PROGRAMA Especial de los Pueblos Indígenas y Afromexicano 2021-2024.
Programa Especial de los Pueblos Indígenas y Afromexicano 2021-2024
Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas
PROGRAMA ESPECIAL DERIVADO DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2019-2024
1.- Índice
1.- Índice
2.- Fundamento normativo de elaboración del programa
3.- Siglas y acrónimos
4.- Origen de los recursos para la instrumentación del Programa
5.- Análisis del estado actual
6.- Objetivos prioritarios
7.- Estrategias prioritarias y Acciones puntuales
8.- Metas para el bienestar y Parámetros
9.- Epílogo: Visión de largo plazo
10.- Lista de dependencias y entidades participantes
2.- Fundamento normativo de elaboración del programa
El Estado mexicano tiene el compromiso de observar y cumplir un conjunto de derechos de los cuales son titulares los pueblos indígenas y afromexicano, reconocidos tanto en el régimen jurídico internacional como en el nacional.
Instrumentos jurídicos internacionales
En lo que concierne al derecho internacional es importante mencionar lo dispuesto en el Convenio número 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes(1), artículos 2, 4, 7 y 33; la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas(2), en sus artículos 3, 4, 5, 18, 21, 23, 38 y 39; y la Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas(3), en sus artículos II, III, V, VI, IX, XXI, XXIX, XXXI, XXXVII, los cuales establecen, principalmente, el derecho a la libre determinación para elegir libremente su condición política y determinar sus formas de desarrollo económico, social y cultural, como se describe a continuación:
La Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas establece, en su artículo 3, lo siguiente:
"Los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación. En virtud de ese derecho determinan libremente su condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y cultural."
Adicionalmente, el Estado mexicano ha firmado y ratificado diversos instrumentos internacionales que contienen disposiciones relacionadas con el ejercicio de los derechos de los pueblos indígenas y afromexicano, plasmados en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Al respecto, el "Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales", artículos 1, 2, 9, 12, 13 y 15; la "Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial", artículos 1, 2, 4, 5; la "Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer", artículos 1 y 14; la "Convención sobre los Derechos del Niño", artículos 2, 7, 13, 17, 29, 30; y la "Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad", artículo 4.
Asimismo, México es parte de la "Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático", mediante la Plataforma de Comunidades Locales y Pueblos Indígenas; del "Convenio sobre la Diversidad Biológica"; y el "Protocolo de Nagoya sobre Acceso a los Recursos Genéticos y Participación Justa y Equitativa en los Beneficios que se deriven de su utilización al Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB)". Sobre estos instrumentos es preciso destacar la importancia de la preservación de los conocimientos tradicionales de los pueblos indígenas. Por ejemplo, el "Convenio sobre la Diversidad Biológica", dispone en su artículo 8, inciso j, que:
"Cada parte contratante, en la medida de lo posible y según proceda:
(..)
j) Con arreglo a su legislación nacional, respetará, preservará y mantendrá los conocimientos, las innovaciones y las prácticas de las comunidades indígenas y locales que entrañen estilos tradicionales de vida pertinentes para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica y promoverá su aplicación más amplia, con la aprobación y la participación de quienes posean esos conocimientos, innovaciones y prácticas, y fomentará que los beneficios derivados de la utilización de esos conocimientos, innovaciones y prácticas se compartan equitativamente".
En el mismo orden de ideas, en el artículo 5 "Protocolo de Nagoya sobre Acceso a los Recursos Genéticos y Participación Justa y Equitativa en los Beneficios que se deriven de su utilización al CDB" se establece que:
"Cada Parte adoptará medidas legislativas, administrativas o de política, según proceda, con miras a asegurar que los beneficios que se deriven de la utilización de recursos genéticos que están en posesión de comunidades indígenas y locales, de conformidad con las leyes nacionales respecto a los derechos establecidos de dichas comunidades indígenas y locales sobre estos recursos genéticos, se compartan de manera justa y equitativa con las comunidades en cuestión, sobre la base de condiciones mutuamente acordadas."
Del mismo modo, nuestro país aprobó la Agenda 2030, plan de acción hacia un futuro sostenible a través de 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible, 169 metas y más de 230 indicadores(4), de los cuales se debe hacer referencia a los objetivos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 10, 11, 12, 13, 15, 16 y 17. Cada uno de estos objetivos constituyen un marco de actuación que contribuye de manera directa o indirecta al pleno ejercicio de los derechos de las comunidades indígenas, así como a mejorar su calidad de vida y bienestar común. Cabe señalar que la Asamblea General de las Naciones Unidas ha proclamado dos Decenios a los que se deben prestar especial atención: el Decenio Internacional para los Afrodescendientes (2015-2024) y el Decenio Internacional de las Lenguas Indígenas (2022-2032).
Instrumentos jurídicos nacionales
En lo relativo al derecho nacional, el Programa Especial de los Pueblos Indígenas 2021-2024 está fundamentado en los artículos 1o. y 2o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; artículo 26 de la Ley de Planeación; artículo 9 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; y los artículos 2, 3, 4 y 6 de la Ley del Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 2o. dispone:
"Artículo 2o...
(...)
El derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación se ejercerá en un marco constitucional de autonomía que asegure la unidad nacional...
A. Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para...
(...)
B. La Federación, las entidades federativas y los Municipios, para promover la igualdad de oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria, establecerán las instituciones y determinarán las políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos.
C. (...)"
Por su parte, la Ley del Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas establece en sus artículos 2 y 3 lo siguiente:
"Artículo 2. El Instituto es la autoridad del Poder Ejecutivo Federal en los asuntos relacionados con los Pueblos Indígenas y Afromexicano, que tiene como objeto definir, normar, diseñar, establecer, ejecutar, orientar, coordinar, promover, dar seguimiento y evaluar las políticas, programas, proyectos, estrategias y acciones públicas, para garantizar el ejercicio y la implementación de los derechos de los Pueblos Indígenas y Afromexicano, así como su desarrollo integral y sostenible y el fortalecimiento de sus culturas e
identidades, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los instrumentos jurídicos internacionales de los que el país es parte".
Artículo 3. Para cumplir los fines y objetivos del Instituto, se reconocen a los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas como sujetos de derecho público; utilizando la categoría jurídica de pueblos y comunidades indígenas en los términos reconocidos por el artículo 2o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los instrumentos internacionales en la materia."
El Programa Especial de los Pueblos Indígenas y Afromexicano 2021-2024 se alinea al eje 2 "Política social" del Plan Nacional de Desarrollo 2019 - 2024, asimismo se sustenta en el principio rector "No dejar nadie atrás, no dejar a nadie fuera", el cual establece que "Somos y seremos respetuosos de los pueblos originarios, sus usos y costumbres y su derecho a la autodeterminación y a la preservación de sus territorios; propugnamos la igualdad sustantiva entre mujeres y hombres, la dignidad de los adultos mayores y el derecho de los jóvenes a tener un lugar en el mundo; rechazamos toda forma de discriminación por características físicas, posición social, escolaridad, religión, idioma, cultura, lugar de origen, preferencia política e ideológica, identidad de género, orientación y preferencia sexual."
Con fundamento en lo anterior, el Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas es la Entidad responsable de coordinar la publicación, ejecución y seguimiento del presente Programa Especial de los Pueblos Indígenas y Afromexicano 2021-2024.
3.- Siglas y acrónimos
| APF | Administración Pública Federal. |
| BB | Banco de Bienestar. |
| BIENESTAR | Secretaría de Bienestar. |
| CIDH | Corte Interamericana de Derechos Humanos. |
| CNDH | Comisión Nacional de los Derechos Humanos. |
| COFEPRIS | Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios. |
| CONABIO | Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad. |
| CONADE | Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte. |
| CONADIS | Consejo Nacional para el Desarrollo y la Inclusión de las Personas con Discapacidad. |
| CONAFOR | Comisión Nacional Forestal. |
| CONAGUA | Comisión Nacional del Agua. |
| CONANP | Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas. |
| CONAPO | Consejo Nacional de Población. |
| CONAPRED | Consejo Nacional Para Prevenir la Discriminación. |
| CONEVAL | Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. |
| CPEUM | Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. |
| CULTURA | Secretaría de Cultura. |
| DADIN | Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. |
| DNUDPI | Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. |
| ECONOMÍA | Secretaría de Economía. |
| ENIGH | Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares. |
| FIRA | Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura. |
| ENIGH-MCS | Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares-Módulos de Condiciones Socioeconómicas |
| FND | Financiera Nacional de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y Pesquero. |
| FONART | Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanías. |
| IMJUVE | Instituto Mexicano de la Juventud. |
| IMPI | Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial. |
| IMSS | Instituto Mexicano del Seguro Social. |
| IMT | Instituto Mexicano del Transporte. |
| IMTA | Instituto Mexicano de Tecnología del Agua. |
| INAES | Instituto Nacional de la Economía Social. |
| INAH | Instituto Nacional de Antropología e Historia. |
| INALI | Instituto Nacional de Lenguas Indígenas. |
| INAPAM | Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores. |
| INNSZ | Instituto Nacional de Ciencias Médicas y Nutrición Salvador Zubirán. |
| INECC | Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático. |
| INEEL | Instituto Nacional de Electricidad y Energías Limpias. |
| INEGI | Instituto Nacional de Estadística y Geografía. |
| INMUJERES | Instituto Nacional de las Mujeres. |
| INPI | Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas. |
| INSABI | Instituto de Salud para el Bienestar. |
| ONU | Organización de las Naciones Unidas. |
| PA | Procuraduría Agraria. |
| PEF | Presupuesto de Egresos de la Federación. |
| PIDR | Planes Integrales de Desarrollo Regional. |
| PND | Plan Nacional de Desarrollo 2019 - 2024. |
| RAN | Registro Agrario Nacional. |
| SADER | Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural. |
| SALUD | Secretaría de Salud. |
| SCJN | Suprema Corte de Justicia de la Nación. |
| SICT | Secretaría de Infraestructura, Comunicaciones y Transportes. |
| SECTUR | Secretaría de Turismo. |
| SEDATU | Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano. |
| SEGOB | Secretaría de Gobernación. |
| SEMARNAT | Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. |
| SENER | Secretaría de Energía. |
| SEP | Secretaría de Educación Pública. |
| SFP | Secretaría de la Función Pública. |
| SRE | Secretaría de Relaciones Exteriores. |
| STPS | Secretaría del Trabajo y Previsión Social. |
| UNESCO | Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura. |
4.- Origen de los recursos para la instrumentación del Programa
La totalidad de las acciones que se consideran en este programa, incluyendo aquellas correspondientes a sus Objetivos prioritarios, Estrategias prioritarias y Acciones puntuales, así como las labores de coordinación interinstitucional para la instrumentación u operación de dichas acciones y el seguimiento y reporte de las mismas, se realizarán con cargo al presupuesto autorizado de los ejecutores de gasto participantes en el programa, mientras éste tenga vigencia.
5.- Análisis del estado actual
En México se reconocen, al menos, 68 pueblos indígenas conforme al criterio etnolingüístico(5) y al pueblo afromexicano; 23.2 millones de personas de 3 años o más se autoadscriben(6) como indígenas, que representan 19.4% de la población en ese grupo de edad a nivel nacional.
Por otro lado, 11.9 millones de personas viven eh hogares indígenas,(7) que representan 9.5% de la población total del país, y se identifican 7.4 millones de hablantes de lenguas indígenas, que significa el 6.1% de los habitantes mayores de tres años del país. Además, 2.6 millones de personas se consideran afromexicanas, lo que representa 2% de la población a nivel nacional.(8)
México es la cuarta nación en diversidad biológica en el mundo. La mayor parte de esta biodiversidad se encuentra en territorios indígenas y se combina con la riqueza cultural de los pueblos. Cerca del 50% de las cabeceras más importantes de las cuencas hidrográficas del país están ocupadas por pueblos indígenas; las regiones de mayor precipitación pluvial están en sus territorios donde se capta el 23.3% del agua del país.(9)
La cuarta parte de la propiedad social del país se encuentra asentada en territorios de los pueblos indígenas, misma que corresponde a 4156 ejidos y 828 comunidades agrarias(10); además existen 304 mil unidades de pequeña propiedad. Asimismo, gran parte de la riqueza del subsuelo y del aire se ubica en territorio de los pueblos indígenas.(11)
Los pueblos indígenas son los primeros pobladores del territorio nacional. Su historia se remonta al poblamiento de nuestro Continente y al surgimiento de la civilización mesoamericana hace aproximadamente cuatro mil años y a las culturas de Aridoamérica.
El pueblo afromexicano desciende de las personas que fueron transportadas desde África al Virreinato de la Nueva España como esclavos y otras migraciones a lo largo del periodo independiente. Actualmente se asientan, principalmente, en la Costa Chica de Guerrero y Oaxaca, la Tierra Caliente de Michoacán, la región de Yanga en Veracruz de Ignacio de la Llave y la comunidad Mascogo en Coahuila de Zaragoza.
En México, la población indígena por el criterio de hogares se encuentra presente en la tercera parte de las localidades habitadas del país (63,7532), casi en todos los municipios (2,433) y en todas las entidades federativas. Ocho entidades cuentan con más de 500,000 indígenas, que representan el 75 por ciento del total: Chiapas, Oaxaca, Puebla, México, Veracruz, Yucatán, Guerrero e Hidalgo(12). Según el criterio de autoadscripción en los estados de Oaxaca y Yucatán dos de cada tres personas se consideran indígenas.
Gráfica 1. Distribución de la población indígena por criterio de hogares y Entidad Federativa 2020.
Fuente: INPI. Sistema de Indicadores Nacional de Información y Estadística sobre los Pueblos y Comunidades Indígenas y Afromexicanas con base en: INEGI. Censo de Población y Vivienda 2020. Principales resultados por localidad (ITER). ITER con población indígena en hogares según la metodología del INPI.
Gráfica 2. Porcentaje de población de 3 años y más que se considera indígena por entidad federativa, 2020.
Fuente: INPI. Sistema Nacional de Información y Estadística sobre los Pueblos y Comunidades Indígenas y Afromexicanas con base en: INEGI. Censo de Población y Vivienda 2020. Principales resultados por localidad (ITER). ITER con población indígena en hogares según la metodología del INPI.
Mapa 1. Distribución de la población indígena por el criterio de hogares y Entidad Federativa 2020.
Fuente: INPI, Sistema Nacional de Información y Estadística sobre los Pueblos y Comunidades Indígenas y
Afromexicanas con base en: INEGI. Censo de Población y Vivienda 2020.
Mapa 2. Porcentaje de Población de 3 y más que se considera indígena por entidad federativa 2020.
Fuente: INPI. Sistema Nacional de Información y Estadística sobre los Pueblos y Comunidades Indígenas y
Afromexicanas, con base en: INEGI. Censo de Población y Vivienda 2020. Muestra censal. Microdatos
Los pueblos indígenas se caracterizan por la relación especial con sus tierras, territorios y recursos naturales, donde han desarrollado culturas, lenguas, artes, medicinas, cosmogonías y formas propias de organización política, económica y social, ya que cuentan con sistemas de justicia que les permiten resolver conflictos, basados en principios, procedimientos y penas distintas al sistema de justicia nacional.
La mayoría de las comunidades indígenas tienen normas, instituciones y procedimientos para elegir a sus Autoridades. La Asamblea constituye su autoridad máxima. Conservan principios y valores que rigen la vida comunitaria, entre los que destacan: el tequio, faena, mano vuelta, la solidaridad, el trabajo comunitario, la ayuda mutua y el servicio gratuito en el ejercicio de los cargos públicos, entre otros.
Los pueblos indígenas tienen como actividad económica principal la agricultura de autoconsumo, cultivan sus tierras bajo el sistema milpa con una relación espiritual y de armonía con la naturaleza. En otros casos, las actividades económicas preponderantes son la pesca y, en menor medida, la ganadería(13).
Pese a la gran riqueza de sus culturas y formas de organización social, la gran potencialidad de sus tierras, territorios y recursos naturales, los pueblos indígenas y afromexicano viven en condiciones de gran pobreza, desigualdad, marginación y discriminación.
Durante el periodo neoliberal se ha profundizado la negación, la exclusión, el abandono, la discriminación y el racismo, en suma, el colonialismo interno, lo que explica esta lacerante situación. Por lo anterior, no había existido un diseño político de largo plazo acorde a su diversidad cultural, social y económica, ni se habían establecido las políticas públicas duraderas acordes a sus formas de gobierno y organización y que atiendan sus reivindicaciones y aspiraciones de desarrollo.
De acuerdo con la Medición Multidimensional de la Pobreza del CONEVAL, en 2020(14), 3.4 millones de indígenas vivían en pobreza extrema, lo que representa el 29.2% del total de la población indígena del país. La enorme desigualdad social se hace evidente al observar que para 2018, el 90.8% de la población indígena vivía con al menos una de las carencias sociales estimadas por el CONEVAL. En este sentido, la población indígena y afromexicana es la población con los mayores niveles en los indicadores de carencia social. En cuanto a la carencia por acceso a los servicios básicos de la vivienda, casi 7 millones de indígenas la presentan, lo que representa el 57.9% de la población indígena.
Con respecto a la situación de la población afromexicana, de acuerdo con el Censo de Población y Vivienda 2020 del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), las tres entidades con mayor porcentaje de viviendas afromexicanas con piso de tierra son: Guerrero, 12.2%; Chiapas, 10.9% y Oaxaca 10.71%; En lo que respecta a los servicios básicos en la vivienda, se identifica que en estas entidades en promedio el 89.6% de viviendas afromexicanas disponen de agua entubada, el 97.9% de energía eléctrica y el 89% disponen de drenaje.
Ante este panorama, el Programa Especial de los Pueblos Indígenas y Afromexicano 2021-2024 se alinea al eje 2 "Política social" del PND, asimismo mediante la consecución de las acciones que se presentan contribuye a los siguientes principios rectores establecidos en dicho Plan:
- "No dejar nadie atrás, no dejar a nadie fuera", el cual establece que "Somos y seremos respetuosos de los pueblos originarios, sus usos y costumbres y su derecho a la autodeterminación y a la preservación de sus territorios; propugnamos la igualdad sustantiva entre mujeres y hombres, la dignidad de los adultos mayores y el derecho de los jóvenes a tener un lugar en el mundo; rechazamos toda forma de discriminación por características físicas, posición social, escolaridad, religión, idioma, cultura, lugar de origen, preferencia política e ideológica, identidad de género, orientación y preferencia sexual."
- "Al margen de la ley, nada; por encima de la ley, nadie" que establece que "Ante el sistemático quebrantamiento de las leyes, tanto en su espíritu como en su letra, hemos de desempeñar el poder con estricto acatamiento al orden legal, la separación de poderes, el respeto al pacto federal, en observancia de los derechos sociales, colectivos y sociales, empezando por los derechos humanos, y el fin de la represión política; nada por la fuerza; todo, por la razón; solución de los conflictos mediante el diálogo; fin de los privilegios ante la ley y cese de los fueros."
- "Honradez y honestidad", ya que se reconoce que "La corrupción ha sido el principal inhibidor del crecimiento económico. Por eso estamos empeñados, en primer lugar, en acabar con la corrupción en toda la administración pública, no sólo la corrupción monetaria sino la que conllevan la simulación y la mentira."
- Democracia significa el poder del pueblo, el gran cambio sustancial de la Cuarta Transformación se materializa en los mecanismos de democracia participativa que establece el PND 2019-2024, a fin de "socializar el poder político e involucrar a la sociedad en las grandes decisiones nacionales. Tal es el sentido de mecanismos como la consulta popular o ciudadana, la revocación periódica de mandato y las asambleas comunitarias como instancias efectivas de participación. Reivindicamos el principio de que el gobierno mande obedeciendo y queremos una sociedad que mandando se obedezca a sí misma.
De esta manera se busca construir una nueva relación del Estado mexicano y los Pueblos Indígenas y Afromexicano, basada en un camino de respeto y coordinación, en el marco de una relación horizontal con sus instituciones políticas, jurídicas, económicas, sociales y culturales, a fin de dar respuestas efectivas a sus antiguas reivindicaciones y aspiraciones de vida, garantizando sus derechos y fortaleciendo sus culturas e identidades colectivas.
El Programa Especial de los Pueblos Indígenas y Afromexicano 2021-2024 busca contribuir al nuevo modelo de desarrollo basado en el bienestar de nuestros pueblos, mediante la construcción de las condiciones para resolver la lamentable situación de pobreza, desigualdad e injusticia en la que viven los pueblos indígenas y afromexicano.
Ante la falta del reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas y afromexicano en las leyes e instituciones, así como su poca eficacia en los diversos ámbitos de la vida cotidiana, este Programa parte de la premisa fundamental de que es necesario impulsar el reconocimiento integral de los derechos indígenas, que tienen una naturaleza colectiva, los cuales son la base y sustento para garantizar sus autonomías y formas de gobierno; sus tierras, territorios y recursos naturales; su patrimonio cultural y todos los elementos que constituyen su cultura e identidad, así como sus legítimas aspiraciones de desarrollo y bienestar común.
En esta tesitura, el Objetivo Prioritario 1 "Promover el reconocimiento y pleno ejercicio de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, en particular el derecho a la libre determinación, tierras, territorios y recursos naturales y participación y consulta desde una perspectiva integral, intercultural y de género.", busca garantizar acciones que fortalezcan el ejercicio pleno de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, a fin de cumplir con el propósito fundamental de la actual administración de que la modernidad puede ser forjada desde abajo y sin excluir a nadie, y el desarrollo no tiene por qué ser contrario a la justicia social, además de que la política social está dirigida a construir un país con bienestar. Especialmente, se busca solucionar el problema de la insuficiente participación y consulta a los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas en la definición de las decisiones que inciden en su desarrollo y bienestar, donde especialmente destaca el derecho a la consulta, la cual se ha configurado como el medio efectivo para la protección de los derechos fundamentales de los pueblos indígenas, ya que es un derecho procedimental que permite acceder al ejercicio de derechos sustantivos. Así, frente a cualquier proyecto de desarrollo o a la necesidad de adoptar cualquier medida legislativa susceptible de afectarles, se debe implementar el derecho de consulta. El gran reto es que las consultas sean procesos de diálogo constructivo de los pueblos con el Estado, a fin de alcanzar acuerdos que garanticen cada uno de sus derechos fundamentales (territorio, sistemas normativos, político-electorales, de participación y representación, entre otros) y, en casos específicos, alcanzar su consentimiento antes de implementar las medidas sometidas a consulta. Dichas acciones, pretenden contribuir al principio rector del PND 2019-2024 "Al margen de la ley, nada; por encima de la ley, nadie", que establece los mecanismos para la consulta popular y el principio de "nada por la fuerza, todo por la razón" y la solución de los conflictos mediante el diálogo.
Por otra parte, el fortalecimiento e impulso de la economía regional y actividades económicas de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas es un medio relevante para alcanzar su bienestar, considerando que el ingreso promedio trimestral monetario de la población indígena en 2020 fue de 14,786 pesos, lo cual representa una diferencia del 56% en comparación con el ingreso promedio rural y del 73% con respecto a las zonas urbanas(15). Asimismo, considerando que la conectividad vial y la integración regional es un factor determinante para la generación de cadenas de valor y la articulación económica de bienes y servicios que incidan en la transformación de las condiciones de vida de la población indígena y afromexicana, resulta esencial impulsar acciones para el establecimiento, mantenimiento y ampliación de la infraestructura social, comunicaciones, conectividad y radiodifusión. En esta tesitura, es fundamental impulsar la economía y actividades productivas en las regiones indígenas y afromexicanas, para favorecer su desarrollo y bienestar. Tal como se menciona en el PND 2019-2024, "El crecimiento económico, el incremento de la productividad y la competitividad no tienen sentido como objetivos en sí mismos sino como medios para lograr un objetivo superior: el bienestar general de la población". En este sentido, se busca solucionar el problema estructural del limitado desarrollo integral y bienestar en las regiones indígenas y afromexicanas, por lo que se propone el Objetivo Prioritario 2 "Garantizar el desarrollo integral y el bienestar común de las regiones indígenas y afromexicanas, mediante el fortalecimiento de sus sistemas económicos, el mejoramiento de la infraestructura social, y el aprovechamiento sustentable de sus tierras, territorios y recursos naturales".
Se dará especial importancia a solucionar el acentuado debilitamiento de las culturas, lenguas, valores, saberes y demás elementos que constituyen el patrimonio cultural y biocultural de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, a través de la promoción, difusión y revitalización de las culturas, lenguas, valores, saberes y demás expresiones del patrimonio cultural tangible, intangible y biocultural. Lo anterior resulta relevante, ya que la riqueza cultural de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas se sustenta en su cosmovisión y se refleja en las diversas manifestaciones culturales que cada pueblo expresa en su vida cotidiana y ritual. Con este propósito, el Programa Especial de los Pueblos Indígenas y Afromexicano 2021-2024 establece como Objetivo Prioritario 3 "Fortalecer y proteger el patrimonio cultural tangible e intangible de los pueblos indígenas y afromexicano, considerando sus expresiones artísticas, científicas, tecnológicas y filosóficas, particularmente la educación, la medicina tradicional, las lenguas indígenas y los medios de comunicación".
Por otra parte, el Objetivo Prioritario 4 "Promover la perspectiva intercultural en el diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas a través de la coordinación transversal de la Administración Pública Federal, y los gobiernos estatales y municipales con las Autoridades indígenas y afromexicanas", busca frenar la reproducción atávica del tutelaje a los pueblos indígenas que impide la apropiación efectiva de sus propios procesos de desarrollo y termina reproduciendo patrones de discriminación que los mantienen como sujetos incapaces de encontrar salida a sus problemáticas.
Derivado de lo anterior, existe una falta de coordinación y pertinencia cultural de la política pública que atiende sus problemas, y una deficiente protección de sus derechos colectivos, como el derecho sobre sus tierras, territorios y recursos naturales, acceso a servicios básicos, acceso a la jurisdicción del estado, libre ejercicio de su autonomía, consulta libre previa e informada, desconocimiento de sus sistemas normativos, participación y representación política, entre otros derechos colectivos.
Finalmente, el Objetivo Prioritario 5 "Impulsar un marco jurídico e institucional que de pleno reconocimiento a los derechos de los pueblos indígenas y afromexicano, tanto en el ámbito federal como en las entidades federativas; en especial su carácter de sujetos de derecho público, para la construcción de una Nación pluricultural" busca atender el problema del insuficiente reconocimiento constitucional y legal de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas como sujetos de derecho público, a fin de impulsar la construcción de una nueva relación del Estado mexicano con los pueblos indígenas y afromexicano. Lo anterior requiere una transformación sustantiva de las actuales estructuras políticas, jurídicas y económicas que rigen la organización del Estado mexicano y su relación con los pueblos indígenas y afromexicano, cuestión que sólo puede ocurrir a través de una reforma integral a la Constitución Federal y las leyes reglamentarias que correspondan, a fin de reconocer plenamente los derechos de los pueblos indígenas y afromexicano. Dichas acciones pretenden contribuir al objetivo del PND 2019-2024 "Recuperar el estado de derecho", el cual establece que "el gobierno federal reconocerá y respetará las atribuciones y facultades que el marco legal del país otorga a las comunidades indígenas y a sus instancias de decisión, y se someterá a los fallos de los organismos e instrumentos internacionales de los que México es miembro y signatario, como la Organización de las Naciones Unidas (ONU), la Corte Penal Internacional y la Organización Mundial de Comercio".
A través de estas acciones se busca impulsar el Desarrollo sostenible, contribuyendo así al PND 2019-2024, que establece que "El Ejecutivo Federal considerará en toda circunstancia los impactos que tendrán sus políticas y programas en el tejido social, en la ecología y en los horizontes políticos y económicos del país. Además, se guiará por una idea de desarrollo que subsane las injusticias sociales e impulse el crecimiento económico sin provocar afectaciones a la convivencia pacífica, a los lazos de solidaridad, a la diversidad cultural ni al entorno."
6.- Objetivos prioritarios
En este capítulo se presentan los objetivos prioritarios que el Programa Especial de los Pueblos Indígenas y Afromexicano 2021-2024 propone para coadyuvar al cumplimiento de uno de los principios rectores del PND, "No dejar a nadie atrás, no dejar a nadie fuera".
El Programa Especial de los Pueblos Indígenas y Afromexicano 2021-2024 cuenta con 5 objetivos, 22 estrategias y 106 acciones puntuales que reflejan las políticas que el Gobierno de México llevará a cabo para garantizar el desarrollo integral, el bienestar común, así como el reconocimiento y respeto de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas.
| Objetivos prioritarios del Programa Especial de los Pueblos Indígenas 2021-2024
|
| 1.- Promover el reconocimiento y pleno ejercicio de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, en particular el derecho a la libre determinación, tierras, territorios y recursos naturales y participación y consulta desde una perspectiva integral, intercultural y de género. |
| 2.- Garantizar el desarrollo integral y el bienestar común de las regiones indígenas y afromexicanas, mediante el fortalecimiento de sus sistemas económicos, el mejoramiento de la infraestructura social, y el aprovechamiento sustentable de sus tierras, territorios y recursos naturales. |
| 3.- Fortalecer y proteger el patrimonio cultural tangible e intangible de los pueblos indígenas y afromexicano, considerando sus expresiones artísticas, científicas, tecnológicas y filosóficas, particularmente la educación, la medicina tradicional, las lenguas indígenas y los medios de comunicación. |
| 4.- Promover la perspectiva intercultural en el diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas a través de la coordinación transversal de la Administración Pública Federal, y los gobiernos estatales y municipales con las Autoridades indígenas y afromexicanas. |
| 5.- Impulsar un marco jurídico e institucional que de pleno reconocimiento a los derechos de los pueblos indígenas y afromexicano, tanto en el ámbito federal como en las entidades federativas; en especial su carácter de sujetos de derecho público, para la construcción de una Nación pluricultural. |
6.1.- Relevancia del Objetivo prioritario 1: Promover el reconocimiento y pleno ejercicio de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, en particular el derecho a la libre determinación, tierras, territorios y recursos naturales y participación y consulta desde una perspectiva integral, intercultural y de género.
"Al margen de la ley nada, por encima de ley, nadie" es uno de los principios rectores de la Cuarta Transformación de la vida pública de nuestro país; con ello, se impulsa la construcción de un auténtico estado de derecho donde el gobierno acate el orden legal, el respeto al pacto federal y la observancia de los derechos humanos, dando un nuevo énfasis a los derechos sociales y colectivos.
En el ámbito de los derechos fundamentales de los pueblos indígenas, la inobservancia de este principio y por ende de la Constitución y los Tratados Internacionales que los tutelan, fue señalada por el entonces Relator Especial sobre la Situación de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de los Indígenas, Dr. Rodolfo Stavenhaguen, como una "brecha de implementación" que tiene lugar porque el reconocimiento constitucional y legal de los derechos indígenas no va aparejada con su ejercicio o implementación.
Así, por ejemplo, la CPEUM establece que la Nación tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas y, con ello, instituye la pluriculturalidad como principio constitucional. No obstante, hasta hoy, en los ámbitos administrativos y judiciales del país no se cuenta con una práctica cotidiana que tome en consideración la especificidad cultural de los indígenas o sus comunidades y pueblos. No contamos con una justicia pluricultural, ni una forma de gobernar en la que se cumpla con el principio de la pluriculturalidad.
Un aspecto central de la implementación de los derechos indígenas es atender la dimensión colectiva de los derechos; aspecto que obliga a cambiar la visión sobre el fenómeno jurídico, aceptar un nuevo sujeto de derecho y adoptar nuevas herramientas de interpretación, tales como la perspectiva intercultural, el principio de pluralismo jurídico, el análisis contextual y la armonización normativa que, en conjunto, pueden alcanzar una aplicación del derecho ajustados a la realidad de los pueblos, apartándonos de la visión formalista que tradicionalmente se había adoptado.
En este sentido, promover los derechos fundamentales de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas implica difundir, capacitar e impulsar la adopción de decisiones administrativas y jurisdiccionales que aborden los distintos derechos fundamentales reconocidos y tutelados por la Constitución y los Tratados Internacionales; así como tomar en cuenta la identidad, forma de organización y, en general, la especificidad cultural de las comunidades y pueblos.
Algunos de los derechos fundamentales cuya implementación se promoverán son:
· Ejercicio de la libre determinación y autonomía en todos sus ámbitos y niveles;
· Derecho a la tierra, el territorio y a los recursos naturales;
· Derecho a contar con sistemas normativos propios y su armonización con el derecho estatal;
· Derecho al efectivo Acceso a la Jurisdicción del Estado, lo que incluye derecho a intérprete y traductores, dictámenes periciales y amicus curiae para poner énfasis en la incidencia de sus especificidades culturales en los asuntos sometidos a la jurisdicción estatal;
· Derecho de las mujeres indígenas, niñez, adolescencia y juventud, entre otros derechos individuales;
· Derecho a la consulta previa, libre e informada;
· Derecho a la participación y representación;
Todos estos derechos están reconocidos y garantizados en el sistema universal de derechos humanos, por ello, las actividades contribuirán a cumplir con los compromisos internacionales asumidos por nuestro país en la adopción de diversos instrumentos, entre ellos, el Convenio 169 de la OIT, cuyas disposiciones se basan en una actitud general de respeto por las culturas y el modo de vivir de los pueblos indígenas, bajo la premisa fundamental de que éstos constituyen sociedades permanentes con derecho a determinar sus propias prioridades para el desarrollo.
Asimismo, la DNUDPI, adoptada en 2007, toma en cuenta "el hecho de que los pueblos indígenas han sufrido injusticias históricas como resultado, entre otras cosas, de la colonización y de haber sido desposeídos de sus tierras, territorios y recursos, lo que les ha impedido ejercer, en particular, su derecho al desarrollo de conformidad con sus propias necesidades e intereses"(16), lo cual lleva a establecer derechos colectivos mínimos para la existencia y desarrollo de los pueblos y comunidades indígenas.
En el sistema regional, la Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas reconoce (DADIN) aprobada en 2016, reconoce "la urgente necesidad de respetar y promover los derechos intrínsecos de los pueblos indígenas, que derivan de sus estructuras políticas, económicas y sociales y de sus culturas, de sus tradiciones espirituales, de su historia y de su filosofía, especialmente los derechos a sus tierras, territorios y recursos"(17), y sobre esta base, establece parámetros de protección relacionados con derechos colectivos; identidad cultural; derechos organizativos y políticos; y derechos sociales, económicos y de propiedad.
La implementación de los derechos humanos de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas y las personas que las integran requiere una estrategia coordinada y articulada de las diferentes dependencias y entidades de los tres niveles de gobierno y los tres Poderes de la Unión. En el caso del Poder Judicial de la Federación, se han establecido importantes criterios jurisprudenciales que apuntan a maximizar el contenido de los derechos indígenas y a generar una transformación real en sus vidas; sin embargo, muchos de ellos requieren consolidación, de manera que se requiere incidir en las decisiones jurisdiccionales mediante mecanismos jurídicos novedosos como los amicus curiae y los dictámenes antropológicos o lingüísticos.
En México, la condición de vulnerabilidad de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas es directamente proporcional a la inobservancia de sus derechos, y ésta, a su vez, es producto de las condiciones de discriminación y exclusión estructural en que han vivido, así como de las riquezas naturales existentes en sus territorios que buscan ser aprovechadas sin tomarlos en cuenta.
La discriminación y exclusión estructural, generalmente se extiende a la interpretación de los derechos. Por ejemplo, se puede encontrar múltiples casos donde la propiedad es interpretada como un derecho imperfecto tratándose de indígenas o comunidades indígenas, a diferencia de concebirse como un derecho pleno y casi absoluto cuando se trata de personas no indígenas. Y la discriminación y exclusión son de enorme actualidad en nuestro país tratándose de comunidades indígenas y afromexicanas.
De conformidad con la Constitución y los instrumentos internacionales de derechos indígenas, la participación en la toma de decisiones se debe realizar mediante el ejercicio del derecho a la consulta previa, libre e informada. Aún sin estar reconocidas expresamente en la CPEUM, la SCJN y los Tribunales Electorales han ordenado realizar consultas libres, previas e informadas a comunidades indígenas, aplicando directamente las disposiciones del Convenio 169 de la OIT, la DNUDPI y de la jurisprudencia de la CIDH. Es decir, el Gobierno mexicano tiene el deber de tomar la consulta previa como una obligación ineludible, antes de emitir cualquier acto administrativo susceptible de afectar a los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas.
Hasta hoy, se han realizado consultas sobre proyectos de desarrollo y sobre medidas legislativas que han abierto el debate sobre la idoneidad de su procedimiento y la forma de cumplir con sus características, principios y formas de implementación, con miras a garantizar plenamente los derechos sustantivos que subyacen en cada proceso consultivo.
A pesar de este debate, el derecho a la consulta se ha configurado como el medio efectivo para la protección de los derechos fundamentales de los pueblos indígenas, porque se trata de un derecho "bisagra", al ser un procedimiento que permite acceder al ejercicio de derechos sustantivos(18).
El reto al que nos enfrentamos es que sean procesos de diálogo constructivo de los pueblos con el Estado, a fin de alcanzar acuerdos que garanticen los derechos fundamentales susceptibles de ser afectados (territorio, sistemas normativos, derechos políticos electorales, de participación y representación, entre otros) o, en su caso, obtener su consentimiento antes de implementar las medidas sometidas a consulta.
La eficacia del derecho de consulta indígena requiere de algunas decisiones fundamentales, entre ellas:
· El reconocimiento constitucional en el artículo 2o. de la CPEUM, porque actualmente se limita la consulta para la elaboración de los Planes de Desarrollo y en las cuestiones educativas.
· La aprobación de una ley federal y leyes estatales que reconozcan y regulen el ejercicio de este derecho.
· Se requiere establecer expresamente la obligación de implementar consultas en temas fundamentales de susceptible afectación a la tierra, el territorio y los recursos naturales de los pueblos indígenas.
· La construcción de un Catálogo Nacional de Comunidades Indígenas y Afromexicanas que permita su identificación exacta como sujeto colectivo.
En suma, la nueva vía que impulsa el Gobierno de México hacia el desarrollo para el bienestar se realizará con la participación de la sociedad. Se trata de construir el bienestar desde abajo, entre todos y sin excluir a nadie. De esta manera, el Estado será garante de derechos y no gestor de oportunidades.
El ejercicio pleno del derecho a la participación, representación y consulta Indígena y afromexicana, permite establecer canales de comunicación eficaces en el diseño, formulación e implementación de las acciones de política pública incluyentes que favorezcan el desarrollo y bienestar de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas.
Los Foros de consulta a los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas sobre el PND 2019-2024 y los Foros Regionales de Consulta para la Reforma Constitucional y Legal sobre Derechos de los pueblos indígenas y afromexicano, impulsados por el INPI, pusieron de manifiesto que la participación en su propio desarrollo y el derecho a ser consultados sigue siendo una demanda de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas.
Finalmente, en el marco del nuevo Gobierno de México, un pilar fundamental lo constituye la participación de la ciudadanía en la toma de decisiones. Sobre ello, el Presidente de la República ha afirmado que "nada por la fuerza, todo por la razón y el derecho", acorde con la construcción de un Estado democrático donde el pueblo mande.
6.2.- Relevancia del Objetivo prioritario 2: Garantizar el desarrollo integral y el bienestar común de las regiones indígenas y afromexicanas, mediante el fortalecimiento de sus sistemas económicos, el mejoramiento de la infraestructura social, y el aprovechamiento sustentable de sus tierras, territorios y recursos naturales.
Uno de los objetivos más importantes del presente gobierno, radica en que para el año 2024, la población de México esté viviendo en un entorno de bienestar. En este sentido, el principio rector "Por el bien de todos, primero los pobres" toma relevancia, pues significa empezar el combate de la pobreza, marginación y exclusión de los sectores menos favorecidos de la población.
En México, la población indígena por el criterio de hogares se encuentra presente en la tercera parte de las localidades del país (63,7532), casi en todos los municipios (2,433)(19) y en todas las entidades federativas.
La dispersión es una de sus características territoriales. Entre los asentamientos indígenas, se identifican lugares de difícil acceso por ser zonas montañosas de mediana a elevada altitud, áreas desérticas o semidesérticas, entre otras, lo cual dificulta la dotación de servicios públicos e infraestructura, además de que los costos para proveer de servicios son mayores, dando como resultado la carencia en servicios básicos.
De acuerdo con las estimaciones del CONAPO y el IMT, con base en el Censo de Población y Vivienda, en 2010 la condición de ubicación a nivel de localidad es la siguiente:
| Condición de ubicación
| Localidades
| Población
|
| Número
| %
| Número
| %
|
| Perteneciente a una ciudad | 3,772
| 2.0
| 86,435,244
| 76.9
|
| Cercanas a una ciudad | 25,778
| 13.4
| 3,935,711
| 3.5
|
| Cercanas a una localidad mixta | 12,196
| 6.3
| 1,633,238
| 1.5
|
| Cercanas a una carretera | 71,385
| 37.1
| 13,339,412
| 11.9
|
| Aisladas | 79,114
| 41.2
| 6,990,250
| 6.2
|
| Total | 192,245
| 100
| 112,333,855
| 100
|
Fuente: Estimaciones del CONAPO e IMT con base en el INEGI Censo de Población y Vivienda 2010 y Marco Geoestadístico Nacional 2010 e INEGI, Instituto Mexicano del Transporte/SICT 2015.
De conformidad con estos datos, y con base en la tipología de localidades del INPI, se identifica que el 5.8% de localidades con población indígena pertenecen a una ciudad o localidad mixta, el 11.1% de localidades con población indígena son cercanas a una ciudad; asimismo, las localidades con población indígena cercanas a una localidad mixta corresponden al 5.6%, mientras que el 33.6% son localidades con población indígena cercana a una carretera y finalmente el 43.915% son localidades aisladas.
Para este Gobierno, uno de los factores indispensables del bienestar es el desarrollo integral y sostenible, entendido como la satisfacción de las necesidades de la generación presente, sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades, pero también significa que la satisfacción de las necesidades materiales se debe dar en armonía con las relaciones sociales de las personas con la naturaleza; es decir, no se trata de enriquecerse abandonando la moral, la ética, la cultura, sino de encontrar vías de fortalecimiento económico con justicia y atendiendo una visión integral de la vida individual y colectiva de los pueblos.
Este modelo alternativo de desarrollo subsanará las injusticias sociales e impulsará el bienestar, sin provocar afectaciones a la convivencia pacífica, a los lazos de solidaridad, a la diversidad cultural, ni al entorno. Por ello, no está exclusivamente centrado en la elevación de los ingresos de las personas, sino que simultáneamente busca fortalecer la dignidad, la identidad y la cultura de los pueblos, y la protección, ampliación y aprovechamiento sostenible del patrimonio común, en particular los territorios y recursos naturales y la infraestructura comunitaria e intercomunitaria.
En este sentido, el fortalecimiento e impulso de la economía regional y actividades económicas de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, así como al mejoramiento y ampliación de su infraestructura comunitaria es relevante, pues de acuerdo con la ENIGH, para 2020, se mostró que en localidades rurales el ingreso promedio fue de 33,405 pesos, mientras que en localidades urbanas el ingreso fue de 54,957 pesos, lo cual representa el 39% menos en promedio para las localidades rurales del país. Asimismo, considerando específicamente a la población indígena, el ingreso promedio trimestral monetario fue de 14,786 pesos, lo cual representa una diferencia del 56%, en comparación con el ingreso promedio rural y del 73% con respecto a las zonas urbanas.
En cuanto a la estructura laboral, el 44.6% de la población indígena se dedica a actividades agrícolas, el 17.5% a actividades de cría y explotación de animales, mientras que el 12% se dedica a actividades comerciales. De acuerdo con el Censo de Población y Vivienda 2020, 59.8% de la población indígena era económicamente activa, el 98.2% de población indígena ocupada, 1.8% de la población indígena desocupada y el 39.8% de la población indígena era inactiva. De esta información, se desprende que la base económica de las regiones indígenas debe estar ligada a la agricultura y al aprovechamiento sustentable de sus bienes naturales.
En cada comunidad y región indígena tendrán la oportunidad de definir cuáles son las vocaciones productivas de sus territorios y propuestas de bienestar, para buscar mejorar su productividad, la generación de cadenas de valor y los mecanismos de distribución de los bienes en el ámbito local, regional y nacional, o incluso internacional, al tiempo que cuidan y fortalecen su cultura, identidad, cohesión comunitaria y los bienes colectivos.
De acuerdo con el análisis de los microdatos de la Encuesta Intercensal 2015, el 47.1% de la población indígena ocupada declaró un nivel de ingreso mensual que no supera los dos salarios mínimos, y 11.9% por ciento no recibe ingresos. Actualmente, la población indígena ocupada realiza más actividades del sector terciario o de comercio y servicios con una participación del 44.7%. Mientras que la mayor ocupación de las mujeres indígenas se ubica en el sector terciario (72.2%), los hombres laboran más en actividades agropecuarias (40.6%). (20) Este cambio de actividades por sector no es en sí mismo problemático, el problema es que los sectores económicos y sociales no convergen en un proyecto de bienestar integral para sus pueblos, es decir, que resulta común que las personas indígenas tengan que salir de sus territorios para encadenar su fuerza laboral a procesos productivos lejanos a sus regiones, lo que favorece la concentración de la riqueza en regiones del centro y el norte del país donde la mano de obra indígena es explotada, mientras que en sus lugares de origen de los trabajadores y trabajadoras continúan sumidas en la pobreza y marginación.
Gráfica 3. Población indígena ocupada por sector
Fuente: INPI. Sistema de Indicadores sobre la Población Indígena. Pueblos Indígenas de México. Información Básica, 2015.
Esta situación de injusticia por género y edad reproduce el círculo de pobreza, por lo que debe ser atendida de manera directa canalizando inversión pública destinada a generar espacios laborales y de desarrollo profesional para las mujeres indígenas, particularmente en sus regiones de origen, lo que permitirá a ellas y a sus hijos ganar autonomía y nuevas oportunidades para mejorar sus condiciones de vida.
Gráfica 4. Tasa de participación económica de la población indígena de 12 años y más por sexo
Fuente: INPI. Sistema de Indicadores sobre la Población Indígena. Pueblos Indígenas de México. Información Básica, 2015.
Las mujeres indígenas, además, enfrentan un reto adicional de desigualdad por cuestiones de género, puesto que muchas realizan actividades no remuneradas o con pobre remuneración, además de otros retos en el acceso a servicios. El trabajo invisibilizado de las mujeres subsidia de manera indirecta a los empleadores de sus esposos, pues mientras ellas mantienen el hogar, los maridos son explotados como jornaleros agrícolas o trabajadores de la construcción. Lo anterior refuerza el argumento de que es indispensable generar fuentes de empleo en las mismas regiones indígenas, lo que permita a hombres y mujeres tener condiciones para una distribución más equitativa de las labores domésticas y un mayor acceso de las mujeres al trabajo remunerado.
En este contexto, la inversión pública es indispensable para fortalecer e impulsar la economía regional y actividades productivas de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas con perspectiva de género, lo que dará sustento al bienestar y desarrollo integral de las regiones. Si bien es cierto que este objetivo encuentra sustento en la política social establecida en el PND, también está relacionado con el eje económico, pues las regiones indígenas deben pasar de ser espacios eternos de subsidio y subsistencia a ser protagonistas de un modelo de desarrollo económico basado en la cultura propia, la colaboración y el bienestar colectivo.
Los datos presentados reflejan que aún se presentan brechas de desigualdad por características étnicas, por oportunidades en la región, por género y por edad, lo que genera que siga sin resolverse la situación de pobreza y la limitación de oportunidades para el crecimiento económico en los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas del país. Se plantea que con el objetivo 2 "Garantizar el desarrollo integral y el bienestar común de las regiones indígenas y afromexicanas, mediante el fortalecimiento de sus sistemas económicos, el mejoramiento de la infraestructura social, y el aprovechamiento sustentable de sus tierras, territorios y recursos naturales" se promoverá un modelo de desarrollo integral, intercultural y sostenible en donde la autosuficiencia y soberanía alimentaria tendrán un papel central. El enfoque es integral porque, como lo señala la DNUDPI, no sólo se trata de buscar un desarrollo económico, sino también el fortalecimiento de los aspectos sociales, culturales y cualquier otro ámbito positivo de la vida de las comunidades.
En este sentido, se ha observado que, si bien se reconocen las condiciones de marginación, pobreza y exclusión económica presentes en los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas de nuestro país, el diagnóstico sobre el cual parten la mayoría de las políticas públicas ha sido erróneo, ya que no reconocen las potencialidades de la organización, la cultura, los saberes productivos y la participación de las comunidades en la dinámica de las economías indígenas.
Al apoyar las actividades económicas y el desarrollo sostenible de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, como sujetos de derecho público, con un rol fundamental en la implementación de las acciones y proyectos comunitarios y regionales, en el funcionamiento de su cultura, sus instituciones, formas de organización y sistemas tradicionales de producción con aplicación de las nuevas tecnologías, se incrementarán sus capacidades productivas y económicas, así como se asegurará el acceso equitativo a los sistemas de abasto y comercialización, con pertinencia cultural y sostenibilidad ambiental.
Por esta razón, un fondo de inversión pública destinado a las prioridades, proyectos y necesidades diagnosticados por los propios pueblos será indispensable para articular los apoyos que el Gobierno de México está destinando a las personas y familias indígenas, con base en el bienestar comunitario, las culturas milenarias y el patrimonio colectivo de los pueblos indígenas y afromexicano.
6.3.- Relevancia del Objetivo prioritario 3: Fortalecer y proteger el patrimonio cultural tangible e intangible de los pueblos indígenas y afromexicano, considerando sus expresiones artísticas, científicas, tecnológicas y filosóficas, particularmente la educación, la medicina tradicional, las lenguas indígenas y los medios de comunicación.
"Los pueblos indígenas son los primeros pobladores del territorio nacional. Su historia se remonta al poblamiento de nuestro Continente, al surgimiento de la civilización mesoamericana hace aproximadamente cuatro mil años y a la ancestralidad de las culturas de Aridoamérica. Adicionalmente, el pueblo afromexicano se encuentra asentado principalmente, en la Costa Chica de Guerrero y Oaxaca, la Tierra Caliente de Michoacán, la región de Yanga en Veracruz de Ignacio de la Llave y la comunidad Mascogo en Coahuila de Zaragoza"(21).
Estas raíces diversas han formado pueblos que tienen en común una relación especial con sus tierras, territorios y recursos naturales, donde se han desarrollado culturas, lenguas, artes, medicinas, cosmogonías y formas propias de organización política, económica y social.
El artículo 2o. de la CPEUM señala lo siguiente:
"La Nación tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas que son aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del país al iniciarse la colonización y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas."
Asimismo, en el apartado "A", fracción IV, da reconocimiento y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para preservar y enriquecer sus lenguas, conocimientos y todos los elementos que constituyan su cultura e identidad.
De acuerdo con la UNESCO, los conocimientos indígenas "se refieren a las concepciones, habilidades y filosofías que las sociedades han desarrollado a lo largo de generaciones y de una larga interacción con su entorno natural". Por su parte, la Convención para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial de la UNESCO, ha definido el patrimonio cultural inmaterial como "los usos, representaciones, expresiones, conocimientos y técnicas -junto con los instrumentos, objetos, artefactos y espacios culturales que les son inherentes- que las comunidades, los grupos y en algunos casos los individuos reconozcan como parte integrante de su patrimonio cultural".
Tanto el conocimiento indígena como el patrimonio cultural inmaterial constituyen las bases de la organización, la toma de decisiones y el desarrollo de la vida cotidiana comunitaria indígena. Es decir, ambos moldean la forma en que las comunidades indígenas se desenvuelven en su entorno y con los demás. Por esta razón, el respeto y reconocimiento de estos resulta fundamental para salvaguardar la vigencia de sus derechos e impulsar su desarrollo integral.
El conocimiento y valoración de las instituciones culturales indígenas exige el fortalecimiento y revitalización de los conocimientos y saberes artísticos y científicos. La protección, promoción y transmisión de las lenguas maternas, las prácticas gastronómicas, los saberes artísticos y las técnicas medicinales ancestrales basadas en mitos, ritos, valores y expresiones contribuyen a la vitalidad, la fortaleza y el bienestar de las comunidades, a la vez que refuerza la propia identidad indígena y el tejido social comunitario.
Dar a conocer y preservar la riqueza cultural que ofrecen los pueblos indígenas implica la protección del importante patrimonio cultural que constituye para el país, pero también y quizá más importante, es un camino para impulsar el desenvolvimiento del pensamiento, las habilidades, y los saberes artísticos, estéticos y creativos, y con ello, contribuir al desarrollo integral de los pueblos y comunidades indígenas.
El conocimiento indígena suele especializarse en los entornos más inmediatos, y es una construcción intelectual resultante de un largo proceso de acumulación de experiencias que ha implicado que muchas personas de las comunidades probaran, desecharan o desarrollaran el uso de plantas, insectos, animales y minerales como alimentos, medicinas, vestimenta, artículos de limpieza corporal, utensilios domésticos o materiales para la vivienda(22). El conocimiento etnoecológico tradicional ha sido documentado en tecnologías, saberes y experiencias en el manejo de los recursos naturales, los cuales denotan procesos dinámicos y adaptativos a distintos ambientes o paisajes; así como formas de organización étnica y prácticas simbólicas únicas al interaccionar con el mundo. Hay respeto, reciprocidad, diversidad, heterogeneidad productiva, idea de armonía; también, trascendencia, continuidad y enfoque cultural en el saber tradicional indígena.(23)
Sin embargo, actualmente el Estado mexicano no prevé las suficientes medidas para proteger, salvaguardar, preservar, promover y difundir el patrimonio cultural tangible e intangible y biocultural de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas. Antes bien, en los últimos años los gobiernos de México han privilegiado inversiones y proyectos que lastiman profundamente las bases organizativas y los territorios que dan sustento a las culturas milenarias que conforman este país. Tal es el caso del desarrollo turístico en la Sierra Tarahumara, denominado "Barrancas del Cobre", el cual se desarrollaría en tres fases durante un período de 10 años a partir de su lanzamiento en el año 2008 y que, a consecuencia de su implementación, dos comunidades indígenas Tarahumaras fueron despojadas de su territorio. Asimismo, en 2010, el gobierno otorgó concesiones a una empresa minera de origen canadiense en el territorio del Sitio Sagrado Natural de Wirikuta, reconocido como Área Natural Protegida por el gobierno de San Luis Potosí e incluido por la UNESCO en la Red Mundial de Lugares Sagrados Naturales(24). También destaca el caso del Acueducto Independencia construido por el gobierno de Sonora, el cual abastecería de agua a Hermosillo, la ciudad capital, y que afectaría al pueblo Yaqui por la reducción del líquido en sus localidades (de las 18 mil hectáreas que usan para cultivo sólo se alcanzarían a aprovechar ocho mil)(25). Así también, en el estado de Yucatán, las autoridades aprobaron la construcción y operación de una mega granja porcina, sobre la Reserva Geohidrológica Anillo de Cenotes, en el municipio de Homún, provocando la contaminación del agua utilizada por las comunidades y también de los cenotes. Éstos son sólo algunos de los casos que ejemplifican la necesidad de implementar medidas para preservar y proteger el patrimonio indígena.
La riqueza cultural de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, se sustenta en su cosmovisión y se refleja en las diversas manifestaciones con que cada pueblo expresa y da significado a su vida cotidiana y ritual. Hasta ahora, en México existe poca apreciación y valoración del patrimonio cultural, biocultural y saberes tradicionales de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, por el desconocimiento que la sociedad nacional tiene sobre la diversidad cultural del país.
En la actualidad, las condiciones de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas no son lo suficientemente adecuadas para el desarrollo de sus expresiones culturales ni para el fortalecimiento y revitalización de sus lenguas. Las personas indígenas, portadoras de las culturas, son el eje fundamental para conservar y desarrollar su patrimonio cultural, pero, en la mayoría de los casos, viven una fuerte discriminación a sus expresiones culturales, lenguas y tradiciones que las desvaloriza y atenta contra su sobrevivencia.
México es uno de los países con mayor diversidad lingüística en el mundo. En el territorio nacional se hablan al menos 68 lenguas indígenas; sin embargo, la discriminación sufrida por este sector de la población mexicana ha propiciado el abandono de la lengua materna y consecuentemente el riesgo de desaparecer. La pérdida de la lengua propicia un deterioro considerable en la cultura universal, ya que implica la desaparición de la cosmovisión, la cosmogonía, el conocimiento tradicional y la propia identidad de un grupo, pero también de la diversidad del mundo, de ahí que sea tan importante la conservación, difusión y desarrollo de los idiomas originarios de nuestro país.
En nuestro país, más de 25 millones de personas se reconocen como indígenas, de los cuales 7.4 millones, que en términos porcentuales equivale al 6.5 por ciento de la población total de México, habla alguna lengua indígena(26). Por tal motivo, la Institución ha definido como uno de sus principales propósitos sensibilizar a la sociedad para que reconozca, aprecie y valore la contribución que los pueblos y sus culturas hacen a la diversidad nacional y mundial, así como advertir los riegos que genera la pérdida de estas manifestaciones culturales.
Diferentes factores influyen en la decisión personal de los individuos de no transmitir la lengua materna a las nuevas generaciones, entre las que se encuentran los estereotipos de la sociedad dominante hacia lo indígena, y que cuenta con marcados tintes discriminatorios. Así, el conjunto de malas experiencias y la falta de oportunidades de desarrollo para el que no habla español, influyen en la decisión consciente por parte del hablante de no enseñar su lengua a las nuevas generaciones.
Gráfica 5. Estructura por edad de la población según condición de habla de lengua indígena
Fuente: INPI. Sistema Nacional de Información y Estadística sobre los Pueblos y Comunidades Indígenas y Afromexicanas con base en: INEGI. Censo de Población y Vivienda 2020
La educación indígena intercultural y plurilingüe debe propiciar la revitalización de los elementos culturales y lingüísticos de los pueblos indígenas de México, así como reconocer de una mejor manera la pluriculturalidad, tal como se encuentra establecida en el artículo 2o. de la CPEUM. También es fundamental reconocer y sentar las bases para la educación comunitaria e indígena, lo que permitirá armonizar nuestra Constitución con los instrumentos internacionales en la materia. La DNUDPI en el artículo 14, numeral 1 dispone: "Los pueblos indígenas tienen derecho a establecer y controlar sus sistemas e instituciones docentes que impartan educación en sus propios idiomas, en consonancia con sus métodos culturales de enseñanza y aprendizaje".
Es deber del Estado, a través de las instancias pertinentes, reconocer los sistemas educativos de los pueblos indígenas y que los planes y programas educativos reconozcan y promuevan todos los elementos que constituyen las culturas, lenguas e identidades de dichos pueblos, así como la promoción e
implementación de sus derechos. Asimismo, se deben promover el reconocimiento y la valoración de distintas formas de producir, interpretar y transmitir el conocimiento, las culturas, ciencias, lenguajes y tecnologías, en las que se tomen en consideración los sistemas de conocimientos de las comunidades indígenas y afromexicanas, así como la difusión y revitalización de los valores, saberes y demás expresiones del patrimonio cultural tangible e intangible y biocultural.
El papel de los pueblos indígenas sigue siendo la clave para la sostenibilidad en el manejo, la conservación, el aprovechamiento y la protección de los recursos naturales, los ecosistemas y los territorios comunitarios. Por otra parte, la relevancia de los conocimientos tradicionales que forman parte del patrimonio de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas radica en que pueden ser superiores en algunos ámbitos de aplicación, sin
