PROGRAMA Nacional Hídrico 2020-2024.
Programa Nacional Hídrico 2020-2024
Comisión Nacional del Agua
PROGRAMA ESPECIAL DERIVADO DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2019-2024
1.- Índice
1.- Índice
2.- Fundamento normativo de elaboración del programa
3.- Siglas y acrónimos
4.- Origen de los recursos para la instrumentación del Programa
5.- Antecedentes
6.- Análisis del estado actual
7.- Objetivos prioritarios
8.- Estrategias prioritarias y Acciones puntuales
9.- Metas para el Bienestar y Parámetros
10.- Epílogo: Visión hacia el futuro
11.- Programación Hídrica
12.- Lista de dependencias y entidades participantes
13.- Glosario
14.- Literatura citada
15.- Anexos
2.- Fundamento normativo de elaboración del programa
2.1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Los procesos de formulación, aprobación y ejecución de la política hídrica nacional responden a los principios que emanan de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de los ordenamientos legales relacionados con la materia. El Plan Nacional de Desarrollo es el instrumento de gestión más importante del Poder Ejecutivo Federal que otorga rectoría a todas las acciones de la Administración Pública Federal, se formula en cumplimiento del artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y conforme a lo establecido en la Ley de Planeación.
El artículo 27 de la Constitución, señala que la propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.
Adicionalmente, el sexto párrafo del artículo 4º constitucional establece que: "Toda persona tiene derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible. El Estado garantizará este derecho y la ley definirá las bases, apoyos y modalidades para el acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos, estableciendo la participación de la Federación, las entidades federativas y los municipios, así como la participación de la ciudadanía para la consecución de dichos fines". En este sentido, los derechos humanos al agua y al saneamiento, así como las garantías para su protección y su ejercicio establecidas en el artículo 1º constitucional, son pilares en el diseño de la política hídrica de la presente administración.
2.2 Ley de Planeación
Por medio de los artículos 3, 4 y 9, se establece la responsabilidad del Ejecutivo Federal para conducir la planeación nacional del desarrollo con la participación ciudadana, en el marco del Sistema Nacional de Planeación Democrática. El Plan Nacional de Desarrollo precisa los objetivos nacionales, estrategias y prioridades del desarrollo integral y sostenible del país y fundamenta la elaboración de los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales que regirán la actuación del gobierno los próximos años. El Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 se entregó el pasado 30 de abril de 2019 al Congreso de la Unión para su aprobación y se publicó el 12 de julio de 2019 en el Diario Oficial de la Federación.
2.3 Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales
Derivado del Plan Nacional de Desarrollo, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, formuló el Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2020-2024, el cual orienta la visión del sector hídrico a partir de la política ambiental y considera revertir los problemas ambientales que enfrenta el país. La planeación hídrica es de carácter obligatorio para la gestión del agua y para la conservación de recursos naturales, por lo que la vinculación entre la política hídrica y la política ambiental es importante para el aprovechamiento de la riqueza natural en beneficio de poblaciones marginadas y para la lucha contra la pobreza. El Plan Nacional de Desarrollo y el Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales sustentan la elaboración el Programa Nacional Hídrico 2020-2024.
2.4 Ley de Aguas Nacionales
En México, el agua de los ríos, lagos, acuíferos, así como los cauces son propiedad de la Nación y corresponde al Poder Ejecutivo su administración. Para ello, se cuenta con la Ley de Aguas Nacionales que establece los principios para el aprovechamiento y la preservación del agua, y con la Comisión Nacional del Agua, autoridad responsable de la administración del recurso.
La Ley de Aguas Nacionales es una ley reglamentaria del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en cuanto a la propiedad de las aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional y a los derechos de transmisión de dominio a los particulares. Se reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y comunales y se protege su propiedad sobre la tierra, tanto para el asentamiento humano como para actividades productivas. Asimismo, se protege la integridad de las tierras de los grupos indígenas.
Ahora bien, los artículos 7, fracción I, y 9, fracciones III, IV, V y XVIII de la Ley de Aguas Nacionales, definen como de utilidad pública a la gestión integrada de los recursos hídricos, así como prioridad y asunto de seguridad nacional. También establecen que la Comisión Nacional del Agua es la entidad responsable de coordinar la publicación, ejecución y seguimiento del Programa Nacional Hídrico, actualizarlo y vigilar su cumplimiento; elaborar programas interregionales e intercuencas, proponer lineamientos que den unidad y congruencia a las acciones del Gobierno Federal en materia de aguas nacionales, asegurar y vigilar la coherencia entre los respectivos programas y la asignación de recursos para su ejecución; así como definir las prioridades nacionales en la administración de las aguas nacionales y de sus bienes públicos inherentes.
2.5 Programa Nacional Hídrico
El Programa Nacional Hídrico es un "Programa Especial", derivado del Plan Nacional de Desarrollo, encaminado a enfrentar los problemas del agua que permitirán reducir las brechas de inequidad, avanzar en la seguridad hídrica del país con un enfoque de derechos humanos que coloca en el centro de las prioridades a las personas; bajo las perspectivas territorial, multisectorial y transversal. Este Programa está definido en el artículo 3º de la Ley de Aguas Nacionales como el documento rector de los Programas Hídricos de las cuencas del país.
Se trata de un instrumento que ordena objetivos prioritarios, estrategias prioritarias y acciones puntuales, para alcanzar metas que contribuirán al cumplimiento del Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales, y este a su vez al logro del Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024. El Programa Nacional Hídrico se formula en atención a las prioridades que demandan el bienestar social y el desarrollo económico, sin poner en peligro el equilibrio ecológico.
3.- Siglas y acrónimos
| ABE | Adaptación basada en Ecosistemas |
| ANEAS | Asociación Nacional de Empresas de Agua y Saneamiento, A. C. |
| ANP | Área Natural Protegida |
| ANUR | Asociación Nacional de Usuarios de Riego, A. C. |
| APF | Administración Pública Federal |
| BANOBRAS | Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos |
| BID | Banco Interamericano de Desarrollo |
| BIENESTAR | Secretaría de Bienestar |
| CAF | Banco de Desarrollo de América Latina |
| CENAPRED | Centro Nacional de Prevención de Desastres |
| CFE | Comisión Federal de Electricidad |
| CNDH | Comisión Nacional de los Derechos Humanos |
| COFEPRIS | Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios |
| CONACYT | Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología |
| CONABIO | Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad |
| CONAFOR | Comisión Nacional Forestal |
| CONAGUA | Comisión Nacional del Agua |
| CONANP | Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas |
| CONAPO | Consejo Nacional de Población |
| CONAVI | Comisión Nacional de Vivienda |
| DHAS | Derechos Humanos al Agua y al Saneamiento |
| FENAC | Federación Nacional de Asociaciones Civiles de Usuarios de Distritos de Temporal Tecnificado, S. de R.L. |
| IMTA | Instituto Mexicano de Tecnología del Agua |
| INECC | Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático |
| INEGI | Instituto Nacional de Estadística y Geografía |
| INIFED | Instituto Nacional de Infraestructura Física Educativa |
| INMUJERES | Instituto Nacional de las Mujeres |
| INPI | Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas |
| LAN | Ley de Aguas Nacionales |
| LGA | Ley General de Aguas |
| LP | Ley de Planeación |
| OCSAS | Organizaciones Comunitarias de Servicios de Agua y Saneamiento |
| ODS | Objetivos de Desarrollo Sostenible |
| OIT | Organización Internacional del Trabajo |
| OMM | Organización Meteorológica Mundial |
| ONU | Organización de las Naciones Unidas |
| OSC | Organización de la Sociedad Civil |
| PND | Plan Nacional de Desarrollo |
| PROFEPA | Procuraduría Federal de Protección al Ambiente |
| PROMARNAT | Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales |
| PRONACOSE | Programa Nacional contra la Sequía |
| REPDA | Registro Público de Derechos de Agua |
| RHA | Región Hidrológico-Administrativa |
| SADER | Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural |
| SALUD | Secretaría de Salud |
| SARH | Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos |
| SBN | Soluciones basadas en la Naturaleza |
| SE | Secretaría de Economía |
| SECTUR | Secretaría de Turismo |
| SEDATU | Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano |
| SEDENA | Secretaría de la Defensa Nacional |
| SEGOB | Secretaría de Gobernación |
| SEMAR | Secretaría de Marina |
| SEMARNAT | Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales |
| SENER | Secretaría de Energía |
| SEP | Secretaría de Educación Pública |
| SFP | Secretaría de la Función Pública |
| SGM | Servicio Geológico Mexicano |
| SHCP | Secretaría de Hacienda y Crédito Público |
| SINA | Sistema Nacional de Información del Agua |
| SINAPROC | Sistema Nacional de Protección Civil |
| SMN | Servicio Meteorológico Nacional |
| SNPD | Sistema Nacional de Planeación Democrática |
| SRE | Secretaría de Relaciones Exteriores |
| SRH | Secretaría de Recursos Hidráulicos |
| SSPC | Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana |
| UMA | Unidad de Manejo Ambiental |
| UNESCO | Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura |
4.- Origen de los recursos para la instrumentación del Programa
La totalidad de las acciones que se consideran en este Programa, incluyendo aquellas correspondientes a sus Objetivos prioritarios, Estrategias prioritarias y Acciones puntuales, así como las labores de coordinación interinstitucional para la instrumentación u operación de dichas acciones y el seguimiento y reporte de las mismas, se realizarán con cargo al presupuesto autorizado de los ejecutores de gasto participantes en el Programa, mientras éste tenga vigencia.
5.- Antecedentes
5.1 Riqueza hídrica de México
En nuestro territorio existen 11 122 km de costas, 15 000 km2 de lagunas costeras y 29 000 km2 de cuerpos de agua interiores que forman una gran variedad de ecosistemas acuáticos, los que a su vez constituyen hábitats de gran importancia para miles de especies. La mayor parte de los recursos superficiales se localizan en los ríos, seguidos en importancia por presas, acuíferos, lagos y lagunas. Se reconocen 653 acuíferos, 51 ríos principales por los que fluye el 87% del escurrimiento superficial y cuyas cuencas cubren el 65% de la superficie del país; cerca de 70 lagos con extensiones entre 1 000 y más de 10 000 ha. Los ríos y arroyos constituyen una red hidrográfica de aproximadamente 633 mil km de longitud. México cuenta con 142 humedales de importancia internacional, con una superficie mayor a 8.6 millones de hectáreas; entre los que se incluyen deltas, ríos, arroyos, lagos, lagunas, pantanos, oasis, cenotes, marismas, manantiales, manglares y rías. Algunos de estos sitios han sido declarados Patrimonio Mundial por la UNESCO(1). El 69% del escurrimiento natural de agua deriva de las cuencas de los ríos Balsas, Santiago, Verde, Ometepec, Fuerte, Grijalva-Usumacinta, Papaloapan, Coatzacoalcos, Pánuco, Tecolutla, Bravo y Tonalá; cuya superficie corresponde al 38% del país.
5.2 Políticas públicas y agua
La administración del recurso hídrico en México se consolida en la primera mitad del siglo XX, cuando la Comisión Nacional de Irrigación se trasforma en la SRH en 1946. En esta época se dedican importantes recursos (de entre 10 y 14% del presupuesto federal) para la construcción de infraestructura hidráulica. La política del sector en esta época estuvo regida principalmente por la prioridad de impulsar el desarrollo
agrícola nacional hacia una agricultura moderna y principalmente de exportación. Para ello se construyeron grandes obras de infraestructura hidroagrícola como presas y sistemas de riego y se decretaron como zonas protectoras forestales más de 30 millones de hectáreas de las partes altas de las cuencas relacionadas con los distritos de riego(2) (3) (4). El inicio de esta época se considera de transición entre el manejo del agua local y el agua nacional, por la centralización que intenta establecer el gobierno federal en el país(5). La etapa desde principios del siglo XX y hasta los años 70 se caracteriza por una visión gubernamental fragmentada de la gestión de los recursos naturales y la administración se centra en la oferta para los diferentes sectores del desarrollo y principalmente para las actividades agrícolas.
En 1971, la vinculación entre la administración del agua y las actividades agropecuarias se formalizaron en un nuevo arreglo institucional y se constituyó la SARH, fusionando la Secretaría de Agricultura y Ganadería con la de Recursos Hidráulicos. En 1976 se realizó un ambicioso esfuerzo de planeación con el establecimiento de la Comisión del Plan Nacional Hidráulico, que 10 años después fue sustituida por el IMTA, el cual fue constituido como un organismo público autónomo ligado a la SARH y enfocado en la generación de conocimiento, tecnologías y servicios tecnológicos altamente especializados para el manejo del agua.
De particular relevancia fueron las diversas reformas al artículo 115 constitucional que asignó las responsabilidades de la prestación de los servicios públicos de agua potable, drenaje, alcantarillado y tratamiento y disposición de sus aguas residuales a los municipios y abrió la posibilidad de consolidar organismos operadores especializados en la prestación de los servicios(6).
En 1989 se reconoció la necesidad de fortalecer al sector hidráulico y se creó la CONAGUA, en calidad de órgano administrativo desconcentrado de la SARH con autonomía técnica y operativa(7). En 1992 se consolidan estos cambios con la entrada en vigor la Ley de Aguas Nacionales, reglamentaria del artículo 27 constitucional, y que permite a la CONAGUA un control de las aguas nacionales con la emisión de concesiones, asignaciones y permisos de descarga de aguas nacionales, la creación del REPDA, entre otros aspectos. Se implementaron innovaciones como la transferencia de los distritos de riego. Esta etapa marcó un cambio importante en la visión de gobierno iniciando el control de la demanda y la descentralización; tanto en materia de riego, como de agua potable y alcantarillado.
A principios del siglo XXI se realizan reformas a la Ley de Aguas Nacionales con la finalidad de fortalecer la visión regional de la CONAGUA con la creación de los Organismos de Cuenca para cada Región Hidrológico Administrativa. Se amplía la corresponsabilidad de los diferentes órdenes de gobierno y se abren nuevos espacios para la participación social. En dichas reformas se incorpora el "uso ambiental" o "para conservación ecológica" como "el caudal o volumen mínimo necesario en cuerpos receptores, incluyendo corrientes de diversa índole y embalses, o el caudal mínimo de descarga natural de un acuífero, que debe conservarse para proteger las condiciones ambientales y el equilibrio ecológico del sistema". No obstante, las reformas no incluyen artículos sobre usos del agua y concesiones. Todo lo anterior brindó un contexto nacional en el que se gestaron modelos de colaboración multiactor y participación social en torno a la idea de "gobernabilidad democrática del agua", buscando disminuir la brecha entre las estrategias de gestión del agua implementadas "desde arriba" y las formas de lucha "desde abajo" (sensu Torregrosa et al., 2010(8)).
Esta nueva visión permitió, por ejemplo, que el país se colocara a la vanguardia en la incorporación del agua para los ecosistemas en su legislación al publicar una norma que instalara el procedimiento para la determinación del caudal ecológico en cuencas hidrográficas. De igual forma, México junto con sus aliados multilaterales, tuvo un papel protagónico y decisivo para integrar el tema del agua en la agenda global sobre cambio climático; por su participación en la COP16 y en la elaboración de los "Acuerdos de Cancún". Durante este periodo, México se constituyó como el primer país en realizar investigaciones sobre adaptación al cambio climático en la gestión del agua.
Gradualmente se reafirman los objetivos de política pública vinculados con la sostenibilidad hídrica, con la interrelación bosques-agua y la gestión de riesgos frente a eventos hidrometeorológicos extremos; sin dejar de lado la atención a temas sobre el acceso de servicios básicos y al libre alumbramiento de las aguas del subsuelo. Con los avances de los últimos años en el diseño de la política hídrica, se ha caminado hacia el reconocimiento en el discurso, de los derechos humanos al agua y al saneamiento, a la gobernabilidad democrática, y en menor medida a las consideraciones de género, cambio climático y riesgos de desastre; en la gestión del agua, así como también se llevaron a cabo avances en la coordinación de acciones que realiza CONAGUA con varias secretarías del gobierno federal. En México se han dado pasos importantes en el desarrollo de casos locales que buscan concretar conceptos complejos, en la realidad del manejo del agua en ciudades y poblados. El país es ejemplo mundial en la incorporación del concepto de "caudal ecológico", como garante del agua para el bien común y que establece límites al otorgamiento de concesiones a particulares.
Actualmente, en el contexto internacional se aspira, por una parte, al logro de los ODS definidos en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas, que incorpora temas del agua y su gestión(9). Complementariamente y derivado de otra vertiente de reflexión de los problemas del agua a nivel mundial, se busca la "Seguridad Hídrica" que significa -de forma muy general- satisfacer las necesidades humanas, así como las de los ecosistemas. Otro gran reto es el de instaurar el derecho humano al agua y al saneamiento, relacionados a su vez con el logro de los ODS. El presente PNH se orienta a dirigir esfuerzos coherentes con los retos para el desarrollo mundial, mediante el fortalecimiento de las cuatro funciones sustantivas de la CONAGUA que consisten en administrar ordenada y transparentemente el agua, brindar servicios de agua en bloque, proteger a la población ante fenómenos hidrometeorológicos y proveer infraestructura hidráulica. A su vez, el gobierno de la Cuarta Transformación busca alinear el diseño de instrumentos públicos y en especial del PNH 2020-2024, para la construcción de una política de Estado con visión de futuro, que coloque a las personas en el centro de su actuación, para el logro del bienestar en el país.
5.3 Territorio y agua
Para fines de administración del agua, el país se dividió en 757 cuencas hidrológicas, agrupadas en 37 regiones hidrológicas, además de 653 acuíferos para la administración de las aguas subterráneas. De acuerdo con la Ley de Aguas Nacionales, la CONAGUA desempeña sus funciones a través de 13 Organismos de Cuenca, cuyos sendos ámbitos de competencia son las 13 RHA (Figura 5.1).
Figura 5.1. Subdivisión del país en 13 RHA y entidades federativas.
| Clave
| Región hidrológica-administrativa
|
| I
| Península de Baja California |
| II
| Noroeste |
| III
| Pacífico Norte |
| IV
| Balsas |
| V
| Pacífico Sur |
| VI
| Río Bravo |
| VII
| Cuencas Centrales del Norte |
| VIII
| Lerma - Santiago - Pacífico |
| IX
| Golfo Norte |
| X
| Golfo Centro |
| XI
| Frontera Sur |
| XII
| Península de Yucatán |
| XIII
| Aguas del Valle de México |
Fuente: CONAGUA. 2018. Atlas del Agua en México
Las RHA están definidas con criterios hidrológicos y respetando la división política municipal para facilitar los procesos administrativos y la integración de información socioeconómica. Las RHA están conformadas por una o varias regiones hidrológicas, en las que se considera a la cuenca hidrológica como unidad básica para la gestión integrada de los recursos hídricos. Los municipios que integran a cada RHA se publicaron en el Diario Oficial de la Federación en mayo de 1998, con modificaciones en publicaciones posteriores.
5.4 Derechos humanos, pueblos indígenas y afromexicanos
México se ha comprometido a implementar los derechos humanos al agua y al saneamiento, sin dejar de lado su interdependencia con otros derechos como a la salud, a un medio ambiente sano, a la información y los derechos de pueblos indígenas y afromexicanos. Los derechos humanos al agua y al saneamiento han sido reconocidos en tratados internacionales y regionales, entre ellos la Convención Americana sobre los Derechos Humanos (Pacto de San José), los convenios de la OIT y los Protocolos Facultativos sobre los derechos civiles y políticos. La Constitución Política de México obliga a las autoridades, en sus diversas áreas de competencia, a promocionar, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, de acuerdo con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad, y progresividad. También establece que el Estado es el rector para impulsar y organizar las áreas prioritarias del desarrollo, bajo el SNPD y con los criterios de equidad social, productividad y conservación del ambiente; para la independencia y la democratización política, social y cultural de la Nación.
Desde febrero del 2012, México forma parte de los países que incluyen dentro de su Constitución los derechos humanos al agua y al saneamiento. México(10) ha ratificado diversos instrumentos internacionales a fin de instalar los derechos humanos al agua y al saneamiento en su Constitución Política. El párrafo sexto del artículo 4º constitucional expresa así:
"Toda persona tiene derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible. El Estado garantizará este derecho y la ley definirá las bases, apoyos y modalidades para el acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos, estableciendo la participación de la Federación, las entidades federativas y los municipios, así como la participación de la ciudadanía para la consecución de dichos fines".
A partir de entonces, el Constituyente Permanente ordenó al Congreso de la Unión expedir la LGA para implementar y garantizar los contenidos de este derecho(11). El gran reto de instaurar los derechos humanos al agua y al saneamiento, se asocia también con el logro de compromisos del país ante la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y con un enfoque integral basado en la protección de los derechos humanos en las diferentes dimensiones del desarrollo(12) (13). Sobre los derechos de los pueblos indígenas, para la gestión del agua son de particular relevancia el reconocimiento a sus usos y costumbres, el derecho a la tierra y los derechos de libre determinación, los derechos a la participación, a la consulta y al consentimiento previo libre e informado(14) ; entre otros. El PNH contemplará en todo momento los derechos humanos de toda la población; bajo los principios de equidad de género, respeto, inclusión y no discriminación.
5.5 Consulta ciudadana para la elaboración del PROMARNAT 2020-2024
Durante el mes de agosto la SEMARNAT inició el proceso de Consulta Ciudadana para la elaboración del PROMARNAT 2020-2024. Se realizaron ocho foros regionales a los que se convocó a la sociedad en general; a los pueblos originarios; autoridades comunitarias; autoridades tradicionales indígenas; organizaciones obreras, empresariales, de campesinos y productores agropecuarios, pesqueros y forestales; comunidades agrarias, instituciones educativas y académicas; organizaciones sociales y privadas. Los temas para la participación social se establecieron a partir de las prioridades de la política ambiental definidas por la SEMARNAT.
Los foros de participación ciudadana se llevaron a cabo en agosto del 2019, en Hermosillo, Sonora; Xalapa, Veracruz; Guadalajara, Jalisco; Oaxaca, Oaxaca; Mérida, Yucatán; Saltillo, Coahuila, Acapulco, Guerrero, y Ciudad de México, mediante mesas de trabajo en las que se abordaron temas como: justicia ambiental, cambio climático, ordenamiento ecológico, educación ambiental, manejo de residuos, transición energética, minería, derechos de los pueblos originarios, conservación y restauración de los ecosistemas, usos, costumbres y biodiversidad cultural.
Se contó con la participación de aproximadamente 1 300 participantes y se recibieron colaboraciones, tanto en el lugar de los foros, como a través de medios electrónicos.
Una vez concluidos los foros, la SEMARNAT sistematizó la información, identificando 76 grandes temas de los cuales 25 estuvieron relacionados con el sector hídrico. En el anexo 15.1 se puede apreciar la relación de las temáticas tratadas en los foros.
5.6 Participación social en la elaboración del PNH
Para la elaboración del PNH, la CONAGUA desarrolló planteamientos estratégicos que sirvieron de base para realizar diversos ejercicios de discusión y una consulta pública con la participación de usuarios del agua, expertos, OSC, representantes de instituciones académicas, pueblos indígenas, los sectores público urbano, agrícola, industrial, pecuario y los gobiernos federal, estatales y municipales; entre otros actores.
Se llevaron a cabo 44 foros de consulta de enero a julio del 2019. Destacan diversas reuniones de planeación multisectorial realizadas con los Consejos de Cuenca y dependencias del gobierno federal como la SADER, BIENESTAR, la SEDATU, SALUD, SENER, SECTUR, SEP, SEMARNAT, INPI, COFEPRIS, INIFED, INMUJERES, CONACYT e IMTA; para vincular a los programas sectoriales y especiales, con el PNH. Se realizaron también foros con la ANEAS, la ANUR y organismos multilaterales. Se realizaron foros regionales en Hermosillo, Sonora, Monterrey, Nuevo León, Metepec, Estado de México y Villahermosa, Tabasco. En suma, se contó con la participación de 2 900 personas vinculadas con la temática. En el anexo 15.2 se muestran los temas de interés más recurrentes que surgieron de los foros.
6.- Análisis del estado actual
A continuación, se describe la problemática en torno al agua que sirvió de base para la formulación de los objetivos, estrategias y acciones puntuales que definen las intervenciones de política pública hídrica que contribuirán con el nuevo modelo de desarrollo de la Cuarta Transformación.
La política hídrica responde de manera directa a los siguientes principios rectores del PND 2019-2024:
· Por el bien de todos, primero los pobres
· No dejar a nadie atrás, no dejar a nadie afuera
· Honradez y honestidad
Adicionalmente, en forma específica, los objetivos prioritarios planteados incorporan los principios de "economía para el bienestar" y "no más migración por hambre o por violencia", al procurar servicios básicos de agua potable y saneamiento para la población, así como uso eficiente del agua en las actividades productivas. Por otro lado, con los principios de "al margen de la ley, nada; por encima de la ley, nadie" y "democracia significa el poder del pueblo", se busca mejorar las condiciones para una gobernanza del agua que permita la transformación de la gestión del agua para proteger los derechos humanos.
Las contribuciones que se brindarán al nuevo modelo de desarrollo del país están relacionadas con la búsqueda del bienestar de grupos marginados, la creación de condiciones para el goce y el ejercicio de los derechos humanos y la disminución de la brecha de desigualdad en el acceso al agua y al saneamiento. También se busca reducir la inequidad en el acceso al agua con fines productivos y generar condiciones para la seguridad alimentaria del país.
Asimismo, se contribuirá con la construcción de capacidades institucionales y sociales para enfrentar desastres, la disminución de afectaciones materiales y humanas por impactos de la variabilidad del clima, y al desarrollo de comunidades resilientes frente al cambio climático.
Finalmente, se contribuirá a la preservación de la base natural que otorga bienestar a los mexicanos y a la protección de la salud de la población y de los ecosistemas frente a situaciones de déficit o contaminación de los recursos hídricos. Se favorecerá la consolidación de la planeación hídrica y el acceso a la información en torno al agua para lograr una gestión integrada de los recursos hídricos.
El PNH 2020-2024 busca atender los cinco problemas públicos que se describen a continuación.
6.1. Acceso a los servicios de agua potable y saneamiento insuficiente e inequitativo.
A nivel nacional solo el 58%(15) de la población del país tiene agua diariamente en su domicilio y cuenta con saneamiento básico mejorado(16), el estado con la situación más crítica es Guerrero con 10%, en contraste con Nuevo León con un 95%(17). En el medio urbano se alcanza un valor de 64%, y en el medio rural de 39%. Son 14 los estados con mayor rezago en el acceso a los servicios, en los que el porcentaje de población que cuenta con agua todos los días y saneamiento básico mejorado oscila entre 10 y 50% (Figura 6.1).
Figura 6.1. Proporción de población con agua todos los días y saneamiento básico mejorado por entidad
federativa
Fuente: INEGI. 2019. Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos en los Hogares 2018 (ENIGH).
De acuerdo con el artículo 115 constitucional, los municipios son los responsables de prestar los servicios de agua potable y saneamiento a la población; sin embargo, muchos de ellos carecen de las capacidades técnicas y gerenciales para brindar los servicios adecuadamente, aunado a que en el nivel municipal se siguen presentando problemas de simulación, transferencia de bienes públicos a privados y dispendio.
Según el Censo de Captación, Tratamiento y Suministro de Agua del INEGI de 2013, los prestadores de los servicios de agua y saneamiento del país tienen pérdidas del 60% del volumen que inyectan a las redes de agua potable. Esto significa que solo cobran el 40%, por lo que el agua no facturada o no contabilizada es recurso que se extrae de los cuerpos de agua del país, pero que se pierde en fugas o no se cobra debido a fallas en el padrón de usuarios o en el proceso de facturación(18) (Cuadro 6.1).
Cuadro 6.1. Proporción de agua no contabilizada por los prestadores de servicios de agua y saneamiento en
México.
| Año
| Porcentaje de agua no
contabilizada
|
| 2003
| 51
|
| 2008
| 49
|
| 2013
| 60
|
Fuente: INEGI, 2014(19).
Lo anterior tiene efectos adversos en la disponibilidad de agua y en las finanzas del sector. Por un lado, se deben extraer volúmenes de agua superiores a los necesarios para compensar las fugas y por otro lado, no es posible equilibrar las finanzas de los prestadores de los servicios de agua y saneamiento, por lo que se complementan con diversos subsidios.
Existen aproximadamente 2,200 prestadores de servicios de los cuales cerca de 1,500 son centralizados, es decir, los municipios respectivos prestan el servicio directamente(20). No obstante, solo 700 prestadores de servicios los que pueden considerarse organismos operadores de agua, por su grado de autonomía financiera y de gestión(21), de los que aproximadamente el 88% son organismos públicos descentralizados, 8.5% son paraestatales y el resto se trata de concesionarios privados, órganos desconcentrados de los estados o municipios, empresas público-privadas y operadores federales (FONATUR).
Los retos que enfrentan los prestadores de los servicios son múltiples y complejos, sus recursos financieros en general son insuficientes para operar óptimamente(22), la mayoría de ellos tienen problemas en la recaudación y bajas tarifas del servicio, no cuentan con personal capacitado y muestran una alta rotación del personal directivo. Lo anterior se traduce en servicios de agua y saneamiento de mala calidad, con consecuencias para la salud de las personas, especialmente la de niñas y niños.
Adicionalmente a los prestadores de servicios municipales, a nivel nacional se estima que existen más de 28 mil OCSAS que brindan servicios a más de 7 millones de personas en las zonas rurales; pero no se cuenta con información suficiente para valorar sus contribuciones en el acceso al agua o en la implementación de los derechos humanos al agua y al saneamiento(23).
En cuanto al acceso universal al agua(24), existen graves problemas en escuelas, centros de salud, entornos rurales y periferias urbanas, particularmente críticas son también las condiciones de la población en situación de calle e indigencia. La falta de agua potable y saneamiento en las escuelas afecta de forma particular a las mujeres que dejan de asistir a los centros educativos y también impacta en las zonas rurales, ya que la falta de servicios genera una carga de trabajo adicional para las mujeres, niñas y niños; quienes generalmente son responsables de buscar el agua en fuentes lejanas.
Lograr el acceso universal al agua en México requiere que el sector realice inversiones casi iguales a las de la segunda mitad del siglo pasado, ya que, de acuerdo con información del Consejo Nacional de Población(25) y de la Encuesta Intercensal 2015 del INEGI(26), las localidades rurales dispersas con menos de 2 500 habitantes suman cerca de 197 mil. El costo de dotar de agua y alcantarillado a dichas localidades es mayor al costo de hacer lo mismo en ciudades pequeñas y medianas.
Los estados de Guerrero y Chiapas registran la mayor mortalidad infantil por enfermedades diarreicas agudas(27); no obstante, se calcula que el 48% de las muertes por dicha causa son evitables con medidas de higiene, acceso al agua potable y a instalaciones mejoradas de saneamiento(28). Los servicios de agua y saneamiento permiten la reducción de la mortalidad y morbilidad entre la población menor de cinco años, la disminución de enfermedades de transmisión por agua (hepatitis viral, fiebre tifoidea, cólera, disentería y otras causantes de diarrea) así como de afecciones por el consumo de químicos peligrosos disueltos en el agua como arsénico, nitratos o flúor.
El Programa Agua Limpia implementado desde 1991 y el incremento de las coberturas de agua potable y saneamiento han contribuido a reducir las enfermedades diarreicas, la tasa de mortalidad infantil por cada 100 000 habitantes se ha disminuido de 122.7 en 1990 a 7.3 en 2015(29). No obstante, estos avances aún son insuficientes ante el nivel de complejidad de los problemas de salud relacionados con el agua, los cuales además se verán incrementados por los impactos del cambio climático.
Para dotar de servicios de agua y saneamiento básico en zonas marginadas, la federación ha tratado de implementar tecnologías alternativas a la infraestructura hidráulica tradicional(30), sin embargo, su uso y apropiación han sido muy limitados debido a que, en general, en el pasado, no se ha planeado con los actores locales. Por otra parte, existen innumerables iniciativas de la sociedad civil organizada que se desarrollan en zonas marginadas, pero que no han tenido reconocimiento formal, ni apoyo suficiente para su implementación y seguimiento.
6.2. Uso ineficiente del agua que afecta a la población y a los sectores productivos.
El incremento en las extracciones de agua de cuencas y acuíferos del país ha ocasionado un aumento significativo del grado de presión sobre el recurso (proporción del agua renovable que es extraída para diferentes usos consuntivos), particularmente en las zonas centro y norte del país, donde el indicador alcanza un valor del 55%; el cual se estima que seguirá aumentando de continuar con las tendencias actuales.
Del total de agua extraída, el mayor volumen se utiliza por las grandes centrales hidroeléctricas, que generan cerca del 12% de la energía eléctrica del país(31). No obstante, el uso para hidroelectricidad no implica consumo del recurso, ya que este generalmente regresa a los cuerpos de agua sin daño en su calidad. Aun así, al reservarse grandes volúmenes de agua para las hidroeléctricas, no pueden aprovecharse para otros usos.
En lo que respecta a los usos consuntivos, aproximadamente el 61% del agua proviene de fuentes superficiales (ríos, arroyos y lagos), mientras que el 39% restante se extrae de fuentes subterráneas (acuíferos). El sector agrícola utiliza cerca del 76% de las extracciones, le sigue el abastecimiento público que extrae el 14%, mientras que 5% corresponde a lo que usa la industria autoabastecida y 5% se emplea en centrales termoeléctricas(32) (33) (Figura 6.2). De estos caudales, los sectores, agrícola y público urbano, tienen pérdidas de agua de cerca de la mitad del agua extraída, lo que representa una gran área de oportunidad para reducir las extracciones.
Figura 6.2. Distribución de volúmenes de agua concesionados para usos consuntivos en México, 2017.
Fuente: CONAGUA. 2018. Sistema Nacional de Información del Agua.
De acuerdo con los volúmenes de agua concesionados o asignados para usos consuntivos, la región con "muy alto" grado de presión es la XIII Aguas del Valle de México (141%). Con un grado de presión "alto" están las RHA I Península de Baja California (81%); II Noroeste (85%); III Pacífico Norte (40%); IV Balsas (50%); VI Río Bravo (75%); VII Cuencas Centrales del Norte (48%), y VIII Lerma Santiago Pacífico (45%). Con un grado de presión "medio" la RHA IX Golfo Norte (21%). Con el resto del país se considera con "bajo" grado de presión como es el caso de la RHA XII Península de Yucatán, o sin presión como las RHA V Pacífico Sur; X Golfo Centro, y XI Frontera Sur (Figura 6.3).
Figura 6.3. Grado de presión por Región Hidrológico-Administrativa (RHA).
Fuente: CONAGUA. 2018. Sistema Nacional de Información del Agua.
Las extracciones de agua para los diferentes usos a nivel nacional han dejado de incrementarse como lo hicieron en el siglo XX (Figura 6.4). Sin embargo, las necesidades de agua para abastecer a las ciudades siguen creciendo, en veinte años la brecha estimada entre oferta y demanda será de 23 mil millones de metros cúbicos.
Figura 6.4: Extracciones de agua en miles de millones de metros cúbicos (km3) anuales, con base en
volúmenes concesionados y asignados en México.
Fuente: CONAGUA. 2018. Sistema Nacional de Información del Agua.
Los volúmenes de agua concesionados para la producción de alimentos provienen en un 36% de acuíferos y el resto, proviene de presas o derivaciones de ríos México ocupa el 11º lugar a nivel mundial por su producción agrícola y el 7º lugar por su superficie con riego. La superficie sembrada dedicada a la agricultura es de aproximadamente 22 millones de hectáreas, de la cual, 6.1 millones cuentan con infraestructura de riego y el resto es de temporal. La superficie bajo riego está compuesta por 86 distritos de riego que cubren 2.5 millones de hectáreas y aproximadamente 40 mil unidades de riego que cubren 3.6 millones de hectáreas. Aunque la superficie bajo riego es mucho menor que la de temporal, su productividad es significativamente mayor (de entre 2 y 3 veces la de temporal), por lo que las áreas de riego generan más de la mitad de la producción agrícola nacional. Por ejemplo, en 2018, para los principales cultivos básicos -arroz, frijol, maíz y trigo-, el rendimiento en áreas de riego fue de 3.5 veces mayor que el de los cultivos de temporal(34) (35).
La gran mayoría de los distritos de riego han sido transferidos a los usuarios, quienes se organizan en asociaciones y son responsables de mantener la infraestructura con sus propios recursos, aunque no pagan derechos como el resto de los usuarios. En la agricultura de riego persisten pérdidas de agua del orden del 50%, además de problemas relacionados, por ejemplo, con el uso de volúmenes excesivos para riego de los cultivos e ingresos insuficientes para operación y mantenimiento.
Adicionalmente, en las zonas con abundancia de agua, se cuenta con 2.8 millones de hectáreas en 23 distritos de temporal tecnificado, en los que existe infraestructura para desalojar los excedentes de agua.
En cuanto a las actividades pecuarias, se realizan en una amplia gama de sistemas productivos, que van desde los altamente tecnificados hasta los tradicionales, no obstante, no se cuenta con suficiente información sobre el impacto que estas actividades tienen sobre la cantidad y la calidad del agua. El acceso y el uso del agua con fines agropecuarios resulta cada vez más desfavorable para la agricultura y la ganadería de pequeña escala(36) (37) (38) (39).
Para el año 2050 habrá 31 millones de habitantes más en el país, lo que representa cerca del 25% adicional a la población actual(40) (41). De acuerdo con las tendencias actuales, alimentar a una población mayormente urbana requiere incrementar la producción de alimentos alrededor de 70%(42), lo que implica que las extracciones de agua se incrementarían 55% para el año 2050(43) (44) (45).
6.3.- Pérdidas humanas y materiales por fenómenos hidrometeorológicos extremos.
Anualmente en México, impactan en promedio unos cinco ciclones tropicales, que pueden desencadenar desastres de gran magnitud, sobre todo en las costas del Pacífico(46); afectando la vida de las personas, los bienes materiales y la economía de las regiones. Las sequías también pueden tener consecuencias desde leves hasta catastróficas. Bajo condiciones de cambio climático y debido a una mala planeación del desarrollo territorial, lo que ha generado asentamientos humanos en zonas de riesgo, los eventos hidrometeorológicos extremos, así como la ocurrencia de sequías e inundaciones, tendrán impactos en las poblaciones que habitan en zonas de riesgo.
El mayor impacto histórico y la propensión de inundaciones se concentra en 17 entidades federativas que albergan al 62 % de la población. Los estados más afectados son Veracruz, Tabasco y Chiapas, ya que existen asentamientos con alta densidad de población, localizados en zonas de riesgo por inundación(47). En la figura 6.5 se aprecia el número de declaratorias por inundación que ha emitido el CENAPRED en diferentes partes del país, entre los años 2012 y 2018.
Figura 6.5. Declaratorias de inundaciones emitidas por CENAPRED entre 2012 y 2018 en México.
Fuente: CONAGUA. 2019. Sistema Nacional de Información del Agua.
Además de las variaciones estacionales de agua, existen variaciones interanuales que pueden ocasionar sequías. Los acuíferos, que son la mejor forma de almacenar agua para enfrentar años secos, se están quedando sin reservas debido a que son sobreexplotados para atender las demandas regulares de agua. En este sentido, las regiones más vulnerables y que concentran mayor afectación por sequías son el Norte, Noroeste y Centro del país; principalmente los estados de Chihuahua, Coahuila, Nuevo León, Durango y Zacatecas. En el periodo de 2011 a 2013, México fue severamente afectado por una sequía que cubrió el 90% del territorio y que obligó a ejercer el mayor presupuesto federal de la historia en el portafolio de aseguramiento catastrófico 2011(48). El PRONACOSE(49) caracteriza la vulnerabilidad global a la sequía para el año 2017 a nivel nacional, a partir de 24 indicadores socioambientales que se sintetizan en la figura 6.6.
Figura 6.6. Vulnerabilidad global a la sequía en el año 2017
Fuente: CONAGUA. 2017. Programa Nacional contra la Sequía.
A nivel local, la CONAGUA identifica a 106 municipios con "alta" vulnerabilidad a la sequía, que están localizados en las regiones Noroeste, Centro y en la vertiente del Pacifico; comprendiendo los estados de Baja California, Sonora, Coahuila, Chihuahua, Zacatecas, Jalisco, Michoacán, Querétaro, Ciudad de México y Guerrero(50). Los graves impactos de las sequías hidrológicas, agrícolas y sociales se relacionan con que hasta ahora no se había orientado la información a la población, sino meramente a los tomadores de decisiones. Como consecuencia, persiste la infraestructura inadecuada, contaminación de cuerpos de agua, inoperatividad de las presas de regulación, que permanecen con escasísimos niveles o se desbordan y no llegan a cumplir su función adecuadamente. Además, se da el deterioro de cuencas por cambio de uso del suelo sin la adecuada planeación territorial.
El cambio climático y el cambio de uso de suelo afectarán de manera significativa a los recursos hídricos y a las fuentes de abastecimiento de agua en todas las regiones del país. El incremento de la temperatura y la alteración en las lluvias podrían impactar la disponibilidad y la calidad del agua, a la posibilidad de brindar servicios de agua y saneamiento de calidad y a la infraestructura hidráulica.
Para el periodo 2020-2030 se espera que dichos cambios impacten a ríos, lagos, presas, lagunas costeras y humedales. Para finales de siglo, las lluvias tenderán a disminuir hasta en un 30% en los estados del Noroeste en invierno y en los estados del Sureste en verano. Igualmente se proyectan aumentos de temperatura -con respecto al siglo anterior- hasta de 5°C en algunas zonas del país y se estima que el escurrimiento podría disminuir hasta un 7 % para el año 2030 en algunas regiones.
La CONAGUA ha estimado que 24% de los municipios del país registran una vulnerabilidad climática "alta" y "muy alta"(51), lo que se refiere a la probabilidad de sufrir daños humanos y materiales con los cambios del clima. Los eventos extremos pueden o no desencadenar desastres, dependiendo de las condiciones de vulnerabilidad que está relacionada con infraestructura, actividades productivas, organización social, sistemas de alerta y desarrollo institucional, entre otros. Una condición que hace altamente vulnerable a la sociedad ante los cambios del clima es la pobreza(52).
La vulnerabilidad frente a eventos hidrometeorológicos peligrosos se incrementa también al no cumplir con la normatividad, por ejemplo, en la planeación urbana no se considera suficientemente el Ordenamiento Ecológico General del Territorio el cual es obligatorio desde 1996(53). Otro caso es la falta de respeto a las declaratorias de áreas naturales protegidas o las medidas de mitigación de las manifestaciones de impacto ambiental, se invaden cauces federales, se siguen deforestando áreas que permiten la infiltración de agua y se llevan a cabo actividades extractivas en territorios destinados a la conservación. En la planeación del desarrollo no se han incorporado SBN, como la infraestructura verde o las medidas de ABE; que podrían prevenir o aminorar daños por lluvias intensas.
Si bien el país cuenta con Sistemas de Alerta Temprana para Ciclones Tropicales(54), o con el Monitor de Sequía(55), aún es necesario mejorar las estrategias para prevenir impactos, proteger a la población y apoyar la organización comunitaria frente a las amenazas del clima. La ciudadanía regularmente no participa en los planes de protección y no tiene confianza en las instituciones. La falta de información sobre el clima en la planeación hídrica no ha favorecido la prevención de los desastres y el SINAPROC requiere adecuaciones para el manejo de información y para contar con infraestructura y capacitación.
6.4. Deterioro cuantitativo y cualitativo del agua en cuencas y acuíferos.
El incremento en la extracción de agua en cuencas y acuíferos del país ha ocasionado que exista una situación de sobreexplotación en 115 de los 653 acuíferos, y aproximadamente en 69 de las 757 cuencas hidrológicas el caudal concesionado o asignado es mayor que el de agua renovable (situación de déficit). Las aguas superficiales se encuentran contaminadas por descargas de aguas residuales, municipales e industriales sin tratamiento, así como por agroquímicos. Lo anterior ha llevado a la pérdida de servicios ecosistémicos, afectando de manera particular a comunidades rurales y pueblos indígenas, que ven disminuidos los beneficios que obtienen de la naturaleza.
La pérdida de servicios ecosistémicos se percibe, por ejemplo, en la región de Valle de México, en donde la acelerada transformación de los bosques de las partes altas ha afectado el microclima y la provisión de agua para la zona metropolitana. Otro caso es la situación del valle de Cuatrociénegas, en donde la extracción no sostenible de agua para riego ha alterado los flujos de agua y ocasionado la desecación del sistema, con graves impactos socioambientales. Ha disminuido el nivel de agua en las pozas (manantiales) y se ha reducido hasta en 10% la superficie de humedales, lo que daña a especies endémicas como es el caso de la tortuga bisagra.
A su vez, los cambios ambientales han afectado a la agricultura y al turismo, por el cierre de pozas y la reducción de agua en los canales de riego(56). Como éstos, existen múltiples casos en el país en los que no se toma en cuenta al ambiente para desarrollar actividades productivas; por lo que, la pérdida de servicios que la naturaleza brinda a la sociedad a su vez repercute negativamente sobre el bienestar de la población y la economía de las regiones.
De acuerdo con los últimos datos publicados sobre disponibilidad de las cuencas hidrológicas en julio de 2016(57), las cuencas del país con déficit de agua se localizan principalmente en las zonas centro y norte, particularmente en las RHA VI Río Bravo y XIII Aguas del Valle de México (Figura 6.7).
Figura 6.7. Cuencas hidrológicas en déficit en México, 2016.
Fuente: CONAGUA. 2019. Elaborado con datos de DOF 2016 y Sistema Nacional de Información del Agua
2019.
En gran parte del país, la extracción de aguas subterráneas es superior a la recarga, lo que significa que se está minando el patrimonio hídrico en aproximadamente 9 500 millones de metros cúbicos por año (Figura 6.8).
Figura 6.8. Acuíferos sobreexplotados en 2018 en México.
Fuente: CONAGUA. 2019. Elaborado con datos de DOF(58) 2018 y Sistema Nacional de Información del
Agua 2019.
Adicionalmente, 17 acuíferos registran intrusión salina, 32 tienen problemas de salinización de suelos y aguas salobres. Adicionalmente, se pierden áreas importantes para la recarga debido a la deforestación, al cambio de uso de suelo, a la expansión desordenada de los asentamientos humanos y a la sustitución de áreas verdes por zonas pavimentadas que impiden la infiltración.
La descarga de aguas residuales domésticas, industriales, agrícolas y pecuarias sin tratamiento provoca la contaminación de los cuerpos de agua superficiales y subterráneos, poniendo en riesgo la salud de la población y la integridad de los ecosistemas relacionados con el ciclo del agua. Las aguas residuales producidas en 2017(59) generaron 2 millones de toneladas de DBO5, siendo las industrias las que más aportaron contaminantes orgánicos y hasta 340% más contaminación que la generada por los municipios(60). A su vez, las industrias como las del petróleo, el acero y la minería representan el mayor riesgo de liberación de metales pesados, compuestos tóxicos, sustancias persistentes y bioacumulables. La actividad agropecuaria, por su parte, es la principal fuente de contaminación difusa del agua y de contaminación por nitrógeno y fósforo(61). Las RHA fuertemente contaminadas son VIII Lerma-Santiago-Pacífico y XIII Aguas del Valle de México y algunas partes de la cuenca del río Balsas.
El 30% de las aguas residuales municipales que se colectan en los drenajes no reciben ningún tipo de tratamiento. Del volumen total de agua tratada en 2018, que asciende a 138 m3/s(62), se estima que se reutilizaba directamente cerca del 32%, mientras que el 6% se intercambiaba por aguas de primer uso, recuperando caudales para destinarlos al uso público urbano.
El problema del insuficiente tratamiento del agua residual municipal se suma al de las aguas residuales no municipales, industriales, agrícolas, lixiviados de rellenos sanitarios, etc. En general las plantas de tratamiento de aguas residuales son ineficientes, grandes consumidoras de electricidad y no cuentan con el mantenimiento adecuado para dar cumplimiento a las normativas. Al 2018 había 819 plantas abandonadas o sin operar, las que representaban el 24% de las plantas de tratamiento de aguas residuales a nivel nacional.
Aunado a lo anterior, los sistemas de recolección de las aguas residuales del país son insuficientes y están deteriorados. Se da el caso de regiones donde los agricultores prefieren que sus cultivos se rieguen con agua residual cruda y no con las aguas tratadas, por lo que no se aprovecha la capacidad de la planta. Además de revisar las concesiones e investigar posibles hechos de corrupción en las plantas de tratamiento de aguas residuales, es necesario trabajar junto con la población local para identificar las necesidades.
Igualmente, existen deficiencias en el diseño, la aplicación y la vigilancia de instrumentos de gestión, como es el caso de la verificación de aprovechamientos y descargas. Los accidentes de derrama y contaminación en cuerpos de aguas nacionales, aumentan también los riesgos de emergencias hidroecológicas, caracterizadas por su carácter inesperado y de evolución rápida, que alteran la calidad de los cuerpos de agua y ponen en peligro la biodiversidad acuática y a las poblaciones humanas expuestas(63).
6.5.- Condiciones institucionales y de participación social insuficientes para la adecuada toma de decisiones y el combate a la corrupción.
La participación social en la gestión del agua se ha consolidado gradualmente en el país, ya sea en los ámbitos formales o fuera de estos, no obstante, todavía es necesario construir espacios inclusivos para dialogar, proporcionar información y concertar soluciones entre el gobierno, los usuarios y la ciudadanía en general. Los problemas del agua requieren para su solución de la participación de los usuarios, de las comunidades locales y de la sociedad en general. Para propiciar la participación la LAN define a la cuenca y a los acuíferos como las unidades territoriales básicas para la gestión integrada de los recursos hídricos, reconoce a 26 Consejos de Cuenca (Figura 6.9) y a sus órganos auxiliares como instancias de coordinación y concertación, así como a los Comités Hidráulicos de los Distritos de Riego como órganos colegiados de concertación para la gestión del agua y la infraestructura. Al 2019 se dispone de 218 órganos auxiliares de los consejos de cuenca, 36 comisiones de cuenca, 51 comités de microcuenca, 89 comités técnicos de aguas subterráneas y 42 comités de playas limpias.
Figura 6.9. Distribución de los Consejos de Cuenca en México.
| Clave
| Consejo de Cuenca
|
| 1
| Baja California Sur |
| 2
| Baja California y Municipio de San Luis Río Colorado Sonora |
| 3
| Alto Noroeste |
| 4
| Ríos Yaqui y Mátape |
| 5
| Río Mayo |
| 6
| Ríos Fuerte y Sinaloa |
| 7
| Ríos Mocorito al Quelite |
| 8
| Ríos Presidio al San Pedro |
| 9
| Río Balsas |
| 10
| Costa de Guerrero |
| 11
| Costa de Oaxaca |
| 12
| Río Bravo |
| 13
| Nazas-Aguanaval |
| 14
| Del Altiplano |
| 15
| Lerma - Chapala |
| 16
| Río Santiago |
| 17
| Costa Pacífico Centro |
| 18
| Ríos San Fernando-Soto la Marina |
| 19
| Río Pánuco |
| 20
| Ríos Tuxpan al Jamapa |
| 21
| Río Papaloapan |
| 22
| Río Coatzacoalcos |
| 23
| Costa de Chiapas |
| 24
| Ríos Grijalva y Usumacinta |
| 25
| Península de Yucatán |
| 26
| Valle de México |
Fuente: CONAGUA. 2018. Atlas del Agua en México
Actualmente, los Consejos de Cuenca y sus órganos auxiliares (Figura 6.10) presentan limitaciones en su labor de concertación. Los mayores conflictos se han registrado por falta de representatividad, de coordinación interinstitucional y por el uso de los Consejos como espacios para defender intereses de grupo bien sea de gobiernos, usuarios, académicos o de la misma sociedad civil; lo que a su vez ha propiciado corrupción y ha limitado la apropiación local de los espacios. En la práctica, no hay claridad sobre funciones y responsabilidades de los representantes de la sociedad en los Consejos y respecto a las implicaciones de las decisiones sobre el manejo del agua local.
Figura 6.10. Estructura de los Consejos de Cuenca en México.
Fuente: CONAGUA. 2019. Registros Administrativos de la Gerencia de Consejos de Cuenca
Existen otros obstáculos para hacer funcional la participación social en la gestión del agua, aunque las OSC participan en los consejos, se considera que los espacios de diálogo no abordan las temáticas más urgentes, no cuentan con el nivel de convocatoria requerido, ni con verdadera representatividad de los actores locales. En general las consultas carecen de credibilidad y los mecanismos para tomar decisiones no son satisfactorios para todos los actores. En las áreas conurbadas -por ejemplo- no existen espacios de planeación compartidos entre municipios rurales y urbanos, y las políticas de los diferentes campos de acción del sector ambiental están fragmentadas; problemas que se suman a que las delimitaciones municipales no coinciden con los límites de las subcuencas.
Ante la ineficiencia de los mecanismos de participación social promovidos hasta ahora, es común que las comunidades recurran a la acción directa y a la movilización para hacer valer sus derechos. Frente a la imposición de políticas "de arriba hacia abajo", las luchas sociales por el agua se han expresado como formas de participación "de abajo hacia arriba" y se han generado conflictos sociales(64). Es un objetivo central de la presente administración dejar de mirar estos procesos desde abajo como conflictos y promover esquemas de coordinación que permitan articular denuncias sobre corrupción que estos movimientos han señalado, proceso de toma de decisión que no representan los intereses de los habitantes de una cuenca, procesos de simulación de consulta y participación ciudadana.
Otra gran limitante para lograr decisiones informadas de manera colectiva son los problemas relativos a la generación, sistematización, difusión y uso de la información sobre el agua. A pesar de que en el país existen instituciones vinculadas con la producción de datos, extensa información sobre los recursos hídricos y que se cuenta con el SINA(65); la mayoría de la información no se utiliza para tomar decisiones y no se emplean mecanismos eficientes de transferencia de conocimiento, para compartir información con los usuarios.
Por otra parte, los instrumentos de gestión ambiental diseñados para el cuidado de ecosistemas y cuerpos de agua no han demostrado tener la eficacia que se esperaba(66). La implementación del pago por servicios ambientales, que otorga incentivos económicos y favorecen la recarga de acuíferos a través de la conservación forestal, no cuenta con suficiente apropiación por los propietarios de las áreas de interés(67). Otros instrumentos como las ANP, las Unidades de Manejo Ambiental, o las reservas de agua para el ambiente han tenido obstáculos para su implementación debido a la oposición de algunos gobiernos locales o de grupos académicos que desconocen los mecanismos, así como por la incapacidad de lograr acuerdos democráticos sobre el manejo del agua; todo ello ha limitado los esfuerzos de la federación para el cuidado de ecosistemas que brindan a la sociedad servicios ambientales hidrológicos.
A las diversas problemáticas institucionales señaladas, se suman los retos para la renovación de la CONAGUA, con nuevos cuadros profesionales y una nueva actitud de servicio, los cuales se enfrentan con limitaciones para contratación y renovación de estructuras, capacitación de personal y para el mantenimiento de cuadros técnicos especializados y directivos. En lo que se refiere a todo el sector, los recursos financieros son insuficientes para hacer frente a las necesidades de inversión, incluso para los requerimientos de operación y mantenimiento regular de la infraestructura actual, cabe señalar que las bases del Sistema Financiero del Agua son, por un lado, las cuotas o tarifas que pagan los usuarios, tanto por los servicios de agua y saneamiento como por el riego, a través de las asociaciones de usuarios a las que se les ha transferido la infraestructura; y por otro lado, se tienen los presupuestos municipales, estatales y federales.
La CONAGUA logró recaudar en el 2017 un monto equivalente al 67% de su presupuesto gracias al cobro de derechos por la extracción, uso o aprovechamiento de aguas nacionales, así como por los derechos de descargas de aguas residuales y aprovechamientos por el pago de la operación de acueductos, como es el caso del Sistema Cutzamala.
Como parte de esta nueva administración, CONAGUA asume la oportunidad que representa la Ley Federal de Austeridad Republicana, como un proceso para utilizar de manera responsable los recursos del pueblo y evitar el dispendio y excesos de administraciones pasadas.
El contexto institucional, financiero y político de la gestión del agua, ha repercutido significativamente en el actual estado de deterioro de los recursos hídricos del país y ha debilitado la actuación de la autoridad para crear condiciones para la seguridad hídrica; como base para el bienestar de los mexicanos y como un factor ampliado de la seguridad nacional.
7.- Objetivos prioritarios
Para la ejecución y el cumplimiento del PNH 2020-2024 deben sumarse esfuerzos y financiamiento de los tres órdenes de gobierno, los usuarios, las organizaciones civiles y la sociedad en su conjunto, por lo que el Programa privilegia una visión en la que deberán coexistir los enfoques de transversalidad y territorialidad.
A partir del análisis de la situación actual de los problemas públicos del agua que se presenta en el capítulo previo, se han planteado para el PNH cinco objetivos prioritarios (cuadro 7.1), tres orientados a las personas o usuarios del agua y dos orientados al entorno habilitador. Estos objetivos prioritarios se relacionan con los ejes temáticos del PROMARNAT como se muestra en la figura 7.1.
Cuadro 7.1. Objetivos prioritarios del PNH 2020-2024
| Objetivos prioritarios del PNH 2020-2024
|
| 1.- Garantizar progresivamente los derechos humanos al agua y al saneamiento, especialmente en la población más vulnerable. |
| 2.- Aprovechar eficientemente el agua para contribuir al desarrollo sostenible de los sectores productivos. |
| 3.- Reducir la vulnerabilidad de la población ante inundaciones y sequías, con énfasis en pueblos indígenas y afromexicanos. |
| 4.- Preservar la integralidad del ciclo del agua a fin de garantizar los servicios hidrológicos que brindan cuencas y acuíferos. |
| 5.- Mejorar las condiciones para la gobernanza del agua a fin de fortalecer la toma de decisiones y combatir la corrupción. |
Figura 7.1. Relación de objetivos prioritarios del PNH con ejes temáticos y estrategias del PROMARNAT.
Los objetivos prioritarios del PNH contribuyen al logro del PROMARNAT, al considerar al agua como un pilar para el bienestar de los mexicanos y vincularse como parte de sus estrategias relacionadas con la gobernanza ambiental, la conservación de ecosistemas, el combate a la contaminación y las acciones para enfrentar los impactos del cambio climático.
Para cada uno de los objetivos prioritarios del PNH 2020-2024 se establecieron estrategias prioritarias que definen las intervenciones de política pública que serán implementadas para el logro de dichos objetivos. En la figura 7.2 se aprecia la relación entre la visión del sector, los objetivos y las estrategias prioritarias del PNH.
Figura 7.2. Visión del sector hídrico, objetivos y estrategias prioritarias del PNH 2020-2024.
A continuación, se describe brevemente la relevancia de los objetivos prioritarios del PNH y la forma en la que cada uno de ellos contribuirá al bienestar de la sociedad mexicana, en el marco del nuevo modelo de desarrollo del PND 2019-2024.
7.1.- Relevancia del Objetivo prioritario 1: Garantizar progresivamente los derechos humanos al agua y al saneamiento, especialmente en la población más vulnerable.
El planteamiento de este primer objetivo prioritario del PNH se alinea a la atención del problema público "acceso a los servicios de agua potable y saneamiento insuficiente e inequitativo", el cual define la siguiente situación actual:
· A nivel nacional solo el 58% de la población del país tiene agua diariamente en su domicilio y cuenta con saneamiento básico mejorado(68).
· En el medio urbano se alcanza un valor de 64%, y en el medio rural de 39%69.
· Son 14 las entidades federativas con mayor rezago en el acceso a los servicios, en los que el porcentaje de población que cuenta con agua todos los días y saneamiento básico mejorado oscila entre 10 y 50%69.
· Solo se cobra el 40%, por lo que el agua no facturada o no contabilizada es recurso que se extrae de los cuerpos de agua del país, pero que se pierde en fugas o no se cobra debido a fallas en el padrón de usuarios o en el proceso de facturación(69).
· Existen aproximadamente 2,200 prestadores de servicios de los cuales cerca de 1,500 son centralizados, es decir, los municipios respectivos prestan el servicio directamente(70).
· Existen graves problemas en el abastecimiento de agua a escuelas, centros de salud, entornos rurales y periferias urbanas(71).
Los derechos humanos al agua y al saneamiento han sido ampliamente reconocidos a nivel internacional y desde febrero del 2012 México forma parte de los países que incluyen dentro de su Constitución estos derechos. El acceso, la disposición y el saneamiento de agua para consumo personal y doméstico, están incluidos bajo este derecho y se asocian con el logro de compromisos del país ante la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y con un enfoque integral basado en la protección a los derechos humanos en las diferentes dimensiones del desarrollo.
Garantizar el acceso universal al agua y al saneamiento tendrá repercusiones en la calidad de vida de mexicanas y mexicanos, pero mayormente en las condiciones de bienestar y salud de las personas que habitan en regiones rurales marginadas, en comunidades indígenas, en periferias urbanas y de la población en situación de pobreza. Este objetivo prioritario abordará un asunto de justicia ambiental, a partir de la solidaridad para el desarrollo humano.
Para proteger la disponibilidad del agua en cuencas y acuíferos, como un primer paso para la implementación del derecho humano al agua, el PNH buscará recuperar caudales, concesiones y asignaciones para destinarlos a usos doméstico y público urbano. Se protegerán los derechos de comunidades marginadas mediante la regularización de concesiones y asignaciones, otorgando concesiones y asignaciones colectivas de agua a comunidades indígenas y afromexicanas; todo esto para generar condiciones que permitan avanzar progresivamente en el ejercicio de los derechos humanos al agua y al saneamiento.
Se buscará abatir las brechas existentes en el acceso al agua potable y al saneamiento, reconociendo formalmente a las OCSAS y buscando su fortalecimiento mediante la participación activa de mujeres y el uso de sistemas de abastecimiento de agua y saneamiento de tecnologías no convencionales. Para enfrentar problemas que son evitables con medidas de higiene, acceso al agua potable y a instalaciones mejoradas de saneamiento y así abatir las consecuencias de los servicios de mala calidad sobre la salud de las personas y en especial de la población infantil, se fomentará la coordinación entre órdenes de gobierno para atender a centros educativos y de salud.
El PNH enfocará esfuerzos para el fortalecimiento institucional de los organismos operadores que prestan servicios de agua y saneamiento, estableciendo como acción puntual la de verificación, en los casos que corresponda, del cumplimiento de las obligaciones contenidas en las concesiones y asignaciones de agua y permisos de descarga. Se propondrán lineamientos que permitan mejorar sus condiciones financieras, así como la profesionalización y la permanencia del personal. Se promoverá la representación de la sociedad en los órganos de gobierno de los organismos operadores. Con las estrategias 1.2 y 1.3 del PNH en su conjunto, se favorecerá que los proveedores de servicios municipales y comunitarios puedan incidir en el goce y el ejercicio de los derechos humanos, además de estar en condiciones para aportar avances en el cumplimiento de los ODS 6.1 y 6.2.
Se identificarán los requerimientos de infraestructura para agua potable, drenaje y tratamiento de aguas residuales en los centros de población, de forma coordinada entre los gobiernos: federal, estatales y municipales, autoridades agrarias e indígenas. El estado mexicano a través del PNH apoyará la implementación de proyectos regionales estratégicos que incluyan la construcción y mejora de la infraestructura hidráulica, mediante la programación de concesiones y asignaciones de agua. Se revisarán y concluirán los proyectos de agua potable y saneamiento en curso, se impulsará la convergencia de programas presupuestarios entre los órdenes de gobierno y diversas fuentes de financiamiento, para atender a la población más necesitada y se promoverá la rehabilitación de plantas de tratamiento de aguas residuales sin operar en conjunto con los prestadores de los servicios; entre otras acciones.
7.2.- Relevancia del Objetivo prioritario 2: Aprovechar eficientemente el agua para contribuir al desarrollo sostenible de los sectores productivos.
El establecimiento del objetivo prioritario 2, se hace para la atención del problema público "uso ineficiente del agua que afecta a la población y a los sectores productivos", el cual plantea la siguiente situación actual:
· Aumento significativo del grado de presión sobre el recurso, particularmente en las zonas centro y norte del país, donde el indicador
