SENTENCIA dictada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Acción de Inconstitucionalidad 214/2020, así como los Votos Particular del señor Ministro Luis María Aguilar Morales y Concurrentes de los señores Ministros José Fernando Franco González Salas, Jorge Mario Pardo Rebolledo y Presidente Arturo Zaldívar Lelo de Larrea.
Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Suprema Corte de Justicia de la Nación.- Secretaría General de Acuerdos.
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 214/2020
PROMOVENTE: COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
VISTO BUENO
SR. MINISTRO
MINISTRO PONENTE: JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO
SECRETARIO: GUILLERMO PABLO LÓPEZ ANDRADE
Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veinticuatro de mayo de dos mil veintiuno.
VISTOS para resolver la acción de inconstitucionalidad 214/2020 y
RESULTANDO:
1. Primero. Presentación de la acción. Mediante escrito presentado el tres de agosto de dos mil veinte(1), la Presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos(2) promovió acción de inconstitucionalidad en contra de las autoridades y actos siguientes:
2. 1.1. Poderes demandados:
| órgano legislativo que emitió las normas generales impugnadas:
|
| — congreso del estado de sonora. |
| órgano ejecutivo que promulgó las normas generales impugnadas:
|
| — gobernador constitucional del estado de sonora. |
3. 1.2. Normas generales impugnadas:
| Ordenamiento
| Artículos
|
| —ley de educación del estado de sonora, expedida mediante Decreto 163 publicado en el Boletín Oficial de la entidad, el quince de mayo de dos mil veinte. | Capítulos VI "De la Educación Indígena" (Artículos 51 a 53). Capítulo VIII "De la Educación Inclusiva" (Artículos 56 a 60). |
4. Segundo. Artículos constitucionales e instrumentos internacionales que se estiman violados. La accionante estimó vulnerados los siguientes preceptos de orden constitucional y convencional:
| Instrumento Normativo
| Artículos
|
| Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. | — 1°, 2° y 3°. |
| Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes. | — 4°, 5°, 6°, 7° y 8°. |
| Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. | — 4.3. |
5. Por cuanto se refiere a los derechos humanos que se estimaron vulnerados, se señalaron los siguientes:
— Derecho a la consulta previa, libre, informada, de buena fe y culturalmente adecuada de los pueblos y comunidades indígenas.
— Derecho a la consulta estrecha y participación activa de las personas con discapacidad a través de las organizaciones que las representan.
— Derecho a la educación.
6. Tercero. Registro, turno y admisión de la demanda. Mediante acuerdo de once de agosto de dos mil veinte, el Ministro Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente con el número 214/2020 y determinó turnarlo al Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo para instruir el procedimiento respectivo.
7. Por diverso proveído de catorce de agosto de dos mil veinte, el Ministro instructor admitió a trámite la acción de inconstitucionalidad; dio vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, ambos del Estado de Sonora, para que rindieran sus respectivos informes; a la Fiscalía General de la República para que formulara el pedimento que le corresponde; y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal, con la finalidad de que, si consideraba que la materia de la presente acción de inconstitucionalidad trasciende a sus funciones constitucionales, manifestara lo que a su representación correspondía.
8. Cuarto. Conceptos de invalidez. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, esencialmente, planteó en su demanda los siguientes argumentos:
| ÚNICO
|
| LOS ARTÍCULOS IMPUGNADOS TRANSGREDEN EL DERECHO A LA CONSULTA DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS Y DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD. |
A. DERECHO A LA CONSULTA INDÍGENA
1.- Contexto de los Pueblos y Comunidades Indígenas en Sonora
— De acuerdo con datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), en Sonora el 17.8% de la población se identifica o autorreconoce como indígena. Además, aproximadamente un 2.4% de la población de dicha entidad federativa habla alguna lengua originaria.
— Es inconcuso que existe población indígena en el Estado de Sonora, que, aunque no es cuantitativamente mayoritaria, ello no es óbice para que el Estado garantice los derechos humanos que tienen reconocidos constitucional y convencionalmente.
2.- Parámetro constitucional y convencional del derecho a la consulta indígena
— Se desarrolla el contenido y alcance del derecho a la consulta indígena, así como criterios sostenidos por este Alto Tribunal.
3.- Inconstitucionalidad de los capítulos de la ley impugnados por falta de consulta previa
— La Comisión Nacional accionante, en este subapartado, señala que el Capítulo VI de la Ley de Educación del Estado de Sonora necesariamente tiene un impacto significativo en la vida y entorno de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, toda vez que tendrá incidencia
principalmente en el ejercicio a la educación de esos segmentos de la sociedad.
— Pese a que Sonora no tiene un gran número de habitantes indígenas en relación con su población total, es incuestionable que resultaba necesario e indispensable que el legislador estatal realizara la consulta indígena para conocer las inquietudes particulares de los pueblos y comunidades originarias y afromexicanas, para de esta forma, hacerlos partícipes en la creación de las medidas legislativas en cuestión y así garantizar el respeto de todos y cada uno de sus derechos.
— El legislativo local inobservó el sistema normativo nacional e internacional, en virtud de que tenía la obligación de llevar a cabo una consulta previa en materia indígena antes de expedir la Ley de Educación del Estado de Sonora.
— Si bien las disposiciones que recoge la Ley de Educación del Estado de Sonora sobre personas indígenas y afromexicanas podrían considerarse como positivas, lo cierto es que el proceso que les dio origen no se apegó a los parámetros que exige una consulta previa en la materia.
B. DERECHO DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD A SER CONSULTADAS
1.- Parámetro en materia de consulta a las personas con discapacidad
— Se cuestiona el Capítulo VIII de la Ley impugnada y se desarrolla el contenido y alcance del derecho a la consulta a las personas con discapacidad.
2.- Falta de consulta a las personas con discapacidad en la ley impugnada
— No existió consulta estrecha y participación activa a las personas con discapacidad a través de sus representantes o con las asociaciones que fungen para tal efecto, toda vez que la ley impugnada contiene disposiciones que atañen a ese sector de la población.
C. CUESTIONES RELATIVAS A LOS EFECTOS
— La Comisión accionante solicita que, de ser tildados de inconstitucionales los preceptos combatidos, se extiendan los efectos a todas aquellas normas que estén relacionadas.
9. Quinto. Rendición de informes de los Poderes Ejecutivo y Legislativo local. Mediante escritos recibidos el veinticuatro y el veintiocho de septiembre de dos mil veinte, respectivamente, el Poder Ejecutivo de la entidad, por conducto del Subsecretario de lo Contencioso de la Secretaría de la Consejería Jurídica(3) y el Congreso del Estado de Sonora, a través de su Presidente(4), rindieron sus informes en el sentido de sostener la validez de los preceptos impugnados, para lo cual, esencialmente, se expuso lo siguiente:
5.1. Informe Del Ejecutivo Local
— La litis planteada no se fija en cuanto a actos propios del Poder Ejecutivo del Estado de Sonora, entendiéndose por ello la participación que tuvo el mismo dentro del proceso de creación de la norma tildada de inconstitucional, pues de la observancia al escrito de demanda se advierte que la accionante se dirige a realizar argumentos en contra del procedimiento legislativo seguido dentro de la propia Cámara del Congreso del Estado de Sonora y se centra en cuestiones relativas a actos previos al proceso legislativo, contenidas en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, así como en la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
— El concepto de invalidez planteado resulta inoperante en cuanto hace al Poder Ejecutivo, pues se refiere a sus actuaciones dentro de la creación de la norma impugnada, siendo en todo caso el órgano legislativo el que se encuentra legitimado en lo pasivo, para realizar las manifestaciones que a su juicio sean aplicables al respecto.
— La reforma fue aprobada por el Congreso del Estado de Sonora en cumplimiento a lo ordenado por el Congreso de la Unión al haberse reformado los artículos 3, 31 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
— Es el Congreso de la Unión quien al haber aprobado esas reformas mandata a los Estados a efectuar las armonizaciones a las legislaciones estatales, ya que el Decreto fue publicado el día quince de
mayo de dos mil diecinueve en el Diario Oficial de la Federación, por lo que el plazo para cumplir era el catorce de mayo de dos mil veinte, siendo que el Congreso del Estado cumplió con lo ordenado en dicha reforma constitucional.
— Los artículos que impugna la Presidenta de la Comisión Nacional de Derechos Humanos son constitucionales de origen, ya que éstos se reformaron y se basaron en reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
— La reforma no resulta inconstitucional, sino, por el contrario, atiende a un cumplimiento de orden general para la armonización de la reforma educativa y por otra parte las reformas que arguye la accionante no son violatorias de los derechos de las comunidades y pueblos indígenas, ya que con las mismas se les posibilita y garantiza mejores condiciones de acceso a la educación para los mismos, cuestión que en la especie no estudió previamente la accionante y en una simpleza trata de perjudicar el avance en materia educativa para dicho sector al tildar de inconstitucionales las mismas, por lo que al ser reformas apegadas a la constitución federal y que las mismas son tendientes a dar mayores derechos, beneficios y protección a las comunidades y pueblos indígenas éstas deben prevalecer por estar apegadas a la ley y a los tratados internacionales.
— Resulta innecesaria la consulta, derivado de que no es una afectación lo que se hace con dichas reformas como se ha expuesto, sino que con éstas las comunidades y pueblos indígenas obtienen mayor protección en materia educativa, de ahí que la misma consulta en la que trata de fundar su escrito la accionante no tiene un impacto significativo, ni repercute por sí misma en una afectación a los derechos de las comunidades y pueblos indígenas por lo que el Congreso del Estado o en su defecto el Ejecutivo Estatal no tenía la obligación de llevar a cabo de manera previa la consulta.
— La Presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos únicamente se limita a argumentar presuntas violaciones a los artículos 1o, 2o y 3o de la Constitución Política Federal, así como los artículos 4, 5, 6, 7 y 8 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes y 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y V de la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad, sosteniendo violaciones a los derechos humanos relativos a consulta previa, libre, informada, culturalmente adecuada y de buena fe de los pueblos y comunidades indígenas, así como la consulta estrecha y colaboración activa de las personas con discapacidad, pero no exponen un análisis abstracto de supuesta inconstitucionalidad de la norma promulgada, lo que resulta en la inoperancia de tal concepto de invalidez.
— Son inoperantes todos aquellos conceptos de invalidez propuestos para efectos de salvaguardar derechos o bienes jurídicos tutelados individuales, ya que el análisis de la constitucionalidad en materia de acciones de inconstitucionalidad debe ser abstracto y no particular, es decir, limitarse solamente a si existe una contradicción entre la norma de carácter general y la Constitución. La promovente en momento alguno indica de qué manera específica repercutieron las supuestas ilegalidades y vicios del procedimiento legislativo en el texto de la norma impugnada, limitándose a mencionar que la misma resulta inválida por no haberse respetado un acto previo al procedimiento de creación.
— La autoridad legislativa no dejó pasar inadvertido el consagrar el derecho a la consulta de los pueblos y comunidades indígenas al plasmarlas en la norma que se combate, previendo en su artículo 52 que las autoridades educativas del Estado consultarán de buena fe y de manera previa, libre e informada, de acuerdo con las disposiciones legales estatales, nacionales e internacionales en la materia, cada vez que prevea medidas en materia educativa, relacionadas con los pueblos y comunidades indígenas o afromexicanas respetando su autodeterminación en los términos del artículo 2o de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
— Respecto a los actos previos que menciona la accionante, consistentes en la consulta estrecha y colaboración activa previstos en el artículo 4.3 de la Convención sobre los Derechos Humanos de las Personas con Discapacidad, en nuestro país no existe un ordenamiento legal especifico que detalle
el proceso formalmente establecido a efecto de llevar a cabo una consulta, ni que enuncie cuáles son las características que debe reunir dicha consulta.
— La norma impugnada no pone en desventaja a las personas con discapacidad ni va en contra del modelo social, sino que ésta les da un tratamiento equitativo a las personas con discapacidad, les da reconocimiento entre los grupos que conforman el sistema educativo, sin hacer distinción de manera discriminatoria hacia ellos, por tanto, no viola el principio de igualdad y el derecho a la educación contenidos en los artículos 1 y 3 de la Constitución Federal, respectivamente. Se trata de una acción positiva cuya finalidad es combatir el ausentismo de las personas con discapacidad en las aulas escolares, esto es, que las personas con las condiciones señaladas tengan la posibilidad de tener acceso a un sistema educativo eficiente para ellos.
— La norma impugnada no hace excepción a los derechos consagrados en el artículo 1o constitucional, en donde se garantizan los derechos humanos y el derecho a la igualdad, sino que lo que hace es fomentar la educación inclusiva en nuestro Estado, brindando a favor de las personas con discapacidad un sistema educativo acorde a las necesidades específicas de ellos que les permitan integrarse a la sociedad y poder tener una vida autosuficiente, al igual que se fomenta una educación indígena que atienda las necesidades educativas de las personas, pueblos y comunidades indígenas con pertinencia cultural y lingüística, basada en el respeto, promoción y preservación del patrimonio histórico y cultural del Estado; por lo que tenemos una norma favorable para las comunidades y pueblos indígenas y para las personas con discapacidad que impone obligaciones a la autoridad educativa en aras de consagrar el derecho constitucional a la igualdad, la no discriminación y sobre todo el derecho a la educación previstos en los artículos 1o, 2o y 3o de la Constitución Federal.
5.2. Informe Del Congreso Local
— En el mes de marzo del año dos mil veinte, la Secretaría de Educación y Cultura creó un portal en donde se pone a disposición para su lectura y análisis el proyecto de Ley de Educación del Estado de Sonora, para que diferentes instituciones públicas y privadas, sociedad civil, indígenas, personas con discapacidad, estudiantes, padres de familia, cualquier ciudadano, pudiera hacer los comentarios a los títulos, capítulos o artículos específicos.
— De esa forma se fue trabajando en un proyecto que se encuentra acorde al sistema educativo que se hizo llegar a este Congreso Local el día ocho de abril de dos mil veinte, por parte de la Secretaría de Educación y Cultura del Estado de Sonora.
— El día veintiuno de abril de dos mil veinte la Secretaría de Educación y Cultura remitió a la Autoridad Educativa Federal el proyecto que se presentó a este Congreso Local, dando respuesta por oficio el día veintitrés de abril del mismo año comunicando que es acorde con el marco constitucional y legal que se ha dispuesto en materia educativa, además de que se encuentran plasmadas las particularidades de la prestación del servicio de esta entidad federativa, oficio que fue remitido a este Congreso para su conocimiento.
— Con lo anteriormente expuesto, se corrobora que se realizaron diversas acciones con la finalidad de realizar una consulta previa, libre informada a toda la sociedad sonorense, incluyendo a indígenas, así como personas con discapacidad.
— De igual forma, las reuniones de comisión del Congreso del Estado son públicas y se realizan en las instalaciones del Congreso Local, por lo que cualquier ciudadano interesado en la participación en la creación de alguna norma puede participar de manera activa; así como el dictamen aprobado por cada comisión se publica en la gaceta del Congreso del Estado de Sonora, para el conocimiento de los ciudadanos, antes de ser aprobada por el Pleno del Congreso del Estado. Así como todo lo realizado de manera pública es informado en diversos medios de comunicación estatales, para el conocimiento de los ciudadanos.
10. Dichos informes se tuvieron por rendidos mediante acuerdo dictado por el Ministro instructor el nueve de octubre de dos mil veinte, quedando los autos a la vista de las partes para efectos de que pudieran formular sus alegatos.
11. Sexto. Alegatos y cierre de instrucción. La accionante y el Poder Ejecutivo local hicieron valer sus respectivos alegatos, los cuales se agregaron a los autos, conforme a lo determinado en acuerdos dictados el diecinueve de octubre y el doce de noviembre de dos mil veinte(5). En este último acuerdo, el Ministro instructor también determinó el cierre de instrucción a efecto de elaborar el proyecto de resolución correspondiente.
CONSIDERANDOS:
12. Primero. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es competente para resolver la acción de inconstitucionalidad 214/2020, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso g) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, planteó la posible contradicción entre diversos artículos de la Ley de Educación del Estado de Sonora(6), y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
13. Segundo. Oportunidad. El artículo 60, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal(7) dispone que, por regla general, el plazo para promover la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales, contados a partir del día siguiente a la fecha en que la norma general sea publicada en el correspondiente medio oficial.
14. No obstante, en atención a la circunstancia extraordinaria ocasionada con motivo de la pandemia provocada por el virus SARS-CoV2, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación aprobó los Acuerdos Generales 3/2020, 6/2020, 7/2020, 10/2020, 12/2020 y 13/2020, a través de los cuales se declaró inhábil para dicho órgano jurisdiccional el periodo comprendido entre el dieciocho de marzo al quince de julio de dos mil veinte, cancelándose el periodo de receso y prorrogándose la suspensión de plazos del dieciséis de julio al dos de agosto de dos mil veinte.
15. Particularmente, en los artículos primero, segundo, numerales 2 y 3, y tercero, de los Acuerdos Generales 10/2020 y 12/2020, en los que se prorrogó la suspensión de plazos del primero de junio al treinta de junio y del primero de julio al quince de julio, se permitió la promoción electrónica de los escritos iniciales en los asuntos competencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenando proseguir electrónicamente el trámite de las acciones de inconstitucionalidad en las que se hubieran impugnado normas electorales, permitiendo habilitar días y horas sólo para acordar los escritos iniciales de las acciones de inconstitucionalidad que hubieren sido promovidas.
16. Las referidas decisiones plenarias se complementaron con el diverso Acuerdo General 8/2020, mediante el cual se establecieron las reglas para la integración de los expedientes impreso y electrónico en controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad; en concreto, se reguló el uso de la firma electrónica u otros medios para la promoción y consulta de los expedientes de acciones de inconstitucionalidad.
17. Bajo este contexto, se advierte que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos impugna diversas disposiciones de la Ley de Educación para el Estado de Sonora, publicada en el Boletín Oficial de dicha entidad federativa el viernes quince de mayo de dos mil veinte, fecha en la que se encontraban suspendidas las labores de este Alto Tribunal. Por consiguiente, el plazo de treinta días naturales para promover la acción de inconstitucionalidad transcurrió a partir del tres de agosto hasta el uno de septiembre de dos mil veinte.
18. En ese sentido, toda vez que la demanda se presentó el día en que inició el plazo respectivo, se concluye que la acción de inconstitucionalidad fue promovida oportunamente.
19. Tercero. Legitimación. De acuerdo con el artículo 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos es un organismo legitimado para impugnar leyes expedidas por las legislaturas estatales que estime violatorias de derechos humanos. Además, conforme a lo previsto en el primer párrafo del artículo 11 de la Ley Reglamentaria de la materia, los promoventes deben comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que legalmente estén facultados para ello.
20. Por su parte, el artículo 15, fracción XI, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos(8) confiere al Presidente de dicho órgano la facultad de presentar acciones de inconstitucionalidad.
21. En el presente asunto, la demanda fue presentada por María del Rosario Piedra Ibarra, en su carácter de Presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, personalidad que acredita mediante el acuerdo de designación expedido el doce de noviembre de dos mil diecinueve por el Senado de la República, suscrito por la Presidenta y el Secretario de la Mesa Directiva de la Sexagésima Cuarta Legislatura de dicho órgano legislativo. Aunado a que impugna diversos preceptos de la Ley de Educación para el Estado de Sonora, expedida por el Poder Legislativo de esa entidad federativa, que establecen aspectos relacionados con la educación indígena e inclusiva, por estimarlos violatorios del derecho a la consulta de los pueblos y comunidades indígenas; así como de las personas con discapacidad.
22. Bajo tales consideraciones, es evidente que se actualiza la hipótesis de legitimación prevista en el artículo 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues el presente asunto fue promovido por un ente legitimado, a través de su debido representante y se plantea que las disposiciones impugnadas vulneran derechos humanos.
23. CUARTO. Causas de improcedencia. Las cuestiones relativas a la procedencia de la acción de inconstitucionalidad son de estudio preferente, por lo que se deben analizar las que sean formuladas por las partes, así como aquellas que este Alto Tribunal advierta de oficio.
24. En el caso, el Congreso del Estado de Sonora solicitó en su informe el sobreseimiento del asunto, "conforme a lo previsto en los artículos 20 y 65 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos".
25. Sin embargo, propiamente no se desarrolló algún argumento para respaldar dicha petición, ni se refirió en específico la actualización de alguna causal de improcedencia, por lo que, ante dicha petición dogmática, resulta inviable realizar un estudio al respecto.
26. Por otro lado, en los puntos petitorios del informe rendido por el Ejecutivo local también se pide el sobreseimiento de la acción; sin embargo, sólo se trata de una petición meramente dogmática.
27. No pasa inadvertido que el Ejecutivo local, en su informe, cuestiona que la accionante no expone un análisis abstracto de la supuesta inconstitucionalidad de la norma promulgada, pero, aun si en ello se buscó hacer descansar la supuesta improcedencia de la acción, dicho argumento debe desestimarse.
28. Lo anterior, ya que, amén de que en materia de acciones de inconstitucionalidad la suplencia de los conceptos de invalidez opera aún ante la ausencia de los mismos(9), basta dar lectura a la demanda para confirmar que la Comisión accionante sí desarrolla suficiente argumentación para sustentar por qué la falta de consulta a los pueblos y comunidades indígenas, así como a las personas con discapacidad, resulta violatoria de derechos humanos; y, precisamente, del derecho fundamental de dichos grupos a ser consultados sobre cualquier ley que pueda afectarles de manera directa.
29. De igual forma, no pasa inadvertido que el Ejecutivo local argumenta que sólo se limitó a promulgar y publicar la ley impugnada, dando cumplimiento a la obligación que sobre el particular le corresponde, conforme al artículo 79 de la Constitución Política del Estado de Sonora. Sin embargo, aun si con dicho argumento se buscó la improcedencia de la acción con respecto a dicha autoridad, el mismo debe desestimarse, toda vez que, al tener injerencia en el proceso legislativo de las normas generales para otorgarle plena validez y eficacia, el Poder Ejecutivo Local se encuentra invariablemente implicado en la emisión de la norma impugnada en la acción de inconstitucionalidad, por lo que debe responder por la conformidad de sus actos frente a la Constitución General de la República(10).
30. Conviene mencionar que, con posterioridad a la presentación de la demanda, el ordenamiento impugnado fue objeto de las siguientes reformas:
| Decreto No. 153(11) | Se adicionó un Capítulo IV al Titulo IV y los artículos 94 BIS, 94 BIS 1 y 94 BIS 2(12). |
| Decreto No. 158(13) | Se reformaron las fracciones XLII y XLIII del artículo 13; y se adicionaron una fracción XLIV al artículo 13 y los artículos 47 Bis, 47 Bis 1, 47 Bis 2, 47 Bis 3 y 47 Bis 4(14). |
| Decreto No. 159(15) | Se reformaron las fracciones XXV y XXVI y se adicionó la fracción XXVII al artículo 71(16). |
| Decreto No. 176(17) | Se reformaron los artículos 58, fracciones VI y VII, 60 y 102, párrafo segundo; y se adicionó una fracción VIII al artículo 58(18). |
31. De lo anterior, es posible advertir que únicamente el Decreto número 176 impacta los preceptos impugnados en el siguiente alcance:
| DECRETO NÚMERO 163
B.O. 15 DE MAYO DE 2020
| DECRETO NÚMERO 176
B.O. 1 DE MARZO DE 2021
|
| Educación especial Artículo 58.- ... ... I a la V.- ... VI.- Garantizar la satisfacción de las necesidades básicas de aprendizaje de los educandos con alguna discapacidad, su bienestar y máximo desarrollo para la autónoma inclusión a la vida social y productiva; y VII.- Promover actitudes, prácticas y políticas incluyentes para la eliminación de las barreras del aprendizaje en todos los actores sociales involucrados en educación. | Educación especial Artículo 58.- ... ... I a la V.- ... VI.- Garantizar la satisfacción de las necesidades básicas de aprendizaje de los educandos con alguna discapacidad, su bienestar y máximo desarrollo para la autónoma inclusión a la vida social y productiva; VII.- Promover actitudes, prácticas y políticas incluyentes para la eliminación de las barreras del aprendizaje en todos los actores sociales involucrados en educación; y |
| ... | VIII.- Garantizar que las instituciones educativas públicas y privadas cuenten con el personal docente capacitado para impartir educación especial para personas con alguna discapacidad de las previstas en la Ley para la Inclusión y Desarrollo de las Personas con discapacidad o personas en situación de discapacidad del Estado de Sonora, a cuyo efecto llevará a cabo programas de capacitación de manera permanente y gratuita tanto para instituciones públicas como privadas. ... |
| Artículo 60.- En el Sistema Educativo Estatal se atenderán las disposiciones en materia de accesibilidad señaladas en la presente Ley, la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad, la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación y en las demás normas aplicables. | Artículo 60.- En el Sistema Educativo Estatal se atenderán las disposiciones en materia de accesibilidad señaladas en la presente Ley, la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad, la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación y en las demás normas aplicables, para lo cual, al menos, se deberán establecer programas permanentes de capacitación de Lengua de Señas Mexicana y sistema de lectoescritura en sistema Braille, dirigidos a padres de familia, tutores o quienes ejerzan la patria potestad, así como también a maestros y personal de educación básica, tanto en escuelas públicas como en aquellas escuelas privadas que integren a alumnos con necesidades especiales de educación. |
32. Como se advierte de la tabla anterior, los ajustes a las fracciones VI y VII del artículo 58 sólo recorren la conjunción "y", por lo que su sentido normativo se mantiene intacto, razón por la que no se estima que han cesado sus efectos.
33. Sin embargo, lo anterior no se estima así respecto del artículo 60 también reformado, en tanto que, si bien la parte inicial impugnada se mantiene intacta, la adición al texto aporta al precepto un nuevo alcance normativo en tanto que se precisa el alcance mínimo que tendrá la obligación prevista en la norma con respecto a la observancia de diversas disposiciones legales en materia de accesibilidad.
34. Esto es, la nueva norma general producto de la reforma citada, no sólo obliga a observar determinada legislación en materia de inclusión y no discriminación de las personas con discapacidad, sino que precisa un estándar mínimo del resultado de dicha observancia, traducido en que se deberán establecer programas permanentes de capacitación de Lengua de Señas Mexicana y sistema de lectoescritura en sistema Braille, dirigidos a padres de familia, tutores o quienes ejerzan la patria potestad, así como también a maestros y personal de educación básica, tanto en escuelas públicas como en aquellas escuelas privadas que integren a alumnos con necesidades especiales de educación.
35. En ese contexto, este Tribunal Pleno advierte oficiosamente que, con respecto al artículo 60 impugnado, la acción de inconstitucionalidad debe sobreseerse, al haberse actualizado, por cesación de sus efectos, la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
36. Al no existir causal de improcedencia propuesta por las partes que esté pendiente de análisis o diversa que este órgano judicial advierta deba examinarse de oficio, se procede al estudio de los conceptos de invalidez planteados por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
37. Quinto. Estudio de fondo. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos sostiene -esencialmente- que debe declararse la invalidez del Capítulo VI, denominado "De la Educación Indígena" (artículos 51 a 53), así como del diverso Capitulo VIII, denominado "De la Educación Inclusiva" (artículos 56 a 59(19)), previstos en el Título Segundo "Del Sistema Educativo Estatal" de la Ley de Educación del Estado de Sonora, porque vulneran el derecho a la consulta de los pueblos y comunidades indígenas, así como de las personas con discapacidad, reconocidos en los artículos 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales(20) y 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad(21).
38. Lo anterior, en la medida en que las disposiciones normativas que los integran impactan significativamente a los pueblos y comunidades indígenas, además de que están estrechamente vinculadas con los derechos de las personas con discapacidad, al regular cuestiones relativas a la educación indígena e inclusiva.
39. Este Tribunal Pleno considera que son FUNDADOS los argumentos sostenidos por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, con base en las consideraciones siguientes.
40. En relación con el derecho a la consulta, es criterio reiterado de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación que el hecho de que las medidas legislativas que incidan directamente en los derechos de los pueblos y comunidades indígenas o afromexicanas de una entidad federativa, puedan resultar benéficas para esos grupos, no es justificación para omitir consultarles previamente a la toma de decisiones(22).
41. Al respecto, este Tribunal Pleno ha sostenido en reiteradas ocasiones que, independientemente del beneficio material que una medida legislativa o reglamentaria pueda generar en las condiciones de los pueblos y comunidades indígenas o afromexicanas, existe una obligación constitucional ineludible de consultar previamente a estos grupos cuando tales medidas puedan afectarles de manera directa.
42. Al resolver la Controversia Constitucional 32/2012(23), se sostuvo que los artículos 2° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 6 y 7 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo obligan a las autoridades mexicanas a consultar a los pueblos y comunidades indígenas y tribales mediante procedimientos culturalmente adecuados, informados y de buena fe a través de sus representantes cada vez que se prevean medidas legislativas susceptibles de afectarles directamente.
43. En dicho precedente se consideró que el derecho a la consulta de los pueblos y comunidades indígenas se desprende de los postulados del artículo 2° constitucional, relativos a la autodeterminación, a la preservación de su cultura e identidad, al acceso a la justicia, así como a la igualdad y a la no discriminación, por lo que, a pesar de que la consulta indígena no estuviera prevista expresamente como parte del procedimiento legislativo, en términos del artículo 1° de la Constitución Federal, así como, los artículos 6(24) y 7(25) del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo formaban parte del parámetro de regularidad constitucional, imponiendo por sí mismos toda una serie de obligaciones a las autoridades mexicanas antes de tomar decisiones que pudieran afectar de manera directa a los grupos que protege el Convenio.
44. Por consiguiente, se concluyó que en los supuestos de una posible afectación directa a las comunidades indígenas que habitan en su territorio, las legislaturas locales se encuentran obligadas a prever una fase adicional en el procedimiento de creación de las leyes para consultar a los representantes de ese sector de la población.
45. Además, a la par del desarrollo de criterios específicos para evaluar la validez de las consultas a las comunidades indígenas y afromexicanas, se ha ido precisando, caso por caso, qué debe entenderse por "medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente", de conformidad con lo previsto en el artículo 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo.
46. Por su parte, en la Acción de Inconstitucionalidad 83/2015 y sus Acumuladas 86/2015, 91/2015 y 98/2015(26), se concluyó que cuando el objeto de regulación de una legislación era precisamente los derechos de personas que se rigen por sistemas normativos indígenas, era evidente que se trataba de leyes susceptibles de afectar directamente a los pueblos y comunidades indígenas.
47. Posteriormente, en la Acción de Inconstitucionalidad 31/2014(27), se consideró que las disposiciones impugnadas implicaban medidas legislativas que incidían en los mecanismos u organismos a través de los cuales las comunidades indígenas podían ejercer sus derechos de participación en las políticas públicas que afectaban a sus intereses.
48. Asimismo, en la Acción de Inconstitucionalidad 84/2016(28) se consideró que existía posibilidad de afectación directa en el sentido del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, en virtud de que las leyes analizadas regulaban instituciones destinadas a atender las necesidades de educación superior de los pueblos y comunidades indígenas.
49. De lo anterior se advierte que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha concluido que las comunidades indígenas y afromexicanas deben ser consultadas conforme a los estándares del Convenio referido siempre que la norma general sea susceptible de afectar a estos grupos de manera especial y diferenciada frente al resto de la población(29).
50. Asimismo, el Tribunal Pleno ha reconocido que la afectación directa a los pueblos y comunidades indígenas y tribales a los que alude el artículo 6 del Convenio de la Organización Internacional del Trabajo, y cuya mera posibilidad da lugar a la obligación de consultarles una medida legislativa, no se refiere exclusivamente a la generación de algún perjuicio.
51. En la Acción de Inconstitucionalidad 151/2017(30) se declaró la invalidez de diversas normas cuyo propósito manifiesto era promover el rescate y la conservación de la cultura de un grupo indígena en una entidad federativa.
52. Asimismo, tanto en la Acción de Inconstitucionalidad 108/2019 y su Acumulada 118/2019(31) como en la Acción de Inconstitucionalidad 116/2019 y su Acumulada 117/2019(32) se declaró la invalidez de disposiciones normativas porque no se consultaron de manera adecuada, a pesar de que tales normas abiertamente pretendían garantizar el derecho de los pueblos y comunidades indígenas de una entidad federativa, a elegir dirigentes conforme a sus prácticas tradicionales.
53. Por su parte, en la Acción de Inconstitucionalidad 81/2018(33) se invalidaron, también por consulta deficiente, diversas disposiciones cuyo objetivo explícito era elevar la calidad de vida de los pueblos indígenas y las comunidades afromexicanas del Estado de Guerrero.
54. En dicho precedente, el Tribunal Pleno estimó que los procedimientos de consulta debían preservar las especificidades culturales y atender a las particularidades de cada caso según el objeto de la consulta, que, si bien debían ser flexibles, lo cierto era que debían prever necesariamente algunas fases que, concatenadas, implicaran la observancia del derecho a la consulta y la materialización de los principios mínimos de ser previa, libre, informada, de buena fe, con la finalidad de llegar a un acuerdo y culturalmente adecuada, asimismo, se refirió que los procesos de consulta de medidas legislativas susceptibles de afectar a pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, debían observar, como mínimo, las características y fases siguientes:
55. 1. Fase preconsultiva que permita la identificación de la medida legislativa que debe ser objeto de consulta, la identificación de los pueblos y comunidades indígenas a ser consultados, así como la determinación de la forma de llevar a cabo el proceso, la forma de intervención y la formalización de acuerdos lo cual se deberá definir de común acuerdo entre autoridades gubernamentales y representantes de las comunidades indígenas.
56. 2. Fase informativa de entrega de información y difusión del proceso de consulta, con la finalidad de contar con información completa, previa y significativa sobre las medidas legislativas. Ello puede incluir, por ejemplo, la entrega por parte de las autoridades de un análisis y evaluación apropiada de las repercusiones de las medidas legislativas.
57. 3. Fase de deliberación interna. En esta etapa, -que resulta fundamental- los pueblos y comunidades indígenas, a través del diálogo y acuerdos, evalúan internamente la medida que les afectaría directamente.
58. 4. Fase de diálogo entre los representantes del Estado y representantes de los pueblos indígenas con la finalidad de generar acuerdos.
59. 5. Fase de decisión, comunicación de resultados y entrega de dictamen.
60. En estos casos, el Tribunal Pleno ha explicado que, para el efecto de determinar la invalidez de una norma general por vulnerar el derecho a la consulta de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, no es relevante si la medida es benéfica para ellos a juicio del legislador(34), en tanto que la consulta representa una garantía del derecho a la autodeterminación de estos pueblos y comunidades, por lo que la afectación directa no podía tener una connotación exclusivamente negativa, sino que más bien se trataba de una acepción más amplia que abarca la generación de cualquier efecto diferenciado en la particular situación de los pueblos y comunidades indígenas o afromexicanas a raíz de una decisión gubernamental, pues estimar que la afectación directa fuese sólo aquella que perjudicara a esos grupos bajo los estándares del legislador, implicaría realizar un pronunciamiento a priori sobre la medida que no es compatible con el propósito del Convenio Internacional del Trabajo.
61. Lo anterior se reiteró en la Acción de Inconstitucionalidad 136/2020(35), en la que el Pleno de este Tribunal declaró la invalidez del Decreto número 460, por el que se adicionaron los artículos 13 bis y 272 bis, a la Ley número 483 de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Guerrero, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el dos de junio de dos mil veinte.
62. En ese sentido, con base en los precedentes resueltos por este Alto Tribunal, se concluye que la consulta indígena se atrinchera como un contenido constitucional que se erige como parámetro de control constitucional en dos vertientes, como derecho sustantivo, cuya violación puede ser reclamada respecto de un contenido normativo, o bien, como requisito constitucional del procedimiento legislativo, en cuyo caso puede analizarse en acción de inconstitucionalidad, como una violación al procedimiento legislativo.
63. Por su parte, en relación con el derecho a la consulta en materia de derechos de las personas con discapacidad, previsto en el artículo 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad(36), esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que también forma parte de las formalidades esenciales del procedimiento.
64. Al resolver la Acción de Inconstitucionalidad 33/2015(37), el Pleno determinó que la consulta previa en materia de derechos de personas con discapacidad es una formalidad esencial del procedimiento legislativo, cuya exigencia se actualiza cuando las acciones estatales, objeto de la propuesta, incidan en los intereses y/o derechos de esos grupos.
65. En dicho asunto, se sostuvo que la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad involucra la sociedad civil y, más concretamente, a las organizaciones representativas de las personas con discapacidad en las acciones estatales que incidan en esos grupos, ya que éstas tienen un impacto directo en la realidad, al reunir información concreta sobre presuntas violaciones de los derechos humanos de personas con discapacidad, y colaboran para que la discapacidad sea vista como un tema fundamental de derechos humanos.
66. Por su parte, al resolver la Acción de Inconstitucionalidad 41/2018 y su acumulada 42/2018(38), el Pleno de este Tribunal Constitucional señaló que, como elementos mínimos para cumplir con la obligación establecida en el artículo 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, relativa a que las personas con discapacidad sean consultadas, su participación debe ser:
67. Previa, pública, abierta y regular. El órgano legislativo debe establecer reglas, plazos razonables y procedimientos en una convocatoria, en la que se informe de manera amplia, accesible y por distintos medios, la manera en que las personas con discapacidad y las organizaciones que las representan podrán participar tanto en el proyecto de iniciativa, como en el proceso legislativo, dentro del cual se debe garantizar su participación, de manera previa al dictamen y ante el Pleno del órgano deliberativo, durante la discusión, por lo cual deben especificarse en las convocatorias los momentos de participación.
68. Estrecha y con participación preferentemente directa de las personas con discapacidad. Las personas con discapacidad no deben ser representadas, sino que, en todo caso, deben contar con la asesoría necesaria para participar sin que se sustituya su voluntad, es decir, que puedan hacerlo tanto de forma individual, como por conducto de las organizaciones de personas con discapacidad, además de que también se tome en cuenta a los niños con discapacidad, así como a las organizaciones que representan a las personas con discapacidad.
69. Accesible. Las convocatorias deben realizarse con lenguaje comprensible, en formato de lectura fácil y lenguaje claro, así como adaptadas para ser entendible de acuerdo con las necesidades por el tipo de discapacidad, por distintos medios, incluidos los sitios web de los órganos legislativos, mediante formatos digitales accesibles y ajustes razonables cuando se requiera, como, por ejemplo, los macrotipos, la interpretación en lengua de señas, el braille y la comunicación táctil. Además de que las instalaciones de los órganos parlamentarios también deben ser accesibles a las personas con discapacidad.
70. Aunado a ello, el órgano legislativo debe garantizar que la iniciativa, los dictámenes correspondientes y los debates ante el Pleno del órgano legislativo se realicen con este mismo formato, a efecto de que se posibilite que las personas con discapacidad comprendan el contenido de la iniciativa y se tome en cuenta su opinión, dando la posibilidad de proponer cambios tanto a ésta como durante el proceso legislativo.
71. La accesibilidad también debe garantizarse respecto del producto del procedimiento legislativo, es decir, el decreto por el que se publique el ordenamiento jurídico en el órgano de difusión estatal.
— Informada. A las personas con discapacidad o comunidades involucradas se les debe informar de manera amplia y precisa sobre la naturaleza y consecuencia de la decisión que se pretende tomar.
— Significativa. Lo cual implica que en los referidos momentos del proceso legislativo se debata o se analicen las conclusiones obtenidas de la participación de las personas con discapacidad y los organismos que las representan.
— Con participación efectiva. Que abone a la participación eficaz de las personas con discapacidad, las organizaciones y autoridades que los representan, en donde realmente se tome en cuenta su opinión y se analice, con el propósito de que no se reduzca su intervención a hacerlos partícipes de una mera exposición, sino que enriquezcan con su visión la manera en que el Estado puede hacer real la eliminación de barreras sociales para lograr su pleno desarrollo en las mejores condiciones, principalmente porque son quienes se enfrentan y pueden hacer notar las barreras sociales con las que se encuentran, a efecto de que se puedan diseñar mejores políticas para garantizar el pleno ejercicio de sus derechos fundamentales en igualdad de condiciones, no obstante el estado físico, psicológico o intelectual que presenten en razón de su discapacidad, así como por su género, minoría de edad, y con una cosmovisión amplia de las condiciones y dificultades sociales, como las condiciones de pobreza, de vivienda, salud, educación, laborales, etcétera.
— Transparente. Para lograr una participación eficaz es elemental garantizar la transparencia en la información que generen los órganos estatales, la que aporten las personas con discapacidad y las organizaciones que las representan, así como del análisis y debate de sus aportaciones.
72. Además, en el señalado precedente se puntualizó que esta obligación no es oponible únicamente ante los órganos formalmente legislativos, sino a todo órgano del Estado Mexicano que intervenga en la creación, reforma, o derogación de normas generales que incidan directamente en las personas con discapacidad.
73. De manera más reciente, al resolver la Acción de Inconstitucionalidad 109/2016(39), este Tribunal Pleno declaró la invalidez de los artículos 367, fracción III, párrafo segundo y 368 Bis del Código Civil del Estado de Chihuahua, publicados mediante Decreto 1447/2016 XX P.E., de dieciséis de noviembre de dos mil dieciséis, ante la falta de consulta a personas con discapacidad.
74. En suma, se puede considerar que las consultas previas en materia indígena y de derechos de personas con discapacidad son formalidades esenciales del procedimiento legislativo cuando se actualizan los estándares precisados.
75. Ahora, en el presente asunto, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos impugna diversas disposiciones del Decreto 163 del Honorable Congreso del Estado de Sonora, por el que expide la Ley de Educación del Estado de Sonora"(40). Especialmente, se cuestionan los capítulos VI, "De la Educación Indígena", (artículos 51, 52 y 53), y VIII, "De la Educación Inclusiva", (artículos 56, 57, 58 y 59(41))
, de contenido siguiente:
"Capítulo VI
De la Educación Indígena
Objeto de la educación indígena
Artículo 51. En el Estado de Sonora se garantizará el ejercicio de los derechos educativos, culturales y lingüísticos a todas las personas, pueblos y comunidades indígenas o afromexicanas, así como migrantes y jornaleros agrícolas. Las acciones educativas de las autoridades respectivas contribuirán al conocimiento, aprendizaje, reconocimiento, valoración, preservación y desarrollo tanto de sus tradiciones oral y escrita indígena, como de sus lenguas, como medio de comunicación, de enseñanza, objeto y fuente de conocimiento.
La educación que se imparta en poblaciones en donde se encuentren asentadas comunidades indígenas de las diferentes etnias de la entidad, deberá ser plurilingüe e intercultural y atender las necesidades educativas de las personas, pueblos y comunidades indígenas con pertinencia cultural y lingüística; además de basarse en el respeto, promoción y preservación del patrimonio histórico y las culturas del Estado de Sonora.
Consulta de buena fe y de manera previa, libre e informada a pueblos y comunidades indígenas
Artículo 52.- Las autoridades educativas del Estado de Sonora consultarán de buena fe y de manera previa, libre e informada, de acuerdo con las disposiciones legales estatales, nacionales e internacionales en la materia, cada vez que prevea medidas en materia educativa, relacionadas con los pueblos y comunidades indígenas o afromexicanas, respetando su autodeterminación en los términos del artículo 2o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Acciones en materia de educación indígena
Artículo 53.- En materia de educación indígena, la autoridad educativa estatal y autoridades municipales podrán realizar lo siguiente, entre otras acciones:
l.- Fortalecer las escuelas de educación indígena, los centros educativos integrales y albergues escolares indígenas, en especial en lo concerniente a la infraestructura escolar, los servicios básicos y la conectividad;
ll.- Desarrollar programas educativos que reconozcan la herencia cultural de los pueblos indígenas y comunidades indígenas o afromexicanas, y promover la valoración de distintas formas de producir, interpretar y transmitir el conocimiento, las culturas, saberes, lenguajes y tecnologías;
III.- Elaborar, editar, mantener actualizados, distribuir y utilizar materiales educativos, entre ellos libros de texto gratuitos, en las diversas lenguas de nuestra entidad federativa;
IV.- Tomar en consideración, en las opiniones que emitan para la elaboración de los planes y programas de estudio, los sistemas de conocimientos de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, para favorecer la recuperación cotidiana de las diferentes expresiones y prácticas culturales de cada pueblo en la vida escolar;
V.- Crear mecanismos y estrategias para incentivar el acceso, permanencia, tránsito, formación y desarrollo de los educandos con un enfoque intercultural y plurilingüe; y
VI.- Establecer esquemas de coordinación entre las diferentes instancias de gobierno para asegurar que existan programas de movilidad e intercambio, nacional e internacional, dando especial apoyo a estudiantes de los pueblos y comunidades indígenas o afromexicanas, en un marco de inclusión y enriquecimiento de las diferentes culturas. [...]
Capítulo VIII
De la Educación Inclusiva
Educación inclusiva
Artículo 56. La educación inclusiva se refiere al conjunto de acciones orientadas a identificar, prevenir y reducir las barreras que limitan el acceso, permanencia, participación y aprendizaje de todos los educandos, al eliminar prácticas de discriminación, exclusión y segregación.
La educación inclusiva se basa en la valoración de la diversidad, adaptando el sistema para responder con equidad a las características, necesidades, intereses, capacidades, habilidades y estilos de aprendizaje de todos y cada uno de los educandos.
Finalidad de la educación inclusiva
Artículo 57. La educación inclusiva tiene como finalidad favorecer el aprendizaje de todos los educandos en todos los tipos y niveles educativos, con énfasis en los que están excluidos, marginados o en riesgo de estarlo. Para tal efecto, las acciones de la Secretaría en la materia buscarán:
l.- Favorecer el máximo logro de aprendizaje de los educandos con respeto a su dignidad, derechos humanos y libertades fundamentales, reforzando su autoestima y aprecio por la diversidad humana;
II.- Desarrollar al máximo la personalidad, los talentos y la creatividad de los educandos;
III.- Favorecer la plena participación de los educandos en su educación y facilitar la continuidad de sus estudios en la educación obligatoria;
IV.- Instrumentar acciones para que ninguna persona quede excluida del Sistema Educativo Estatal por motivos de origen étnico o nacional, creencias religiosas, convicciones éticas o de conciencia, sexo, orientación sexual o de género, así como por sus características, necesidades, intereses, capacidades, habilidades y estilos de aprendizaje, entre otras;
V.- Realizar los ajustes razonables en función de las necesidades de las personas y otorgarlos apoyos necesarios para facilitar su formación; y
VI.- Proporcionar a las personas con discapacidad la posibilidad de aprender y desarrollar habilidades para la vida que favorezcan su inclusión laboral, a fin de propiciar su participación plena y en igualdad de condiciones en la educación y en la sociedad.
Educación especial
Artículo 58. En la aplicación de esta Ley, se garantizará el derecho a la educación a los educandos con condiciones especiales, o que enfrenten barreras para el aprendizaje y la participación.
La Secretaría, en e l ámbito de su competencia y de conformidad a los criterios orientadores para la prestación de los servicios de educación especial que emita la autoridad educativa federal, para atender a los educandos con capacidades, circunstancias, necesidades, estilos y ritmo de aprendizaje diversos, realizará lo siguiente:
I. Prestar educación inclusiva en condiciones necesarias, previa decisión y valoración por parte de los educandos, madres y padres de familia o tutores, personal docente y, en su caso, derivados por una condición de salud, para garantizar el derecho a la educación de los educandos que enfrentan barreras para el aprendizaje y la participación;
II. Ofrecer formatos accesibles para prestar educación inclusiva, procurando en la
medida de lo posible su incorporación a todos los servicios educativos, sin que esto cancele su posibilidad de acceder al servicio escolarizado;
III. Prestar educación especial para apoyar a los educandos con alguna discapacidad o aptitudes sobresalientes en los niveles de educación obligatoria;
IV. Establecer un sistema de diagnóstico temprano y atención especializada para la eliminación de barreras para el aprendizaje y la participación;
V. Promover la formación de todo el personal docente para que, en el ámbito de sus competencias, contribuyan a identificar y eliminar las barreras para el aprendizaje y la participación, y preste los apoyos que los educandos requieran;
VI. Garantizar la satisfacción de las necesidades básicas de aprendizaje de los educandos con alguna discapacidad, su bienestar y máximo desarrollo para la autónoma inclusión a la vida social y productiva, y
VII. Promover actitudes, prácticas y políticas incluyentes para la eliminación de las barreras del aprendizaje en todos los actores sociales involucrados en educación.
El Instituto de Becas y Crédito Educativo del Estado de Sonora, de acuerdo a la suficiencia presupuestal, otorgará becas que soliciten alumnos inscritos en educación básica y media superior, que presenten alguna discapacidad en términos de la Ley para la Inclusión y Desarrollo de las Personas con Discapacidad o en Situación de Discapacidad del Estado de Sonora, atendiendo, particularmente el otorgamiento a los alumnos con sordera profunda para c1 pago del interprete respectivo.
Medidas para garantizar la educación inclusiva
Artículo 59. Para garantizar la educación inclusiva, la Secretaría, en el ámbito de su competencia, ofrecerá las medidas pertinentes, entre ellas:
I. Facilitar el aprendizaje del sistema Braille, otros modos, medios y formatos de comunicación aumentativos o alternativos y habilidades de orientación y de movilidad, así como la tutoría y el apoyo necesario;
II. Facilitar la adquisición y el aprendizaje de la Lengua de Señas dependiendo de las capacidades del educando y la enseñanza del español para las personas sordas;
III. Asegurar que los educandos ciegos, sordos o sordo-ciegos reciban educación en los lenguajes y los modos y medios de comunicación más apropiados a las necesidades de cada persona y en entornos que permitan alcanzar su máximo desarrollo académico, productivo y social;
IV. Asegurar que se realicen ajustes razonables para las personas con discapacidad, y
V. Proporcionar a los educandos con aptitudes sobresalientes la atención que requieran de acuerdo con sus capacidades, intereses y necesidades."
76. De la transcripción anterior, se advierte que las disposiciones impugnadas regulan aspectos dirigidos a garantizar el derecho a la educación en el Estado de Sonora; especialmente, en lo referido a educación indígena e inclusiva.
77. Visto el Capítulo VI de la Ley de Educación del Estado de Sonora, se advierte que regula las cuestiones relacionadas con la garantía de los derechos educativos, culturales y lingüísticos a todas las personas, pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, migrantes y jornaleros agrícolas(42).
78. Para ello, en el Artículo 51 se prevé que las acciones educativas de las autoridades respectivas contribuirán al conocimiento, aprendizaje, reconocimiento, valoración, preservación y desarrollo tanto de la tradición oral y escrita indígena, como de las lenguas indígenas del Estado de Sonora como medio de comunicación, de enseñanza, objeto y fuente de conocimiento.
79. En el propio Artículo 51, se refiere que la educación indígena debe atender las necesidades educativas de las personas, pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas con pertinencia cultural y
lingüística; además de basarse en el respeto, promoción y preservación del patrimonio histórico y las culturas del Estado de Sonora.
80. El Artículo 52 establece una obligación de consulta a los pueblos y comunidades indígenas sobre las medidas que prevean las autoridades educativas en relación con dicha población.
81. A su vez, el Artículo 53 contempla una serie de acciones que, en materia indígena, pueden realizar las autoridades educativas estatal y municipales en cuestiones afines a escuelas, programas, materiales, libros de texto, planes y programas de estudios y mecanismos de acceso, permanencia, tránsito, formación y desarrollo de educandos, con un enfoque intercultural y multilingüe.
82. Por su parte, en el Capítulo VIII se reguló lo relativo a la educación inclusiva entendida como el conjunto de acciones orientadas a identificar, prevenir y reducir las barreras que limitan el acceso, permanencia, participación y aprendizaje de todas y todos los educandos, para eliminar prácticas de discriminación, exclusión y segregación.
83. Ello conforme al Artículo 56 de la referida ley, que también prevé que la educación inclusiva se basa en la valoración de la diversidad, adaptando el sistema para responder con equidad a las características, necesidades, intereses, capacidades, habilidades y estilos de aprendizaje de todos y cada uno de los educandos.
84. El Artículo 57, tras definir como finalidad de la educación inclusiva la de favorecer el aprendizaje de todos los educandos en los tipos y niveles educativos, con énfasis en los que están excluidos, marginados o en riesgo de estarlo, enlista distintos elementos que debe considerar la Secretaría de Educación del Estado en las acciones que realice al efecto.
85. Los Artículos 58 y 59 establecen una serie de acciones y medidas que debe realizar la propia Secretaría en materia de educación especial.
86. En ese sentido, este Tribunal Pleno considera que el legislador del Estado de Sonora estaba obligado a realizar las dos consultas identificadas, previamente a aprobar la Ley de Educación del Estado de Sonora, toda vez que en su contenido se incluyen medidas susceptibles de afectar directamente los intereses o derechos de las comunidades indígenas y de incidir en los intereses y/o esfera jurídica de las personas con discapacidad, en la medida en que incluye disposiciones específicas destinadas a garantizar el derecho a la educación de dichos sectores de la población.
87. Además, porque se relacionan directa y estrechamente con la protección y garantía de sus derechos, en la medida en que buscan que la educación que reciben sea acorde a sus necesidades educativas y que contribuya a preservar su cultura, conocimientos y tradiciones.
88. Asimismo, atañen a las personas con discapacidad al contener normas encaminadas a garantizar que la educación sea inclusiva, con la finalidad de que se reduzcan aquellas limitaciones, barreras o impedimentos que hagan nugatorio el ejercicio de ese derecho de forma plena e incluyente, así como para eliminar las prácticas de discriminación o exclusión motivadas por su condición.
89. Lo anterior, sin que sea necesario evaluar de fondo los méritos de esta impugnación, porque basta comprobar que las medidas contenidas en la ley actualizan los estándares jurisprudenciales de este Tribunal Pleno para tornar exigibles las referidas consultas previas, lo que debe tenerse como colmado en grado suficiente, ya que la ley combatida reglamenta las condiciones en que las comunidades y pueblos indígenas, así como las personas con discapacidad acceden y son destinatarios de la educación indígena e inclusiva en dicha entidad federativa, de ahí que es claro que resultaba necesario consultarlos previamente a tomar una decisión.
90. Ahora bien, de las constancias de autos se observa que, en el Procedimiento Legislativo que dio origen a las normas impugnadas, se realizó lo siguiente:
91. A. Iniciativa de la Gobernadora del Estado. Con fecha ocho de abril de dos mil veinte, la ciudadana licenciada Claudia Artemiza Pavlovich Areltano presentó ante el Congreso local:
"Iniciativa de Decreto por virtud del cual se expide la Ley de Educación del Estado Libre y Soberano de Sonora".
92. B. Turno de la Iniciativa de la Comisión de Educación. Con fecha catorce de abril de dos mil veinte, la Presidencia del Poder Legislativo turnó la Iniciativa a la Comisión de Educación y Cultura para su estudio y elaboración de Dictamen correspondiente(43).
93. C. Aprobación del Dictamen en la Comisión de Educación. En sesión de siete de mayo de dos mil veinte, con asistencia de los nueve Diputados integrantes de la Comisión de Educación y Cultura, se aprobó el Dictamen, en lo general, por unanimidad de nueve votos a favor. Finalmente, con algunas reservas y ajustes a diversos artículos, se aprobó el Dictamen en lo particular por los nueve diputados integrantes de la Comisión de Educación y Cultura. La referida sesión concluyó a las quince horas con treinta y cinco minutos del día de su inicio, esto es, el siete de mayo de dos mil veinte.
94. D. Sesión ordinaria y aprobación del Dictamen en el Pleno del Órgano Legislativo. En sesión de catorce de mayo de dos mil veinte, se incluyó en el orden del día como punto
