PROGRAMA Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 2020-2024.
Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano
PROGRAMA SECTORIAL DERIVADO DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2019-2024
1.- Índice
1.- Índice
2.- Fundamento normativo de elaboración del programa
3.- Siglas y acrónimos
4.- Origen de los recursos para la instrumentación del Programa
5.- Análisis del estado actual
6.- Objetivos prioritarios
7.- Estrategias prioritarias y Acciones puntuales
8.- Metas para el bienestar y Parámetros
9.- Epílogo: Visión hacia el futuro
2.- Fundamento normativo de elaboración del programa
En el contexto internacional, la adopción de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, adoptada en 2015 por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (Agenda 2030) y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) propició un cambio de paradigma en la manera de dar respuesta a los retos en materia de corrupción, inseguridad, pobreza, marginación, violencia, criminalidad, injusticia y representa un plan de acción a favor de las personas, el planeta y la prosperidad. En este sentido, el compromiso de México hacia la Agenda 2030 se concretó en la reforma a la Ley de Planeación, publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 5 de enero de 1983, cuya última reforma fue publicada el 16 de febrero de 2018. De igual manera, en atención a los principios y compromisos establecidos en la Nueva Agenda Urbana aprobada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y Desarrollo Urbano Sostenible, adoptada en Quito, Ecuador en octubre de 2016, enfocada en lograr que las personas gocen de igualdad de derechos y de acceso a los beneficios que las ciudades pueden ofrecer; a las prioridades del Marco de Sendai para la Reducción de Riesgos de Desastres adoptado por los países miembros de la Organización de las Naciones Unidas entre el 14 y 18 de marzo de 2015,que busca la reducción sustancial del riesgo de desastres y de las pérdidas ocasionadas por los mismos; así como el Acuerdo de París, firmado en la Conferencia de París sobre el Clima (COP21) y que entró en vigor en noviembre de 2016 centrado en alinear los esfuerzos para combatir el cambio climático; el Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 2020-2024 (Programa) adopta la visión de un futuro sostenible que implica contribuir en su cumplimiento y actuar de manera diferente firme y determinada para construir territorios para el bienestar de todas las personas.
Al mismo tiempo, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) establece en su artículo 26, apartado A, que el Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, competitividad, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la nación. Asimismo, señala que la planeación será democrática y deliberativa. Mediante los mecanismos de participación que establezca la ley, recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Habrá un Plan Nacional de Desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la Administración Pública Federal.
El Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024, publicado el 12 de julio de 2019 en el DOF, es el principal instrumento de planeación de esta administración, pues define las prioridades nacionales que busca alcanzar el gobierno a partir de doce principios rectores: Honradez y honestidad; No al gobierno rico con pueblo pobre; Al margen de la ley, nada; por encima de la ley, nadie; Economía para el bienestar; El mercado no sustituye al Estado; Por el bien de todos, primero los pobres; No dejar a nadie atrás, no dejar a nadie fuera; No puede haber paz sin justicia; El respeto al derecho ajeno es la paz; No más migración por hambre o por violencia; Democracia significa el poder del pueblo; y Ética, libertad, confianza. Asimismo, cuenta con tres Ejes Generales: 1) Política y Gobierno, 2) Política Social y 3) Economía.
A su vez, la Ley de Planeación señala en sus artículos 3, 16, fracción III, 22, 23, 26 Bis, 27, 28, 29, párrafo segundo, 30 y 32 que las dependencias de la Administración Pública Federal deberán elaborar programas sectoriales y que éstos deberán asegurar la congruencia con el PND. En este sentido, para la elaboración del Programa, se atiende lo establecido en los Criterios para elaborar, dictaminar, aprobar y dar seguimiento a los programas derivados del Plan Nacional de Desarrollo 2019- 2024 y la Guía para la elaboración de programas derivados del Plan Nacional de Desarrollo 2019- 2024, emitidos por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para dicho fin.
De acuerdo con lo establecido en los artículos 26 y 41 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU) se encarga de elaborar y conducir las políticas de vivienda, ordenamiento territorial, desarrollo agrario y urbano, así como impulsar, en coordinación con las autoridades estatales y municipales, la planeación y el ordenamiento del territorio nacional a fin de garantizar el bienestar a todas las personas. Lo anterior, mediante la formulación de políticas que armonicen el crecimiento o surgimiento de los asentamientos humanos; la regularización de la propiedad agraria y sus diversas figuras que la ley respectiva reconoce en los ejidos, las parcelas, las tierras ejidales y comunales, la pequeña propiedad agrícola, ganadera y forestal, los terrenos baldíos y nacionales, y los terrenos que sean propiedad de asociaciones de personas usuarias y de otras figuras asociativas con fines productivos. La SEDATU, también incide en las políticas de desarrollo urbano respecto a la planeación, control y crecimiento de las ciudades y zonas metropolitanas del país, además de los centros de población en general, así como su respectiva infraestructura de comunicaciones y de servicios. Finalmente, se encarga de promover el bienestar de las personas, mediante de la planeación y desarrollo de vivienda y el aprovechamiento de las ventajas productivas de las diversas regiones del país.
En lo que refiere a las atribuciones derivadas del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como la Ley Agraria y sus Reglamentos, las acciones de la SEDATU se encausarán en salvaguardar los derechos de los sujetos agrarios, gobernanza entre los núcleos agrarios, defensa del territorio y modernización de las entidades agrarias, equidad en el uso y aprovechamiento del suelo, así como administrar los terrenos baldíos, nacionales y las demasías.
Por su parte, la Ley de Vivienda, al ser reglamentaria del artículo 4 CPEUM en dicha materia, tiene por objeto establecer y regular la política nacional, los programas, los instrumentos y apoyos para que toda familia pueda disfrutar de derecho a una vivienda digna y decorosa. El artículo 16 de la Ley de Vivienda señala que corresponde a la SEDATU formular, ejecutar, conducir, coordinar, evaluar y dar seguimiento a la Política Nacional de Vivienda, es así que a partir de la reforma publicada a esta Ley en mayo de 2019(1), la SEDATU asume la rectoría de la política de vivienda y la coordinación del Sistema Nacional de Vivienda, lo que supone una oportunidad de articulación transversal y horizontal de la política. En este sentido, el presente Programa coadyuva a dar cumplimiento a lo mencionando en el artículo 4 de la CPEUM en lo relacionado al derecho a la vivienda.
Por su parte, la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, publicada en el DOF el 28 de noviembre de 2016 que a partir de la reforma publicada el 14 de mayo de 2019(2), se confirió a la SEDATU, en su artículo 8, entre otras atribuciones, la de formular y conducir la política nacional de asentamientos humanos. Asimismo, en su artículo 4, se establece los principios de política pública con los que debe conducirse la planeación, regulación de los asentamientos humanos y el ordenamiento territorial, principalmente garantizando el derecho a la ciudad y el derecho a la propiedad urbana,, razón por la cual el presente Programa contribuye en el ejercicio de los derechos reconocidos en la CPEUM.
Asimismo, con fundamento en lo establecido en Reglamento Interior de la SEDATU, publicado en el DOF el 7 de noviembre de 2019; artículo 6, fracciones X, y XXVII, en que se confiere como facultad indelegable al Titular de la Secretaría para proponer al Titular del Ejecutivo Federal y someter a su aprobación el proyecto del Programa Sectorial; así como de los artículos 7, 11 y 13 para que las subsecretarías, el órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría, las entidades sectorizadas y los sectores social y privado participen en su formulación, ejecución, evaluación y control.
Con el propósito de dar cumplimiento a lo antes expuesto, el Programa, contiene Objetivos Prioritarios, Estrategias Prioritarias, Acciones Puntuales, Metas para el Bienestar, Parámetros y una visión hacia el futuro que orientan las políticas y establecen las prioridades del Sector de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, y que contribuirán al cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024. La coordinación, publicación, ejecución y seguimiento estará a cargo de la SEDATU. En su ejecución participan el Registro Agrario Nacional (RAN), la Procuraduría Agraria (PA), la Comisión Nacional de Vivienda (CONAVI), el Instituto Nacional del Suelo Sustentable (INSUS), el Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal (FIFONAFE), Fideicomiso público denominado Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO), el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT), el Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (FOVISSSTE) y la Sociedad Hipotecaria Federal (SHF). La coordinación de su publicación, ejecución y seguimiento serán a cargo de la Unidad de Planeación y Desarrollo Institucional de la SEDATU.
3.- Siglas y acrónimos
AGEB: Área Geoestadística Básica.
CONAMER: Comisión Nacional de Mejora Regulatoria
CONAPO: Consejo Nacional de Población
CONAVI: Comisión Nacional de Vivienda
CONEVAL: Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social
DHVA: Derecho Humano a la Vivienda Adecuada.
DOF: Diario Oficial de la Federación.
ENIGH: Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares.
ENOT: Estrategia Nacional de Ordenamiento Territorial
FIFONAFE: Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal.
FONHAPO: fideicomiso público denominado Fondo Nacional de Habitaciones Populares.
FOVISSSTE: Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado.
INEGI: Instituto Nacional de Estadística y Geografía
INFONAVIT: Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores.
INSUS: Instituto Nacional del Suelo Sustentable.
LGAHOTDU: Ley General de Asentamiento Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano.
LGEEPA: Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
LGPC: Ley General de Protección Civil.
LOAPF: Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
ODS: Objetivos de Desarrollo Sostenible.
ONU: Organización de las Naciones Unidas
PA: Procuraduría Agraria.
PMDU: Planes o Programas Municipales de Desarrollo Urbano
PND: Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024.
Programa: Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 2020-2024
RAN: Registro Agrario Nacional.
SEDATU: Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano.
SHF: Sociedad Hipotecaria Federal.
SNIIV: Sistema Nacional de Información e Indicadores de Vivienda.
SUN: Sistema Urbano Nacional
TLCAN: Tratado de Libre Comercio de América del Norte.
4.- Origen de los recursos para la instrumentación del Programa
La totalidad de las acciones que se consideran en este Programa, incluyendo aquellas correspondientes a sus Objetivos prioritarios, Estrategias prioritarias y Acciones puntuales, así como las labores de coordinación interinstitucional para la instrumentación u operación de dichas acciones y el seguimiento y reporte de las mismas, se realizarán con cargo al presupuesto autorizado de los ejecutores de gasto participantes en el Programa, mientras éste tenga vigencia.
5.- Análisis del estado actual
Para dar integralidad a la política agraria, territorial, urbana y de vivienda que enmarca la legislación aplicable, es indispensable señalar que el Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 2020- 2024, instrumento rector de la planeación sectorial, define Objetivos Prioritarios, Estrategias Prioritarios y Acciones Puntuales que consideran la honradez, honestidad, transparencia, veracidad, solidaridad, compromiso social y el respeto a la diversidad cultural de los pueblos y comunidades, desde una perspectiva que se orienta a garantizar el ejercicio de los derechos humanos individuales y colectivos para toda la población y el respeto, cuidado y protección del ambiente.
En el marco de los principios rectores del Plan Nacional de Desarrollo 2019- 2024 (PND) y la legislación vigente, el Programa Sectorial incorpora principios de planeación sectorial con una visión humana y sostenible del territorio. Esta visión tiene el objetivo de construir territorios de paz y bienestar a partir de la reducción progresiva de las brechas de desigualdad socioespacial, pobreza y discriminación que han sido producidas y reproducidas por las políticas neoliberales. Por lo tanto, se establecen las bases para disminuir las disparidades regionales y locales a través del ordenamiento territorial e infraestructura social que permita la integración e inclusión de todas las regiones, comunidades, pueblos y personas a los procesos de desarrollo y detonar sus potencialidades productivas.
La SEDATU asume un liderazgo sin precedentes en la configuración espacial del desarrollo territorial; esto conlleva la incorporación de enfoques transversales para el combate a las desigualdades entre personas, comunidades y territorios, y la implementación de estrategias integrales de ordenamiento territorial, desarrollo urbano, desarrollo agrario y vivienda. Asimismo, asume el compromiso de robustecer la coherencia e interrelación de los objetivos y acciones de los tres órdenes de gobierno, considerando la participación que le corresponde a los distintos ámbitos administrativos, en materia de desarrollo rural, tenencia de la tierra, seguridad alimentaria, gestión de los recursos naturales, prestación de servicios públicos, agua y saneamiento, salud, medio ambiente, energía, vivienda, movilidad, entre otros. En este orden de ideas, los principios de planeación sectorial que enmarcan el diseño y ejecución del Programa Sectorial son los siguientes:
1. El Estado conduce la política territorial.
2. Los distintos hábitats humanos deben ser inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles.
3. Las personas, los pueblos y las comunidades se deben situar al centro del desarrollo sostenible e inclusivo del territorio.
4. La protección y preservación del medio ambiente es fundamental para lograr el bienestar de todas las personas.
5. El territorio y su defensa se consideran como elementos de arraigo y como agente del desarrollo humano.
6. La planificación urbana y territorial debe de realizarse con visión de largo plazo.
7. La gobernanza urbana, metropolitana y territorial debe ser fortalecida.
8. El Estado debe procurar la igualdad de derechos y oportunidades para todas las personas en todo el territorio.
9. Se debe respetar y proteger la diversidad cultural y étnica de los territorios, sus poblaciones y sus comunidades.
10. La atención prioritaria de grupos en situación de vulnerabilidad es una obligación moral.
11. El territorio se debe entender y gestionar como un elemento transversal de las políticas nacionales.
12. Los derechos de la propiedad individual, colectiva, social, pública y privada conllevan responsabilidades para cumplir con la función social y ambiental del suelo y la vivienda.
13. El Estado debe procurar la justicia socioespacial para fomentar la distribución equitativa de cargas y beneficios de la vida en sociedad.
14. Se necesita reforzar el tejido social, el desarrollo comunitario y la participación social.
15. Se debe reconocer a los sujetos colectivos como garantes y guardianes de los recursos naturales.
Se tiene una oportunidad histórica para que el uso, ocupación y aprovechamiento de los territorios y de los recursos naturales del país transiten a un nuevo modelo de desarrollo basado en el bienestar de las personas, pueblos y comunidades. Adoptar un enfoque de desarrollo territorial sostenible a partir de los principios descritos, hará efectivo un futuro habitable y armónico, en apego a los principios establecidos en el PND y en la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, así como en los definidos para la planeación sectorial.
Los cambios normativos e institucionales que han tenido lugar desde la creación de la SEDATU, en enero de 2013, dan cuenta de los grandes retos que enfrenta el sector en la materia. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)(3) en 2015, señaló que México carecía de una política urbana clara para guiar el desarrollo urbano, por lo que la creación de la SEDATU marcó un paso importante hacia una respuesta coordinada a los retos territoriales del país. Asimismo, destacó que la tarea de dicha Secretaría no debía subestimarse pues, en las últimas décadas, la falta de coordinación de los múltiples
actores involucrados en el proceso de desarrollo ha impedido dar respuestas efectivas a los desafíos del territorio, y que hoy demanda el desarrollo de nuestro país.
En retrospectiva, es posible afirmar que la planeación del territorio ha sido escasa, excluyente, insostenible y rebasada por la necesidad territorial, urbana, agraria y de vivienda de todas las personas que habitan en el país. El resultado de dejar el uso y aprovechamiento del suelo al libre mercado no fue favorecedor, por lo que las brechas de desigualdad económica se ampliaron, las injusticias sociales crecieron y los impactos negativos en el ambiente se han vuelto, en muchos caos, irreversibles en el territorio nacional.
En lo que concierne al marco jurídico que rige la política territorial en México, se identifica una desarticulación entre el ordenamiento territorial, el desarrollo urbano, el ordenamiento ecológico, la gestión integral de riesgos y la protección del patrimonio cultural, situación que ha prevalecido en los tres órdenes de gobierno. Además, existe una débil coordinación intergubernamental e intersectorial en torno al ordenamiento territorial, desarrollo agrario, desarrollo urbano y la vivienda; que se ve reflejada en una instrumentación dispersa, que resulta de la desarmonización respecto a lo establecido en la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, y por tanto es poco efectiva y carente de información territorial estandarizada, derivando en una desvinculación entre las distintas escalas del ordenamiento territorial. Estudios académicos mencionan que los instrumentos de ordenamiento territorial y ordenamiento ecológico no están enlazados, y ambos instrumentos han carecido de mecanismos claros que obliguen a su cumplimiento(4).
México no cuenta con un adecuado modelo de ocupación territorial, lo que ha propiciado una expansión urbana desordenada e insostenible de los asentamientos humanos. Lo anterior ha provocado un abandono generalizado del medio rural y un fenómeno de dispersión de miles de pequeñas localidades, acompañado de una pérdida y degradación del medio natural, así como la ampliación de brechas sociales y de género a ciertos grupos de la población, pero con mayor profundidad en aquellos en situación de vulnerabilidad, tales como las mujeres, jóvenes, niñas, niños y adolescentes, adultos mayores, y población indígenas. Se estima que entre 1980 y 2017 el crecimiento de la población en México presentó una tasa media anual de 2.4 %, mientras las ciudades crecieron a un ritmo de 5.4 %, es decir, 2.5 veces más rápido(5), lo cual ha contribuido al incremento de brechas sociales y regionales, principalmente entre las regiones del norte y sur del país, y ha acentuado las desigualdades en el territorio del país. Lo anterior fundamenta el Objetivo prioritario 1. Establecer un sistema territorial integrado, ordenado, incluyente, sostenible y seguro centrado en los derechos humanos y colectivos de las personas, pueblos y comunidades, con énfasis en aquellas que por su identidad, género, condición de edad, discapacidad y situación de vulnerabilidad han sido excluidas del desarrollo territorial.
En materia de propiedad de tierras y aguas, la Ley Agraria reconoce tres formas de tenencia: pública, privada y social. En 1992 con la derogación de la Ley Federal de Reforma Agraria y promulgación de la Ley Agraria se permitió al sector agrario, es decir, a los ejidos, comunidades agrarias, colonias agrícolas y ganaderas, para desincorporar suelo social y cambiar el régimen de la propiedad, de agraria a privado; de manera que pudieran incorporarse a procesos urbanos, propiciando en muchos casos la perdida de zonas productivas. En suma, se prescindió del carácter de inalienables, inembargables e imprescriptibles a las tierras ejidales, a excepción de las tierras de uso común, de tal manera que los derechos sobre ellos quedaron expuestos para ser transmitidos por venta, renta, asociación y otros actos mercantiles; con lo cual el fraccionamiento de parcelas se ha acentuado. Cabe señalar que uno de los mecanismos para dotar de suelo a las ciudades, fue la ocupación de la propiedad social, misma que se pudo realizar por los cambios normativos antes señalados.
Los núcleos agrarios tienen sus propias autoridades, no obstante, en sólo el 47% de los casos se cuenta con órganos de representación vigentes (RAN, 2018). Esta situación refleja importantes retos de gobernanza al interior de los núcleos agrarios, tanto para la gestión de los recursos comunes, la vigilancia del ejercicio de sus derechos, la articulación con las autoridades municipales, federales y de otros sectores. De igual manera, desde la década de los noventa, se ha observado un fenómeno de exclusión de los jóvenes en el acceso a la tierra. Hasta 2010, el 52.5% de los habitantes en localidades rurales tenía menos de 25 años, lo que a su vez constituía el 23.2% de la población nacional, la cual alcanzaba 112.3 millones de personas (INEGI, 2010). A su vez, los titulares de los derechos sobre la tierra han envejecido, tienen en promedio 56 años y una cuarta parte supera los 65 años(6). Si se considera que la esperanza de vida en las áreas rurales era de 71 años, se observa que un número importante de personas ejidatarias y comuneras se encuentra cerca de la fase final de su actividad productiva. A esto hay que agregar que alrededor del 30% de los ejidatarios no han depositado su lista de sucesión.
Esta circunstancia es relevante dado que el derecho a la tierra es indivisible y en ocasiones, los conflictos por la posesión de una parcela son muy frecuentes, producto ya sea de la indefinición o del desacuerdo entre los herederos, resaltando principalmente la negación al derecho a la herencia para las mujeres. Sin embargo, los titulares de la tierra no están eligiendo sucesores e incluso muchos de ellos carecen de seguridad social. En paralelo al envejecimiento de los titulares de derechos, como alternativa para la reproducción social, en el 41.2 % de los núcleos agrarios la mayoría de los jóvenes ha migrado principalmente hacia los Estados Unidos y a las áreas urbanas(7).
Todo esto configura un reto para el desarrollo del medio agrario de enormes proporciones, pues existe de una gran cantidad de jóvenes que no tiene posibilidad de acceder a la tierra y a oportunidades de financiamiento que incentiven la innovación tecnológica, la gestión de apoyos para proyectos productivos y sociales, así como acceso a capacitación y a negociación con terceros. Adicionalmente, la titularidad de los derechos agrarios guarda importantes brechas de género, ya que del total de sujetos agrarios certificados: sólo 25% son mujeres ejidatarias, 29% comuneras, 29% son posesionarias y 31% avecindadas.
El acrecentamiento de las brechas de desarrollo inter e intra regionales, se agravan además por conflictos que surgen cuando se modifica su posesión y propiedad, sin transparencia ni mecanismos de participación de sus habitantes. Un ejemplo de ello son los bienes y terrenos nacionales que se enajenan a privados de manera opaca y discrecional; o núcleos agrarios que ceden partes de sus territorios como servidumbres de paso de proyectos extractivos privados; incluso bienes públicos que se privatizan a razón del crecimiento de las ciudades. En 2019 se tiene registrado que alrededor del 6% de la propiedad social en el país se ha transferido a dominio pleno, en especial en zonas de crecimiento urbano y desarrollo turístico, lo cual se ha dado sin los adecuados instrumentos de planeación territorial.
A pesar de contar con la propiedad de la tierra, la población que habita en los núcleos agrarios, especialmente las mujeres, se encuentra en situación de rezago social y marginación. En este sentido, la falta del reconocimiento, defensa y apoyo a la propiedad social como territorio productivo, soberano y coadyuvante de la seguridad alimentaria que predominó durante el periodo neoliberal, resultó en un proceso de desamortización de la tierra que a lo largo de últimas décadas ha profundizado las desigualdades en la población que habita en núcleos agrarios y ha imposibilitado la mejora de las condiciones de vida social, colectiva, productiva y económica que el desarrollo agrario demanda. Por otro lado, la persistencia de conflictos agrarios y la ausencia de planeación territorial han provocado una falta de impulso del desarrollo integral, social y productivo, así como un mal uso de los recursos naturales. Respecto a la problemática señalada, es que tiene origen y fundamento el Objetivo prioritario 2. "Reconocer el papel de los sujetos agrarios, población rural, pueblos indígenas y afromexicanos en el desarrollo territorial incluyente y sostenible para garantizar el pleno ejercicio de sus derechos, así como para impulsar acciones que coadyuven con el sector energético mediante el diálogo y los procedimientos de mediación para el adecuado uso y aprovechamiento del suelo".
Por otro lado, la falta de conducción adecuada del acelerado proceso de urbanización ha derivado en una expansión física desordenada, que ha incorporado en la periferia asentamientos humanos irregulares en zonas que no siempre son aptas para el desarrollo urbano, con baja accesibilidad y altos costos de urbanización y que ha rebasado la capacidad de las autoridades locales responsables constitucionalmente de la planeación y control del proceso de uso, ocupación y aprovechamiento del territorio (Proyecto de Diagnóstico del Programa para Regularizar Asentamientos Humanos, 2019)(8). La política pública ha excluido hasta el momento del mercado formal de suelo y de vivienda a grupos en situación de vulnerabilidad e históricamente excluidos, por lo que los asentamientos irregulares se han convertido en una forma permanente de urbanización periférica y dispersa. Al respecto, de acuerdo con los datos del Atlas de expansión urbana, cinco ciudades del país crecieron más del 40% de 2000 a 2014, siendo en la mayoría de los casos un crecimiento mayor al crecimiento poblacional.
El fenómeno de urbanización irregular se ha caracterizado por conflictos permanentes en la propiedad del suelo y dificultades para dotar de infraestructura y servicios públicos a espacios alejados de las zonas urbanas consolidadas. Esta situación se ve agravada por una inadecuada planeación del desarrollo urbano, de la movilidad, que ha resultado de la ausencia y la falta de aplicación actualización de los instrumentos de planeación, tales como los programas de desarrollo urbano estatales, regionales, metropolitanos y municipales y de centros de población. Dada la magnitud de lo antes mencionado es que tiene origen uno de los programas prioritarios del Gobierno de México, el "Programa de Mejoramiento Urbano"(PMU)(9); éste es un programa presupuestario operado de manera coordinada por la SEDATU, el INSUS y la CONAVI desde 2019 y que tiene como propósito atender las necesidades de las personas que habitan en zonas de mayor rezago urbano y marginación, mediante intervenciones de mejoramiento urbano integral, por lo cual, dicho programa prioritario se vincula y contribuye a los objetivos y estrategias del Programa Sectorial.
De los 2,457 municipios en el país, únicamente 609 municipios tienen Planes o Programas Municipales de Desarrollo Urbano (PMDU), lo cual muestra un alto déficit en la planeación territorial municipal de 75% (SEDATU, 2019(10)); asimismo, de acuerdo con estimaciones de la SEDATU, de los 205 municipios y demarcaciones territoriales mayores a 100 mil habitantes, 84% de los planes o programas municipales de desarrollo urbano tienen una antigüedad de más de 10 años. A esto se agrega la falta de instrumentos fiables para el ordenamiento del territorio, y de personal calificado que lo aplique adecuadamente, lo que genera vacíos institucionales y legales que impiden al Estado garantizar un uso, ocupación y aprovechamiento adecuado del territorio, en todos sus ámbitos y acorde con las características de este. Otro factor que repercute en el contexto socio espacial es la latente corrupción que permite la ocupación de sitios inapropiados a través de la autorización de usos del suelo.
Recientemente, los sismos de septiembre de 2017 y febrero de 2018 en la región centro-sur del país ocasionaron pérdidas humanas, la destrucción de miles de viviendas, daños materiales en la infraestructura y redes de comunicación, deficiencias en la dotación de servicios públicos de agua y drenaje, y daños al equipamiento público educativo, de abasto y salud en alrededor de 400 municipios o alcaldías en las entidades federativas de: Chiapas, México, Ciudad de México, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Morelos, Oaxaca, Puebla, Tabasco, Tlaxcala y Veracruz. Lo anterior dejó en evidencia la incapacidad de los gobiernos mexicanos neoliberales de prevenir y atender los desastres. Con base en lo señalado, es que tiene origen el Programa prioritario del Gobierno de México "Programa Nacional de Reconstrucción" (PNR)(11); programa presupuestario que es coordinado por la SEDATU y ejecutado en conjunto con las Secretaría de Educación Pública, Salud y Cultura, e inició operación en 2019 con el objetivo de atender la reconstrucción de viviendas, planteles educativos, inmuebles y monumentos históricos y e infraestructura de salud, en las zonas con declaratoria de desastre por los sismos señalados y en beneficio de toda a la población que resultó afectada. En este sentido, el PNR se vincula y contribuye a lo establecido en el Programa Sectorial.
Las ciudades mexicanas han crecido muy por encima de lo que justificaría su incremento poblacional, con deficiencias en el acceso y calidad de los servicios públicos, fomentando así la precariedad de los entornos urbanos y aumentando la desigualdad de acceso a esos recursos. Aunado a lo anterior, el problema de la especulación y la apropiación de las plusvalías, por parte de los propietarios del suelo, radica en la idea generalizada de que la propiedad de un predio incluye derechos absolutos de uso, usufructo, transformación y enajenación, pero no responsabilidades con la sociedad y el medio ambiente, o implique la posibilidad de realizar cualquier actividad que resulte más conveniente a su propietario en el momento en que éste considera más provechoso para sus fines particulares, aunque socialmente sea inadecuado o perjudicial, dado que la tierra es un bien limitado. Se estima que, en las 74 Zonas Metropolitanas del país, que concentran cerca de 74.2% de la población nacional, podría haber entre 7 y 7.5 millones de predios no regularizados, de acuerdo con algunos estudios sobre la tenencia de la tierra en México publicados en 2010 y 2012(12). Igualmente, se estima un incremento anual de aproximadamente 90 mil lotes en los que se han instalado 90 mil viviendas con carencias en servicios, infraestructura y en algunas ocasiones, en condiciones de riesgo. Y a esto hay que sumar un importante aumento en los costos de introducción de servicios, los cuales pueden ser entre dos o tres veces mayores en comparación con zonas intraurbanas, de acuerdo con el estudio de "Vivienda y ODS en México" publicado por Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, ONU-Habitat en 2018(13) Además, en muchos casos no se cuenta con certeza documental y seguridad jurídica en la tenencia y regularización de la tierra.
El resultado del abandono de los principios de la función social del suelo por parte del Estado es la desregulación de los mercados de suelo y por tanto su mercantilización. La crisis territorial que enfrenta el país es una muestra de que lo mercados desregulados -de suelo e inmobiliario- no contribuyen en la construcción de ciudades equitativas, el ordenamiento del territorio y cuidado del ambiente. La función social del suelo, de acuerdo con el proyecto de Política Nacional de Suelo(14) del Instituto Nacional del Suelo Sustentable, implica darle un uso económico y socialmente eficiente, que permita generar condiciones de acceso a la vivienda adecuada, de calidad del entorno urbano y de los servicios públicos, del potencial de desarrollo de actividades económicas y de accesibilidad al espacio público, entre otros; no obstante, de manera frecuente se ha observado que dejar de lado la función social y ambiental del suelo, favorece la construcción de ciudades excluyentes, desarticuladas e insustentables.
Por su parte, el Objetivo prioritario 3. "Impulsar un hábitat asequible, resiliente y sostenible, para avanzar en la construcción de espacios de vida para que todas las personas puedan vivir seguras y en condiciones de igualdad"; busca atender los problemas que se han descrito en materia de rezago urbano, pérdida de función social del suelo, persistencia y expansión de los asentamientos humanos irregulares reconstrucción en las zonas afectadas por los sismos de 2017 y desvinculación de las políticas de suelo y desarrollo urbano.
En paralelo a lo antes señalado, la función social de la vivienda se ha desatendido e invisibilizado, aunque el artículo 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa, esto no ha sido una realidad. Las políticas neoliberales de vivienda no consideraron la vinculación de la vivienda con la ciudad, o su combinación de usos y servicios, sólo dieron atención a la vivienda nueva en términos estrictamente cuantitativos, pues promovieron modelos de vivienda masiva, descentralizada y aislada de los centros de trabajos y de estudio, desequilibrando el acceso a las oportunidades de la población que habita en zonas periurbanas o ella abandono de conjuntos habitacionales. todo ello, derivó en un rotundo fracaso de dichas políticas y en repercusiones en las condiciones de vida de la población.
De igual forma, los programas de mejoramiento de vivienda rural se caracterizaron por su asistencialismo y clientelismo; incluso las acciones como "Piso Firme" y el reparto de tinacos y otros materiales de construcción no contribuyeron a contar con una vivienda adecuada y menos a la organización colectiva y la capacitación orientada hacia un concepto de vivienda sustentable, con base en la participación comunitaria y la cooperación. Los apoyos se redujeron a meras dádivas beneficiando a las empresas de construcción y distribuidoras de materiales.
Según los datos de la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto en los Hogares, publicada por el INEGI en 2016(15) , el 27.4% de las viviendas propias no contaban con escrituras; lo cual expresa que en muchos casos no se cuenta con certeza documental y seguridad jurídica en la tenencia y regularización de la tierra. Aunado a lo anterior, la ausencia de regulación normativa en torno al diseño de los complejos habitacionales, tanto al interior como al exterior, ha derivado en la ineficiencia de servicios públicos relacionados a la vivienda; lo cual se debe a la ausencia de instrumentos de planeación de los gobiernos locales y la falta de la aplicación de la regulación en el territorio. De acuerdo con el estudio de medición de la pobreza del CONEVAL, en 2018, 13.8 millones de personas presentaron una carencia de la calidad y espacios de la vivienda y 24.7 millones con carencia de acceso a los servicios básicos de infraestructura al interior de la vivienda.
Con relación a la asequibilidad, la población tiene dificultades para acceder a una vivienda debido a los precios inaccesibles y a la falta de acceso a créditos, principalmente para la población de bajos ingresos, población no derechohabiente, mujeres, adultos mayores, jóvenes, personas que habitan en zonas rurales o periurbanas, así como a escasas soluciones de vivienda acordes a las distintas necesidades y posibilidades de la población. La falta de alternativas de financiamiento para los grupos de población empleada no asalariada, de bajos ingresos y de condición vulnerable ha agravado el rezago de acceso a vivienda. De acuerdo con cifras del Estudio Diagnóstico del Derecho a la Vivienda Digna y Decorosa 2018, publicado por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en 2018 (16) (2018: 68), aproximadamente 73.6 millones de mexicanos, se encuentran excluidos del mercado formal de vivienda al no percibir ingresos por hogar equivalentes a más de cinco salarios mínimos, problema que se agrava debido a que, durante el periodo neoliberal, los programas de vivienda no contemplaban las distintas formas de empleo (por ejemplo la población que trabaja en un esquema por honorarios, autoempleados, etc.). En México la compra de vivienda nueva sólo es posible para aquellas personas cuya percepción es mayor a 5 veces el salario mínimo(17). Por tanto, y con base en el ingreso mensual estimado a partir de la ENIGH 2016, alrededor del 60% de las familias mexicanas se encuentran excluidas del mercado formal de la vivienda.
De acuerdo con datos del Sistema Nacional de Información e Indicadores de Vivienda (SNIIV), si se compara 2010 con el año 2018 se observa que a nivel nacional se dio una reducción del 40.5% respecto al número de créditos para comprar una vivienda en los segmentos económica y popular. Por el contrario, en ese mismo periodo, los créditos otorgados para la compra de vivienda usada en los mismos segmentos mostraron una tendencia creciente de 17.6%.
El periodo neoliberal no trajo buenos resultados en materia de vivienda, al contrario, se generó un deterioro generalizado de las viviendas y una pérdida de calidad de vida de la población que habita en ellas. En este sentido, el Objetivo prioritario 4. "Garantizar el derecho a vivienda adecuada para todas las personas, a partir de un enfoque de derechos humanos con pertinencia cultural y regional", encuentra fundamento, ya que además de buscar garantizar un derecho humano fundamental y ser la base de la Nueva Política Nacional de Vivienda, incorpora los siete elementos: seguridad de la tenencia, disponibilidad de servicios, asequibilidad, habitabilidad, accesibilidad, ubicación y adecuación cultural.
Atender y dar solución a los problemas públicos descritos es la prioridad de la presente administración de la SEDATU y su sector coordinado, pues además de ser problemáticas y retos que se enfrentan en los tres otros órdenes de gobierno, o desde el sector social y privado, son un reflejo de que las principales atribuciones conferidas por la normatividad aplicable, tienen un referente en los objetivos prioritarios, estrategias y acciones puntuales, en tanto que atienden los principios rectores del Plan Nacional de Desarrollo 2019- 2024, de acuerdo con lo siguiente.
El actuar de la SEDATU y su sector coordinado se guía por la Honradez y honestidad, así como con Ética, libertad, confianza, mismos que se retoman en el diseño e implementación de todas y cada una de las estrategias y acciones que se plantean en este Programa. De igual manera, el cumplimiento de la legislación aplicable y su vigilancia, permitirá que el ordenamiento territorial, el desarrollo urbano, regional y metropolitano, el impulso del desarrollo agrario y el ejercicio del derecho a una vivienda adecuada se realicen atendiendo principio al margen de la ley, nada; por encima de la ley, nadie, anteponiendo la función social del suelo y la vivienda, regulando la expansión urbana y fortaleciendo las capacidades de los gobiernos estatales y municipales.
Retomar la rectoría del Estado en la conducción de las políticas de ordenamiento territorial, desarrollo urbano, suelo, vivienda y desarrollo agrario, a través de la SEDATU, implica entender que en la ejecución de las acciones planteadas el mercado no sustituye al Estado, que por el bien de todos, primero los pobres, priorizando la atención en los grupos históricamente desfavorecidos tanto en el ámbito urbano como rural. También significa llevar a la práctica un principio fundamental, en la ejecución de las acciones, no dejar a nadie atrás, no dejar a nadie fuera, y ningún territorio atrás; de manera que las brechas identificadas sean contrarrestadas con el fin de generar territorios de paz y bienestar.
Cabe señalar que algunas de las acciones de los objetivos señalados se encuentran vinculados a proyectos prioritarios del Gobierno de México señalados en el PND, tales como el Tren Maya, el Programa para el Desarrollo del Istmo de Tehuantepec, el Programa Zona Libre de la Frontera Norte y la construcción del Aeropuerto Internacional "Felipe Ángeles" en Santa Lucia, en cuyos casos, la SEDATU y su sector coordinado contribuye en materia de ordenamiento territorial, desarrollo urbano y gestión del suelo.
De esta forma, la SEDATU asume con responsabilidad y compromiso la construcción de un nuevo modelo de desarrollo económico más incluyente, ordenamiento político y de convivencia entre los sectores sociales. Con esto, se pretende lograr lo siguiente. Se contará con sistema territorial funcional y un marco institucional de gestión eficaz, coordinado y sostenible orientado por una política territorial, basada en los derechos humanos individuales y colectivos de las personas con enfoque regional y perspectiva transversal para la gestión integral de riesgos y la gestión del suelo, a fin de alcanzar el desarrollo y bienestar colectivo. En los territorios agrarios, los órganos de representación de los núcleos agrarios se habrán renovado y habrán incorporado la participación de las mujeres y los jóvenes; asimismo, se habrán consolidado esquemas de mediación y conciliación para la atención satisfactoria a los conflictos que se derivan por la tenencia de la tierra respetando los derechos humanos y colectivos. De igual manera, se garantizará el ejercicio pleno del derecho a una vivienda adecuada para todas las personas, abatiendo el rezago habitacional y generando entornos inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles. Todo ello será posible en corresponsabilidad con los tres órdenes de gobierno y con los sectores social y privado. El desarrollo territorial que se impulsa y fundamenta en el presente Programa, asegura un acceso efectivo a las oportunidades de desarrollo social y económico a toda la población.
6.- Objetivos prioritarios
La formulación del Programa refleja el reconocimiento del territorio como un elemento transversal en todas las políticas de la Administración Pública Federal, en el que las innumerables desigualdades y brechas sociales obligan a la intervención conjunta de todos los actores involucrados, tanto del sector público, social o privado, así como de la población en general. En este sentido los Objetivos prioritarios son los siguientes:
| Objetivos prioritarios del Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 2020-2024
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| 1.- Establecer un sistema territorial integrado, ordenado, incluyente, sostenible y seguro centrado en los derechos humanos y colectivos de las personas, pueblos y comunidades, con énfasis en aquellas que por su identidad, género, condición de edad, discapacidad y situación de vulnerabilidad han sido excluidas del desarrollo territorial. |
| 2.- Reconocer el papel de los sujetos agrarios, población rural, pueblos indígenas y afromexicano en el desarrollo territorial incluyente y sostenible para garantizar el pleno ejercicio de sus derechos, así como para impulsar acciones que coadyuven con el sector energético mediante el diálogo y los procedimientos de mediación para el adecuado uso y aprovechamiento del suelo. |
| 3.- Impulsar un hábitat asequible, resiliente y sostenible, para avanzar en la construcción de espacios de vida para que todas las personas puedan vivir seguras y en condiciones de igualdad. |
| 4.- Garantizar el acceso a una vivienda adecuada para todas las personas, a partir de un enfoque de derechos humanos con pertinencia cultural y regional. |
6.1.- Relevancia del Objetivo prioritario 1: Establecer un sistema territorial integrado, ordenado, incluyente, sostenible y seguro centrado en los derechos humanos y colectivos de las personas, pueblos y comunidades, con énfasis en aquellas que por su identidad, género, condición de edad, discapacidad y situación de vulnerabilidad han sido excluidas del desarrollo territorial.
El Objetivo prioritario 1 hace visible que el ordenamiento territorial tradicional debe transitar a uno que
reconozca, regule e instrumente para todas las personas, pueblos y comunidades, sin distinción de edad, raza, género, condición de discapacidad o situación de vulnerabilidad social o ambiental; el uso, ocupación, aprovechamiento e interdependencia de los territorios indígenas, agrarios, urbanos, regionales. Esta transformación es fundamental para alcanzar el desarrollo territorial integrado, ordenado, incluyente, sostenible y seguro en su máxima expresión. Por lo tanto, conducir e instrumentar con eficacia la política nacional de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos en sus distintas escalas, es la base para transitar a un modelo territorial equilibrado y sostenible.
En las últimas décadas se conformó un modelo territorial heterogéneo con cambios que han superado la dicotomía campo-ciudad de principios del Siglo XX, para moldear un patrón espacial con asentamientos en nuevas modalidades como la periurbanización, la suburbanización, la metropolización difusa, la conurbación o la nueva ruralidad.
Lo establecido en este objetivo prioritario busca instaurar un modelo territorial distinto al del periodo neoliberal, de manera que se aproveche el potencial de desarrollo local y contrarrestar la ampliación en las brechas urbanas y regionales por el surgimiento de capacidades dispares en sus condiciones estructurales, institucionales, tecnológicas, competitivas y laborales en el marco del modelo de apertura comercial y de su forma de inserción en los nuevos circuitos de la economía. La desigual integración del territorio se manifiesta en tendencias continuas hacia la concentración urbana y el desarrollo regional asimétrico; es decir, un esquema de aglomeración demográfica-productiva y de ejes de crecimiento localizados que contrastan con los nichos y áreas desplazadas a posiciones periféricas, con una recurrente exclusión del Sur-Sureste con excepción de sus enclaves energéticos y turísticos.
En México coexisten cuatro grandes modelos territoriales definidos de acuerdo con el diagnóstico de la estructura y el funcionamiento del Sistema Urbano Nacional que considera 401 ciudades analizadas con un modelo de interacción espacial con este enfoque, tal como se mandata en la Ley General de Asentamiento Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano LGAHOTDU (ver Figura 1). Los modelos son los siguientes:
A. Modelo primático. En la historia del país este modelo ha sido dominante teniendo a la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM como el núcleo del sistema urbano nacional, con una elevada concentración por su gran fuerza gravitacional demográfica, política y económica; y aunque hay una tendencia a la reducción de su primacía, ejerce una gran influencia en todo el país y hacia lugares próximos, sobre todo, en el ámbito de la megalópolis del Centro que incluye un amplio número de ciudades y espacios rurales de los estados de México, Morelos, Hidalgo, Puebla y Tlaxcala.
B. Modelo de red de ciudades. Este ha sido un patrón emergente de ciudades donde se articulan varios nodos urbanos aprovechando, por un lado, el sistema de ciudades desarrollado desde dos siglos antes y, por otro, con algunas zonas metropolitanas que han crecido recientemente impulsadas por flujos económicos y demográficos que se han intensificado de manera asociada a las cadenas globales de valor generadas por el Tratado de Libre Comercio de América del Norte TLCAN, principalmente en el Centro Occidente o en lo que se denomina de manera convencional El Bajío, mismo que se extiende desde Querétaro hasta Aguascalientes, incluyendo el eje de Celaya, Irapuato, León, Silao, Lagos de Moreno, con derivaciones hacia Guadalajara y San Luis Potosí. Estas zonas metropolitanas han sido favorecidas y crecen rápidamente vinculadas a los mercados internacionales, que reciben inversión extranjera directa y se integran a cadenas productivas internacionales, sobre todo, en las industrias automotriz, aeronáutica, electrónica o farmacéutica y que estimulan la demanda en empleo, bienes y servicios.
C. Modelo transfronterizo. En algunas ciudades de la frontera norte del país opera con el antecedente del modelo maquilador, que fue una base para el crecimiento de los vínculos de intercambio en el etapa económica de apertura comercial al intensificarse los flujos de personas, mercancías y servicios entre México y Estados Unidos, con ciudades gemelas a partir de las cuales se articulan tres grandes corredores verticales norte-sur del territorio nacional con nodos como Tijuana, Ciudad Juárez, Reynosa, Nuevo Laredo, Matamoros o Piedras Negras, aunque con una débil integración horizontal entre ellos.
D. Modelo disperso. Es un modelo con ciudades tipo enclave que se observa en el Sur Sureste con algunos nodos de jerarquía funcional media como Cancún, Mérida, Campeche, Villahermosa y Tuxtla Gutiérrez, con una fuerza gravitacional más baja, lo cual reduce su capacidad de integrar y proporcionar servicios a un elevado número de asentamientos rurales en condiciones de mayor rezago social, con fuerte presencia de grupos indígenas, dispersos y de difícil acceso por la menor densidad de comunicaciones terrestres, aunque con importantes recursos naturales y vínculos hacia Guatemala y Centroamérica.
Figura 1. México. Estructura y funcionamiento del Sistema Urbano Nacional.
Fuente: SEDATU (2019), Proyecto de la Estrategia Nacional de Ordenamiento Territorial.
En la presente administración, el ordenamiento territorial se concibe como una política de Estado que establece la reorientación de las vocaciones del suelo, la ocupación y el aprovechamiento sostenible del territorio; integrando las dimensiones ambientales, sociales, culturales y económicas del desarrollo; trascendiendo los ámbitos rural y urbano, considerando las escalas locales, metropolitanas, regionales y nacional; promoviendo el cuidado de la biodiversidad y reducción del riesgo ante desastres; reconciliando a las personas con su entorno natural y construyendo territorios de paz y bienestar(18). Es así que las estrategias y acciones que dan cumplimiento al presente objetivo buscan instrumentar, a partir de un enfoque de derechos humanos y perspectiva de género, lo establecido en la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, así como orientar las acciones que promueven el desarrollo regional y mejoran la calidad de vida de toda la población, revirtiendo el patrón de asentamientos humanos que condiciona la vida de las personas por una distribución desigual de oportunidades y beneficios.
6.2.- Relevancia del Objetivo prioritario 2: Reconocer el papel de los sujetos agrarios, población rural, pueblos indígenas y afromexicano en el desarrollo territorial incluyente y sostenible para garantizar el pleno ejercicio de sus derechos, así como para impulsar acciones que coadyuven con el sector energético mediante el diálogo y los procedimientos de mediación para el adecuado uso y aprovechamiento del suelo.
Fomentar el desarrollo y defensa de los territorios y sujetos agrarios es una aspiración nacional; pues a partir del reconocimiento de las brechas de desigualdad que persisten entre los ejidatarios, comuneros, sucesores de ejidatarios o comuneros, ejidos, comunidades, pequeños propietarios, avecindados y jornaleros agrícolas y campesinos en general, será posible atender las necesidades que garanticen el pleno ejercicio de sus derechos individuales y colectivos. En este sentido, la atención de necesidades de todos los sujetos agrarios es inaplazable.
La propiedad social corresponde a los núcleos agrarios, misma que hasta junio de 2019 constituyen el 51% de la superficie del país, con 99.5 millones de hectáreas, lo cual representa 93% de la superficie de las áreas naturales y como tal es una reserva territorial poseedora de una gran riqueza cultural y de recursos naturales(19). La Figura 2 muestra la distribución de los núcleos agrarios por tipo de núcleo agrario, es decir, por comunidad y ejido. Por un lado, es posible observar que la propiedad social ocupa una gran parte del territorio nacional; por otro, que la comunidad agraria está concentrada de manera particular en regiones con alta presencia de pueblos y comunidades indígenas y afro mexicano en el país.
En México existían hasta diciembre de 2018, 32 mil 154 núcleos agrarios conformados por 29 mil 760 ejidos y 2 mil 394 comunidades; del total de los núcleos agrarios el 95 % se encuentran certificados, equivalente a una superficie certificada del 93%(20). En este sentido, el rezago formal en certeza documental es marginal; no obstante, la información sobre los actos agrarios se encuentra desactualizada. En términos territoriales, la distribución de ejidos y comunidades entre las diferentes entidades federativas también es muy diversa; mientras que Chiapas, Michoacán y Veracruz concentraban hasta 2017 el 26.7 % de los ejidos del país; Quintana Roo, Baja California, Baja California Sur, Aguascalientes, Colima, Ciudad de México, Tlaxcala y Morelos sólo alcanzaban el 5% en su conjunto (Censo Ejidal 2007).
Figura 2. Distribución territorial de los Núcleos agrarios por tipo de núcleo (comunidad y ejido)
Fuente: Elaboración propia con base en el Registro Agrario Nacional.
Cabe señalar que del total de sujetos agrarios, 55% se encuentran en condiciones de pobreza y 78% carecen de seguridad social. La situación ambiental también es alarmante si se considera que gran parte de las áreas naturales está en suelo agrario; además, como se muestra en el Cuadro 1, persisten importantes brechas de género en el sector agrario, como lo muestra el hecho de que, en promedio, menos del 25% de los sujetos agrarios son mujeres, destacando principalmente los municipios de Oaxaca. La situación es particularmente grave en la región norte-centro del país y en la península de Yucatán, donde en la mayoría de los municipios las mujeres no representan más del 20%.
Cuadro 1. Los diez municipios con mayor porcentaje de mujeres agrarias.
| Estado | Municipio | Porcentaje
|
| Promedio Nacional | | 25
|
| Oaxaca | San Pedro Cajonos | 100
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| Oaxaca | Santa Cruz Nundaco | 63
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| Oaxaca | Santa Catalina Quierí | 57
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| Oaxaca | Asunción Cacalotepec | 55
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| Oaxaca | San Juan Mixtepec | 55
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| Oaxaca | Santa María Camotlán | 54
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| Oaxaca | San Juan Diuxi | 53
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| Oaxaca | San Pedro Mártir Yucuxaco | 53
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| Oaxaca | San Pedro y San Pablo Ayutla | 52
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| Chiapas | Chamula | 52
|
Fuente: Registro Agrario Nacional (2019)
Durante la época neoliberal, los núcleos agrarios fueron atendidos como un grupo homogéneo que debía ser tratado, u olvidado, de la misma manera. No obstante, la vida dentro de los núcleos agrarios es diferente dependiendo del tipo de núcleo agrario y de los sujetos agrarios que lo componen, siendo las comunidades aquellas que viven en mayor grado de marginación. En este sentido, la Figura 2 muestra el índice de Marginación municipal, que, al ser comparada con la localización de las comunidades agrarias, en la Figura 3, es posible visualizar una relación entre marginación y tipo de núcleo agrario.
Figura 3. Índice de Marginación municipal 2015
Fuente: Elaboración propia con base en el Índice de Marginación municipal 2015.
La exacerbación de las condiciones de vulnerabilidad social y el despojo de tierras, por parte de particulares y la presión mercantilista asociada a mecanismos de corrupción y grupos delictivos, ha sido rapaz y ha mermado los mecanismos de gobernanza territorial al interior de los ejidos y comunidades. Asimismo, durante el periodo neoliberal las instituciones del sector agrario vinculadas a los núcleos agrarios perdieron su vocación de salvaguardar y defender los derechos de los ejidos y comunidades y favorecieron intereses particulares, apoyando y facilitando la privatización de la propiedad social, afectando la calidad de vida de la población e impedido que sus territorios se desarrollen como espacios de paz y bienestar. En este sentido, generar oportunidades de desarrollo sostenible para la población que habita de manera permanente o temporal en los núcleos agrarios permitirá fortalecer su papel en el desarrollo económico y contribuir a su bienestar.
La presente administración tiene el firme compromiso de fortalecer la diversidad cultural y ambiental en relación a los territorios agrarios, para proveerles del bienestar que permita el pleno ejercicio de derechos individuales y colectivos, reduciendo además brechas de género y de relevo generacional en la propiedad y en los órganos de representación. Entender que la titularidad de la propiedad social es un proceso en permanente movimiento es un pilar fundamental para emprender acciones precisas que contribuyan a la construcción de territorios de paz y bienestar.
Del mismo modo, las acciones que se lleven a cabo orientadas a la certeza jurídica y titularidad de los sujetos agrarios sobre el territorio, constituyen mecanismos que coadyuven a su vez al desarrollo del sector energético del país, a través de acciones de conciliación ente los propietarios de la tierra y los actores del sector energético, que permitan realizar las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos, de transporte por medio de ductos de hidrocarburos, petrolíferos o petroquímicos y de reconocimiento y exploración superficial o generación, transmisión o distribución de energía eléctrica.
Como resultado de las acciones y estrategias consideradas en el presente objetivo, se logrará fortalecer el régimen de propiedad social de los núcleos agrarios y toda la población que en ellos habita; respetando en todo momento los sistemas normativos y modos de vida en las comunidades agrarias bajo un enfoque de derechos y perspectiva de género. La gobernanza y la cohesión social participativa prevalecerán en los núcleos agrarios, pueblos indígenas y afromexicano para reducir las brechas de desigualdad. De igual manera, se verán fortalecidas las capacidades productivas de los núcleos agrarios considerando la diversidad de vocaciones del territorio.
6.3.- Relevancia del Objetivo prioritario 3: Impulsar un hábitat asequible, resiliente y sostenible, para avanzar en la construcción de espacios de vida para que todas las personas puedan vivir seguras y en condiciones de igualdad.
La construcción de hábitats equitativos, seguros, asequibles, resilientes y sostenibles, como lo plantea la Agenda 2030, adoptada en 2015 por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas, y la Nueva Agenda Urbana, aprobada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y Desarrollo Urbano Sostenible y adoptada en Quito, Ecuador en octubre de 2016, será una prioridad para esta secretaría. Recuperar el espacio público es una prioridad, incentivando dentro del mismo la accesibilidad, la peatonalización, los espacios verdes y la inclusión social; en paralelo, se debe consolidar y densificar los centros urbanos hasta valores óptimos para evitar la expansión descontrolada de asentamientos humanos y el crecimiento de la demanda de transporte a través de los usos de suelo mixtos, que aseguren la cercanía del empleo y los servicios a la vivienda.
El suelo es un factor estratégico para el desarrollo de los asentamientos humanos, pues en él se asientan las infraestructuras y los equipamientos urbanos, se satisfacen las necesidades de vivienda, se asientan las bases para la actividad económica y es soporte material de las actividades humanas y de los ecosistemas. Recuperar y fortalecer la función social del suelo es impostergable. En este sentido, las estrategias y acciones diseñadas en este objetivo prioritario sentarán las bases para una adecuada distribución de las cargas y beneficios del desarrollo urbano y rural, así como para que la población adquiera certeza documental y seguridad jurídica sobre la tenencia del suelo.
Figura 4. Crecimiento de la mancha urbana entre 1990 y 2014.
Fuente: Elaboración propia con Atlas of Urban Expansion
Cabe señalar que uno de los mecanismos para dotar de suelo a las ciudades, fue la ocupación de la propiedad social, misma que se pudo realizar por los cambios normativos señalados que lo permitieron. El proceso de urbanización del país es tal que hasta 2018 el 74.2 % de la población total habita en ciudades, lo cual ha conformado un Sistema Urbano Nacional de 401 ciudades; de las cuales 74 son zonas metropolitanas, 132 conurbaciones y 195 centros urbanos (CONAPO, 2018). La expansión de todas las ciudades ha sido desordenada con un crecimiento más rápido del espacio construido que, entre 1980 y 2010 creció en siete veces, mientras que el crecimiento demográfico lo hizo en dos veces. Como se muestra en a Figura 4, entre 1990 y 2000, las tasas de crecimiento de la mancha urbana de ciudades como Culiacán, Guadalajara y Ciudad de México, supero el 30%; mientras que en Tijuana esta cifra representó el 75%, es decir, más de doble respecto a las otras ciudades.
La población urbana en situación de mayor vulnerabilidad social y ambiental se encuentra asentada en zonas periféricas, enfrentando un acceso limitado a los servicios básicos, fuentes de empleo, infraestructura urbana, carencias de espacios públicos, movilidad insegura y costosa, así como falta de conectividad y cobertura inadecuada de equipamientos, incluyendo los destinados a la salud y educación, entre otros. Además, esta población reside en viviendas precarias sin condiciones adecuadas de habitabilidad.
Al respecto, el Cuadro 2 muestra la diferencia en la provisión de servicios públicos entre las áreas urbanas creadas en 2000 y las áreas urbanas creadas en 2005; a manera de ejemplo comparativo, se observa que en los periodos de 2005 y 2010, la mayoría en la periferia; mostrando que la provisión de servicios públicos es peor incluso 5 años después de su creación(21).Lo anterior, es muestra de que la expansión urbana desordenada, provocada principalmente durante las administraciones neoliberales, fomentó la segregación urbana y la desigualdad en el acceso a servicios públicos básicos para la vivienda, principalmente para las personas que habitan en las periferias de las ciudades.
Desde 1974 y hasta 2012 la entonces Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra, ahora el Instituto Nacional del Suelo Sustentable, regularizó alrededor de 2.7 millones de lotes, lo cual representa un promedio anual de 73 mil lotes; no obstante, el rezago en la regularización se estima que alcanza los 7.5 millones de lotes. Este escenario muestra una incapacidad de las políticas enfocadas a la atención de dicho rezago en la regularización en nuestro país. A partir de la implementación de las estrategias y acciones del presente Programa que tiene por objeto la función social del suelo, se habrá garantizado el derecho a la propiedad, se verá reforzada la gestión integral de riesgos de los centros urbanos en la planeación municipal, metropolitana, regional y estatal, y se habrán impulsado políticas de movilidad, conectividad y seguridad vial para mejorar el acceso a bienes y servicios urbanos de toda la población, priorizando la atención en los grupos de la población que han sido históricamente discriminados.
Cuadro 2. Diferencias en la provisión de servicios públicos entre las AGEB creadas en el 2000 y las AGEB
creadas entre el 2000-2005.
| | 2005
| 2010
|
| Condición Básica
| Consolidadas
(%)
| Nuevas
(%)
| Diferencia
| Consolidadas
(%)
| Nuevas
(%)
| Diferencia
|
| Viviendas con luz eléctrica
| 94.59
| 90.13
| 4.45**
| 98.78
| 97.46
| 1.31**
|
| Viviendas con agua
entubada
| 88.72
| 77.08
| 11.64**
| 92.59
| 84.64
| 7.94**
|
| Viviendas con drenaje
| 91.27
| 84.73
| 6.53**
| 96.50
| 93.24
| 3.26**
|
| Viviendas con luz eléctrica,
agua entubada y drenaje
| 88.00
| 76.79
| 13.48**
| 90.73
| 81.49
| 9.24**
|
**Diferencia estadísticamente significativa al 99%.
Fuente: Información extraída de Núñez (2017) que utiliza la información del Censo de Población y Vivienda y el Conteo de Población y Vivienda 2005.
Las estrategias fundamentales para el logro del presente Programa tienen fundamento en dos de los programas prioritarios del Gobierno de México: Programa de Mejoramiento Urbano y Programa Nacional de Reconstrucción(22), cuyas acciones muestran impactos positivos en la población, que por un lado reducen el déficit de infraestructura básica, complementaria, de equipamiento urbano y espacios públicos, con la participación de las comunidades involucradas, y por otro, atienden la reconstrucción de viviendas, infraestructura de inmuebles de salud y educativos, así como de monumentos históricos. Asimismo, el presente objetivo emprende acciones para mejorar de manera progresiva los espacios en que la población habita, convive, transita y realiza sus actividades laborales, económicas, educativas, recreativas y culturales, entre otras; todo ello en un entorno de armonía, respeto y protección del medio natural. Además, se realizarán acciones coordinadas por los tres órdenes de gobierno, la sociedad civil y todos los actores involucrados para asegurar el acceso a bienes, servicios y oportunidades en los centros de población.
6.4.- Relevancia del Objetivo prioritario 4: Garantizar el derecho a vivienda adecuada para todas las personas, a partir de un enfoque de derechos humanos con pertinencia cultural y regional.
Promover las acciones necesarias para garantizar el acceso a una vivienda adecuada, dentro de un entorno seguro, ordenado y con énfasis particular en la población de menor ingreso y grupos en situación de vulnerabilidad, es el pilar que sustenta la nueva política nacional de vivienda. El concepto de la vivienda adecuada fue reconocido como parte del derecho a un nivel de vida adecuado en la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948. Asimismo, aparece en el párrafo 1º del artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, adoptado en Nueva York, el 16 de diciembre de 1966 donde los Estados Partes "reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuado, y a una mejora continua de las condiciones de existencia", reconociendo de este modo que una vivienda adecuada es fundamental para el disfrute del resto de los derechos económicos, sociales y culturales. A dicho Pacto, México se adhirió desde el 23 de marzo de 1981, lo cual "significa disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable"(23).
En este sentido, será un gran reto para el sector, reducir las brechas de desigualdad y segregación socioterritorial que fueron generadas por las anteriores políticas de vivienda; así como una obligación para cumplir el mandato constitucional del derecho humano a la vivienda adecuada para toda la población. Lo cual no se podrá lograr sin la participación de los diferentes actores públicos, privados y sociales, y sobre todo de la población, a través del rediseño del marco institucional y la construcción de esquemas financieros con un enfoque integrado del territorio, que resulte en el bienestar generalizado de toda la población que habita en el país.
La nueva política integra los siete elementos de la vivienda adecuada: seguridad de la tenencia, disponibilidad de servicios, asequibilidad, habitabilidad, accesibilidad, ubicación y adecuación cultural. Esta nueva visión recupera la función social de la vivienda, las necesidades de las personas, su cultura, sus costumbres y su conexión con el medio ambiente; lo que implica priorizar acciones para grupos en situación de vulnerabilidad como las personas con discapacidad y población adulta mayor en términos de accesibilidad físico-espacial. Por otro lado, la adecuación cultural significa respetar la identidad cultural y diversidad de sus residentes, tanto en la construcción como en las mejoras de la vivienda.
Figura 5. Carencia por calidad y espacios de vivienda
Fuente: Elaboración propia con base en información de CONEVAL 2018
Figura 6. Carencia por acceso a los servicios básicos de vivienda
Fuente: Elaboración propia con base en información de CONEVAL 2018.
Cabe destacar que estas obligaciones del Estado son atribuidas a todos los niveles de gobierno y a todos los poderes. Por tal motivo resulta de suma importancia contar con los mecanismos y herramientas que permitan medir el cumplimiento de este mandato constitucional.
Pese a que la construcción de vivienda nueva ha aumentado, es pertinente mencionar la disparidad que existe entre la oferta y la demanda de vivienda. Las deficiencias en la vivienda tienen diferencias dentro del territorio, mientras al norte del país el porcentaje de viviendas con carencias no rebasa el 17%, al sur del país más del 30% de las viviendas presenta alguna carencia en la vivienda o en los servicios públicos.
La vivienda nueva que ha sido construida en las últimas décadas se ha enfocado en generar espacios uniformes y estándares que no responden a las distintas y cambiantes necesidades de la población, lo que ha generado procesos de deterioro y abandono en los conjuntos de vivienda social. Cabe mencionar que en México más del 64% de la población resuelve su necesidad de vivienda por procesos de autoproducción, sin embargo, la ausencia de programas, instrumentos y asesoría técnica ha derivado en la deficiencia de los sistemas constructivos lo que ha cobrado la vida y patrimonio de muchas familias a lo largo de la historia(24).
Cabe señalar, que de acuerdo con el estudio de medición de la pobreza del CONEVAL, en 2018, 13.8 millones de personas presentaron una carencia de la calidad y espacios de la vivienda y 24.7 millones con carencia de acceso a los servicios básicos de infraestructura al interior de la vivienda (Ver Figuras 5 y 6).
Hasta 2018, las políticas de vivienda no consideraron las distintas etapas de vida de las familias o la movilidad laboral de las nuevas generaciones que cambian de trabajo con mayor frecuencia; tampoco incorporaron acciones para el rescate de vivienda abandonada o deshabitada; ni se incorporó la asistencia técnica en los procesos de autoconstrucción; lo cual ha agravado y atentado contra el pleno ejercicio del derecho a la vivienda. En este sentido, la implementación de las estrategias y acciones del presente Programa tendrán un impacto positivo dentro de la vivienda de toda la población y en el entorno inmediato, incidiendo en la cercanía de la vivienda respecto a los centros de trabajo, educación, salud o esparcimiento, e impulsando la integración de su tejido social. Aunado a lo anterior, para la implementación de las acciones señaladas, se fortalecerán las capacidades de las instituciones del sector para la coordinación en su implementación, impulsando con los gobiernos estatales y municipales acciones de mitigación y adaptación al cambio climático, que consideren la vulnerabilidad física de la estructura expuesta de la vivienda parte de la gestión integral de riesgos..
Garantizar el derecho humano a la vivienda adecuada implica proveer más que cuatro paredes y un techo. Es así que la política de vivienda implementada por la SEDATU parte de un nuevo enfoque de política pública en donde la población obtendrá seguridad a la tenencia de la vivienda, tanto para mujeres jefas de hogar como a jóvenes. Se busca revertir el déficit de vivienda que suma las 9.4 millones de acciones en todo el país; además, las viviendas en condiciones de mayor rezago verán mejoría en la disponibilidad de servicios, materiales, instalaciones e infraestructura; el acceso económico y financiero se habrá regido por la garantía de la asequibilidad; con pleno respeto de las regiones del país y de las condiciones de interculturalidad, se habrá garantizado una adecuación cultural de las viviendas; y en garantía de la mejora de la habitabilidad, accesibilidad, ubicación, lo cual permite generar viviendas y entornos de seguridad, paz y bienestar. Principalmente, el rezago habitacional será reducido en las viviendas de toda aquella población que ha sido históricamente discriminada, de manera que la función social de la vivienda se habrá recuperado en todo el territorio nacional; siendo de esta manera un cambio de paradigma de la propia política de vivienda, que se basa en los enfoques de derechos humanos y perspectiva de género.
7.- Estrategias prioritarias y Acciones puntuales
Objetivo prioritario 1.- Establecer un sistema territorial integrado, ordenado, incluyente, sostenible y seguro centrado en los derechos humanos y colectivos de las personas, pueblos y comunidades, con énfasis en aquellas que por su identidad, género, condición de edad, discapacidad y situación de vulnerabilidad han sido excluidas del desarrollo territorial.
Estrategia prioritaria 1.1 Desarrollar políticas intersectoriales e intergubernamentales que orienten la configuración del sistema territorial del país y la población en el mediano y largo plazo.
| Acción puntual
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| 1.1.1 Asegurar la |
