SENTENCIA dictada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Acción de Inconstitucionalidad 134/2020, así como el Voto Concurrente del señor Ministro José Fernando Franco González Salas.
Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Suprema Corte de Justicia de la Nación.- Secretaría General de Acuerdos.
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 134/2020
PARTIDO POLÍTICO PROMOVENTE: MORENA
PONENTE: MINISTRA ANA MARGARITA RÍOS FARJAT
SECRETARIO DE ESTUDIO Y CUENTA: JUAN JAIME GONZÁLEZ VARAS
SECRETARIA AUXILIAR: FRIDA RODRÍGUEZ CRUZ
Vo. Bo.
MINISTRA
Ciudad de México. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al siete de diciembre de dos mil veinte, emite la siguiente:
SENTENCIA
Mediante la cual se resuelve la acción de inconstitucionalidad 134/2020, promovida por el partido político MORENA, a través de la cual se impugnan diversas disposiciones de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Campeche.
I. ANTECEDENTES
1. El veintinueve de mayo de dos mil veinte, se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Campeche, el Decreto número 134, mediante el cual se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Campeche. Estas reformas consistieron, en lo que interesa, en la armonización de dichos cuerpos normativos con la obligación de observar el principio de paridad de género y prevenir la violencia política en contra de las mujeres.
2. En contra de lo anterior, el día veintiocho de junio de dos mil veinte, el representante del partido político MORENA promovió acción de inconstitucionalidad ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la cual desarrolló cinco conceptos de invalidez, en los que expresó, en esencia, lo siguiente:
Primer concepto de invalidez
a) Que el artículo 150, primer párrafo, de la ley electoral local resulta inconstitucional, porque contraviene el artículo Segundo Transitorio del Decreto por el cual se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de la Constitución federal en materia político-electoral, publicado el diez de febrero de dos mil catorce, que facultó al Congreso federal a legislar en torno a la figura de coaliciones para los procesos electorales federales y locales.
b) Que la regulación de las coaliciones es un asunto de competencia federal, pues en el mencionado artículo transitorio se facultó al Congreso de la Unión para establecer en una ley general el sistema de participación electoral de los institutos políticos a través de la figura de coaliciones para los procesos electorales, que incluye los plazos para solicitar su registro.
c) Que la competencia conferida el órgano legislador federal excluye la posibilidad de que la figura institución de coaliciones se establezca en una ley local, ya que la propia Constitución general no reconoce competencia a las legislaturas de los estados de la República para legislar sobre esa figura de participación conjunta de los partidos políticos en los procesos electorales.
d) Que el artículo Segundo Transitorio de la reforma constitucional mencionado, establece que las coaliciones podrán solicitar su registro hasta la fecha en que inicie el periodo de precampañas, en tanto que el artículo 150, primer párrafo, de la ley electoral local impugnado establece que la solicitud de registro de convenio de coalición deberá ser presentada ante la Presidencia el Consejo General del Instituto Local hasta treinta días antes de que inicia la etapa de precampaña.
e) Que no pasa inadvertido que el artículo 92, párrafo 1, de la Ley General de Partidos Políticos dispuso una norma de redacción similar a la del artículo 150, primer párrafo, impugnado, en la
que se estableció que la solicitud de registro de los convenios de coalición debe presentarse a más tardar treinta días antes de que se inicie el período de precampaña; sin embargo considera que ello no implica estimar válido el precepto 150 de la legislación local, ya que el parámetro de validez aplicable es el artículo constitucional transitorio.
f) Que si las bases para la configuración legal de las coaliciones bajo un sistema uniforme a fin de garantizar la participación electoral de los partidos políticos se incluyeron en el citado artículo transitorio, es evidente que ninguna ley que las contravenga debe tener validez. Agrega que el artículo 92, párrafo 1, de la Ley General de Partidos Políticos fue inaplicado por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación al resolver el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano SUP-RAP-246/2014, por contrariar lo establecido en el artículo constitucional transitorio.
g) Que debe aplicarse el principio pro persona a fin de tomar en cuenta la norma que contenga un plazo más benéfico para los partidos políticos y de ese modo puedan ejercer su derecho de asociarse.
Segundo concepto de invalidez
h) Que los artículos 63, fracción XVIII y 583, fracción V, de la ley electoral local, vulneran el contenido de los numerales 7 y 41, base III, apartado C, primer párrafo, de la Constitución federal, que establecen la libertad de expresión en general -el primero de los artículos- y de manera específica en materia de propaganda política -el segundo artículo referido-.
i) Que son inconstitucionales al obligar a los partidos políticos a abstenerse de cualquier expresión que implique diatriba, calumnia, infamia, injuria, difamación o que denigre a otras personas; sea durante las campañas o en la propaganda política y también al disponer como infracciones la difusión de propaganda política o electoral que contenga expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos.
j) Que la libertad de expresión en la propaganda política electoral solo está prohibida en los casos en que sea calumniosa y siempre que sea hecho a sabiendas por quien la cometa. De ahí que la legislación local impugnada lleva implícita la posibilidad de censura y coarta la difusión de ideas en el contexto del debate robusto en una sociedad democrática porque amplía la restricción a la libertad de expresión introduciendo términos como "diatriba", "infamia", "injuria", "difamación" o expresión "que denigre" a otras personas físicas o jurídicas actuantes en ese ámbito.
Tercer concepto de invalidez
k) Que el artículo 316 de la ley electoral local resulta inconstitucional, puesto que transgrede los principios de certeza, legalidad y objetividad en materia electoral, así como el de colegialidad e integralidad de las decisiones electorales, al establecer el voto de calidad en caso de empate en las resoluciones de los Consejos Municipales Electorales, con independencia de si existe o no quorum y la aprobación por mayoría de los integrantes de esos órganos colegiados.
l) Que el artículo tildado de inconstitucional permite la posibilidad de que, inclusive sin quorum legal, el cual se integra con la concurrencia de la mayoría de sus integrantes, dichos órganos electorales tomen resoluciones eventualmente inciertas e ilegales por una minoría de integrantes e, inclusive, en un extremo de empate, solo por el titular de la Presidencia.
m) Que el artículo tildado de inconstitucional permite la posibilidad de que inclusive sin quorum legal, -el cual se integra con la concurrencia de la mayoría de sus integrantes- dichos órganos electorales tomen resoluciones eventualmente inciertas e ilegales por una minoría de integrantes e, inclusive, solo por el titular de la Presidencia en un caso extremo de empate.
n) Que tal deficiencia no se subsana aun cuando el artículo 309, párrafo tercero, de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Campeche, dispone que de producirse una ausencia definitiva o de incurrir el titular de la consejería propietaria en dos inasistencias de manera consecutiva sin causa justificada, la suplente de la lista de prelación será llamada por el presidente del Consejo Municipal de que se trate para que concurra a la siguiente sesión a rendir la protesta de ley, que la hipótesis de citar a sesión dentro de las veinticuatro horas a celebrarse con los consejeros electorales que asistan, implica que no necesariamente se llamaría a la suplente a esa sesión, porque puede ser que la falta anterior del propietario haya sido la primera, la justifique o no.
o) Que de manera ordinaria, un sentido conforme con la Constitución federal debería llevar al
órgano legislador a colegir que la norma sería válida solo si garantiza que las decisiones se toman por mayoría de votos de sus integrantes, no por una cantidad inferior, dado que en ese tipo de resoluciones es necesaria esa votación para dar confianza a la ciudadanía y para procurar legalidad con el máximo consenso posible, lo cual no acontece en la redacción actual de la norma.
p) Que la redacción debería ser similar al artículo 469 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales que establece que en caso de empate motivado por la ausencia de alguno de los consejeros se procederá a una segunda votación y si persiste el empate, quien ostente la presidencia señalará que la votación deberá llevarse a cabo en una sesión posterior en la que se encuentren todos los titulares de las consejerías.
Cuarto concepto de invalidez
q) Que resulta inconstitucional el artículo 413 de la ley electoral local, puesto que omite sancionar la entrega de cualquier material "que contenga propaganda política o electoral de partidos políticos, coaliciones, candidatos o candidatas", en el que se oferten o entreguen beneficios en las condiciones que el propio artículo señala.
r) Que aun cuando los materiales que se entreguen en ocasión de una campaña electoral o incluso en otras fases del proceso comicial e infringe la prohibición prevista en el mismo precepto, así como en el artículo 209, párrafo 5, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, en relación con los artículos 41, párrafo tercero y 116, fracción IV, inciso b), de la Constitución federal, y el artículo segundo transitorio, fracción II, inciso g), del decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución en materia político-electoral.
s) Que son sustancialmente idénticos los textos de los artículos 413 de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Campeche y el 209 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales y este último, en la sentencia de las acciones de inconstitucionalidad 22/2014 y sus acumuladas 26/2014, 28/2014 y 30/2014, fue declarado inválido en la porción normativa que dispone "...que contenga propaganda política o electoral de partidos, coaliciones o candidatos...".
t) Que el congreso local no está facultado para regular sobre propaganda electoral, pues el artículo 209, numeral quinto, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales está inmerso en el Capítulo Segundo denominado "De la propaganda electoral", dentro del Título denominado "De las Reglas Generales para los Procesos Electorales Federales y Locales", es decir, que la regulación impugnada atañe a un tema de competencia federal, dado que en el artículo segundo transitorio, fracción II, inciso g), del decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución federal, en materia política-electoral, que ordena al Congreso de la Unión establecer la ley que regule las instituciones y procedimientos electorales, incluyendo en ella, la regulación de la propaganda electoral.
Quinto concepto de invalidez
u) Que el artículo 612, párrafo tercero, de la ley electoral de Campeche resulta inconstitucional porque se omite incluir como elemento del tipo administrativo sancionable el relativo a que el sujeto activo difunda las expresiones prima facie calumniosas, a sabiendas de la falsedad de los hechos y delitos que falsamente atribuye al pasivo.
v) Que el artículo impugnado entraña una regulación deficiente y carente de certeza y legalidad que vulnera las garantías de seguridad jurídica y taxatividad, el derecho a la presunción de inocencia de la persona a quien se atribuya la conducta aparentemente calumniosa y el derecho humano a la libertad de expresión.
3. Admisión y trámite. Por acuerdo de dos de julio de dos mi veinte, el Ministro Presidente de esta Suprema Corte tuvo por interpuesta la acción de inconstitucionalidad; registrándola bajo el número de expediente 134/2020.
4. Posteriormente, por Acuerdo de fecha seis de julio de dos mil veinte signado por el Ministro Presidente, admitió a trámite la acción de inconstitucionalidad y tuvo a los Poderes Legislativos y Ejecutivo del Estado de Campeche como las entidades que emitieron y promulgaron el decreto impugnado, por lo que les solicitó el informe respectivo a estas autoridades, le dio vista del asunto al Fiscal General de la República y requirió al Presidente de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación la remisión de su opinión.
5. El cuatro de agosto de dos mil veinte, se tuvo por recibida la opinión que rindió la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. El órgano jurisdiccional expuso los razonamientos que se sintetizan a continuación:
Primer concepto de invalidez
a) Que el plazo dispuesto en el artículo 150 de la ley electoral local para la presentación de la solicitud de registro del convenio respectivo es inconstitucional, pues como lo ha sostenido esta Suprema Corte, las legislaturas estatales carecen de facultades para regular cuestiones relacionadas con la figura de coalición, porque el artículo 73, fracción XXIX-U, de la Constitución federal y el diverso segundo transitorio, fracción I, inciso f), del decreto de reforma de diez de febrero de dos mil catorce, reconocen competencia exclusiva al órgano legislador federal para regular los aspectos mencionados por el órgano constituyente y establecer un sistema uniforme para los procesos electorales federales y locales en materia de coaliciones.
b) Que las legislaturas locales carecen de competencia para reglamentar la figura de la coalición, aun cuando se tratara de disposiciones que incorporen o repliquen numerales establecidos en la Ley General de Partidos Políticos pues el deber de adecuar su marco jurídico no requería la reproducción de dichas disposiciones a nivel local.
Segundo concepto de invalidez
c) Que resultan inconstitucionales las porciones normativas contenidas en los artículos 63, fracción XVII y 583, Fracción V, de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Campeche, pues las expresiones que emitan los partidos políticos con registro en el Instituto Electoral de Campeche en su propaganda electoral y que pudieran resultar ofensivas para otros partidos, coaliciones o candidaturas, particularmente durante las campañas electorales, por sí mismas no resultan contrarias al orden constitucional.
d) Que el artículo 41, base III, apartado C, de la Constitución federal establece que en la propaganda política o electoral que difundan los partidos y candidatos deberán abstenerse de expresiones que calumnien a las personas, es decir, el órgano constituyente permanente excluyó del ámbito de protección a las instituciones y partidos políticos.
e) Que resulta relevante proteger la libertad de expresión de los partidos políticos, pues ello contribuye a promover la participación democrática, a través de la información que proveen y ayuda a que el ejercicio del voto sea libre y a que la ciudadanía cuente con la información necesaria para evaluar a sus representantes.
f) Que no existe en la Constitución federal una finalidad imperiosa que justifique excluir de la propaganda política y electoral de los partidos políticos y candidatos las expresiones ofensivas, difamatorias o denigrantes.
g) Que la propaganda política o electoral ofensiva, difamatoria o denigrante no ataca per se, la moral, la vida privada o los derechos de terceras personas, no provoca algún delito, ni perturba el orden público; y que para poder determinar que ese fuera el caso, era necesario analizar supuestos concretos de propaganda política o electoral.
h) Que justificar la obligación de abstenerse de emitir propaganda política o electoral que ofenda, difame o denigre a los partidos y candidatos por el mero hecho de que se podría incurrir en alguno de los supuestos de restricción del artículo 6° constitucional, implicaría censurar de manera previa la propaganda política o electoral.
Tercer concepto de invalidez
i) Que el artículo 316, de la ley electoral local es constitucional, pues la figura del voto de calidad constituye un mecanismo razonable que permite hacer viable la toma de decisiones en el órgano colegiado, sin detrimento de los principios rectores de la materia, máxime si se toma en cuenta lo perentorio de los plazos y términos con que se cuenta para hacer efectivo el principio de definitividad de las diferentes etapas del proceso electoral.
j) Que no existe un parámetro constitucional específico que delinee las reglas decisorias de los órganos administrativos electorales locales, frente al cual la norma impugnada pueda ser contrastada directamente, la regularidad constitucional de la misma queda en el ámbito de la razonabilidad, a la luz de su finalidad.
k) Que el voto de calidad constituye una atribución especial y extraordinaria que dota de un poder particular a un determinado integrante de un cuerpo colegiado respecto de sus pares, dado que en el supuesto de que se presente una decisión dividida, el voto de la funcionaria o funcionario así investido se considera como especial y preponderante de modo que decide la regla que debe prevalecer.
l) Que toda vez que la conformación de los Consejos Municipales en Campeche se da en número impar de integrantes (cinco), en lo ordinario, sus decisiones serán tomadas por la mayoría de sus miembros, mientras que será la excepción a la regla, que se presente un número par de consejerías y que su votación termine en un empate, que deba ser dirimido por quien en ese momento ostente la presidencia del órgano en ejercicio de su atribución especial y extraordinaria de voto de calidad.
Cuarto concepto de invalidez
m) Que el artículo 413 de la ley electoral local no es contraria a la Constitución federal, toda vez que la materia que ahí se regula no encuadra en alguno de los supuestos en que el órgano Constituyente confirió al Congreso de la Unión la competencia exclusiva para emitir la legislación atinente.
n) Que la reserva de ley está prevista para que sean las propias legislaturas de los Estados las que desarrollen, de acuerdo con sus necesidades y circunstancias, la reglamentación específica relacionada con las faltas electorales, entre las que se encuentra la coacción del sufragio, por la entrega de materiales a través de los que se oferten u otorguen beneficios a la ciudadanía, para incidir en el sentido en que habrán de emitir el sufragio.
o) Que la norma sí resulta inconstitucional pues la coacción al sufragio se actualiza cuando se entregan materiales con la finalidad de obtener a cambio el sufragio ciudadano, con independencia de que ostenten o no propaganda electoral.
p) Que en la redacción de la norma local, particularmente, en la frase en que se señala "que contenga propaganda política o electoral de partidos, coaliciones, candidatos o candidatas..." impone como condición para la configuración de la falta administrativa, que el material que se entregue a la ciudadanía por medio del que oferte o entregue algún beneficio, contenga o lleve aparejada propaganda electoral, lo cual genera un vacío normativo que impediría a las autoridades competentes sancionar la entrega de bienes o servicios por sufragios, cuando en la materialización de esos actos se excluya la imagen, emblemas, datos o nombres que se identifiquen con una campaña electoral.
q) Que la disposición controvertida excluye del régimen sancionador electoral aquellos actos de los contendientes por los que entreguen materiales que tengan por objeto condicionar o presionar la voluntad del elector, a la entrega de un beneficio económico o servicio personal, cuando esos materiales carezcan de todo elemento que permita identificarlos con la propaganda electoral de algún partido político, coalición o candidato, lo que implica una oportunidad para la comisión de fraude a la ley.
r) Que los principios de libertad y autenticidad del sufragio activo exigen que el voto ciudadano se ejerza carente de toda violencia, amenazas, coacción y presión, lo que quiere decir que se encuentran referidos al ámbito interno de la voluntad del elector, para que cuente con las condiciones mínimas para expresarlo a favor de la opción que considere más idónea para ejercer la función de representante popular.
Quinto concepto de invalidez
s) Que la definición de calumnia prevista en el párrafo segundo del artículo 612 de la ley electoral local resulta inconstitucional porque no contempla que la imputación de delitos o hechos sea a sabiendas de su falsedad.
t) Que el término de calumnia que se cuestiona no resultaba ajustado y proporcional como término constitucionalmente permitido para restringir la libertad de expresión, máxime que en el debate democrático su posible restricción debe entenderse en términos muy estrictos, por lo que declaró su invalidez.
6. Posteriormente, mediante acuerdo de veinticuatro de agosto de dos mil veinte, se tuvo por recibido el informe rendido de manera electrónica por el Secretario General del Congreso del Estado de Campeche en representación del poder legislativo de dicha entidad federativa, manifestando lo siguiente:
a) Primer concepto de invalidez. Que las legislaturas de los estados no están impedidas para legislar sobre aspectos electorales relacionados de manera indirecta con coaliciones, por lo que en cada caso concreto deberá definirse qué es lo que regula la norma a fin de determinar la competencia.
b) Segundo concepto de invalidez. Que el contenido del artículo 63 de la ley electoral local es similar al del artículo 25 de la Ley General de Partidos Políticos y que se redactó bajo los estrictos principios que rigen el test de constitucionalidad, de ahí que sostiene que no restringe el ejercicio de la libertad de expresión.
c) Que el respeto a la honra y dignidad personal constituye un límite a la libertad de expresión, se impone el deber a los partidos políticos y coaliciones de abstenerse de emitir expresiones que impliquen diatriba, calumnia, infamia, injuria, difamación, o que denigren a la ciudadanía, a las instituciones públicas o partidos políticos y candidaturas.
d) Que no debe confundirse la libertad de expresión con agresión directa al momento de hacer una difusión que denigre a las instituciones y partidos políticos o que calumnie personas, así sea en el contexto de una opinión, información o debate. Se debe actuar con respeto a la reputación y vida privada de los candidatos, así como a las imágenes a las instituciones y otros partidos.
e) Tercer concepto de invalidez. Que el artículo 316 de la ley electoral local no resulta inconstitucional al establecer el voto de calidad de la presidencia de los Consejos Electorales Municipales, pues existe una facultad reglamentaria que constitucionalmente se encuentra reconocida a favor de los institutos electorales locales y la ley impugnada establece adecuadamente el sistema de votaciones al interior del organismo, incluyendo el voto de calidad del presidente del Consejo Municipal en caso de empate.
f) Que el voto de calidad es la facultad que otorga la ley a una persona institucionalmente calificada para definir los asuntos en los que exista un empate a efecto de no posponer la resolución de asuntos en perjuicio de la celeridad de los plazos de un proceso electoral. El voto de calidad no se creó por el legislador local para violentar algún principio.
g) Cuarto concepto de invalidez. Únicamente hace valer causales de improcedencia que serán analizadas en el apartado correspondiente.
h) Quinto concepto de invalidez. Que la regulación de calumnia es constitucional pues considera innecesario que el órgano legislador local volviera a definir el significado propio de la palabra y en cambio lo que hace es contextualizarlo a la materia electoral.
i) Que el artículo impugnado refiere que la calumnia que se haga en la difusión de propaganda electoral genere violencia política de género, por lo que el artículo impugnado regula el uso abusivo de la libertad de expresión que genere como resultado discursos de odio en contra de las mujeres. La violencia política de género puede ser un límite constitucionalmente válido y permitido para el ejercicio del derecho a la libertad de expresión en el contexto de los procesos electorales, debido a que está relacionado con el acceso de las mujeres a una vida libre de violencia.
7. En el mismo acuerdo de veinticuatro de agosto de dos mil veinte se tuvo por rendido el informe requerido al Poder ejecutivo del estado, enviado en forma electrónica en el que dio contestación a la demanda de acción de inconstitucionalidad e hizo valer únicamente causales de improcedencia que serán analizadas en el apartado correspondiente.
8. Pedimento. El Fiscal General de la República no formuló pedimento en el presente asunto.
9. Cierre de la instrucción. Tras el trámite legal correspondiente y la presentación de alegatos, por acuerdo de veintidós de septiembre de dos mil veinte se declaró cerrada la instrucción del asunto y se envió el expediente a la Ministra instructora para la elaboración del proyecto de resolución.
II. COMPETENCIA
10. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso f), de la Constitución federal y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación(1), toda vez que el partido político accionante plantea la posible contradicción entre normas de rango constitucional y un decreto que modifica diversas disposiciones de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Campeche.
III. OPORTUNIDAD
11. El párrafo primero del artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución federal dispone que el plazo para promover la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales y su cómputo debe iniciarse a partir del día siguiente a la fecha en que la norma general sea publicada en el correspondiente medio oficial, precisando que en materia electoral todos los días y horas son hábiles(2).
12. Sin embargo, debe destacarse que en atención a las circunstancias extraordinarias por la pandemia
provocada por el virus SARS-CoV2-COVID-19, el Pleno declaró inhábiles para esta Suprema Corte los días comprendidos entre el dieciocho de marzo al quince de julio de dos mil veinte; cancelándose el periodo de receso y prorrogándose la suspensión de plazos entre el dieciséis de julio al dos de agosto de dos mil veinte. Lo anterior, con fundamento en los Acuerdos Generales 3/2020, 6/2020, 7/2020, 10/2020, 12/2020 y 13/2020.
13. Ahora bien, los Acuerdos 10/2020 y 12/2020, en sus artículos Primero, Segundo, numerales 2 y 3, y Tercero, facultaron la promoción electrónica de los escritos iniciales de los asuntos de competencia de esta Suprema Corte y ordenó proseguir, por la referida vía electrónica, el trámite de las acciones de inconstitucionalidad en las que se hubieren impugnado normas electorales. No obstante, en ninguno de estos acuerdos se excepcionó de estas declaratorias como días inhábiles el plazo impugnativo que corresponde al ejercicio inicial de una acción de inconstitucionalidad en materia electoral. Únicamente se permitió habilitar días y horas hábiles para acordar los escritos iniciales de las acciones que hubieren sido promovido por las partes.
14. Al respecto, en el Acuerdo General 8/2020 también emitido por el Pleno de esta Suprema Corte se establecieron las reglas para regular la integración de los expedientes impreso y electrónico tanto en controversias constitucionales como en acciones de inconstitucionalidad y, en concreto, reguló el uso de la firma electrónica y otros medios para la promoción y consulta de los expedientes de acciones de inconstitucionalidad.
15. En este contexto, se advierte que, aunque el Decreto 134 que reformó, adicionó y derogó diversas disposiciones de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Campeche, impugnado por el partido político actor, fue publicado en el Periódico Oficial del Estado de Campeche el veintinueve de mayo de dos mil veinte, el plazo para la promoción de la acción de inconstitucionalidad transcurrió del tres de agosto al primero de septiembre de dos mil veinte.
16. Consecuentemente, dado que la demanda del partido político MORENA se promovió mediante el sistema electrónico de esta Suprema Corte el veintiocho de junio de dos mil veinte, se satisface el presupuesto procesal de oportunidad, resulta evidente que la demanda se presentó dentro del plazo establecido para ello.
IV. LEGITIMACIÓN
17. El artículo 105, fracción II, inciso f), de la Constitución federal dispone, en lo que interesa, que los partidos políticos con registro ante el Instituto Nacional Electoral o registro ante la autoridad estatal, por conducto de sus dirigencias nacionales o estatales, podrán promover acciones de inconstitucionalidad en contra de leyes electorales federales y locales o sólo locales, según corresponda(3). Por otra parte, el artículo 62 de la Ley Reglamentaria de la materia establece que se considerarán parte demandante en las acciones promovidas contra leyes electorales, a los partidos políticos con registro, por conducto de sus dirigencias nacionales o estatales, cuando así corresponda(4).
18. Así se tiene que una acción de inconstitucionalidad puede ser presentada por los partidos políticos, según sea el caso, en contra de leyes electorales federales o locales, por conducto de sus dirigencias y para lo cual debe observarse que:
a) El partido político cuente con registro ante la autoridad electoral correspondiente.
b) El instituto accionante promueva por conducto de su dirigencia (nacional o estatal, según sea el caso).
c) Quien suscriba a su nombre y representación cuente con facultades para ello, y
d) Las normas impugnadas sean de naturaleza electoral.
19. En este sentido, MORENA es un partido político nacional con registro ante el INE, y que a la fecha de presentación de la demanda, el presidente de su Comité Ejecutivo Nacional era Alfonso Ramírez Cuéllar, según consta en las certificaciones expedidas por la Directora del Secretariado del INE.
20. Bajo esta línea, el artículo 38, inciso a), de los estatutos vigentes de MORENA, prevén que el presidente de su Comité Ejecutivo Nacional será su representante legal.
21. En el caso, se advierte que la acción fue hecha valer por parte legitimada, toda vez que se trata de un partido político con registro acreditado ante las autoridades electorales correspondientes, a través de su dirigencia nacional, y la demanda presentada fue suscrita por quien cuenta con la facultad para representarlos legalmente en términos de los estatutos que lo rigen.
22. Ahora bien, como ya se mencionó, los partidos políticos solamente pueden promover acción de inconstitucionalidad cuando las normas que pretendan impugnar tengan una naturaleza electoral, de no ser así, carecerían de legitimación para el presente medio de control constitucional.
23. Al respecto, esta Suprema Corte ha establecido que el término "leyes electorales", para estos efectos, debe distinguir entre cuestiones relacionadas directamente con los procesos electorales, de aquellas relacionadas de manera indirecta, todas susceptibles de ser sometidas a examen de constitucionalidad por los partidos políticos(5).
24. Dentro de las relacionadas directamente se han establecido: 1) las reglas que establecen el régimen normativo de los procesos electorales; y 2) los principios para la elección de determinados servidores públicos.
25. Por otra parte, como cuestiones relacionadas indirectamente, se han establecido las reglas sobre: 1) distritación y redistritación; 2) la creación de órganos administrativos para fines electorales; 3) la organización de las elecciones; 4) el financiamiento público; 5) la comunicación social de los partidos políticos; 6) los límites de las erogaciones y montos máximos de aportaciones en materia de financiamiento partidario; 7) los delitos y faltas administrativas de carácter electoral y sus sanciones; y 8) la integración de los órganos jurisdiccionales electorales.
26. De este modo, es posible distinguir un ámbito electoral para efectos de procedencia, y se considera como materia no electoral para tales efectos todo aquello que se encuentre fuera de dicha esfera, es decir, lo que no se relaciona directa ni indirectamente con los procesos electorales. Resulta importante no perder de vista que esta división de la materia electoral se hace con la única finalidad de determinar la procedencia de la acción de inconstitucionalidad cuando es intentada por partidos políticos.
27. Es así que, de una lectura integral de las normas impugnadas, este Alto Tribunal advierte que, de manera preliminar, todas ellas están relacionadas directa o indirectamente con la materia electoral, pues las normas combatidas se refieren a temas como: regulación del registro de coaliciones, definición y alcances de calumnia, votaciones en los Consejos Municipales y competencia para regular en materia de propaganda electoral.
28. Por tanto, MORENA sí tiene legitimación para impugnar mediante esta vía constitucional las normas señaladas, dada la naturaleza electoral de las mismas, para efectos de la procedencia en este medio de control.
29. En consecuencia, al haberse acreditado los requisitos previstos en el artículo 105, fracción II, inciso f), de la Constitución federal, y 62, último párrafo, de la Ley Reglamentaria, debe concluirse que la presente acción de inconstitucionalidad fue promovida por parte legitimada para ello.
V. CAUSAS DE IMPROCEDENCIA Y SOBRESEIMIENTO
30. Al rendir su informe, el Poder Ejecutivo del Estado sostuvo que respecto de los artículos 63, fracción VXIII, 150, primer párrafo, 413, 583, fracción V y 612 de la ley electoral de Campeche se actualiza la causal de improcedencia contenida en el artículo 19, en relación con el diverso 59, ambos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debido a que considera que los planteamientos de inconstitucionalidad resultan extemporáneos. La misma razón fue sostenida por el Poder Legislativo en torno a los artículos 63, fracción VXIII, 316 y 413.
31. Afirma que en contra de los mencionados artículos, MORENA plantea conceptos de invalidez encaminados a controvertir los textos normativos vigentes desde dos mil catorce, puesto que la reforma de veintinueve de mayo de dos mil veinte, materia de esta acción de inconstitucionalidad, se circunscribe a modificaciones menores que no se traducen en cambios normativos; es decir, no pueden considerarse como nuevos actos legislativos a efecto de hacer procedente el medio de control constitucional.
32. Se considera que no le asiste razón al Poder Ejecutivo por cuanto hace a los artículos 150, primer párrafo, 316, 413, 583, fracción V y 612. Lo anterior porque de conformidad con el criterio de este Tribunal Pleno, se está en presencia de un nuevo acto legislativo y procede la impugnación vía acción de inconstitucionalidad, cuando la modificación a las normas sea sustantiva o material, lo cual sucede cuando existan verdaderos cambios en el sentido normativo que modifiquen la trascendencia, el contenido o el alcance del precepto, de este modo una modificación al sentido normativo será un nuevo acto legislativo.
33. En el caso que nos ocupa, contrario a lo afirmado por el Poder Ejecutivo, la modificación a las
normas antes referidas implican un cambio en sentido normativo, en atención a que la reforma modificó el articulado de la ley electoral al adicionar cuestiones como el lenguaje incluyente de género, conceptualizaciones, instituciones y plazos electorales. La circunstancia anterior se ilustra con la siguiente tabla:
| Antes de la reforma
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| Artículo 150.- La solicitud de registro de los convenios de coalición, deberá ser presentada ante el Presidente del Consejo General, según la elección que lo motive, a más tardar treinta días antes que inicie el periodo de precampaña a la elección de que se trate. Durante las ausencias del Presidente del Consejo General, el convenio se podrá presentar ante el Secretario Ejecutivo del Instituto Electoral según la elección de que lo motive. El Presidente del Consejo General, integrará el expediente e informará al Consejo General. |
| Después de la reforma
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| Artículo 150.- La solicitud de registro de los convenios de coalición, deberá ser presentada ante la Presidencia del Consejo General, según la elección que lo motive, hasta treinta días antes que inicie la etapa de precampaña. Durante las ausencias de la Presidencia del Consejo General, el convenio se podrá presentar ante la Secretaría Ejecutiva del Instituto Electoral según la elección de que lo motive. La Presidencia del Consejo General, integrará el expediente para turnarlo a la Comisión de Organización Electoral, Partidos y Agrupaciones Políticas, la cual elaborará el dictamen y proyecto de resolución que se someterá a consideración del Consejo General. |
| Antes de la reforma
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| Artículo 316. Los consejos municipales se instalarán a más tardar el día 30 de noviembre del año anterior de la elección ordinaria correspondiente. A partir de su instalación y hasta la conclusión del proceso, los Consejos sesionarán por lo menos una vez al mes de manera ordinaria y cuantas veces sea necesario de manera extraordinaria. Tomarán sus resoluciones por mayoría de votos y, en caso de empate, será de calidad el voto del Presidente. |
| Después de la reforma
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| Artículo 316.- Los consejos municipales se instalarán a más tardar el día 30 de noviembre del año anterior de la elección ordinaria correspondiente. A partir de su instalación y hasta la conclusión del proceso, los Consejos sesionarán por lo menos una vez al mes de manera ordinaria y cuantas veces sea necesario de manera extraordinaria. Tomarán sus resoluciones por mayoría de votos y, en caso de empate, será de calidad el voto de la Presidencia. |
| Antes de la reforma
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| Artículo 413. Está estrictamente prohibida a los partidos, candidatos, sus equipos de campaña o cualquier persona la entrega de cualquier tipo de material que contenga propaganda política o electoral de partidos, coaliciones o candidatos, en el que se oferte o entregue algún beneficio directo, indirecto, mediato o inmediato, en especie o efectivo, a través de cualquier sistema que implique la entrega de un bien o servicio, ya sea por sí o interpósita persona y se presumirá como indicio de presión al elector para obtener su voto. Dichas conductas serán sancionadas de conformidad con la Ley General de Instituciones y de esta Ley de Instituciones. |
| Después de la reforma
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| Artículo 413.- Está estrictamente prohibido a los partidos, candidatos, candidatas, sus equipos de trabajo o cualquier persona, entregar cualquier tipo de material que contenga propaganda política o electoral de partidos, coaliciones, candidatos o candidatas, en el que se oferte o entregue algún beneficio directo, indirecto, mediato o inmediato, en especie o efectivo, a través de cualquier sistema que implique la entrega de un bien, servicio o programa, ya sea por sí o por interpósita persona, lo que se considerará como presión al electorado para obtener su voto. Además, dichas conductas serán sancionadas de conformidad con la normatividad aplicable. |
| Antes de la reforma
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| Artículo 583.- Constituyen infracciones de los partidos políticos a la presente Ley de Instituciones: [...] V. La difusión, en medios distintos a la radio y la televisión, de propaganda política o electoral que contenga expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas; [...] |
| Después de la reforma
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| Artículo 583.- Constituyen infracciones de los partidos políticos a la presente Ley de Instituciones: [...] V. La difusión, en medios distintos a la radio y la televisión, de propaganda política o electoral que contenga expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas por razones de género, discapacidad o por ser parte de una comunidad o pueblo indígena; [...] |
| Antes de la reforma
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| Artículo 612.- En caso de que se reciba alguna queja que verse sobre radio y televisión, deberá ser presentada ante el Secretario Ejecutivo quien, sin más trámite, la remitirá al Instituto Nacional para los efectos legales conducentes. Los procedimientos relacionados con la difusión de propaganda que se considere calumniosa sólo podrán iniciarse a instancia de parte afectada. Se entenderá por calumnia la imputación de hechos o delitos falsos con impacto en un proceso electoral. |
| Después de la reforma
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| Artículo 612.- Los procedimientos relacionados con la difusión de propaganda que se considere calumniosa o que genere violencia política en contra de las mujeres en razón de género, sólo podrán iniciarse a instancia de parte afectada, a través del procedimiento especial sancionador. Se entenderá por calumnia la imputación de hechos o delitos falsos con impacto en un proceso electoral. La violencia política contra las mujeres en razón de género, comprenderá toda acción u omisión, incluida la tolerancia, basada en elementos de género y ejercida dentro de la esfera pública o privada, que tenga por objeto o resultado limitar, anular o menoscabar el ejercicio efectivo de los derechos político-electorales de una o varias mujeres, el acceso al pleno ejercicio de las atribuciones inherentes a su cargo, labor o actividad, el libre desarrollo de la función pública, la toma de decisiones, la libertad de organización, así como el acceso y ejercicio a las prerrogativas correspondientes a una precandidatura, candidatura o a un cargo público. La violencia política contra las mujeres en razón de género, podrá ser perpetrada indistintamente por agentes estatales, por superiores jerárquicos, colegas de trabajo, personas dirigentes de partidos políticos, militantes, simpatizantes, precandidatas, precandidatos, candidatas o candidatos postulados por los partidos políticos o representantes de los mismos; medios de comunicación y sus integrantes, por un particular o por un grupo de personas particulares. |
34. Tal como se observa, las modificaciones generan un cambio en el sentido normativo, pues la reforma, entre otras cosas, insertó lenguaje incluyente de género, es decir, las normas reformadas ahora reflejan en sus redacciones la existencia de ambos géneros.
35. La reforma a la ley electoral de Campeche de veintinueve de mayo de dos mil veinte tomó en consideración la reforma federal en materia de paridad de género de seis de junio de dos mil diecinueve, la cual introdujo la paridad como política, principio y eje rector en la integración de los órganos públicos; así como el Decreto de trece de abril de dos mil veinte, que reformó diversas leyes en materia electoral y, de manera destacada, la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia.
36. Por ende, debe concluirse que los artículos impugnados 150, primer párrafo, 316, 413, 583, fracción V y 612 tuvieron un cambio en su sentido normativo, pues ello tiene impacto en todo el sistema electoral local, que en cumplimiento a lo ordenado por la Constitución federal, ahora es un sistema inclusivo y binario, porque las normas reformadas ahora incluyen a ambos géneros. Las mismas razones se sostuvieron en las acciones de inconstitucionalidad 157/2020 y sus acumuladas 160/2020 y 225/2020(6), así como en la 76/2019(7).
37. Por otro lado, es fundada la causal de sobreseimiento hecha valer por cuanto hace al artículo 63, fracción XVIII, de la ley electoral local, puesto que la modificación sufrida por dicho numeral no puede considerarse como un cambio en sentido normativo debido a que se reiteró la norma jurídica que contenía únicamente un cambio en el número de la fracción en que está inserto, como se observa a continuación:
| Antes de la reforma
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| Artículo 63 Son obligaciones de los partidos políticos con registro ante el Instituto Electoral: [...] XVII. Abstenerse de cualquier expresión que implique diatriba, calumnia, infamia, injuria, difamación o que denigre a los ciudadanos, a las instituciones públicas o a otros Partidos políticos, o Coaliciones y a sus candidatos, particularmente durante las campañas electorales y en la propaganda política que se utilice durante las mismas; [...] |
| Después de la reforma
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| Artículo 63. Son obligaciones de los partidos políticos con registro ante el Instituto Electoral: [...] XVIII. Abstenerse de cualquier expresión que implique diatriba, calumnia, infamia, injuria, difamación o que denigre a los ciudadanos, a las instituciones públicas o a otros Partidos políticos, o Coaliciones y a sus candidatos, particularmente durante las campañas electorales y en la propaganda política que se utilice durante las mismas; [...] |
38. De lo anterior se aprecia que el mandato legal contenido en el artículo 63, fracción XVIII, de la ley electoral local no se modificó en lo absoluto, pues la reforma de veintinueve de mayo de dos mil veinte únicamente cambió la fracción de la referida porción normativa, de ahí que se considere que no implicó un cambio normativo que se traduzca en un nuevo acto legislativo desde el punto de vista material, ya que dicha redacción se encuentra contenida en el artículo 63 (en la fracción XVII antes de la reforma impugnada) desde el treinta de junio de dos mil catorce; de ahí que lo procedente sea sobreseer por cuanto hace a la impugnación del artículo 63, fracción XVIII, de la ley electoral local, por resultar extemporánea.
39. Al no advertirse la existencia de alguna causa de improcedencia que se actualice de oficio por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se procede al estudio de fondo de los planteamientos hechos valer por el partido político.
VI. PRECISIÓN METODOLÓGICA PARA EL ESTUDIO DE FONDO
40. En la demanda de acción de inconstitucionalidad, MORENA hace valer conceptos de invalidez para impugnar diversos artículos de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Campeche.
41. Por metodología, los conceptos de invalidez del partido político accionante serán estudiados en cuatro temas fundamentales:
| APARTADO | TEMÁTICA | NORMAS IMPUGNADAS DE LA LEY ELECTORAL |
| VII
Tema 1
| Regulación sobre registro de coaliciones (Primer concepto de invalidez). | Artículo 150, primer párrafo |
| VIII
Tema 2
| Definición y alcances de calumnia (Segundo y quinto concepto de invalidez). | Artículos 612, párrafo 3 y 583, fracción V |
| IX
Tema 3
| Votaciones en los Consejos Municipales (Tercer concepto de invalidez). | Artículo 316 |
| X
Tema 4
| Competencia para regular en materia de propaganda electoral (Cuarto concepto de invalidez). | Artículo 413 |
VII. TEMA 1. REGULACIÓN SOBRE REGISTRO DE COALICIONES
42. La mayoría de los integrantes del Pleno votaron por declarar la inconstitucionalidad del artículo 150, primer párrafo, de la ley electoral impugnada.
43. Sosteniendo la inconstitucionalidad de la norma precisada se obtuvieron siete votos de los señores ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Esquivel Mossa, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Zaldívar Lelo de Larrea; mientras que los señores ministros González Alcántara Carrancá, Franco González Salas, Aguilar Morales y la señora ministra Ríos Farjat votaron a favor de la validez.
44. Por lo anterior, al no haberse obtenido una votación mayoritaria de ocho votos por la invalidez de dicha norma impugnada, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 105, fracción II, párrafo último de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 72 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II, del Artículo 105 constitucional, el Tribunal Pleno determinó desestimar la acción de inconstitucionalidad 134/2020, en cuanto a la impugnación del artículo señalado.
VIII. TEMA 2. Definición y alcances de calumnia
45. En su segundo y quinto concepto de violación, MORENA sostiene que los artículos 583, fracción V y 612, párrafo tercero, de la ley impugnada son inconstitucionales.
46. Respecto del artículo 583, fracción V, de la ley electoral local, el partido accionante considera que vulnera la libertad de expresión en la propaganda política electoral que se emplea durante las campañas, así como los principios de certeza, legalidad y objetividad. Estima que se vulneran los artículos 7 y 41, base III, apartado C, primer párrafo, de la Constitución federal, que establecen la libertad de expresión en general -el primero de los artículos- y de manera específica en materia de propaganda política -el segundo artículo referido-.
47. Ello, pues la libertad de expresión en la propaganda política electoral solo está prohibida en los casos en que sea calumniosa, y siempre que sea hecho a sabiendas por quien la cometa. De ahí que la legislación local impugnada lleva implícita la posibilidad de censura y coarta la difusión de ideas en el contexto del debate robusto en una sociedad democrática porque amplía la restricción a la libertad de expresión introduciendo el término "que denigre" a las instituciones y a los propios partidos.
48. El partido accionante agrega que el artículo 583, fracción V, de la ley electoral local es inconstitucional al obligar a los partidos políticos abstenerse de difundir la difusión de propaganda política o electoral que contenga expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos.
49. Así, sostiene, que tratándose de límites expresos a la libertad de expresión en materia de propaganda política o electoral que difundan los partidos políticos, solo deben abstenerse de calumniar a otras personas.
50. Por cuanto hace al artículo 612, párrafo tercero, de la ley electoral de Campeche, MORENA aduce que resulta inconstitucional porque se omite incluir como elemento del tipo administrativo sancionable el relativo a que el sujeto activo difunda las expresiones prima facie calumniosas, a sabiendas de la falsedad de los hechos y delitos que falsamente atribuye al pasivo, lo cual entraña una regulación deficiente y carente de certeza y legalidad que vulnera las garantías de seguridad jurídica y taxatividad, el derecho a la presunción de inocencia la persona a quien se atribuya la conducta aparentemente calumniosa y el derecho humano a la libertad de expresión.
51. Los artículos impugnados son los siguientes:
Antes de la reforma impugnada
Artículo 583
Constituyen infracciones de los partidos políticos a la presente Ley de Instituciones:
(...)
V. La difusión, en medios distintos a la radio y la televisión, de propaganda política o electoral que contenga expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas;
(...)
Decreto impugnado de 29 de mayo de 2020
Artículo 583
Constituyen infracciones de los partidos políticos a la presente Ley de Instituciones:
(...)
V. La difusión, en medios distintos a la radio y la televisión, de propaganda política o electoral que contenga expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas por razones de género, discapacidad o por ser parte de una comunidad o pueblo indígena;
(...)
Antes de la reforma impugnada
Artículo 612
En caso de que se reciba alguna queja que verse sobre radio y televisión, deberá ser presentada ante el Secretario Ejecutivo quien, sin más trámite, la remitirá al Instituto Nacional para los efectos legales conducentes.
Los procedimientos relacionados con la difusión de propaganda que se considere calumniosa sólo podrán iniciarse a instancia de parte afectada. Se entenderá por calumnia la imputación de hechos o delitos falsos con impacto en un proceso electoral.
Decreto impugnado de 29 de mayo de 2020
Artículo 612
En caso de que se reciba alguna queja que verse sobre radio y televisión, deberá ser presentada ante el Secretario Ejecutivo quien, sin más trámite, la remitirá al Instituto Nacional para los efectos legales conducentes.
Los procedimientos relacionados con la difusión de propaganda que se considere calumniosa o que genere violencia política en contra de las mujeres en razón de género, sólo podrán iniciarse a instancia de parte afectada, a través del procedimiento especial sancionador.
Se entenderá por calumnia la imputación de hechos o delitos falsos con impacto en un proceso electoral.
La violencia política contra las mujeres en razón de género, comprenderá toda acción u omisión, incluida la tolerancia, basada en elementos de género y ejercida dentro de la esfera pública o privada, que tenga por objeto o resultado limitar, anular o menoscabar el ejercicio efectivo de los derechos político-electorales de una o varias mujeres, el acceso al pleno ejercicio de las atribuciones inherentes a su cargo, labor o actividad, el libre desarrollo de la función pública, la toma de decisiones, la libertad de organización, así como el acceso y ejercicio a las prerrogativas correspondientes a una precandidatura, candidatura o a un cargo público.
La violencia política contra las mujeres en razón de género, podrá ser perpetrada indistintamente por agentes estatales, por superiores jerárquicos, colegas de trabajo, personas dirigentes de partidos políticos, militantes, simpatizantes, precandidatas, precandidatos, candidatas o candidatos postulados por los partidos políticos o representantes de los mismos; medios de comunicación y sus integrantes, por un particular o por un grupo de personas particulares.
52. De lo anterior se desprende que el órgano legislador estableció, en lo que nos atañe por cuanto constituye concepto de invalidez, que es obligación de los partidos políticos abstenerse de difundir propaganda política o electoral que contenga expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos. Y que se entenderá por calumnia la imputación de hechos o delitos falsos con impacto en un proceso electoral.
53. Este Tribunal Pleno considera fundada la petición de invalidez, al transgredirse el principio de libertad de expresión y el artículo 41 de la Constitución federal; lo que conlleva a declarar la inconstitucionalidad de todas las porciones normativas reclamadas. Para explicar a detalle esta conclusión, se aludirá primero al parámetro y precedentes aplicables, para después analizar en concreto los contenidos cuestionados.
A. Parámetro de regularidad constitucional y precedentes
54. En múltiples ocasiones esta Corte se ha pronunciado, directa o indirectamente, sobre la regularidad constitucional de normas relacionadas con la propaganda electoral o las expresiones de los aspirantes o candidatos. En las acciones de inconstitucionalidad 64/2015 y sus acumuladas 65/2015, 66/2015, 68/2015 y 70/2015(8); 50/2015 y sus acumuladas 55/2015, 56/2015 y 58/2015(9), y recientemente 133/2020 y 140/2020(10), entre otras, el punto de partida para el análisis de las normas estatales que regulan la propaganda en materia electoral, así como las expresiones de partidos, aspirantes, candidatos y quienes participen de algún modo en el proceso electoral, es la modificación que el Poder Constituyente permanente hizo al artículo 41, base III, apartado C, de la Constitución federal mediante la reforma del diez de febrero de dos mil catorce.
55. El texto antes de la reforma establecía que "en la propaganda política o electoral que difundan los partidos deberán abstenerse de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas". En tanto que el texto posterior a la reforma es el siguiente: "En la propaganda política o electoral que difundan los partidos y candidatos deberán abstenerse de expresiones que calumnien a las personas". En otras palabras, a partir de la reforma constitucional del diez de febrero de dos mil catorce, el artículo 41, base III, apartado C, de la Constitución federal protege a las personas frente a la propaganda política o electoral que las
calumnie, más no así a las instituciones de expresiones que las puedan denigrar.
56. Sobre esa base en los distintos precedentes, esta Suprema Corte ha analizado si las legislaturas de los estados pueden prohibir a los partidos o a los candidatos realizar propaganda o realizar meras expresiones, que "denigren" u "ofendan" a las demás instituciones o partidos políticos, llegado a la conclusión de que la libertad de expresión goza de una protección reforzada en nuestro ordenamiento jurídico; especialmente cuando se lleva a cabo en el terreno político electoral. Por ende, sólo se ha reconocido la validez de contenidos normativos que repliquen sustancialmente el referido texto de la Constitución federal, es decir, sólo se acepta una prohibición consistente en que los partidos y candidatos deberán abstenerse, en su propaganda política o electoral o en sus meras expresiones, a realizar expresiones que calumnien a las personas.
57. De manera particular se debe destacar la acción de inconstitucionalidad 50/2015 y sus acumuladas(11), en la que se analizaron varios artículos del Código Electoral del Estado de Veracruz. En esa ocasión, este Tribunal Pleno declaró la inconstitucionalidad de las diversas porciones normativas que aluden a sujetos distintos a las "personas" y que prohíben ejercicios de la libertad de expresión diferentes a la "calumnia", como son las "ofensas", la "difamación" o cualquier otra expresión que "denigre". Para ello, se aplicó un escrutinio estricto de constitucionalidad, a partir de los siguientes fundamentos:
La importancia de proteger la libertad de expresión de los partidos políticos ha sido ya reconocida en los precedentes de esta Suprema Corte, y dichas consideraciones también tutelan la libertad de expresión de otros mecanismos para acceder a cargos de elección popular como son las candidaturas independientes. Así, en la acción de inconstitucionalidad 61/2008 se dijo que "la expresión y difusión de ideas son parte de sus prerrogativas como personas jurídicas y se relaciona con las razones que justifican su existencia misma; sin embargo los derechos con que cuentan los partidos políticos en relación a la libertad de expresión no deben llevar a concluir que se trata de derechos ilimitados, ya que existen reglas sobre límites plasmados en el primer párrafo del artículo 7 constitucional y el párrafo 2 del artículo 13 de la Convención Americana. (...) De lo cual se puede deducir que la legalidad de las restricciones a la libertad de expresión dependerá, por tanto, de que las mismas estén orientadas a satisfacer un interés público imperativo, y de que cuando existan varias opciones para alcanzar ese objetivo, se escoja la que restrinja en menor escala el derecho protegido."
Asimismo, en la acción de inconstitucionalidad 45/2006 y su acumulada se señaló que "en el caso de los partidos políticos, la expresión y difusión de ideas con el ánimo no ya de informar, sino de convencer, a los ciudadanos, con el objeto no sólo de cambiar sus ideas sino incluso sus acciones, es parte de sus prerrogativas como personas jurídicas y se relaciona con las razones que justifican su existencia misma. Los partidos políticos son actores que, como su nombre indica, operan como agentes permanentes de creación de opinión sobre los asuntos públicos; su relación con el tipo de discurso que, por su función, la libertad de expresión está destinada a privilegiar -el discurso político- es estrecha y en alguna medida, funcionalmente presupuesta."
Precisándose también que "los partidos políticos tienen derecho a hacer campaña y en parte se justifican institucionalmente porque hacen campaña y proveen las personas que ejercerán los cargos públicos en normas de los ciudadanos. En esta medida, son naturalmente un foro de ejercicio de la libre expresión distintivamente intenso, y un foro donde el cariz de las opiniones y las informaciones es de carácter político -el tipo de discurso que es más delicado restringir a la luz de la justificación estructural o funcional de la libertad de expresión en una democracia-."
Estos precedentes ponen énfasis en el hecho de que el ejercicio de la libertad de expresión no solo tiene una dimensión individual sino social, pues implica también un derecho colectivo a recibir cualquier información y a conocer la expresión del pensamiento ajeno y apuntan a la necesidad de que las medidas restrictivas se sometan a un test estricto de proporcionalidad.
Asimismo, es necesario tener presente que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la libertad de expresión protege no sólo las informaciones o ideas que son favorablemente recibidas o consideradas como inofensivas o indiferentes, sino también aquellas que chocan, inquietan u ofenden al
Estado o a una fracción cualquiera de la población. Tales son las demandas del pluralismo, la tolerancia y el espíritu de apertura, sin las cuales no existe una "sociedad democrática".
Así, la obligación impuesta por los artículos 70, fracción V y 288, fracción IX, del Código Electoral de Veracruz a los partidos políticos y a los candidatos independientes consistente en abstenerse de difundir en su propaganda política o electoral cualquier expresión que denigre a las instituciones y a los partidos, constituye una restricción a la libertad de expresión de los partidos políticos y candidaturas independientes, que conforme a los precedentes, debe someterse a un escrutinio estricto, por lo que debe determinarse si persigue una finalidad constitucionalmente imperiosa; si la medida está estrechamente vinculada con esa finalidad imperiosa y si se trata de la medida que restringe en menor grado el derecho protegido .
Este Tribunal Pleno considera que la obligación impuesta por los artículos 70, fracción V y 288, fracción IX, a los partidos políticos no supera un test de escrutinio estricto y, por tanto, es inconstitucional.
58. Por otro lado, en cuanto al tema de definición de calumnia, este Tribunal Pleno, al resolver la acción de inconstitucionalidad 64/2015 y sus acumuladas 65/2015, 66/2015, 68/2015 y 70/2015(12), la acción de inconstitucionalidad 129/2015 sus acumuladas 130/2015, 131/2015, 132/2015, 133/2015 y 137/2015(13), y recientemente la diversa acción de inconstitucionalidad 132/2020(14), ha declarado la invalidez de normas similares, por no incluir dentro de la definición de calumnia que la imputación de los hechos o delitos falsos se haya hecho con conocimiento de su falsedad.
59. La ya mencionada reforma de diez de febrero de dos mil catorce que el órgano constituyente permanente hizo al artículo 41, base III, apartado C, de la Constitución federal establece lo siguiente:
Artículo 41. [...]
III. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho al uso de manera permanente de los medios de comunicación social. Los candidatos independientes tendrán derecho de acceso a prerrogativas para las campañas electorales en los términos que establezca la ley. [...]
Apartado C. En la propaganda política o electoral que difundan los partidos y candidatos deberán abstenerse de expresiones que calumnien a las personas. [...]
60. Este Pleno, al resolver la acción de inconstitucionalidad 35/2014 y sus acumuladas(15), determinó por unanimidad de votos que lo dispuesto en el artículo de la Constitución federal antes inserto, sólo protege a las personas frente a las calumnias. Lo anterior, en razón de que la norma constitucional referida fue reformada, y excluyó de su ámbito de protección a las instituciones y partidos políticos por expresiones que las puedan denigrar(16).
61. En ese precedente se destacó que resulta relevante proteger la libertad de expresión de los partidos políticos, pues ello contribuye a promover la participación democrática de la sociedad. Además, a través de la información que proveen los ejercicios democráticos entre partidos, contribuyen a que el ejercicio del voto sea libre en la medida en que la ciudadanía cuenta con la información necesaria para evaluar a las personas que pretenden acceder a cargos de elección popular(17).
62. Es necesario tener presente que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la libertad de expresión protege no sólo las informaciones o ideas que son favorablemente recibidas o consideradas como inofensivas o indiferentes, sino también aquellas que chocan, inquietan u ofenden al Estado o a una fracción cualquiera de la población. Tales son las demandas del pluralismo, la tolerancia y el espíritu de apertura, sin las cuales no existe una "sociedad democrática"(18).
63. Ahora bien, este Alto Tribunal ha dicho que el uso cotidiano del término calumnia se refiere a una acusación falsa, hecha maliciosamente para causar daño, o bien, a la imputación de un delito a sabiendas de su falsedad(19), de ahí que ha sido reiterado el criterio de validar como constitucionales las normas que establezcan que la calumnia es aquella que se emite a sabiendas de la falsedad de los hechos.
64. En este sentido, cuando en las normas no se establezca la condicionante de conocimiento previo de la falsedad, se debe concluir que la definición en esos artículos no concuerda con la interpretación que este Tribunal Pleno considera que debe hacerse del término calumnia para que resulte ajustado y proporcional como término constitucionalmente permitido para restringir la libertad de expresión, máxime que en este tipo de debate democrático su posible restricción debe entenderse en términos
muy estrictos.
B. Análisis de las normas impugnadas
65. Tomando en cuenta el parámetro descrito y utilizando las premisas y metodología de análisis descritas en los precedentes recién invocados, se llega a la convicción de que las porciones normativas reclamadas son inconstitucionales.
66. Se advierte que la porción normativa reclama del artículo 583, fracción V, de la ley electoral local dispone que la difusión de propaganda política o electoral que contenga expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas constituirá una infracción.
67. Este Tribunal Pleno considera que la prohibición de calumnia goza de respaldo constitucional, pero ampliar la prohibición de propaganda "que denigre" contradice de manera directa lo previsto en el citado artículo 41, base III, apartado C, de la Constitución federal. Además, también resulta inconstitucional la parte relativa a "instituciones o propios partidos políticos", ya que como quedó precisado en los precedentes invocados, la protección constitucional de no calumniar, solo protege a las personas, de ahí que no se puedan incluir válidamente a diversos sujetos distintos a las "personas".
68. Ello es así, puesto no hay en la Constitución federal una finalidad imperiosa que justifique excluir, de manera previa y genérica, del ámbito político y electoral las expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, pues como se ha referido, la única restricción, y aplicada al ámbito estricto de la propaganda, es la calumnia a las personas. Además, en todo caso, las referidas prohibiciones no guardan lógica con lo dispuesto en el
