DOF: 16/11/2021
SENTENCIA dictada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Acción de Inconstitucionalidad 18/2021, así como los Votos Concurrentes de los señores Ministros Jorge Mario Pardo Rebolledo y Presidente Arturo Zaldívar Lelo de L

SENTENCIA dictada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Acción de Inconstitucionalidad 18/2021, así como los Votos Concurrentes de los señores Ministros Jorge Mario Pardo Rebolledo y Presidente Arturo Zaldívar Lelo de Larrea.

Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Suprema Corte de Justicia de la Nación.- Secretaría General de Acuerdos.

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 18/2021
PROMOVENTE: COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
MINISTRO PONENTE: JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS
SECRETARIA: ADRIANA CARMONA CARMONA
COLOBORÓ: MARIA GUADALUPE MONTOYA ALDACO
Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al doce de agosto de dos mil veintiuno.
VISTOS; Y
RESULTANDO:
PRIMERO. Presentación de la acción, autoridades emisoras y normas impugnadas. Por escrito presentado el veintisiete de enero de dos mil veintiuno en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, María del Rosario Piedra Ibarra, quien se ostentó como Presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, promovió acción de inconstitucionalidad en la que señaló como normas generales impugnadas y órganos emisores los siguientes:
Autoridades emisora y promulgadora de la norma impugnada:
a) Congreso del Estado de Baja California.
b) Gobernador del Estado de Baja California.
Normas generales cuya invalidez se reclama:
"Los Capítulos VI "De la Educación Indígena" artículos 31 y 33, y VIII "De la Educación Inclusiva" artículos 37 a 41, contenidos en el Titulo Segundo "Del Sistema Educativo", de la Ley de Educación del Estado de Baja California, expedida mediante Decreto 188 publicado el 28 de diciembre de 2020 en el Periódico Oficial de dicha entidad".
SEGUNDO. Preceptos constitucionales y convencionales que se estiman vulnerados. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos consideró violados los artículos 1°, 2° y 3º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 4, 5, 6, 7 y 8 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes; así como los numerales 1 y 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
TERCERO. Conceptos de invalidez. La promovente considera que los Capítulos VI "De la Educación Indígena", y VIII "De la Educación Inclusiva" contenidos en el Título Segundo "Del Sistema Educativo" de la Ley de Educación del Estado de Baja California, vulneran el derecho a la consulta de los pueblos y comunidades indígenas, así como de las personas con discapacidad, reconocidos en los artículos 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales, y 4 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, respectivamente.
Lo anterior, toda vez que contienen disposiciones que impactan significativamente a los pueblos y comunidades indígenas, aunado a que están estrechamente vinculadas con los derechos de las personas con discapacidad, al regular cuestiones relativas a la educación indígena e inclusiva, sin que del análisis de proceso legislativo se observara que se llevaron a cabo las consultas que cumplieran con los parámetros correspondientes en dichas materias.
En un primer apartado identificado con la letra A, la accionante sostiene que, conforme a la información que emite el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, el 8.5% de la población en el Estado de Baja California se autoreconoce como indígena; aunado que aproximadamente el 1.5% de la población de dicha entidad habla alguna lengua originaria y que en el territorio del Estado habitan principalmente cinco grupos indígenas (Cochimí, Cucapá, Kiliwa, Kumiani y Paipai) que pertenecen a la familia etnolingüística yumana que
incluye a otros siete grupos distribuidos en Arizona y California, Estados Unidos. Asimismo, que siete mil cuatrocientos cuarenta y cinco habitantes se autoidentifican como personas afromexicanas.
Con base en ello, la accionante sostiene que en el Estado de Baja California existe población indígena y personas afromexicanas, que deben ser tomados en cuenta en la adopción de medidas que les interesen directamente.
En diverso apartado, la accionante sostiene que debe declararse la inconstitucionalidad del Capítulo VI del Título Segundo de la Ley de Educación del Estado de Baja California, en virtud de que sus disposiciones son susceptibles de afectar directamente a los pueblos y comunidades indígenas, al relacionarse directa y estrechamente con la protección y garantía de sus derechos, en la medida en que buscan que la educación que reciben sea acorde a sus necesidades educativas, aunado a contribuir a preservar su cultura, conocimientos y tradiciones.
Considera que resultaba necesario e indispensable que el legislador estatal realizara la consulta indígena para conocer las inquietudes particulares de los pueblos y comunidades originarias y afromexicanas para hacerlos participes en la creación de las medidas legislativas, a fin de garantizar el respeto de sus derechos.
Sostiene que es obligación del gobierno consultarles de manera previa, libre, informada y con pertinencia cultural a través de sus instituciones representativas, de acuerdo con los estándares contenidos en el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes y, en su caso, lo señalado en la recomendación general número 27/2016.
De la revisión del procedimiento legislativo que dio origen a la expedición de la Ley de Educación del Estado de Baja California publicada en mediante Decreto 188 de veintiocho de diciembre de dos mil veinte, se desprende que no se llevó a cabo la consulta indígena atendiendo a los estándares nacionales e internacionales en la materia, lo que se traduce en una vulneración a los derechos de esos pueblos y comunidades.
Considera que si bien las disposiciones que recoge la Ley de Educación del Estado de Baja California sobre personas indígenas y afromexicanas pudieran considerarse positivas al establecer obligaciones a cargo de las autoridades educativas en materia de educación de los pueblos y comunidades originarios que, entre otras cosas, pretenden conservar y promover su cultura, lo cierto es que el proceso legislativo que le dio origen no se apegó a los parámetros que exige la consulta previa en la materia.
Por otro lado, solicita que se declare la inconstitucionalidad del Capítulo VIII del Título Segundo de la Ley de Educación del Estado de Baja California, relativo a la educación inclusiva de las personas con discapacidad, en virtud de que dicho grupo no fue consultado como lo exigen los parámetros internacionales.
Sostiene que del análisis del proceso legislativo que dio origen al Decreto por el que se expidió la Ley de Educación del Estado de Baja California, se advierte que no existió consulta estrecha y participación activa de las personas con discapacidad a través de sus representantes o con las asociaciones que fungen para tal efecto, toda vez que atañen a ese sector de la población, al contener normas encaminadas a garantizar la educación de las personas con discapacidad, con la finalidad de que se reduzcan aquellas limitaciones, barreras o impedimentos que hagan nugatorio el ejercicio de ese derecho de forma plena e incluyente, así como para eliminar las prácticas de discriminación o exclusión motivadas por esa condición.
Considera que si bien es cierto no existe regulación específica relacionada con el procedimiento o forma en que deben llevarse a cabo las consultas a las personas con discapacidad; de una interpretación armónica de las disposiciones internacionales de la materia, se desprende que los estándares mínimos para su realización son que debe ser previa, pública, accesible y adecuada.
Estima que dado que no existe regulación específica relacionada con el procedimiento, o bien algún manual sobre la forma en que debe llevarse a cabo la consulta a personas con discapacidad, es necesario que la Suprema Corte de Justicia de la Nación se pronuncie sobre los alcances de la Convención sobre Derechos de las Personas con Discapacidad en materia de consulta, a fin de determinar los parámetros de procedencia, así como los requisitos que debe considerar el legislador ordinario para tener por satisfecho el derecho a la consulta en esa materia.
Finalmente, solicita que en caso de declarar inconstitucionales las disposiciones impugnadas, los efectos de la declaratoria de invalidez se extiendan a todas aquellas normas que estén relacionadas, de conformidad a lo dispuesto en los artículos 41, fracción IV, y 45, segundo párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
 
CUARTO. Admisión y trámite de la acción de inconstitucionalidad. Mediante acuerdo de veintinueve de enero de dos mil veintiuno, el Ministro Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad, bajo el número de expediente 18/2021 y, por razón de turno, designó al Ministro José Fernando Franco González Salas como instructor del procedimiento.
Por acuerdo de diez de febrero de dos mil veintiuno, el Ministro instructor admitió a trámite la demanda, ordenó dar vista a los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Baja California para que rindieran sus respectivos informes y remitieran los documentos necesarios para la debida integración del expediente; a la Fiscalía General de la República, para que hasta antes del cierre de instrucción, manifestara lo que a su representación correspondiera; así como a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal, para que de considerar que la materia del presente juicio trasciende a sus funciones constitucionales, manifestara lo que a su esfera competencial conviniera.
QUINTO. Certificación. El dieciséis de febrero de dos mil veintiuno, la Secretaria de la Sección de Trámite de Controversias Constitucionales y de Acciones de Inconstitucionalidad de la Subsecretaria General de Acuerdos de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación certificó que el plazo de quince días concedido a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Baja California para rendir su informes respectivos transcurriría del dieciséis de febrero al ocho de marzo, y del diecisiete de febrero al nueve de marzo, ambos de dos mil veintiuno, respectivamente.
SEXTO. Informe del Poder Legislativo del Estado de Baja California. Por escrito presentado el dieciséis de marzo de dos mil veintiuno, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Poder Legislativo estatal, por conducto de las Diputadas Eva Gricelda Rodríguez y Maria Luisa Villalobos Ávila, en su carácter de Presidenta y Secretaria de la Mesa Directiva de la XXIII Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Baja California, rindieron el informe que le fue requerido.
Mediante acuerdo de veintiséis de marzo de dos mil veintiuno, toda vez que, al rendir el informe respectivo, se advirtió que no era claro el contenido de la documental con la que se pretendía acreditar la personalidad, el Ministro Instructor previno a las promoventes para que enviaran copia certificada de la documentación que acreditara que contaban con la capacidad de representar al Poder Legislativo del Estado de Baja California; asimismo, toda vez que del análisis de las constancias de los antecedentes legislativos, se advirtió que el acta de sesión de veintidós de diciembre de dos mil veinte no contenía la discusión respectiva, se requirió copia certificada o el original del Diario de Debates correspondiente.
Posteriormente, en acuerdo de siete de mayo de dos mil veintiuno, una vez atendido el requerimiento formulado, se tuvo al Poder Legislativo del Estado de Baja California rindiendo el informe de forma extemporánea, porque conforme a la certificación correspondiente, el plazo de quince días hábiles con el que contaba para su presentación, transcurrió del dieciséis de febrero al ocho de marzo de dos mil veintiuno, mientras que el escrito fue recibido el dieciséis de marzo de este año en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte.
SÉPTIMO. Informe del Poder Ejecutivo del Estado de Baja California. Mediante oficio presentado el diecinueve de marzo de dos mil veintiuno en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, el Poder Ejecutivo estatal, por conducto de Amador Rodríguez Lozano, en su carácter de Secretario General del Gobierno del Estado de Baja California, rindió el informe que le fue requerido.
Sin embargo, en acuerdo de veintiséis de marzo de dos mil veintiuno, el Ministro Instructor tuvo al Poder Ejecutivo del Estado de Baja California rindiendo el informe de forma extemporánea, porque conforme la certificación que obra en autos, el plazo concedido para tal efecto transcurrió del diecisiete de febrero al nueve de marzo del presente año, mientras que el escrito fue depositado en la oficina de correos de la localidad el once de marzo de dos mil veintiuno.
OCTAVO. Alegatos. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos formuló los alegatos que estimó convenientes.
NOVENO. Pedimento de la Fiscalía General de la República. Esta representación no formuló pedimento en este asunto.
DÉCIMO. Cierre de instrucción. Mediante acuerdo de veintiocho de mayo de dos mil veintiuno, el Ministro instructor cerró la instrucción a efecto de elaborar el proyecto de resolución correspondiente.
 
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(1) y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación(2), en relación con el punto Segundo, fracción II, del Acuerdo General número 5/2013(3) de trece de mayo de dos mil trece, toda vez que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos promueve este medio de control constitucional contra normas generales de carácter estatal, al considerar que su contenido es violatorio de derechos humanos.
SEGUNDO. Oportunidad. El artículo 60, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal(4) dispone que, por regla general, el plazo para promover la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales, contados a partir del día siguiente a la fecha en que la norma general sea publicada en el correspondiente medio oficial.
Bajo este contexto, se advierte que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos impugna diversas disposiciones de la Ley de Educación del Estado de Baja California, publicada mediante Decreto 188 en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el veintiocho de diciembre de dos mil veinte. Por consiguiente, el plazo de treinta días naturales para promover la acción de inconstitucionalidad transcurrió del veintinueve de diciembre de dos mil veinte al veintisiete de enero de dos mil veintiuno.
En ese sentido, toda vez que la demanda se presentó el último día del plazo respectivo, se concluye que la acción de inconstitucionalidad fue promovida oportunamente.
TERCERO. Legitimación. De acuerdo con el artículo 105, fracción II, inciso g), segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos es un organismo legitimado para impugnar leyes expedidas por las legislaturas estatales que estime violatorias de derechos humanos. Además, conforme a lo previsto en el primer párrafo del artículo 11 de la Ley Reglamentaria de la materia(5), los promoventes deben comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que legalmente estén facultados para ello.
Por su parte, el artículo 15, fracción XI, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos(6) confiere al Presidente de dicho órgano, la facultad de presentar acciones de inconstitucionalidad.
En el presente asunto, la demanda fue presentada por María del Rosario Piedra Ibarra, en su carácter de Presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, personalidad que acredita mediante el acuerdo de designación expedido el doce de noviembre de dos mil diecinueve por el Senado de la República, suscrito por la Presidenta y el Secretario de la Mesa Directiva de la Sexagésima Cuarta Legislatura de dicho órgano legislativo.
Aunado a que impugna diversos preceptos de la Ley de Educación del Estado de Baja California, expedida por el Poder Legislativo de esa entidad federativa, que establecen aspectos relacionados con la educación respecto de personas indígenas, así como de educación inclusiva, por estimarlos violatorios del derecho a la consulta de los pueblos y comunidades indígenas, así como de las personas con discapacidad.
Bajo tales consideraciones, es evidente que se actualiza la hipótesis de legitimación prevista en el artículo 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues el presente asunto fue promovido por un ente legitimado, a través de su debido representante y se plantea que las disposiciones impugnadas vulneran derechos humanos.
CUARTO. Causas de improcedencia. Las cuestiones relativas a la procedencia de la acción de inconstitucionalidad son de estudio preferente, por lo que se deben analizar las que sean formuladas por las partes, así como aquellas que este Alto Tribunal advierta de oficio.
Sin embargo, en el caso, del análisis de las constancias que integran el presente asunto se observa que las partes no hicieron valer motivo alguno de improcedencia, tampoco esta Suprema Corte de Justicia de la Nación advierte de oficio su actualización, por lo que se procede al estudio de los conceptos de invalidez planteados por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
QUINTO. Estudio de fondo. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos sostiene esencialmente que debe declararse la invalidez del Capítulo VI "De la Educación Indígena", así como del diverso Capitulo VIII "De la Educación Inclusiva" previstos en el Título Segundo "Del Sistema Educativo", de la Ley de Educación del Estado de Baja California, porque vulneran el derecho a la consulta de los pueblos y comunidades indígenas, así como de las personas con discapacidad, reconocidos en los artículos 6 del Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales, y 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, respectivamente, en la medida en que las disposiciones normativas que los integran impactan significativamente a los pueblos y comunidades indígenas, además de que están estrechamente vinculadas con los derechos de las personas con discapacidad, al regular cuestiones relativas a la educación indígena e inclusiva.
Este Tribunal Pleno considera que son fundados los argumentos sostenidos por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, con base en las consideraciones siguientes.
En relación con el derecho a la consulta de los pueblos y comunidades indígenas y/o afromexicanas, es criterio reiterado de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación que el hecho de que las medidas legislativas que incidan directamente en los derechos de dichos grupos puedan resultar benéficas, no es justificación para omitir consultarles previamente a la toma de decisiones.
Al respecto, este Tribunal Pleno ha sostenido en reiteradas ocasiones que, independientemente del beneficio material que una medida legislativa o reglamentaria pueda generar en las condiciones de los pueblos y comunidades indígenas o afromexicanas, existe una obligación constitucional ineludible de consultar previamente a estos grupos cuando tales medidas puedan afectarles de manera directa.
Al resolver la controversia constitucional 32/2012(7) se sostuvo que los artículos 2° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, 6 y 7 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo obligan a las autoridades mexicanas a consultar a los pueblos y comunidades indígenas y tribales mediante procedimientos culturalmente adecuados, informados y de buena fe a través de sus representantes cada vez que se prevean medidas legislativas susceptibles de afectarles directamente.
En dicho precedente, se consideró que el derecho a la consulta de los pueblos y comunidades indígenas se desprende de los postulados del artículo 2° constitucional, relativos a la autodeterminación, a la preservación de su cultura e identidad, al acceso a la justicia, así como a la igualdad y a la no discriminación, por lo que a pesar de que la consulta indígena no estuviera prevista expresamente como parte del procedimiento legislativo, en términos del artículo 1° de la Constitución Federal, así como de los numerales 6 y 7 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, formaban parte del parámetro de regularidad constitucional, imponiendo por sí mismos toda una serie de obligaciones a las autoridades mexicanas, antes de tomar decisiones que pudieran afectar de manera directa a los grupos que protege el Convenio.
Por consiguiente, se concluyó que en los supuestos de una posible afectación directa a las comunidades indígenas que habitan en su territorio, las legislaturas locales se encuentran obligadas a prever una fase adicional en el procedimiento de creación de las leyes para consultar a los representantes de ese sector de la población.
Además, a la par del desarrollo de criterios específicos para evaluar la validez de las consultas a las comunidades indígenas y afromexicanas, se ha ido precisando, caso por caso, qué debe entenderse por "medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente", de conformidad con lo previsto en el artículo 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo.
Por su parte, en la acción de inconstitucionalidad 83/2015 y sus acumuladas 86/2015, 91/2015 y 98/2015(8), se concluyó que cuando el objeto de regulación de una legislación eran precisamente los derechos de personas que se rigen por sistemas normativos indígenas, era evidente que se trataba de leyes susceptibles de afectar directamente a los pueblos y comunidades indígenas.
Posteriormente, en la acción de inconstitucionalidad 31/2014(9) se consideró que las disposiciones impugnadas implicaban medidas legislativas que incidían en los mecanismos u organismos a través de los cuales las comunidades indígenas podían ejercer sus derechos de participación en las políticas públicas que afectaban a sus intereses.
Asimismo, en la acción de inconstitucionalidad 84/2016(10) se consideró que existía posibilidad de afectación directa en el sentido del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, en virtud de que las leyes analizadas regulaban instituciones destinadas a atender las necesidades de educación superior de los pueblos y comunidades indígenas.
De lo anterior se advierte que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha concluido que las comunidades indígenas y afromexicanas deben ser consultadas conforme a los estándares del Convenio referido, siempre que la norma general sea susceptible de afectar a estos grupos de manera especial y diferenciada frente al resto de la población.
Asimismo, el Tribunal Pleno ha reconocido que la afectación directa a los pueblos y comunidades indígenas y tribales a los que alude el artículo 6 del Convenio de la Organización Internacional del Trabajo, y cuya mera posibilidad da lugar a la obligación de consultarles una medida legislativa, no se refiere exclusivamente a la generación de algún perjuicio.
En la acción de inconstitucionalidad 151/2017(11) se declaró la invalidez de diversas normas cuyo propósito manifiesto era promover el rescate y la conservación de la cultura de un grupo indígena en una entidad federativa.
Asimismo, en la acción de inconstitucionalidad 108/2019 y su acumulada 118/2019(12) se declaró la invalidez de disposiciones normativas porque no se consultaron de manera adecuada, a pesar de que tales normas estaban relacionadas con el derecho de los pueblos y comunidades indígenas de una entidad federativa, a elegir dirigentes conforme a sus prácticas tradicionales.
Por su parte, en la acción de inconstitucionalidad 81/2018(13) se invalidaron también por consulta deficiente, diversas disposiciones cuyo objetivo explícito era elevar la calidad de vida de los pueblos indígenas y las comunidades afromexicanas del Estado de Guerrero.
En dicho precedente, el Tribunal Pleno estimó que los procedimientos de consulta debían preservar las especificidades culturales y atender a las particularidades de cada caso según el objeto de la consulta, que si bien debían ser flexibles, lo cierto era que debían prever necesariamente algunas fases que, concatenadas, implicaran la observancia del derecho a la consulta y la materialización de los principios mínimos de ser previa, libre, informada, de buena fe, con la finalidad de llegar a un acuerdo y culturalmente adecuada, asimismo, se refirió que los procesos de consulta de medidas legislativas susceptibles de afectar a pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, debían observar, como mínimo, las características y fases siguientes:
1. Fase preconsultiva que permita la identificación de la medida legislativa que debe ser objeto de consulta, la identificación de los pueblos y comunidades indígenas a ser consultados, así como la determinación de la forma de llevar a cabo el proceso, la forma de intervención y la formalización de acuerdos lo cual se deberá definir de común acuerdo entre autoridades gubernamentales y representantes de las comunidades indígenas.
2. Fase informativa de entrega de información y difusión del proceso de consulta, con la finalidad de contar con información completa, previa y significativa sobre las medidas legislativas. Ello puede incluir, por ejemplo, la entrega por parte de las autoridades de un análisis y evaluación apropiada de las repercusiones de las medidas legislativas.
3. Fase de deliberación interna. En esta etapa que resulta fundamental- los pueblos y comunidades indígenas, a través del diálogo y acuerdos, evalúan internamente la medida que les afectaría directamente.
4. Fase de diálogo entre los representantes del Estado y representantes de los pueblos indígenas con la finalidad de generar acuerdos.
5. Fase de decisión, comunicación de resultados y entrega de dictamen.
En estos casos, el Tribunal Pleno ha explicado que, para el efecto de determinar la invalidez de una norma general por vulnerar el derecho a la consulta de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, no es relevante si la medida es benéfica para ellos a juicio del legislador(14), en tanto que la consulta representa una garantía del derecho a la autodeterminación de estos pueblos y comunidades, por lo que, la afectación directa, no podía tener una connotación exclusivamente negativa, sino que más bien se trataba de una acepción más amplia que abarca la generación de cualquier efecto diferenciado en la particular situación de los pueblos y comunidades indígenas o afromexicanas a raíz de una decisión gubernamental, pues estimar que la afectación directa fuese sólo aquélla que perjudicara a esos grupos bajo los estándares del legislador, implicaría realizar un pronunciamiento a priori sobre la medida que no es compatible con el propósito del Convenio Internacional del Trabajo.
Lo anterior se reiteró en la acción de inconstitucionalidad 136/2020, en la que el Pleno de este Tribunal declaró la invalidez del Decreto número 460, por el que se adicionaron los artículos 13 bis y 272 bis, a la Ley número 483 de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Guerrero, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el dos de junio de dos mil veinte.
De manera más reciente, al resolver la Acción de Inconstitucionalidad 212/2020(15), en lo que interesa, el Tribunal Pleno declaró la invalidez del Capítulo VI, denominado "De la educación indígena", que se integra con los artículos 62 y 63 de la Ley de Educación para el Estado de Tlaxcala, expedida mediante el Decreto
No. 208, al contener normas encaminadas a regular cuestiones relacionadas con la educación indígena; sin que se hubiera realizado la consulta previa exigida constitucionalmente.
Este asunto constituye un importante precedente de este Tribunal Constitucional porque su resolución dio lugar a una evolución al criterio que venía sosteniendo en el sentido de que en el supuesto de leyes que no son exclusivas o específicas en regular los intereses y/o derechos de personas indígenas, la falta de consulta previa no implicaba la invalidez de la norma; sin embargo, a partir de aquel precedente, en los supuestos en que no se lleve a cabo la consulta referida, respecto de legislación que no es específica o exclusiva para estos grupos, el vicio en el proceso legislativo que le da origen, no tiene potencial invalidante de la totalidad de la ley, pero sí de determinados artículos.
Así, el Pleno de este Tribunal Constitucional determinó que en el supuesto de que una norma o un ordenamiento general no esté específicamente relacionado con los grupos vulnerables que deben ser privilegiados con una consulta, esto es, que no se refieran única y exclusivamente a ellos, sino que, en el contexto general, estén inmiscuidos, las normas por invalidar son precisamente las que les afecten, pero sin alcanzar a invalidar toda la norma. Por el contrario, cuando las normas se dirijan específicamente a estos grupos vulnerables, la falta de consulta invalida todo ese ordenamiento.
Este criterio se reiteró por el Pleno de este Tribunal Constitucional, al resolver las acciones de inconstitucionalidad 193/2020(16), 179/2020(17), 214/2020(18), 131/2020 y su acumulada 186/2020(19) y 121/2019(20).
Por su parte, a efecto de continuar con la labor de emitir una doctrina robusta y consistente en materia de consulta indígena por parte de este Tribunal Constitucional, al fallar la acción de inconstitucionalidad 285/2020(21), el Pleno determinó que este derecho fundamental no está limitado al número de personas que integran un pueblo o comunidad indígena y/o afromexicano; por el contrario, debe respetarse y cumplirse con independencia del número de población que integra una comunidad de esta naturaleza.
En ese sentido, con base en los precedentes resueltos por este Alto Tribunal se concluye que la consulta indígena se atrinchera como un contenido constitucional que se erige como parámetro de control constitucional en dos vertientes, como derecho sustantivo, cuya violación puede ser reclamada respecto de un contenido normativo, o bien, como requisito constitucional del procedimiento legislativo, en cuyo caso puede analizarse en acción de inconstitucionalidad, como una violación al procedimiento legislativo.
Por su parte, en relación con el derecho a la consulta en materia de derechos de las personas con discapacidad, previsto en el artículo 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad(22), esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que también forma parte de las formalidades esenciales del procedimiento.
Al resolver la acción de inconstitucionalidad 33/2015(23) el Pleno determinó que la consulta previa en materia de derechos de personas con discapacidad es una formalidad esencial del procedimiento legislativo, cuya exigibilidad se actualiza cuando las acciones estatales objeto de la propuesta incidan en los intereses y/o derechos de esos grupos.
En dicho asunto, se sostuvo que la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad involucra a la sociedad civil y, más concretamente, a las organizaciones representativas de las personas con discapacidad, en las acciones estatales que incidan en esos grupos, ya que éstas tienen un impacto directo en la realidad, al reunir información concreta sobre presuntas violaciones de los derechos humanos de personas con discapacidad, y colaboran para que la discapacidad sea vista como un tema fundamental de derechos humanos.
Por su parte, al resolver la acción de inconstitucionalidad 41/2018 y su acumulada 42/2018(24), el Pleno de este Tribunal Constitucional señaló que como elementos mínimos para cumplir con la obligación establecida en el artículo 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, relativa a que las personas con discapacidad sean consultadas, su participación debe ser:
Previa, pública, abierta y regular. El órgano legislativo debe establecer reglas, plazos razonables y procedimientos en una convocatoria, en la que se informe de manera amplia, accesible y por distintos medios, la manera en que las personas con discapacidad y las organizaciones que las representan podrán participar tanto en el proyecto de iniciativa, como en el proceso legislativo, dentro del cual se debe garantizar su participación, de manera previa al dictamen y ante el Pleno del órgano deliberativo, durante la discusión, por lo cual deben especificarse en las convocatorias los momentos de participación.
Estrecha y con participación preferentemente directa de las personas con discapacidad. Las personas con discapacidad no deben ser representadas, sino que, en todo caso, cuenten con la asesoría necesaria para participar sin que se sustituya su voluntad, es decir, que puedan hacerlo tanto de forma individual, como por conducto de las organizaciones de personas con discapacidad, además de que también se tome en cuenta a los niños con discapacidad, así como a las organizaciones que representan a las personas con discapacidad.
Accesible. Las convocatorias deben realizarse con lenguaje comprensible, en formato de lectura fácil y lenguaje claro, así como adaptadas para ser entendibles de acuerdo con las necesidades por el tipo de discapacidad, por distintos medios, incluidos los sitios web de los órganos legislativos, mediante formatos digitales accesibles y ajustes razonables cuando se requiera, como, por ejemplo, los macrotipos, la interpretación en lengua de señas, el braille y la comunicación táctil. Además de que las instalaciones de los órganos parlamentarios también deben ser accesibles a las personas con discapacidad.
Aunado a ello, el órgano legislativo debe garantizar que la iniciativa, los dictámenes correspondientes y los debates ante el Pleno del órgano legislativo se realicen con este mismo formato, a efecto de que se posibilite que las personas con discapacidad comprendan el contenido de la iniciativa y se tome en cuenta su opinión, dando la posibilidad de proponer cambios tanto a ésta como durante el proceso legislativo.
La accesibilidad también debe garantizarse respecto del producto del procedimiento legislativo, es decir, el decreto por el que se publique el ordenamiento jurídico en el órgano de difusión estatal.
v Informada. A las personas con discapacidad o comunidades involucradas se les debe informar de manera amplia y precisa sobre la naturaleza y consecuencia de la decisión que se pretenden tomar.
v Significativa. Lo cual implica que en los referidos momentos del proceso legislativo se debata o se analicen las conclusiones obtenidas de la participación de las personas con discapacidad y los organismos que las representan.
v Con participación efectiva. Que abone a la participación eficaz de las personas con discapacidad, las organizaciones y autoridades que los representan, en donde realmente se tome en cuenta su opinión y se analice, con el propósito de que no se reduzca su intervención a hacerlos partícipes de una mera exposición, sino que enriquezcan con su visión la manera en que el Estado puede hacer real la eliminación de barreras sociales para lograr su pleno desarrollo en las mejores condiciones, principalmente porque son quienes se enfrentan y pueden hacer notar las barreras sociales con las que se encuentran, a efecto de que se puedan diseñar mejores políticas para garantizar el pleno ejercicio de sus derechos fundamentales en igualdad de condiciones, no obstante el estado físico, psicológico o intelectual que presenten en razón de su discapacidad, así como por su género, minoría de edad, y con una cosmovisión amplia de las condiciones y dificultades sociales, como las condiciones de pobreza, de vivienda, salud, educación, laborales, etcétera.
v Transparente. Para lograr una participación eficaz es elemental garantizar la transparencia en la información que generen los órganos estatales, la que aporten las personas con discapacidad y las organizaciones que las representan, así como del análisis y debate de sus aportaciones.
Además, en el señalado precedente se puntualizó que esta obligación no es oponible únicamente ante los órganos formalmente legislativos, sino a todo órgano del Estado Mexicano que intervenga en la creación, reforma, o derogación de normas generales que incidan directamente en las personas con discapacidad.
Por su parte, al resolver la acción de inconstitucionalidad 109/2016(25), este Tribunal Pleno declaró la invalidez de los artículos 367, fracción III, párrafo segundo y 368 Bis del Código Civil del Estado de Chihuahua, publicados mediante Decreto 1447/2016 XX P.E., de dieciséis de noviembre de dos mil dieciséis, ante la falta de consulta a personas con discapacidad.
De manera más reciente, bajo las mismas consideraciones, el Pleno de este Tribunal falló la acción de inconstitucionalidad 176/2020(26), en la que ante la falta de consulta previa a las personas con discapacidad, declaró la invalidez del Decreto Número 27815/LXII/20, por el que se reforman diversas disposiciones de la Ley para la Inclusión y Desarrollo Integral de las Personas con Discapacidad del Estado de Jalisco, publicado el veintisiete de febrero de dos mil veinte, en el Periódico Oficial de la referida entidad federativa.
 
Por su parte, al resolver las diversas acciones de inconstitucionalidad 212/2020(27), 193/2020(28), 179/2020(29), 214/2020(30), y 131/2020 y su acumulada 186/2020(31), el Pleno de este Tribunal Constitucional, por falta de consulta a las personas con discapacidad, declaró la invalidez de diversos preceptos de las leyes de educación de los Estados de Tlaxcala, Zacatecas, San Luis Potosí, Sonora y Puebla, respectivamente. Específicamente, al resolver la acción de inconstitucionalidad 121/2019(32), declaró la invalidez de los artículos 61 a 68 de la Ley General de Educación, publicada en el Diario Oficial de la Federación el pasado treinta de septiembre de dos mil diecinueve.
En suma, se puede considerar que las consultas previas en materia indígena y de derechos de personas con discapacidad son formalidades esenciales del procedimiento legislativo cuando se actualizan los estándares precisados.
Ahora, en el presente asunto la Comisión Nacional de los Derechos Humanos impugna diversas disposiciones del Decreto No. 188, por medio del cual se aprobó la creación de la Ley de Educación del Estado de Baja California, específicamente, el Capítulo VI "De la Educación Indígena", así como el diverso Capitulo VIII "De la Educación Inclusiva", contenidos en el Título Segundo "Del Sistema Educativo", porque vulneran el derecho a la consulta de los pueblos y comunidades indígenas, así como de las personas con discapacidad reconocidos en los artículos 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales, y 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, respectivamente.
Las disposiciones impugnadas, textualmente establecen:
"Capítulo VI
De la Educación Indígena
Artículo 31. En el Estado se garantizará el ejercicio de los derechos educativos, culturales y lingüísticos a todas las personas, pueblos y comunidades indígenas o afromexicanas, migrantes y jornaleros agrícolas. Las acciones educativas de las autoridades respectivas contribuirán al conocimiento, aprendizaje, reconocimiento, valoración, preservación y desarrollo tanto de la tradición oral y escrita indígena, como de las lenguas indígenas del Estado como medio de comunicación, de enseñanza, objeto y fuente de conocimiento.
La educación indígena debe atender las necesidades educativas de las personas, pueblos y comunidades indígenas con pertinencia cultural y lingüística; además de basarse en el respeto, promoción y preservación del patrimonio histórico y las culturas del Estado.
Artículo 32. Las autoridades educativas del Estado consultarán de buena fe y de manera previa, libre e informada, de acuerdo con las disposiciones legales nacionales e internacionales en la materia, cada vez que prevea medidas en materia educativa, relacionadas con los pueblos y comunidades indígenas o afromexicanas, respetando su autodeterminación en los términos del artículo 2o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículo 33. En materia de educación indígena, las autoridades educativas estatal y municipal podrán realizar lo siguiente, entre otras acciones:
I. Fortalecer las escuelas de educación indígena, los centros educativos integrales y albergues escolares indígenas, en especial en lo concerniente a la infraestructura escolar, los servicios básicos y la conectividad;
II. Desarrollar programas educativos que reconozcan la herencia cultural de los pueblos y comunidades indígenas o afromexicanas, y promover la valoración de distintas formas de producir, interpretar y transmitir el conocimiento, las culturas, saberes, lenguajes y tecnologías;
III. Elaborar, editar, mantener actualizados, distribuir y utilizar materiales educativos, entre ellos libros de texto gratuitos, en las diversas lenguas de las etnias que pueblan el Estado;
IV. Fortalecer las instituciones públicas de formación docente, en especial las normales bilingües interculturales, la adscripción de los docentes en las localidades y regiones lingüísticas a las que pertenecen, así como impulsar programas de formación, actualización y certificación de maestras y maestros en las lenguas de las etnias que pueblan el Estado;
V. Tomar en consideración, en las opiniones que emitan para la elaboración de los planes y programas de estudio, los sistemas de conocimientos de las comunidades indígenas y afromexicanas, para favorecer la recuperación cotidiana de las diferentes expresiones y
prácticas culturales de cada pueblo en la vida escolar;
VI. Crear mecanismos y estrategias para incentivar el acceso, permanencia, tránsito, formación y desarrollo de los educandos con un enfoque intercultural y plurilingüe;
VII. Establecer esquemas de coordinación entre las diferentes instancias de gobierno para asegurar que existan programas de movilidad e intercambio, nacional e internacional, dando especial apoyo a estudiantes de las comunidades indígenas o afromexicanas, en un marco de inclusión y enriquecimiento de las diferentes culturas, y
VIII. Impulsar la vinculación con las autoridades educativas de los Estados Unidos de América y demás países que tengan presencia industrial, comercial o de cualquier otra actividad empresarial en el Estado, para la formación de maestros y alumnos bilingües y binacionales".
"Capítulo VIII
De la Educación Inclusiva
Artículo 37. La educación inclusiva se refiere al conjunto de acciones orientadas a identificar, prevenir y reducir las barreras que limitan el acceso, permanencia, participación y aprendizaje de todos los educandos, al eliminar prácticas de discriminación, exclusión y segregación.
La educación inclusiva se basa en la valoración de la diversidad, adaptando el sistema para responder con equidad a las características, necesidades, intereses, capacidades, habilidades y estilos de aprendizaje de todos y cada uno de los educandos.
Artículo 38. El Estado asegurará la educación inclusiva en todos los tipos y niveles, con el fin de favorecer el aprendizaje de todos los estudiantes, con énfasis en los que están excluidos, marginados o en riesgo de estarlo, para lo cual buscará:
I. Favorecer el máximo logro de aprendizaje de los educandos con respeto a su dignidad, derechos humanos y libertades fundamentales, reforzando su autoestima y aprecio por la diversidad humana;
II. Desarrollar al máximo la personalidad, los talentos y la creatividad de los educandos;
III. Favorecer la plena participación de los educandos, su educación y facilitar la continuidad de sus estudios en la educación obligatoria;
IV. Instrumentar acciones para que ninguna persona quede excluida del Sistema Educativo Estatal por motivos de origen étnico o nacional, creencias religiosas, convicciones éticas, de conciencia o ideológicas, sexo, orientación sexual o de género, así como por sus características, necesidades, intereses, capacidades, habilidades y estilos de aprendizaje, entre otras;
V. Realizar los ajustes razonables en función de las necesidades de las personas y otorgar los apoyos necesarios para facilitar su formación, libre desarrollo e integración en su entorno, y
VI. Proporcionar a las personas con discapacidad la posibilidad de aprender y desarrollar habilidades para la vida, que favorezcan su inclusión laboral, a fin de propiciar su participación plena y en igualdad de condiciones en la educación y en la sociedad.
Artículo 39. En la aplicación de esta Ley, se garantizará el derecho a la educación a los educandos con condiciones especiales transitorias o definitivas, aptitudes sobresalientes o que enfrenten barreras para el aprendizaje y la participación.
Las autoridades educativas del Estado en el ámbito de su competencia y de conformidad a los criterios orientadores para la prestación de los servicios de educación especial que emita la autoridad educativa federal, para atender a los educandos con capacidades, circunstancias, necesidades, estilos y ritmo de aprendizaje diversos, realizará lo siguiente:
I. Prestar educación especial en condiciones necesarias, previa decisión y valoración por parte de los educandos, madres y padres de familia o tutores, personal docente y, en su caso, derivados por una condición de salud, para garantizar el derecho a la educación de los educandos que enfrentan barreras para el aprendizaje y la participación;
II. Ofrecer formatos accesibles para prestar educación especial, procurando en la medida de lo posible su incorporación a todos los servicios educativos, sin que esto cancele su posibilidad de
acceder al servicio escolarizado;
III. Prestar educación especial para apoyar a los educandos con alguna discapacidad o aptitudes sobresalientes en los niveles de educación obligatoria;
IV. Establecer un sistema de diagnóstico temprano y atención especializada para la eliminación de barreras para el aprendizaje y la participación;
V. Garantizar la formación de todo el personal docente para que, en el ámbito de sus competencias, contribuyan a identificar y eliminar las barreras para el aprendizaje y la participación, y preste los apoyos que los educandos requieran;
VI. Garantizar la satisfacción de las necesidades básicas de aprendizaje de los educandos con alguna discapacidad, su bienestar y máximo desarrollo para la autónoma inclusión a la vida social y productiva, y
VII. Promover actitudes, prácticas y políticas incluyentes para la eliminación de las barreras del aprendizaje en todos los actores sociales involucrados en educación.
Artículo 40. Para garantizar la educación inclusiva, las autoridades educativas del Estado, en el ámbito de su competencia, ofrecerán las medidas pertinentes, entre ellas:
I. Facilitar el aprendizaje del sistema Braille, otros modos, medios y formatos de comunicación aumentativos o alternativos y habilidades de orientación y de movilidad, así como la tutoría y el apoyo necesario;
II. Facilitar la adquisición y el aprendizaje de la Lengua de Señas dependiendo de las capacidades del educando y la enseñanza del español para las personas sordas;
III. Asegurar que los educandos ciegos, sordos o sordociegos reciban educación en los lenguajes y los modos y medios de comunicación más apropiados a las necesidades de cada persona y en entornos que permitan alcanzar su máximo desarrollo académico, productivo y social;
IV. Asegurar que se realicen ajustes razonables para las personas con discapacidad, y
V. Proporcionar a los educandos con aptitudes sobresalientes la atención que requieran de acuerdo con sus capacidades, intereses y necesidades.
Artículo 41. En el Sistema Educativo Estatal se atenderán las disposiciones en materia de accesibilidad señaladas en la presente Ley, la Ley General de Educación, la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad, Reglamento de la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad, la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación, la Ley para las Personas con Discapacidad en (sic) Estado de Baja California, Ley para Prevenir y Erradicar el Acoso Escolar para el Estado de Baja California y en las demás normas aplicables.
Las autoridades educativas estatal y municipal promoverá (sic) y apoyarán la creación de huertos escolares en todas las escuelas de educación básica y media superior tanto en zonas rurales como urbanas, a fin de que los alumnos obtengan una herramienta para la autoproducción alimentaria, tanto en sus planteles escolares como en sus hogares.
Tratándose de las escuelas rurales o dentro de núcleos de población ejidal que cuenten con parcela escolar, estás podrán celebrar convenios con la Secretaria de Integración y Bienestar Social para proporcionar alimentos con el fin de dar cumplimiento a los artículos 8º, VI, inciso b) de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano del Estado de Baja California, y 3º, fracción XVI, inciso B) de la Ley de Desarrollo Social para el Estado de Baja California."
De la transcripción anterior se advierte que las disposiciones impugnadas regulan aspectos dirigidos a garantizar el derecho a la educación en el Estado de Baja California, especialmente, en lo que se refiere a la educación indígena e inclusiva.
En específico, el Capítulo VI denominado "De la Educación Indígena", se advierte que regula cuestiones relacionadas con la garantía de los derechos educativos, culturales y lingüísticos a todas las personas, pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, migrantes y jornaleros agrícolas, con la finalidad de atender a sus necesidades, para lo cual se prevé que la educación indígena deberá basarse en el respeto, promoción y preservación del patrimonio histórico y la cultura del Estado(33).
Para ello, se prevén las acciones que las autoridades educativas estatal y municipal pueden realizar en cuestiones relacionadas con las escuelas, programas, materiales, instituciones públicas de formación docente, planes y programas de estudios y mecanismos de acceso, permanencia, tránsito, formación y desarrollo de los educandos, con un enfoque intercultural y plurilingüe, así como para impulsar la vinculación de las autoridades educativas de otros países para la formación de maestros y alumnos bilingües y binacionales(34).
Además, se establece la obligación de las autoridades educativas del Estado para consultar de buena fe y de manera previa, libre e informada, a los pueblos y comunidades indígenas, sobre las medidas que prevean las autoridades educativas en relación con dicha población(35).
Por su parte, el Capítulo VIII denominado "De la Educación Inclusiva", regula lo relativo a la educación inclusiva, entendida como el conjunto de acciones orientadas a identificar, prevenir y reducir las barreras que aminoran el acceso, permanencia, participación y aprendizaje de todos los estudiantes, eliminando prácticas de discriminación, exclusión y segregación, basada en la valoración de la diversidad, adaptando el sistema para responder con equidad a las características, necesidades, intereses, capacidades, habilidades y estilos de aprendizaje de todos y cada uno de las y los educandos(36).
Además, establece como finalidad de la educación inclusiva, la de favorecer el aprendizaje de todas y todos los educandos en los tipos y niveles educativos, con énfasis en los que están excluidos, marginados o en riesgo de estarlo, y enlista distintas acciones que al efecto debe considerar el Estado(37).
Asimismo, prevé la garantía del derecho a la educación a los alumnos con condiciones especiales transitorias y definitivas, aptitudes sobresalientes o que enfrentan barreras para el aprendizaje y participación, para lo cual se prevén una serie de medidas que las autoridades educativas en el ámbito de su competencia pueden realizar para atender a aquellos con capacidades, circunstancias, necesidades, estilos y ritmo de aprendizaje diversos(38).
También regula la creación de huertos escolares como una herramienta para la autoproducción alimentaria, así como la celebración de convenios de las escuelas rurales o dentro de núcleos de población ejidal con la Secretaría de Integración y Bienestar Social para proporcionar alimentos, a fin de dar cumplimiento a lo previsto en el Constitución local y en la Ley de Desarrollo Social para el Estado de Baja California(39).
En ese sentido, este Tribunal Pleno considera que el legislador del Estado estaba obligado a realizar las dos consultas identificadas, previamente a aprobar la Ley de Educación del Estado de Baja California, toda vez que en su contenido se incluyen medidas susceptibles de afectar directamente los intereses o derechos de las comunidades indígenas, y de incidir en los intereses y/o esfera jurídica de las personas con discapacidad, en la medida en que incluye disposiciones destinadas a garantizar el derecho a la educación de dichos sectores de la población.
Además, porque se relacionan directa y estrechamente con la protección y garantía de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas, en la medida en que buscan que la educación que reciben sea acorde a sus necesidades educativas, y que contribuya a preservar su cultura, conocimientos y tradiciones.
Asimismo, atañen a las personas con discapacidad al contener normas encaminadas a garantizar que la educación sea inclusiva, con la finalidad de que se reduzcan aquellas limitaciones, barreras o impedimentos que hagan nugatorio el ejercicio de ese derecho de forma plena e incluyente, así como para eliminar las prácticas de discriminación o exclusión motivadas por su condición.
Lo anterior sin que sea necesario evaluar de fondo los méritos de esta impugnación, porque basta comprobar que las medidas contenidas en la ley actualizan los estándares jurisprudenciales de este Tribunal Pleno para tornar exigibles las referidas consultas previas, lo que debe tenerse como colmado en grado suficiente, ya que la ley combatida reglamenta las condiciones en que las comunidades y pueblos indígenas, así como las personas con discapacidad acceden y son destinatarios de la educación indígena e inclusiva en dicha entidad federativa, de ahí que es claro que resultaba necesario consultarlos previamente a tomar una decisión.
Ahora bien, de las constancias de autos(40) se observa que, en el procedimiento legislativo que dio origen a las normas impugnadas, se realizó lo siguiente:
a.     Presentación de las iniciativas(41).
1.     El trece de agosto de dos mil diecinueve, el diputado Gerardo López Montes presentó iniciativa de reforma al artículo 5 de la Ley de Educación del Estado de Baja California.
2.     El trece de octubre de dos mil diecinueve, el Diputado Catalino Zavala Márquez presentó iniciativa de reforma a los artículos 5, 7 y 15 de la Ley de Educación del Estado de Baja California.
3.     El diez de octubre de dos mil diecinueve, la Diputada Miriam Elizabeth Cano Núñez presentó iniciativa de reforma a los artículos 5, 6 y 15 de la Ley de Educación del Estado de Baja California. Asimismo, la Diputada Araceli Geraldo Núñez presentó iniciativa de reforma para adicionar el artículo 5 Bis al referido ordenamiento jurídico.
 
4.     El tres de octubre de dos mil diecinueve, la Diputada Rosina del Villar Casas presentó iniciativa de reforma al artículo 35 de la Ley de Educación del Estado de Baja California.
5.     El veinte de noviembre de dos mil diecinueve, el Diputado Fausto Gallardo García presentó iniciativa de reforma al artículo 14 de la Ley de Educación del Estado de Baja California.
6.     El catorce de noviembre de dos mil diecinueve, el Diputado Julio Cesar Vázquez Castillo presentó iniciativa de reforma al artículo 8 de la Ley de Educación del Estado de Baja California.
7.     El veintiséis de febrero de dos mil veinte, el Diputado Julio Cesar Vázquez Castillo presentó iniciativa de reforma al artículo 78 de la Ley de Educación del Estado de Baja California.
8.     El once de marzo de dos mil veinte, la Diputada Eva María Vázquez Hernández presentó iniciativa de reforma a los artículos 60, 61, 63, 64, 64 BIS, 65, 69, 71 y 72 de la Ley de Educación del Estado de Baja California, así como al artículo 48 de la Ley de Seguridad Escolar del Estado de Baja California.
9.     El veinticinco de marzo de dos mil veinte, la Diputada Rosina del Villar Casas presentó iniciativa de reforma al artículo 14 de la Ley de Educación del Estado de Baja California.
10.   El once de mayo de dos mil veinte, la Diputada María Luisa Villalobos Avila presentó iniciativa con proyecto de decreto por el que se crea la Nueva Ley de Educación del Estado de Baja California.
b.    Turno de las iniciativas. Presentadas las iniciativas, la Presidencia de la Mesa Directiva del Poder Legislativo del Estado de Baja California les dio curso legal para su trámite legislativo. La Comisión de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología remitió las iniciativas a la Dirección de Consultoría Legislativa para la elaboración del dictamen correspondiente(42).
c.     Dictamen de la Comisión de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología. El veintisiete de julio de dos mil veinte se suscribió el Dictamen correspondiente, en el que únicamente se analizó la iniciativa presentada por la Diputada María Luisa Villalobos Avila que propuso la creación una nueva Ley de Educación del Estado de Baja California; el dictamen fue aprobado por cuatro votos de sus integrantes.
d.    Aprobación del dictamen. En sesión ordinaria de la H. XXIII Legislatura del Estado de Baja California, celebrada el veintidós de diciembre de dos mil veinte, previa dispensa de la lectura total del dictamen, se declaró abierto el debate respectivo, en primer lugar se posicionaron dos de los diputados en contra de la propuesta (1) Rodrigo Aníbal Otáñez Licona y (2) Eva María Vázquez; por su parte, hicieron uso de la palabra para posicionarse a favor, los diputados (1) Claudia Josefina Agatón Muñiz, (2) Miriam Elizabeth Cano Núñez, (3) Ramón Vázquez Valdez y (4) Maria Luisa Villalobos Ávila.
       No existiendo más intervenciones, se sometió a consideración el dictamen que se aprobó por diecinueve (19) votos a favor, cuatro (4) votos en contra y cero (0) abstenciones, con la reserva en lo particular del Diputado Juan Melendrez Espinoza aprobada por veinte (20) votos a favor, tres (3) votos en contra y cero (0) abstenciones.
       Del diario de debates se advierte que la Diputada María Luisa Villalobos Ávila, al presentar el dictamen, manifestó que la Comisión de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología del Congreso del Estado de Baja California sostuvo reuniones de trabajo y apertura con diversos organismos de la sociedad civil, asociaciones de escuelas particulares y sectores privados involucrados, en las que expresaron sus opiniones y propuestas en relación con la ley, las cuales, indicó la Diputada, fueron atendidas y analizadas por la Comisión y, para efectos del resolutivo, se consideraron las que resultaron acordes con la Constitución Federal, la Ley General de Educación y aquéllas que estuvieran encaminadas a enriquecer de manera justificada la propuesta legislativa.
       De esa manera, indicó que se realizaron modificaciones al texto original propuesto, que resultó en un proyecto fortalecido con las aportaciones de las autoridades estatales, operadores del sistema educativo, el sector privado, integrantes de la Legislatura y el órgano técnico de trabajo de la Consultoría Legislativa, de ahí que haya sido declarado jurídicamente procedente.
e.     Remisión del Decreto para su publicación. Aprobado el Dictamen, se remitió el decreto respectivo al Gobernador Constitucional del Estado de Baja California, para su publicación en el Periódico Oficial del Estado.
f.     Publicación. El veintiocho de diciembre de dos mil veinte, se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Baja California el Decreto No. 188 mediante el cual se aprueba la creación de la Ley de Educación del Estado de Baja California.
De lo anterior se advierte que en las fases del proceso legislativo no se introdujeron las consultas exigidas constitucionalmente, pues solo consistió en la presentación de iniciativas por parte de diversos diputados del Congreso del Estado de Baja California, su turno a la Comisión de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología, la aprobación del dictamen con proyecto de Decreto por los integrantes de la Comisión referida, su discusión y aprobación en el Pleno del Congreso local; y, finalmente, su promulgación y publicación por parte del Gobernador del Estado.
Por tanto, debe considerarse que dichas violaciones son suficientes por sí mismas para generar la invalidez de los artículos 31, 32, 33, 37, 38, 39, 40 y 41 de la Ley de Educación del Estado de Baja California.
Este Tribunal Constitucional no inadvierte las mesas de trabajo organizadas por la autoridad legislativa local a efecto de abrir la posibilidad de que cualquier ciudadano participara y tuviera voz en el proceso de creación de la Ley de Educación del Estado de Baja California, recibiendo propuestas, modificaciones o aportaciones a la iniciativa presentada por la Diputada María Luisa Villalobos Avila.
Sin embargo, es claro que dichos esfuerzos no pueden ser considerados como una consulta previa, culturalmente adecuada, a través de los representantes o autoridades tradicionales, informada y de buena fe, bajo los requisitos previstos en los artículos 1º y 2º de la Constitución General, así como en los numerales 4, 5, 6, 7 y 8 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, ni mucho menos que se cumplieran con los estándares mínimos fijados por este Alto Tribunal respecto al derecho de consulta a las personas con discapacidad, a través de las organizaciones que las representan, en cumplimiento a lo previsto en el artículo 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
Lo anterior en la medida en que dichas mesas de trabajo no cumplen con los estándares y los requisitos expuestos a lo largo de esta sentencia como para considerar una adecuada consulta previa, pues el objetivo de las reuniones de trabajo fue discutir sobre las observaciones formuladas al proyecto de Dictamen de la Comisión de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología respecto de la Ley de Educación del Estado de Baja California, con el fin de recabar las propuestas que los actores involucrados en la educación aportaron y responder sus inquietudes, y así compilar la opinión de todos los actores involucrados en la educación en el Estado.
En efecto, de los dos videos ofrecidos como prueba documental pública por el Poder Legislativo del Estado de Baja California, relativos a las mesas de trabajo celebradas el uno de octubre y trece de noviembre, ambas de dos mil veinte, se advierte que únicamente participaron el Director de Consultoría Legislativa del Congreso de dicha entidad federativa, los diputados integrantes de la Comisión encargada del dictamen de la iniciativa, funcionarios de la COPASE (Coalición para la Participación Social en la Educación de Baja California), el Presidente del Consejo Estatal de Participación Social en la Educación, el Presidente de la Asociación de Escuelas Particulares de Mexicali, el representante de la Secretaría de Educación del Estado de Baja California, el Vicepresidente de la Comisión de Educación de COPARMEX, el representante del Sistema Educativo José Vasconcelos en Baja California, así como representantes de diversas escuelas públicas y particulares.
Sin embargo, no se advierte la participación de pueblos y comunidades indígenas a través de los representantes o autoridades tradicionales, tampoco de las personas con discapacidad por medio de las organizaciones que las representan, aun cuando la Ley de Educación del Estado de Baja California prevé medidas destinadas a garantizar el derecho a la educación de dichos sectores de la población, al regular la educación indígena e inclusiva.
Mucho menos puede considerarse que dichas mesas de trabajo cumplan con las fases y lineamientos específicamente precisados en la doctrina que, de manera robusta y consistente, ha emitido este Tribunal Constitucional en materia de consulta a comunidades indígenas y/o afromexicanas, así como en relación con la consulta a personas con discapacidad.
En este orden de ideas, se concluye que el Poder Legislativo local no realizó una consulta realmente válida, pues únicamente se limitó a realizar mesas de trabajo, en las que se impuso un método de trabajo a las personas que acudieron y en las que prevaleció la formulación de sugerencias, por lo que no son vinculantes a partir de un procedimiento que no fue culturalmente adecuado y que no tuteló los intereses de los pueblos y comunidades indígenas, ni de las personas con discapacidad.
Por lo anteriormente expuesto, este Tribunal Pleno estima que se vulneraron en forma directa los artículos 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales y 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y, en consecuencia, se declara la invalidez parcial de la Ley de Educación del Estado de Baja California, esto es, únicamente del Capítulo VI, denominado "De la Educación Indígena", que se integra con los artículos 31 a 33; así como del diverso Capítulo VIII denominado "De la Educación Inclusiva", que comprende los artículos 37 a 41, ambos contenidos en el Título Segundo denominado "Del Sistema Educativo Estatal", de la Ley de Educación del
Estado de Baja California.
SEXTO. Efectos. En términos de los artículos 41, fracción IV y 73 de la de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal(43), las sentencias dictadas en acciones de inconstitucionalidad deberán establecer sus alcances y efectos, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas o actos respecto de los cuales opere, y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda; así como, por extensión, invalidar todas aquellas normas cuya validez dependa de la norma invalidada.
1. Preceptos declarados inválidos. Conforme a lo resuelto en el Considerando Quinto de este fallo, se declara la invalidez de los artículos 31, 32, 33, 37, 38, 39, 40 y 41 de la Ley de Educación del Estado de Baja California, expedida mediante Decreto No. 188, publicado en el Periódico Oficial dicha entidad federativa el veintiocho de diciembre de dos mil veinte, por ser contrarios a lo dispuesto en el artículo 2º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como, en lo particular, los numerales 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales; y 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
2. Invalidez por extensión. Tal como lo ha precisado este Tribunal Constitucional, al fallarse la acción de inconstitucionalidad deben extenderse los efectos de la declaratoria a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada, sean de igual o menor jerarquía que la de la combatida, si regulan o se relacionan directamente con algún aspecto previsto en ésta, aun cuando no hayan sido impugnadas, porque el vínculo de dependencia que existe entre ellas determina, por el mismo vicio que la invalidada, su contraposición con el orden constitucional que debe prevalecer. Por ello, en vía de consecuencia, deben extenderse los efectos de la declaratoria de invalidez a los artículos 6, fracción I,(44) 10, antepenúltimo y penúltimo párrafos,(45) 12,(46) 13, fracciones II y III, antepenúltimo y penúltimo párrafos,(47) 24,(48) 45, fracción VIII,(49) 46, primer párrafo,(50) 80, segundo párrafo,(51) 84, segundo párrafo,(52) 91, primer párrafo,(53) 109, fracción VI,(54) 110, fracción I,(55) 115,(56) 126, fracción XV,(57) y sexto transitorio(58) de la Ley de Educación del Estado de Baja California, expedida mediante Decreto No. 188, publicado en el Periódico Oficial dicha entidad federativa el veintiocho de diciembre de dos mil veinte.
Al respecto, resulta aplicable la jurisprudencia P./J. 32/2006 de este Tribunal Pleno, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EXTENSIÓN DE LOS EFECTOS DE LA DECLARACIÓN DE INVALIDEZ DE UNA NORMA GENERAL A OTRAS QUE, AUNQUE NO HAYAN SIDO IMPUGNADAS, SEAN DEPENDIENTES DE AQUÉLLA"(59).
3. Efectos específicos de la declaración de invalidez. Atendiendo a la facultad de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para determinar los efectos de las sentencias estimatorias que emite, conforme a lo dispuesto en los citados artículos 41 y 73 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y que conforme a jurisprudencia P./J. 84/2007, cuyo rubro es: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN CUENTA CON AMPLIAS FACULTADES PARA DETERMINAR LOS EFECTOS DE LAS SENTENCIAS ESTIMATORIAS." (60)
En esa jurisprudencia se sostiene que los efectos que este Tribunal Constitucional imprima a sus sentencias estimatorias en la vía de acción de inconstitucionalidad deben, de manera prioritaria, salvaguardar de manera eficaz la norma constitucional violada, aunque al mismo tiempo se debe evitar generar