legislador consideró prudente dejar ajenos al ámbito electoral.
IV. PRONUNCIAMIENTO EN TORNO AL CONSIDERANDO DÉCIMO NOVENO
21. En el décimo noveno considerando se abordaron los conceptos de invalidez relativos a la regulación extemporánea del voto de los mexicanos residentes en el extranjero y la omisión de hacerlo respecto de diputados locales e integrantes de los ayuntamientos.
22. Sobre este aspecto, el Partido del Trabajo promovente señaló en su demanda que la Ley General de
Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales se emitió después de la fecha constitucionalmente programada, es decir, a más tardar del treinta de abril de dos mil catorce, además que la dicha extemporaneidad transgrede los derechos de los connacionales porque la autoridad electoral ejerció sus funciones fuera de la ley.
23. Adicionalmente, afirmó que la legislación electoral federal es regresiva en perjuicio de la ciudadanía y que el artículo 329 es inconstitucional, porque no permite a los mexicanos que radican en el extranjero emitir su voto en elecciones para diputados federales o locales ni para la integración de los ayuntamientos. A su vez, agrega que la legislación federal electoral es inconstitucional, ya que omite otorgar diputaciones representativas de los mexicanos residentes en el extranjero. Finalmente, sostiene que la legislación federal electoral es inconstitucional, porque omite conferir a los mexicanos residentes en el extranjero el derecho a votar en consultas populares.
24. En contestación a estos razonamientos, en el fallo se consideró que todos eran infundados en razón de lo siguiente. Por lo que hace a la emisión extemporánea de la legislación federal electoral, se dice que es una objeción que ya quedó superada con la promulgación de las leyes necesarias para hacer efectivos los mandatos constitucionales, además de no poder ser analizado en esta vía porque únicamente puede realizarse un análisis abstracto de la regularidad constitucional de las leyes y sobre todo porque el artículo quinto transitorio del decreto de reformas constitucionales de diez de febrero de dos mil catorce, previó la posibilidad de que no se cumpliera con la programación de la emisión de la legislación secundaria dándole a la legislación anterior cierta ultractividad.
25. Sobre el tema de que la norma reclamada es regresiva y restrictiva de los derechos electorales de los mexicanos residentes en el extranjero, también se califica como infundado, toda vez que la misma ley dejó abierta la posibilidad de que los propios Estados determinen la forma en que abrirán el acceso al voto en esos supuestos.
26. Respecto a que no se prevé la posibilidad de otorgar representatividad en la Cámara de Diputados a los mexicanos residentes en el extranjero, éste también se declara como infundado, ya que no existe disposición constitucional en tal sentido ni tampoco podría haber la obligación para que en la legislación secundaria necesariamente se introduzcan reglas de tal naturaleza.
27. Finalmente, por lo que hace a la falta de previsión legal para que los mexicanos desde el extranjero emitan su voto en las consultas populares, se argumenta que la regulación normativa no constituye una deficiencia legislativa al existir un ordenamiento exclusivamente que regula todo lo necesario para ese tipo de consultas.
28. En torno a todos estos argumentos, estoy de acuerdo con el alegato de inexistencia de una omisión inconstitucional, pero en contra del estudio de constitucionalidad de las reglas de votación para mexicanos con residencia en el extranjero.
29. A mayor abundamiento, la norma impugnada en esa instancia era la que sigue:
Artículo 329.
1. Los ciudadanos que residan en el extranjero podrán ejercer su derecho al voto para la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos y senadores, así como de Gobernadores de las entidades federativas y del Jefe de Gobierno del Distrito Federal, siempre que así lo determinen las Constituciones de los Estados o el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.
2. El ejercicio del voto de los mexicanos residentes en el extranjero podrá realizarse por correo, mediante entrega de la boleta en forma personal en los módulos que se instalen en las embajadas o consulados o, en su caso, por vía electrónica, de conformidad con esta Ley y en los términos que determine el Instituto.
3. El voto por vía electrónica sólo podrá realizarse conforme a los lineamientos que emita el Instituto en términos de esta Ley, mismos que deberán asegurar total certidumbre y seguridad comprobada a los mexicanos residentes en el extranjero, para el efectivo ejercicio de su derecho de votar en las elecciones populares.
30. Como se adelantó, en el fallo se afirma que no tiene razón el partido político promovente, pues el hecho de que la norma no prevea el voto de los mexicanos con residencia en el extranjero para diputados locales o miembros del ayuntamiento no provoca una violación constitucional, ya que ello podrá ser regulado libremente en las Constituciones y leyes locales. Asimismo, se sostiene que tampoco existe una violación constitucional al no preverse la participación democrática de los mexicanos residentes en el extranjero para los diputados federales, al no haber disposición
constitucional expresa al respecto.
31. Si bien coincido con el primer argumento, en cuanto a que las legislaturas locales establecerán las reglas para la participación de los mexicanos en el extranjero en la elección de diputados locales e integrantes de los ayuntamientos. No obstante, estimo que existe una razón de inconstitucionalidad no advertida por el fallo que afecta a la norma impugnada y que, aunque no fue alegada por el partido promovente, debe estudiarse al ser la competencia una cuestión de orden público.
32. En el texto del artículo 329, párrafo 1, de la Ley General, se abarca dentro de la habilitación para otorgar sufragio a los mexicanos residentes en el extranjero a los Gobernadores y al Jefe de Gobierno; sin embargo, a mi juicio, el Congreso no estaba facultado para regular dicho ámbito de validez. Dicho de otra manera, de conformidad con el artículo 116, fracciones II y IV, y 122 Base Primera, fracción V, inciso f, y 124 de la Constitución Federal, le compete a los Estados establecer las reglas de elección de sus gobernadores, diputados y miembros de ayuntamientos. En este tema no hay facultades concurrentes.
33. Por lo tanto, si bien el artículo 73, fracción XXIX-U, de la Constitución Federal prevé que el Congreso de la Unión tendrá facultades para emitir una ley general que distribuya competencias entre la federación y las entidades federativas en materia de procesos electorales, ello no significa que pueda abarcar cualquier supuesto o regular cualquier aspecto de los Estados.
34. La propia fracción XXIX-U del citado artículo 73 señala que esa facultad se llevará a cabo "conforme a las bases previstas en esta Constitución". Así, no advierto en el texto constitucional alguna habilitante para que dentro de la regulación de la ley general se regule el voto de los mexicanos residentes en el extranjero para Gobernadores o Jefe de Gobierno, aun cuando en la norma reclamada se indique que tal aspecto depende de que sea autorizado por la Constitución Local o el Estatuto de Gobierno.
35. Por el contrario, advierto en el artículo 116, fracción I, constitucional, una facultad expresa para los Estados para regular la elección de los gobernadores de sus Estados. El segundo párrafo de esa fracción señala que: "[l]a elección de los gobernadores de los Estados y de las Legislaturas Locales será directa y en los términos que dispongan las leyes electorales respectivas".
36. Consecuentemente, por más de que se trate de una ley general, su ámbito material de validez también está delimitado. Tal razonamiento se comprueba con la asignación de facultades expresa en el artículo 116 constitucional a los Estados y con el segundo artículo transitorio de la reforma constitucional de diez de febrero de dos mil catorce, en la que se establecen los supuestos materiales que podrán abarcar las leyes generales de partidos políticos o de procesos electorales. No hubiera sido necesario este transitorio, si se pretendiera que la ley general pudiera abarcar cualquier aspecto de los procesos electorales locales con independencia del resto de las normas constitucionales.
37. Además, si se aceptara la postura contraria, nos llevaría a consentir que la ley general puede regular todos los aspectos de los procesos electorales de las entidades federativas a pesar de la inexistencia de mandato expreso por parte de la Constitución y, tal situación, vulneraría gravemente la distribución de competencias del sistema federal.
38. A mi juicio, lo que el artículo 73, fracción XXIX-U, constitucional señala es que la ley general distribuirá competencias, no que el Congreso de la Unión puede regular todo tipo de reglas o requisitos para los procesos electorales locales. En ese sentido, dado que no hay una disposición constitucional que faculte al Congreso de la Unión para regular el voto de los mexicanos residentes en el extranjero para ciertos tipos de elecciones locales en una ley general, es a las entidades federativas a quien le corresponde reglamentar los aspectos relacionados con la elección de sus Poderes Ejecutivos a partir de las disposiciones generales del artículo 116 constitucional, entre los que se incluye si participan o no los mexicanos oriundos de esa entidad que residen en el extranjero.
39. En ese tenor, se estima que debería declararse inconstitucional la porción normativa del párrafo 1 del artículo 329 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, que dice: "así como de Gobernadores de las entidades federativas y del Jefe de Gobierno del Distrito Federal, siempre que así lo determinen las Constituciones de los Estados o el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal".
40. Por otro lado, me genera cierta duda la calificativa de infundado del argumento relativo a que no es posible aceptar la participación de los mexicanos con residencia en el extranjero para la elección de diputados federales. El fallo se circunscribe a afirmar que no existe disposición constitucional que lo obligue, por lo que el Congreso estaba facultado para negarlo. No coincido del todo con este
razonamiento. A mi juicio, la ausencia de regulación para participar en la elección de diputados federales por parte de los mexicanos con residencia en el extranjero afecta invariablemente el contenido del derecho humano a votar.
41. En ese sentido, estimo que la sentencia tendría que efectuar un estudio de proporcionalidad en cuanto a la distinción legislativa, ya que la participación de los mexicanos en el extranjero se permite para la elección de senadores y no para la de diputados. Así, tendría que hacerse un escrutinio constitucional para verificar si ello obedece a un fin legítimo y si tal negativa implícita a la participación electoral es idónea, razonable y proporcional.
42. Sin efectuar un examen exhaustivo, considero que la norma pasaría dicho escrutinio constitucional, pues los supuestos de representatividad entre un senador y un diputado son distintos, uno representa al Estado y el otro a una población determinada con residencia en cierta circunscripción electoral, por lo que sería legítimo hacer una diferenciación al respecto.
43. Bajo esa premisa, las reglas que se establecieron en la ley general para sólo permitir la participación de mexicanos en el extranjero en elecciones para senadores permiten, por un lado, que la persona oriunda de alguna entidad tenga cierto grado de representatividad en la Federación respetando su derecho a votar y, por otro lado, valora las limitaciones en cuanto a los recursos escasos y las problemáticas de representatividad que surgirían de una persona que se dice perteneciente a cierto distrito electoral para la elección de diputado, pero que no reside en el mismo.
V. POSICIONAMIENTO EN TORNO AL CONSIDERANDO VIGÉSIMO SEXTO
44. En el considerando vigésimo sexto de la sentencia se efectuó el estudio de la limitación de los efectos del voto cuando se marque más de un emblema de los partidos coaligados en una boleta electoral, previsto en el artículo 87, párrafo 13, de la Ley General de Partidos Políticos.
45. Sobre este aspecto, el fallo calificó como fundados los conceptos de invalidez de los partidos políticos promoventes y se declaró inconstitucional el precepto reclamado. La razón principal radicó en que al contabilizarse el voto múltiple para el candidato propuesto en coalición, pero no para alguno de los partidos postulantes, constituye una medida que priva de su total eficacia al voto popular con relación al derecho de los partidos políticos a que se haga efectivo el sufragio otorgado a favor de la coalición, pues no obstante que existen posibilidades de solución menos gravosas, como sería la de distribuir equitativamente entre los diversos partidos este tipo de sufragios irregulares en los que se cruce más de un emblema, el legislador secundario optó por una medida radical y extremadamente desfavorable, consistente en desconocer el voto para todas las organizaciones políticas coaligadas, como si el candidato no hubiera sido propuesto por ningún partido.
46. Al respecto, a pesar de que coincido con la declaratoria de inconstitucionalidad, no comparto sus fundamentos argumentativos. Desde mi perspectiva, el precepto legal impugnado no viola el derecho a votar, ni el principio de representación proporcional, ambos contenidos en la Constitución Federal, pues la regulación del legislador no incide en el ámbito tutelado por dichos contenidos constitucionales.
47. Los derechos políticos son derechos humanos que se relacionan estrechamente con otros derechos como la libertad de expresión, la libertad de reunión y la libertad de asociación y, en conjunto, hacen posible el juego democrático. Sobre este punto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha destacado que es indispensable que el Estado genere las condiciones y mecanismos óptimos para que los derechos políticos puedan ser ejercidos de forma efectiva.
48. Para ello, la ley debe establecer regulaciones y "organizar los sistemas electorales y establecer un complejo número de condiciones y formalidades para que sea posible el ejercicio del derecho a votar y ser votado"(17). Es importante mencionar que el tribunal interamericano ha destacado expresamente que: "[...] los Estados legítimamente pueden y deben regular los derechos políticos, siempre y cuando dicha reglamentación cumpla con los requisitos de legalidad, esté dirigida a cumplir con una finalidad legítima, sea necesaria y proporcional; esto es, sea razonable de acuerdo a los principios de la democracia representativa"(18).
49. De la interpretación de la jurisprudencia interamericana, ante la pregunta si el derecho a votar abarca el derecho a votar por individuos y partidos, la respuesta debe ser en sentido afirmativo puesto que, desde la Convención Americana ây del Pacto de Derechos Civiles y Políticos- no se establece una limitación al respecto.
50. En el presente caso corresponde analizar, entonces, si la norma combatida limita los derechos políticos de los individuos, al impedirles ser representados por más de un partido en un sistema de representación plurinominal.
51. En primer lugar, considero necesario precisar cuál es la naturaleza jurídica del artículo impugnado. Como se ha mencionado, el legislador dispuso una regla general aplicable cuando dos o más partidos determinen convenir coaliciones, consistente en que los votos de los ciudadanos en los que hubiesen marcado más de una opción de los partidos coaligados, serán consideradas válidos para el candidato postulado, contarán como un solo voto, pero no podrán ser tomados en cuenta para la asignación de representación proporcional u otras prerrogativas. La porción combatida es la que impide contar estos votos para la asignación de representación proporcional.
52. Así, el cuestionamiento que el fallo debió responder era ¿si la decisión del legislador de cancelar la posibilidad de que las coaliciones obtengan los resultados de sus votos en común para la asignación de representación proporcional vulnera el derecho constitucional al voto? La respuesta debe ser negativa. No existe, per se, un derecho a votar por más de un partido o por más de una persona. La regla impugnada no limita la libertad política de un ciudadano para otorgar su sufragio a favor de una opción política de su preferencia.
53. Por el contrario, lo que la regla impugnada hace claramente es cancelar la posibilidad de coalición entre los partidos políticos en la asignación de la representación proporcional, mediante una técnica peculiar que no es la inhabilitación inicial del convenio de coalición, sino el impedimento de obtener sus resultados. Así, la regla objetada tiene la naturaleza jurídica de delimitar el ámbito de aplicación de las coaliciones en nuestro país, al permitir su existencia sólo para la asignación de la representación por mayoría relativa, pero no para la asignación de representación proporcional.
54. En ese sentido, la regla combatida es equivalente a la disposición aplicable cuando no existe coalición entre partidos políticos. El artículo 288, fracción 2, inciso b), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales establece que son votos nulos "[c]uando el elector marque dos o más cuadros sin existir coalición entre los partidos cuyos emblemas hayan sido marcados". Luego, exista o no exista convenio de coalición entre los partidos políticos, los ciudadanos deben otorgar su voto por un solo partido político cuando se determine la asignación de la representación proporcional. Siempre que marquen más de un partido político, su voto será nulo.
55. Así, la peculiaridad de la norma es que en lugar de establecer que los partidos políticos no pueden celebrar convenios de coalición para la asignación de representación proporcional, les permite hacerlo y llevar a cabo la campaña común por coalición; sin embargo, les impide obtener los resultados de ese ejercicio.
56. La misma disposición, además, opera cuando no existe coalición, pues, insisto, el artículo 288, fracción 2, inciso b, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales establece que serán nulos los votos que se otorguen a favor de más de un partido. Esta delimitación, desde mi perspectiva, lejos de limitar el derecho constitucional de los ciudadanos, establece un mecanismo que ayuda a otorgar certeza a las preferencias de los electores.
57. Las elecciones democráticas tienen la finalidad de que, mediante la regla de mayoría, los ciudadanos escojan los candidatos que han de integrar los órganos políticos. Las preferencias de los electores han de manifestarse de una forma cierta para poder determinar qué opciones están respaldadas por la población. Por tanto, que los ciudadanos sean convocados al proceso democrático para que escojan con un solo voto a la opción política de su preferencia no vulnera su derecho constitucional.
58. En suma, la norma impugnada no viola el derecho al voto del ciudadano, pues no incide en el ámbito tutelado por ese derecho. Su función es otra; cancelar la posibilidad de coaliciones en las elecciones de representación proporcional.
59. Adicionalmente, a diferencia de lo concluido en el fallo, estimo que la norma impugnada tampoco vulnera el principio constitucional de representación proporcional, porque no incide en su ámbito de aplicación, ya que la decisión del constituyente de asignar la representación democrática proporcionalmente no incluye o excluye que sea mediante coaliciones. Además, el precepto impugnado no impide que los órganos de representación se integren conforme a una fórmula de representación proporcional, pues no obstaculiza, por utilizar la definición sostenida por este Pleno en distintos precedentes, "la asignación de curules de manera proporcional al número de votos obtenidos". Esta definición se utilizó al resolver la acciones de inconstitucionalidad 2/2009 y 3/2009.
60. Asimismo, desde mi perspectiva, además de que el referente de parámetro de control constitucional de la norma impugnada no es el derecho al voto ni el principio de representación proporcional, tampoco considero que la norma sufra de un vicio de constitucionalidad en razón de competencia. Las normas constitucionales relevantes no establecen limitación alguna para que el legislador decida ampliar o restringir la posibilidad de la coalición entre partidos políticos a un tipo de elecciones y no a otras.
61. El artículo 73, fracción XXIX-U constitucional establece en términos amplios que el Congreso de la Unión tiene facultades para "[p]ara expedir las leyes generales que distribuyan competencias entre la Federación y las entidades federativas en materias de partidos políticos; organismos electorales, y procesos electorales, conforme a las bases previstas en esta Constitución."
62. Las normas transitorias de la reforma constitucional tampoco establecen una limitación al respecto. El artículo segundo transitorio, inciso f), dispone que la ley reglamentaria deberá establecer el "sistema de participación electoral de los partidos políticos a través de la figura de coaliciones". En el numeral 1, se lee: "[s]e establecerá un sistema uniforme de coaliciones para los procesos electorales federales y locales". Finalmente, en el numeral 4 se dispone en términos generales la facultad del legislador para determinar "[l]as reglas conforme a las cuales aparecerán sus emblemas en las boletas electorales y las modalidades del escrutinio y cómputo de los votos".
63. Por tanto, al no existir una delimitación material en las normas constitucionales, debe concluirse que el legislador tiene libertad de configuración para determinar si puede haber o no coaliciones para la asignación de representación proporcional.
64. No obstante todo lo anterior, estimo que la norma controvertida resulta inconstitucional, toda vez que el régimen legislativo por el que se decante el legislador debe ser acorde al resto de los principios constitucionales, entre ellos, el de equidad aplicable en la materia electoral, desprendible de lo dispuesto por los artículos 41 y 116, fracción IV, de la Constitución Federal, según el cual el legislador debe disponer de reglas que hagan que la competencia electoral se lleve a cabo en condiciones equitativas que no otorgue ventajas indebidas en favor de uno y obstáculos para otros.
65. A mi juicio, el legislador reguló las coaliciones de una forma incompatible con dicho principio de equidad. Al cancelar la posibilidad de que los partidos obtengan los votos repartidos en común al final del proceso cuando ya han llevado a cabo una campaña de coalición para las elecciones de representación proporcional, permitiendo obtener esa votación para la elección de candidatos por el principio de mayoría relativa, generó un esquema que impacta desproporcionadamente de manera desfavorable en una clase bien identificada de esos partidos coaligados: los que tengan menor representación.
66. Como lo había mencionado, la norma entra en acción para impedir a los partidos coaligados cosechar lo que han sembrado para la asignación de representación proporcional y sólo les permite beneficiarse de su empresa común para la asignación de representación por mayoría relativa. Sin embargo, la imposibilidad de lograr el cómputo de esos votos otorgados en común a los partidos de coalición no impacta de manera idéntica entre todos los partidos. Los partidos menores resienten un costo mayor que el resentido por los que cuentan con mayor representación.
67. Los partidos políticos tendrán derecho de unir sus apoyos a favor de un candidato, que en caso de resultar vencedor, accederá al cargo de representación popular. Bajo este esquema, el vencedor obtiene los cargos sometidos a competencia y los vencidos no obtienen nada. Por tanto, la coalición posicionará con mayor fuerza a quien obtenga mayores votos conforme a la regla de mayoría.
68. Sin embargo, ese esfuerzo de coalición no redituará el mismo beneficio para la asignación de curules por el principio de representación proporcional. Los partidos coaligados sólo podrán recolectar los votos que directa y exclusivamente se hayan otorgado en su favor, pero no podrán beneficiarse de aquellos votos otorgados en común. El trabajo de campaña que llevó a un ciudadano a otorgar un voto a todos o algunos de los partidos de la coalición será declarado nulo y ese costo es resentido de una forma desproporcional por los partidos con menor representación.
69. Los partidos con mayor representación, por su posición mayoritaria, se beneficiarán del trabajo de campaña de coalición realizado por los partidos con menor representación, con mayores posibilidades de consolidar su posición mayoritaria. Ante este escenario, los votos divididos entre las distintas fuerzas de coalición repercutirán marginalmente en sus porcentajes totales de votación, mientras que esas afectaciones marginales significan una pérdida de gran entidad para los partidos de menor representación.
70. Mi punto es que cuando los ciudadanos decidan repartir su voto entre los partidos políticos coaligados, el costo de la anulación de ese voto impacta desproporcionadamente en los partidos pequeños, fortaleciendo a los que obtengan el mayor apoyo por la regla de mayoría simple. Así, la norma impugnada termina imponiendo un obstáculo a determinados partidos políticos para competir en los canales de participación política que deben mantenerse abiertos.
71. Sobre estas bases, considero que la norma impugnada resulta inconstitucional, no por vulnerar el derecho al voto de los electores ni tampoco el principio de representación proporcional, sino porque viola un principio objetivo del proceso democrático, a saber, la equidad.
VI. POSICIONAMIENTO EN TORNO AL CONSIDERANDO TRIGÉSIMO
72. En el apartado trigésimo de la sentencia, se realizó el análisis del alegato de inequidad de los plazos de registro de los aspirantes a candidatos independientes frente a los establecidos para la creación de nuevos partidos políticos. En la demanda se impugnó la constitucionalidad del artículo 369 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. El Partido Movimiento Ciudadano argumentó que dicho precepto era contrario al principio de equidad, en virtud de que los plazos de 120, 90 y 60 días para recabar el porcentaje de apoyo ciudadano conferidos a los aspirantes a candidatos independientes a los cargos de Presidente de la República, senador y diputado respectivamente, son desproporcionalmente menores al periodo de un año que se otorga a los partidos políticos de nueva creación.
73. El fallo califica tal argumento como infundado, ya que es notable la diferencia entre el tiempo que se les da a las organizaciones aspirantes a nuevos partidos políticos y el tiempo que necesita una persona para encontrar el respaldo y ser candidata independiente; por tanto, no era necesario un tratamiento igualitario entre el plazo fijado para ello.
74. Ello, pues mientras que, por un lado, el registro de un nuevo partido requiere una amplia estrategia que promueva sus ideales en busca de permanecer más allá de una sola contienda, lo cual justifica el plazo de un año para lograr tal adoctrinamiento entre la población, por otro lado, las candidaturas independientes pretenden demostrar que una persona cuenta con la aceptación de un sector importante del conglomerado para que ésta quede registrada, y ello justifica que se fije el plazo fijado respectivamente.
75. Sentado lo anterior, aun cuando concuerdo con estos razonamientos, considero que debió efectuarse un análisis constitucionalidad de igualdad en el examen de regularidad de la norma. Como se señaló, en el fallo se concluyó que resultaba constitucional la diferenciación en los plazos para conseguir el apoyo de los aspirantes a candidatos independientes, dada la diferencia entre la naturaleza y objetivos de un partido político con las de un candidato independiente. No obstante, la sentencia pasa por alto que tal medida legislativa invariablemente incide en el derecho a ser votado de las personas que quisieran ser candidatos independientes.
76. En ese tenor, se tendría que haber realizado realizar explícitamente un escrutinio de constitucionalidad basado en el principio de proporcionalidad, con la finalidad de verificar si la diferenciación y requisitos diferenciados para cada partido y candidato independiente obedece a un fin legítimo y si cumple con los criterios de razonabilidad, idoneidad y proporcionalidad.
77. Dicho de otra manera, aun cuando implícitamente en el fallo se efectúa el análisis sobre la existencia de un fin legítimo (la diferenciación en la naturaleza de los partidos políticos), tendría que haberse llevado a cabo de manera expresa el resto de los pasos del escrutinio constitucional para evidenciar que no se afecta ni el derecho humano de igualdad ni el derecho a ser votado.
VII. POSICIONAMIENTO EN TORNO AL CONSIDERANDO TRIGÉSIMO SEGUNDO
78. En el considerando trigésimo segundo se efectuó el estudio de constitucionalidad de los artículos 383, 385, párrafo 2, incisos b) y g); y 386, párrafo 1; de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. Sobre éstos,
79. El partido Movimiento Ciudadano sostuvo que los requisitos establecidos en esas normas para postularse como candidato independiente para los cargos de senador o diputado federal no tienen concordancia con los requisitos para acceder a dichos cargos mediante un partido político. En principio, porque exigen copia del acta de nacimiento y de la credencial para votar, manejo de recursos económicos de la postulación, informes de ingresos y egresos para obtener apoyo ciudadano y cédula de respaldo, requisitos que no están previstos en la Constitución.
80. El fallo sostiene que tales argumentos son infundados. En cuanto a los requisitos que se solicitan para ser candidato independiente, son congruentes con las necesidades de acreditar ser mexicano en pleno ejercicio de sus derechos políticos, mediante su acta de nacimiento y su credencial para votar vigente.
81. Respecto a la exigencia de la cuenta bancaria, se dice que ello es necesario para vigilar el origen lícito de los recursos utilizados y de su correcta aplicación al destino particular, con el fin de cumplir la obligación de fiscalización de los ingresos y egresos de los partidos políticos y candidatos que establece la Constitución Federal en su artículo 41, fracción V, Apartado B, inciso a), sub-inciso 6.
82. Por su parte, en la sentencia se señaló que la obligación de reunir la documentación de las cédulas de respaldo no se traduce en un requisito de elegibilidad, sino que tiene el propósito de acreditar si
se alcanzó el valor porcentual de apoyo del electorado; por lo que tampoco es desmedido que se soliciten copias de las credenciales de los electores, sin que tal supuesto pueda acreditarse con mencionar los datos de identificación de dichas credenciales como ocurre con partidos políticos nacionales de nueva creación, ya que éstos últimos acreditan la veracidad de los datos mediante la celebración de asambleas para la conformación del número de sus afiliados, documentando en actas sus resultados.
83. Por otro lado, en la demanda el partido Movimiento ciudadano afirmó que era inconstitucional que en caso de que una misma persona haya presentado manifestación en favor de más de un aspirante, sólo se compute la primera manifestación presentada, toda vez que ello violenta la libertad de los ciudadanos de decidir a quién brindarán su apoyo, ya que pasa por alto que los integrantes de la ciudadanía pueden cambiar de opinión y que la última manifestación es la que debe definir el respaldo otorgado. A diferencia de ello, cuando existe doble afiliación tratándose de los partidos políticos, se notifica al simpatizante para que decida y en caso de no hacerlo subsistirá la afiliación más reciente.
84. Este último argumento se calificó a su vez como infundado en la sentencia, ya que la participación de la candidatura independiente para una sola elección sólo debe considerarse una única oportunidad de pronunciarse a favor de uno o de otro aspirante a participar como candidato independiente y, por ello, debe ser la primera opción la única válida, sin que proceda una consulta al ciudadano, ya que el apoyo no implica que este tenga la calidad de militante ni otra categoría, sino que es un mero respaldo coyuntural.
85. Ahora bien, comparto las argumentaciones del fallo para declarar la constitucionalidad de las normas reclamadas, con excepción del reclamo en contra del artículo 385, párrafo 2, inciso g), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, el cual dispone que: "[e]n el caso que una misma persona haya presentado manifestación en favor de más de un aspirantes, sólo se computará la primera manifestación presentada".
86. Desde mi punto de vista, esta norma impugnada no supera un análisis estricto de constitucionalidad, toda vez que a pesar de que acredita un fin constitucionalmente legítimo, como puede ser que el aspirante a candidato independiente goce de una verdadera representación en el electorado, la medida legislativa no es idónea ni proporcional.
87. La norma reclamada regula la manifestación de apoyo ciudadano como si fuera la emisión de un voto, nulificando su efecto si se asigna a dos o más aspirantes a candidato independiente, pasando por alto que en realidad se trata del ejercicio de un derecho humano interrelacionado como es el de libertad de expresión y la participación democrática indirecta. A través de este tipo de manifestación de apoyo a un aspirante a candidato independiente, la persona en cuestión en realidad están haciendo pública una idea, ideología, postura política, social, económica o de cualquier otra índole que se encuentra respaldada por un determinado aspirante, con el objetivo de que esos idearios lleguen a materializarse en una candidatura y que puedan ser conocidos por otras personas a través del proceso de elección popular para la consecución del cargo público.
88. Así, si se le concede a una persona la oportunidad para manifestar sus ideas, ideologías o posturas y, por ende, su respaldo a cierto aspirante a candidato independiente que las represente, la propia normatividad no puede anular los efectos de esa expresión bajo el simple argumento de que la persona la ejerció en dos ocasiones. Se insiste, no se está ante la presencia de un voto, se trata del ejercicio de una manifestación ideológica o política que tiene como interés que ese ideario representado por otra persona tenga la oportunidad de acceder a un cargo público, el cual puede ser múltiple. Un ciudadano puede compartir varias posturas de distintos aspirantes que quisiera ver materializadas en candidaturas, para llegado el momento oportuno decidirse por una de ellas de manera definitiva.
89. Dicho de otra manera, la restricción a este tipo de manifestación de respaldo debe obedecer a una de carácter imperioso, que cumpla con las características de máxima idoneidad y proporcionalidad, al estar relacionada consecuencialmente con la libertad de expresión. En ese sentido, la norma reclamada, aunque tiene un fin legítimo, impone medidas que no son las más idóneas para la consecución del mismo. Anular por completo el efecto de la segunda manifestación ideológica o política de apoyo a un aspirante, provoca que el propio fin de la norma quede sin sentido.
90. Cabe destacar que podría argumentarse que no existe una afectación a la libertad de expresión, porque se permite a la persona manifestar su apoyo; lo que se invalida es su efecto. No obstante, a mi consideración, de qué sirve la posibilidad de que el Estado consienta a una persona respaldar a otra a través de su manifestación ideológica o política, si al final de cuentas no le dará ninguna
utilidad a esa conducta. El respeto y protección de los derechos humanos no se circunscribe a la no interferencia en su ejercicio, sino a la toma de las medidas necesarias para que las conductas efectuadas al amparo de esos derechos tengan una protección jurídica.
91. Por último, tratándose de las acciones de inconstitucionalidad en materia electoral, el artículo 71, segundo párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone que la no conformidad de las leyes electorales al texto constitucional, solo podrá referirse a la violación de los preceptos expresamente señalados en el escrito inicial.
92. Al respecto, los partidos políticos promoventes no hicieron alusión a los fundamentos constitucionales de la libertad de expresión, razón por la cual varios ministros se negaron a efectuar su estudio a partir de dicho derecho; sin embargo, debe destacarse que en la demanda sí se citó como norma violada el artículo 1 ° constitucional, dando pie a realizar, en suplencia de la queja, el análisis de constitucionalidad a la luz del nuevo parámetro de regularidad constitucional que incluye a los tratados internacionales en lo referente a las normas que regulan los derechos humanos.
VIII. POSICIONAMIENTO EN TORNO AL CONSIDERANDO CUADRAGÉSIMO PRIMERO
93. Como último punto de este voto, en el considerando cuadragésimo primero de la sentencia, se llevó a cabo el análisis de los artículos 391 y 392 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, por lo que hace a la impugnación de la prohibición para sustituir los propietarios de las fórmulas de diputados o senadores postulados como candidatos independientes.
94. En la demanda, el partido Movimiento Ciudadano sostuvo que era inconstitucional que la ausencia del propietario anule la fórmula de la candidatura independiente y la del suplente no la invalide, toda vez que tanto propietario como suplente recibieron el respaldo ciudadano como aspirantes independientes y, en esta etapa de registro, no se tiene porqué eliminar la posibilidad de los suplentes de acceder al registro y mucho menos en el casos de los senadores al acudir en fórmula, pues la ausencia de uno de los candidatos propietarios cancela la totalidad de la fórmula (incluyendo la del segundo propietario).
95. En el fallo se llegó a la conclusión de que tales conceptos de invalidez eran infundados, ya que si la postulación de las candidaturas independientes constituye el ejercicio de un derecho ciudadano, ante la ausencia definitiva de la persona registrada, carece de sentido proseguir con la candidatura; además, se señaló que conforme al artículo 56 de la Constitución Federal, para la elección de senadores de mayoría relativa se requiere del registro de dos fórmulas integradas por dos propietarios y, por tanto, era lógico que ante la ausencia de uno de los propietarios carezca a su vez de sentido proseguir con la postulación, toda vez que nuevamente se está en presencia de derechos personalísimos ejercidos en forma conjunta por ambos candidatos.
96. Si bien coincido con la constitucionalidad del artículo 391 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, no comparto el reconocimiento de validez del artículo 392 de la misma ley. Las normas objetadas son del tenor siguiente:
Artículo 391.
1. Tratándose de la fórmula de diputados, será cancelado el registro de la fórmula completa cuando falte el propietario. La ausencia del suplente no invalidará la fórmula.
Artículo 392.
1. En el caso de las listas de fórmulas de Candidatos Independientes al cargo de Senador, si por cualquier causa falta uno de los integrantes propietarios de una de las fórmulas, se cancelará el registro de ambas. La ausencia del suplente no invalidará las fórmulas.
97. Para la mayoría de los ministros, ambas normas resultaban constitucionales, debido a que la postulación de las candidaturas independientes constituye el ejercicio de un derecho ciudadano, por lo que la ausencia definitiva del titular registrado provoca que no se pueda proseguir con la candidatura. En pocas palabras, para el fallo se trata del ejercicio de un derecho personalísimo.
98. Sobre este razonamiento, estimo que es correcto cuando exista una ausencia del titular de la fórmula para diputado, pues el apoyo que se dio a tal fórmula derivó precisamente de su integración total (titular y suplente). Consecuentemente, si hace falta la persona que se suponía que iba a ejercer el cargo, tiene lógica que se difumine y no se tenga certeza sobre el apoyo ciudadano a la candidatura independiente.
99. No obstante, desde mi perspectiva y a diferencia de lo expuesto en la sentencia, tal argumentación no es aplicable para el caso de las candidaturas independientes a senadores. Dado la regulación y
requisitos previstos en la Constitución Federal y en la propia ley general, para que una persona pueda ser candidato independiente a senador, debe registrarse en doble fórmulas; es decir, no es posible plantear una candidatura singular para el puesto de senador, sino que el procedimiento para conseguir el apoyo ciudadano y el registro como candidatos se tiene que llevar de manera conjunta en doble fórmula, en la que existan dos aspirantes a senadores y dos suplentes.
100. Con base en esta premisa, estimo que debe declararse la invalidez del artículo 392 de la Ley General impugnado, pues ante la ausencia de uno solo de los titulares de la fórmula, se deja de lado por completo el apoyo ciudadano que recibió la fórmula en su conjunto y se afecta el derecho a ser votado con el que cuenta la otra persona titular de la fórmula para ser senador, así como los suplentes.
101. En este caso, no se difumina o se pierde certeza sobre el apoyo, pues aún existe otra persona integrante de la fórmula que fue apoyada por el electorado como titular de la misma y un suplente que, a su vez, recibió de igual manera un apoyo ciudadano.
El Ministro, Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena.- Rúbrica.- El Secretario General de Acuerdos de la Suprema Corte, Rafael Coello Cetina.- Rúbrica.
EL LICENCIADO RAFAEL COELLO CETINA, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CERTIFICA: Que esta fotocopia constante de catorce fojas útiles, concuerda fiel y exactamente con el original del voto particular y concurrente formulado por el señor Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena en la sentencia de nueve de septiembre de dos mil catorce dictada por el Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad 22/2014 y sus acumuladas, 26/2014, 28/2014 y 30/2014. Se certifica con la finalidad de que se publique en el Diario Oficial de la Federación.- México, Distrito Federal, a veinticinco de junio de dos mil quince.- Rúbrica.
VOTO CONCURRENTE QUE FORMULA EL SEÑOR MINISTRO JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO, EN LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 22/2014 Y SUS ACUMULADAS 26/2014, 28/2014 Y 30/2014, PROMOVIDAS POR LOS PARTIDOS POLÍTICOS MOVIMIENTO CIUDADANO, PARTIDO DEL TRABAJO, PARTIDO DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA Y MOVIMIENTO CIUDADANO.
El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el nueve de septiembre de dos mil catorce, resolvió la acción de inconstitucionalidad y sus acumuladas citadas al rubro, donde se determinó la constitucionalidad o inconstitucionalidad de diversos preceptos de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, la Ley General de Partidos Políticos y la Ley General de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
En tal virtud, si bien, comparto el sentido de la resolución, lo cierto es que, me separo de diversas consideraciones que se irán precisando de la siguiente manera:
1. En primer lugar, respecto del considerando Decimoprimero, denominado "Constitucionalidad del concepto denominado "votación total emitida" el cual no es un concepto previsto en el artículo 54 de la Constitución Federal, para la aplicación de la fórmula de asignación de diputados de representación proporcional"; en el que se analiza la constitucionalidad del artículo 15, párrafos 1 y 2, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Al respecto se consideró, que son infundados los conceptos esgrimidos por los Partidos Políticos de la Revolución Democrática y del Trabajo, ya que el concepto "...votación total emitida..." resulta indispensable para poder obtener el diverso monto del "...total de la votación válida emitida...", el cual sí está expresamente previsto en la fracción II del artículo 54 de la Constitución Federal, en la medida en que esta última cifra se obtiene restándole a aquella cantidad global los votos nulos y los correspondientes a los candidatos no registrados, con el objeto de que solamente se tomen en cuenta para la asignación de diputados de representación proporcional los sufragios legalmente depositados en las urnas, lo cual encuentra explicación lógica en la necesidad de que solamente la votación válida emitida sea tomada en cuenta para proceder al reparto de curules con bases objetivas que sustenten el acceso a estos cargos públicos de elección popular.
Así se dijo que, aunque la Constitución Federal no aluda literalmente a la "...votación total emitida...", debe estimarse que constituye un concepto implícito en el artículo 54 constitucional, pues solamente conociendo esta suma integral de votos, será posible saber con precisión cuál es la votación legalmente eficaz para utilizarla en las fórmulas diseñadas para designar como diputados a los candidatos propuestos en las listas de las circunscripciones plurinominales.
Al respecto, debo precisar que si bien estoy de acuerdo con el sentido de este considerando, lo cierto es que desde mi óptica se debe definir el concepto de "votación total emitida" y posteriormente establecer como se obtiene la votación válida emitida, lo anterior, debido a que la Constitución no contiene el concepto de "votación total emitida" y con ello se entenderá al de "votación valida emitida" contenido en la fracción II del
artículo 54 de la Constitución Federal.
En efecto, es cierto que la Constitución no contiene literalmente el concepto de "votación total emitida", pero es un concepto que tiene que definirse para poder dar contenido a que sí está en la fracción II, del 54 de la Constitución Federal, que es la votación válida emitida; así advierto que resulta un acierto del legislador señalar que la "...votación total emitida, la suma de todos los votos depositados en las urnas. Para los efectos de la aplicación de la fracción II del artículo 54 de la Constitución, se entiende por votación válida emitida la que resulte de deducir de la suma de todos los votos depositados en las urnas, los votos nulos y los correspondientes a los candidatos no registrados.".
Así estimo que el concepto de "votación válida emitida" es importante para hacer efectiva la estipulación relativa a que el partido político que alcance por lo menos el tres por ciento de esa votación válida emitida, tiene derecho a diputados por el principio de representación proporcional.
Por otra parte, el punto 2 del artículo 15 de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales, dice:
"Artículo 15.
...
2. En la aplicación de la fracción III del artículo 54 de la Constitución, para la asignación de diputados de representación proporcional, se entenderá como votación nacional emitida la que resulte de deducir de la votación total emitida, los votos a favor de los partidos políticos que no hayan obtenido el tres por ciento de dicha votación, los votos emitidos para Candidatos Independientes y los votos nulos.
[...]."
Del que se advierte, que se hace referencia a la fracción III del artículo 54 de la Constitución Federal, que dice:
"Artículo 54.- La elección de los 200 diputados según el principio de representación proporcional y el sistema de asignación por listas regionales, se sujetará a las siguientes bases y a lo que disponga la ley:
...
(REFORMADA, D.O.F. 22 DE AGOSTO DE 1996)
III. Al partido político que cumpla con las dos bases anteriores, independiente y adicionalmente a las constancias de mayoría relativa que hubiesen obtenido sus candidatos, le serán asignados por el principio de representación proporcional, de acuerdo con su votación nacional emitida, el número de diputados de su lista regional que le corresponda en cada circunscripción plurinominal. En la asignación se seguirá el orden que tuviesen los candidatos en las listas correspondientes;
..."
De lo que se advierte, que la fracción III del artículo 54 transcrita, a que hace referencia el artículo 15, se refiere a un efecto distinto y por ende señala un concepto distinto que es el de "votación nacional emitida"; así la votación válida emitida y la votación nacional emitida, son diferentes en sus componentes, pues de hace una especie de fórmula, para señalar que votación valida emitida es votación total emitida, menos votos nulos y votos a favor de candidatos no registrados.
Por el contrario, se establece que la votación nacional emitida, es votación total emitida; así, si bien la base es la misma, los conceptos que se deducen no coinciden, pues la frase de "dicha votación", puede generar confusión; sin embargo, desde mi óptica dicha porción normativa debe interpretarse en el sentido de que se refiere al punto anterior, es decir al punto 1 del artículo 15 analizado, que hace alusión a la fracción II del artículo 54 de la Constitución Federal.
2. Por otra parte, respecto del considerando Decimosegundo, relativo a la Constitucionalidad de la prohibición de fijar propaganda electoral en el equipamiento urbano, en el que se analiza el artículo 250, párrafo 1, incisos a), b) y d), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.
La resolución de mérito señala que existe criterio sostenido por este Tribunal Pleno, en el que se consideró que resulta válido que la legislación secundaria establezca modalidades para el despliegue de la propaganda electoral, la protección del posible deterioro al mobiliario instalado en la vía pública, la función óptima de los señalamientos viales, el respeto de la propiedad privada, salvo el consentimiento de su dueño y la prestación eficiente de los servicios carreteros y ferroviarios, finalidades que responden al respeto de los derechos de terceros, en términos del primer párrafo del artículo 6 ° constitucional, más aún si se toma en cuenta que el
equipamiento urbano en general debe servir exclusivamente al fin para el cual se le colocó en calles y avenidas en forma neutral sin servir a ningún partido como vehículo de propaganda electoral.
De igual modo, plantea que no existe violación a la libertad de imprenta, dado que ese derecho fundamental como la libertad de expresión tienen como limite el ataque a la moral, la vida privada o los derechos de terceros, que provoquen algún delito o se perturbe el orden público, tal y como lo postula el primer párrafo del artículo 6 ° de la Constitución Federal.
Al respecto, debo señalar que coincido con la determinación a la que se llega; sin embargo, considero que si bien pudiera interpretarse que hay cierto límite a una libre manifestación de ideas en cuanto al lugar donde se puede fijar este tipo de propaganda, lo cierto es que, éste persigue un fin constitucionalmente válido que consiste en evitar que el conjunto de inmuebles, instalaciones, construcciones y mobiliario destinados a prestar a la población diversos servicios, se utilicen para fines distintos para lo que están destinados.
Por otra parte, advierto que no se da respuesta frontal al planteamiento del Partido del Trabajo en el que sostiene que el precepto impugnado viola en su perjuicio el principio de igualdad, porque al ser un partido minoritario que no contará con recursos para desplegar la promoción de su ideario político; sin embargo, considero que dicho argumento debió de ser contestado señalando que no asiste la razón al promovente debido a que la norma se aplica de igual manera para todos los partidos políticos.
Por lo anterior, aunque estoy de acuerdo con el sentido de la sentencia, arribo a esa determinación por algunas razones distintas.
3. Por otra parte, respecto del considerando Vigésimo sexto, relativo a la Inconstitucionalidad de la limitación de los efectos del voto cuando se marque más de un emblema de los partidos coaligados en la boleta electoral, en el que analiza la constitucionalidad del artículo 87, párrafo 13, de la Ley General de Partidos Políticos.
En dicho considerando, se determinó la inconstitucionalidad del precepto impugnado, en el que se disponía que los sufragios en los que se hubiese marcado más de una opción de los partidos políticos coaligados, serían considerados válidos para el candidato postulado y contarían como un solo voto, sin que pudieran ser tomados en cuenta para la asignación de representación proporcional u otras prerrogativas.
Asimismo, se consideró que para efectos de su análisis, resultaba indispensable atender a la fracción XXIX-U del artículo 73 de la Constitución Federal, que fue adicionada mediante decreto publicado en el Diario Oficial el diez de febrero de dos mil catorce, en la que se establece que el Congreso tiene facultad "XXIX-U. Para expedir las leyes generales que distribuyan competencias entre la Federación y las entidades federativas en materia de partidos políticos; organismos electorales, y procesos electorales, conforme a las bases previstas en esta Constitución. (...)"
Se precisó, que también en el artículo segundo transitorio del propio decreto, publicado en el Diario Oficial el diez de febrero de dos mil catorce, el Constituyente Permanente determinó el contenido de las leyes generales a que hace referencia la fracción XXIX-U del artículo 73 constitucional, del que se desprende, que respecto de la participación electoral de los partidos políticos a través de la figura de las coaliciones, la Constitución ordena al legislador federal el establecimiento de un sistema uniforme para los procesos electorales federales y locales, que prevea (i) la solicitud de registro hasta la fecha en que inicie la etapa de precampañas; (ii) la existencia de coaliciones totales, parciales y flexibles, conforme al porcentaje de postulaciones de candidaturas en un mismo proceso bajo una misma plataforma; (iii) la manera en que aparecerán sus emblemas en las boletas electorales y las modalidades de escrutinio y cómputo de los votos; y (iv) la prohibición de coaligarse en el primer proceso electoral en que participe un partido político.
De lo anterior, la mayoría de los Ministros integrantes del Pleno, interpretó que el régimen de coaliciones aplicable tanto a procesos federales como locales, por disposición constitucional, debe ser regulado por el Congreso de la Unión en la ley general que expida en materia de partidos políticos; sin que las entidades federativas cuenten, por tanto, con atribuciones para legislar sobre dicha figura.
De este modo, se consideró que la Ley General de Partidos Políticos, expedida por el Congreso de la Unión mediante Decreto publicado en el Diario Oficial el veintitrés de mayo de dos mil catorce, en el Capítulo II "De las Coaliciones" (artículos 87 a 92) del Título Noveno "De los Frentes, las Coaliciones y las Fusiones", prevé las reglas a las que deberán sujetarse los partidos que decidan participar bajo esta modalidad en los procesos electorales federales y locales; sin asignar a las entidades federativas facultad alguna para legislar en torno a algún aspecto no contemplado por dicha ley respecto de tal figura.
Consecuentemente, se sostuvo que las entidades federativas no se encuentran facultadas, ni por la Constitución, ni por la Ley General, para regular cuestiones relacionadas con las coaliciones, ni siquiera incorporando en su legislación disposiciones establecidas en tales ordenamientos sobre esta figura, ya que el
deber de adecuar su marco jurídico-electoral, impuesto por el artículo tercero transitorio, del Decreto por el que se expidió la Ley General de Partidos Políticos, no requiere la reproducción de dichas disposiciones a nivel local, si se considera que la citada ley es de observancia general en todo el territorio nacional.
Por tanto, toda regulación sobre coaliciones que se contenga en las leyes de las entidades federativas será inválida desde un punto de vista formal, por incompetencia de los órganos legislativos locales.
Sin embargo, se moduló de alguna manera dicho criterio señalando que, lo anterior no impide a los Estados y al Distrito Federal, legislar sobre aspectos electorales que se relacionen de manera indirecta con el tema de coaliciones, como la forma en que operará el principio de representación proporcional al interior de los órganos legislativos locales, en términos de los artículos 116, fracción II y 122, apartado C, base primera, fracción III, de la Constitución Federal; por lo que, en cada caso concreto, deberá definirse qué es lo que regula la norma, a fin de determinar si la autoridad que la emitió es o no competente para tales efectos.
Con base en lo anterior, se analizó el precepto impugnado señalando que en dicho precepto las coaliciones, respecto de órganos legislativos, sólo se encuentran previstas para elecciones de senadores y diputados de mayoría relativa (federales y locales), el voto de los electores cuenta tanto para estos efectos (en cuanto al candidato postulado por la coalición) como para la asignación de curules por el principio de representación proporcional, lo cual obedece al carácter único e indivisible del sufragio.
Así también, prevé que, en las boletas en las que se hubiese marcado una opción de los partidos coaligados, los votos se sumarán para el candidato de la coalición y contarán para cada uno de los partidos políticos para todos los efectos establecidos en ley; sin embargo, en las boletas en las que se hubiese marcado más de una opción de los partidos coaligados, los votos serán considerados válidos para el candidato postulado, contarán como un solo voto y no podrán ser tomados en cuenta para la asignación de representación proporcional y otras prerrogativas.
Esto último âse dijo- parece obedecer al hecho de que, al marcarse en la boleta electoral dos o más opciones de los partidos coaligados, si bien se tiene conocimiento de la preferencia del elector por el candidato postulado por la coalición para efectos de mayoría relativa, no se sabe a ciencia cierta a qué partido político quiso favorecer con su voto para efectos de representación proporcional, dificultando la asignación de curules por este principio, ante lo cual, el legislador decidió no tomar en cuenta el voto para tales efectos.
Lo anterior, resulta inadmisible, pues conforme al artículo 54 de la Constitución Federal, todo partido político que acredite que participa con candidatos a diputados por mayoría relativa en, por lo menos, doscientos distritos uninominales y alcance, por lo menos, el tres por ciento del total de la votación válida emitida para las listas regionales de las circunscripciones plurinominales, tiene derecho a que les sean asignados diputados según el principio de representación proporcional de acuerdo con su votación nacional emitida. Así también, de acuerdo con el artículo 56 constitucional, treinta y dos de los ciento veintiocho senadores que no sean electos por los principios de mayoría relativa y primera minoría deben ser electos por el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripción plurinominal nacional.
En este sentido, se concluyó que el legislador no puede prever condicionantes adicionales a las que se establecen en la Constitución para la asignación de representación proporcional, so pena de afectar la integración de las Cámaras del Congreso de la Unión y distorsionar la voluntad del elector, pues resulta injustificado que determine no tomar en cuenta los votos válidamente emitidos en favor de dos o más partidos coaligados marcados en las boletas electorales, para efectos de asignación de representación proporcional, pues esto implicaría que la conformación de las Cámaras no reflejara realmente la voluntad de los electores manifestada en las urnas, incidiendo negativamente en aspectos de representatividad al interior del órgano legislativo.
Ello, a su vez, operaría en favor de partidos no coaligados, que concentrarían una representación política que no les corresponde, lo cual se traduciría en una sobrerrepresentación de éstos, en detrimento de partidos coaligados, generada por condiciones de inequidad que otorgan efectos diversos al voto ciudadano en uno y otro caso.
Una vez precisadas las razones de la mayoría de los Señores Ministros respecto al estudio oficioso que se introduce, relativo a la competencia exclusiva del Congreso de la Unión para legislar en materia de coaliciones, me permito señalar que no comparto dicho criterio, debido a que desde mi óptica, si bien es cierto, que la fracción XXIX-U del artículo 73 de la Constitución Federal, que fue adicionada mediante decreto publicado en el Diario Oficial el diez de febrero de dos mil catorce, establece que el Congreso tiene facultad para expedir las leyes generales que distribuyan competencias entre la Federación y las entidades federativas en materia de partidos políticos; organismos electorales, y procesos electorales, conforme a las bases previstas en esta Constitución.
Asimismo, que el artículo segundo transitorio del propio decreto publicado en el Diario Oficial el diez de febrero de dos mil catorce, el Constituyente Permanente determinó que respecto de la participación electoral de los partidos políticos a través de la figura de las coaliciones, la Constitución ordena al legislador federal el establecimiento de un sistema uniforme para los procesos electorales federales y locales, que prevea (i) la solicitud de registro hasta la fecha en que inicie la etapa de precampañas; (ii) la existencia de coaliciones totales, parciales y flexibles, conforme al porcentaje de postulaciones de candidaturas en un mismo proceso bajo una misma plataforma; (iii) la manera en que aparecerán sus emblemas en las boletas electorales y las modalidades de escrutinio y cómputo de los votos; y (iv) la prohibición de coaligarse en el primer proceso electoral en que participe un partido político.
Lo cierto es que, nunca prohibió que los legisladores locales establecieran estipulaciones al respecto, sino por el contrario, señaló expresamente que se debía establecer un marco uniforme, es decir que se establecía un parámetro uniforme que debían respetar las legislaturas locales, pero no que se les prohibía legislar al respecto, pues de otra manera no se hubiera señalado un marco uniforme, sino una única legislación aplicable en todo el país.
Por el contrario, el artículo 9 de la Ley General de Partidos Políticos, señala que corresponde a los Organismos Públicos Locales verificar que la Legislatura de la entidad federativa se integre con diputados electos, según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos que señalen sus leyes. Como se advierte de su texto:
"Artículo 9.
1. Corresponden a los Organismos Públicos Locales, las atribuciones siguientes:
a) Reconocer los derechos y el acceso a las prerrogativas de los partidos políticos locales y los candidatos a cargos de elección popular en las entidades federativas;
b) Registrar los partidos políticos locales;
c) Verificar que la Legislatura de la entidad federativa se integre con diputados electos, según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos que señalen sus leyes. En ningún caso, un partido político podrá contar con un número de diputados por ambos principios que representen un porcentaje del total de la Legislatura que exceda en ocho puntos su porcentaje de votación emitida. Esta norma no se aplicará al partido político que por sus triunfos en distritos uninominales obtenga un porcentaje de curules del total de la Legislatura, superior a la suma del porcentaje de su votación emitida más el ocho por ciento. Para reconocer y garantizar la representación y pluralidad de las fuerzas políticas que contiendan en la entidad federativa, la asignación de diputados locales y diputados a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal de representación proporcional, se realizará conforme a lo siguiente:
I. Al partido político que obtenga en las respectivas elecciones el tres por ciento de la votación válida emitida, se le asignará una curul por el principio de representación proporcional, independientemente de los triunfos de mayoría que hubiese obtenido;
II. Realizada la distribución anterior, se procederá a asignar el resto de las diputaciones de representación proporcional conforme a la fórmula establecida en las leyes locales, y
III. En la integración de la Legislatura, el porcentaje de representación de un partido político no podrá ser menor al porcentaje de votación que hubiere recibido menos ocho puntos porcentuales. En todo caso, la fórmula establecerá las reglas para la deducción del número de diputados de representación proporcional que sean necesarios para asignar diputados a los partidos políticos que se encuentren en ese supuesto, de mayor o menor subrepresentación. Esta fórmula se aplicará una vez que le sea asignado un diputado por la vía de representación proporcional a los partidos políticos que hayan obtenido el porcentaje de votación mínima para conservar el registro de conformidad a la normatividad electoral.
d) Las demás que establezca la Constitución y esta Ley."
Así, al establecer dicha Ley General, la competencia de los Congresos locales para establecer en general diversas disposiciones para la integración de los propios órganos legislativos locales, es evidente que otorga competencia a éstos también para legislar respecto de las estipulaciones relativas a las coaliciones de los partidos políticos.
Ahora, no obstante lo anterior, sí coincido con la declaratoria de invalidez del artículo 87, párrafo 13, de la
Ley General de Partidos Políticos, en la porción normativa que establece "y sin que puedan ser tomados en cuenta para la asignación de representación proporcional u otras prerrogativas", ya que en efecto el legislador no puede prever condicionantes adicionales a las que se establecen en la Constitución para la asignación de representación proporcional, so pena de afectar la integración de las Cámaras del Congreso de la Unión y distorsionar la voluntad del elector.
Así, el que se determine, no tomar en cuenta los votos válidamente emitidos en favor de dos o más partidos coaligados marcados en las boletas electorales, para efectos de asignación de representación proporcional, implica que la conformación de las Cámaras no reflejara realmente la voluntad de los electores manifestada en las urnas, incidiendo negativamente en aspectos de representatividad al interior del órgano legislativo.
En consecuencia, si bien comparto la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma analizada en el considerando referido, lo cierto es que, no coincido con la determinación relativa a la competencia exclusiva del Congreso de la Unión para legislar en el tema de coaliciones de partidos políticos.
El Ministro, Jorge Mario Pardo Rebolledo.- Rúbrica.- El Secretario General de Acuerdos, Rafael Coello Cetina.- Rúbrica.
EL LICENCIADO RAFAEL COELLO CETINA, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CERTIFICA: Que esta fotocopia constante de ocho fojas útiles, concuerda fiel y exactamente con el original del voto concurrente formulado por el señor Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo en la sentencia de nueve de septiembre de dos mil catorce dictada por el Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad 22/2014 y sus acumuladas, 26/2014, 28/2014 y 30/2014. Se certifica con la finalidad de que se publique en el Diario Oficial de la Federación.- México, Distrito Federal, a veinticinco de junio de dos mil quince.- Rúbrica.
1 (REFORMADO, D.O.F. 30 DE DICIEMBRE DE 1996) âArtículo 108. Comete el delito de defraudación fiscal quien con uso de engaños o aprovechamiento de errores, omita total o parcialmente el pago de alguna contribución u obtenga un beneficio indebido con perjuicio del fisco federal. --- La omisión total o parcial de alguna contribución a que se refiere el párrafo anterior comprende, indistintamente, los pagos provisionales o definitivos o el impuesto del ejercicio en los términos de las disposiciones fiscales. [...]."
2 Cfr. Exigibilidad del Derecho de Rectificación o Respuesta (arts. 14.1, 1.1 y 2 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-7/86 del 29 de agosto de 1986. Serie A No. 7, Opinión Separada del Juez Rodolfo E. Piza Escalante, párr. 27.
3 Cfr. Naciones Unidas, Comité de Derechos Humanos, Observación general N º 25, Derecho a participar en los asuntos públicos, derecho a votar y derecho al acceso, en condiciones de igualdad a las funciones públicas (art. 25) de 12 de julio de 1996, párr. 21.
4 Cfr. Naciones Unidas, Comité de Derechos Humanos, Observación general N º 25, supra nota 56, párr. 17.
5 Cfr. ECHR, Case Mathieu-Mohin and Clerfayt v Belgium, judgment of 2 March 1987, Series A, No. 113, § 54.
6 Cfr. ECHR, Case Zdanoka v Latvia, judgment of 16 March 2006 [GC], no. 58278/00, § 103.
7 Cfr. ECHR, Case Mathieu-Mohin and Clerfayt, supra nota 58, § 54, y Case Zdanoka, supra nota 59, § 115.
8 Cfr. Caso Yatama, supra nota 49, párr. 206.
9 Cfr. Colegiación Obligatoria de Periodistas (arts. 13 y 29 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985. Serie A No. 5, párr. 39; y Caso Kimel, supra nota 4, párr. 52.
10 Tesis 19/2013, Jurisprudencia, Pleno, Décima Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XX, mayo de dos mil trece, Tomo I, página 180, número de registro: 159,829.
11 Artículo 362.
1. Los ciudadanos que cumplan con los requisitos, condiciones y términos tendrán derecho a participar y, en su caso, a ser registrados como Candidatos Independientes para ocupar los siguientes cargos de elección popular:
a) Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, y
b) Diputados y Senadores del Congreso de la Unión por el principio de mayoría relativa. No procederá en ningún caso, el registro de aspirantes a Candidatos Independientes por el principio de representación proporcional.
12 Artículo 366.
1. Para los efectos de esta Ley, el proceso de selección de los Candidatos Independientes comprende las etapas siguientes:
a) De la Convocatoria;
b) De los actos previos al registro de Candidatos Independientes;
c) De la obtención del apoyo ciudadano, y
d) Del registro de Candidatos Independientes.
13 Artículo 369.
1. A partir del día siguiente de la fecha en que obtengan la calidad de aspirantes, éstos podrán realizar actos tendentes a recabar el porcentaje de apoyo ciudadano requerido por medios diversos a la radio y la televisión, siempre que los mismos no constituyan actos anticipados de campaña.
2. Los actos tendentes a recabar el apoyo ciudadano en los procesos en que se elijan a los dos Poderes de la Unión o en el que se renueve solamente la Cámara de Diputados, se sujetarán a los siguientes plazos, según corresponda:
a) Los aspirantes a Candidato Independiente para el cargo de Presidente de la República, contarán con ciento veinte días;
b) Los aspirantes a Candidato Independiente para el cargo de Senador de la República, contarán con noventa días, y
c) Los aspirantes a Candidato Independiente para el cargo de Diputado, contarán con sesenta días.
3. El Consejo General podrá realizar ajustes a los plazos establecidos en este artículo a fin de garantizar los plazos de registro y que la duración de los actos tendentes a recabar el apoyo ciudadano se ciñan a lo establecido en los incisos anteriores. Cualquier ajuste que el Consejo General realice deberá ser difundido ampliamente.
14 Artículo 382.
1. Los plazos y órganos competentes para el registro de las candidaturas independientes en el año de la elección, serán los mismos que se señalan en la presente Ley para el Presidente de la República, diputados y senadores del Congreso de la Unión.
2. El Instituto dará amplia difusión a la apertura del registro de las candidaturas independientes y a los plazos a que se refiere el presente artículo.
15 Artículo 388.
1. Dentro de los tres días siguientes al en que venzan los plazos, los Consejos General, locales y distritales, deberán celebrar la sesión de registro de candidaturas, en los términos de la presente Ley.
16 Artículo 389.
1. El Secretario del Consejo General y los presidentes de los consejos locales o distritales, según corresponda, tomarán las medidas necesarias para hacer pública la conclusión del registro de candidaturas independientes, dando a conocer los nombres de los candidatos o fórmulas registradas y de aquéllos que no cumplieron con los requisitos.
17 Cfr., Corte IDH. Castañeda Gutman vs. México. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de agosto de 2008. Serie C No. 184, párr. 157.
18 Cfr., Corte IDH. Caso Yatama vs. Nicaragua. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de junio de 2005. Serie C No. 105, párr. 207 y Corte IDH. Castañeda Gutman vs. México, op. cit., párr. 149.
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