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DOF: 01/09/2022
SENTENCIA dictada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Controversia Constitucional 78/2020, así como los Votos Particulares de los señores Ministros Juan Luis González Alcántara Carrancá y Presidente Arturo Zaldívar Le

SENTENCIA dictada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Controversia Constitucional 78/2020, así como los Votos Particulares de los señores Ministros Juan Luis González Alcántara Carrancá y Presidente Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, Particular y Concurrente del señor Ministro Luis María Aguilar Morales, Concurrentes de la señora Ministra Norma Lucía Piña Hernández y del señor Ministro Presidente Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, y Concurrente de la señora Ministra Loretta Ortiz Ahlf y del señor Ministro Javier Laynez Potisek.

Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Suprema Corte de Justicia de la Nación.- Secretaría General de Acuerdos.

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 78/2020
PROMOVENTE: MUNICIPIO DE BALLEZA, ESTADO DE CHIHUAHUA
MINISTRO PONENTE: JAVIER LAYNEZ POTISEK
SECRETARIO: ALFREDO NARVÁEZ MEDÉCIGO
COLABORÓ: FERNANDA BITAR SIMÓN
Ciudad de México. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la sesión correspondiente al veinticinco de enero de dos mil veintidós, emite la siguiente:
SENTENCIA
mediante la que se resuelve la controversia constitucional 78/2020, promovida por el Municipio de Balleza, Estado de Chihuahua, en contra del Congreso de la Unión y del Poder Ejecutivo Federal.
I. ANTECEDENTES.
1.      Hechos que dieron lugar a la controversia. Sobre el cauce del Río Conchos -el principal afluente mexicano del Río Bravo- en el Municipio de San Francisco de Conchos, Estado de Chihuahua, se encuentra la presa "La Boquilla", también conocida como Lago Toronto. Desde su construcción en mil novecientos dieciséis, esta obra hidráulica ha generado energía eléctrica para la región norte del país y funcionado como fuente de abastecimiento de agua para varios distritos de riego, así como para múltiples usuarios ubicados principalmente en los municipios del centro y sur del Estado de Chihuahua.
2.      En febrero de mil novecientos cuarenta y cuatro los Presidentes de México y de los Estados Unidos de América suscribieron en la ciudad de Washington, D.C., el Tratado sobre Distribución de Aguas Internacionales entre los Estados Unidos de América y los Estados Unidos Mexicanos (en lo sucesivo "el Tratado de Aguas Internacionales"). Ratificado por el Senado de la República en octubre del año siguiente, en dicho instrumento internacional se estipularon recíprocas concesiones y obligaciones entre los dos países para efectos de la disposición del agua de los Ríos Bravo, Colorado y Tijuana en ambos lados de la frontera.
3.      El artículo 4°, apartado B, inciso c), del Tratado de Aguas Internacionales dispone que a los Estados Unidos de América corresponde una tercera parte del agua que llegue a la corriente principal del Río Bravo procedente de los ríos Conchos, San Diego, San Rodrigo, Escondido, Salado y Arroyo de Las Vacas; aunque esa tercera parte no será menor en conjunto, en promedio y en ciclos de cinco años consecutivos, de cuatrocientos treinta y un millones setecientos veinte un mil metros cúbicos anuales(1). Sin embargo, en el penúltimo párrafo de ese mismo artículo se prevé que en casos de extraordinaria sequía o de serio accidente en los sistemas hidráulicos de los afluentes mexicanos aforados que hagan difícil para México dejar escurrir la aportación mínima que debe hacerse a los Estados Unidos de América, los faltantes que existieren al final del ciclo de cinco años se repondrán en el ciclo siguiente con agua procedente de los mismos tributarios mexicanos. Un ciclo de cinco años del tratado se considerará cerrado independientemente del tiempo transcurrido siempre que, en al menos dos de las presas internacionales de almacenamiento, incluyendo la localizada más aguas arriba del Río Bravo, se cubra la capacidad útil asignada a los Estados Unidos de América con aguas que pertenezcan a ese país(2). El ciclo 1 del tratado comenzó el uno de octubre de mil novecientos cincuenta y tres.
4.      En diciembre de mil novecientos noventa y dos -recién iniciado el ciclo 25 del Tratado de Aguas Internacionales- se expidió en México la Ley de Aguas Nacionales, reglamentaria del artículo 27 constitucional. Además de establecerse que la Comisión Nacional del Agua (en lo sucesivo "la CONAGUA") sería la autoridad encargada de administrar las aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes, en dicho ordenamiento legal se dispuso la creación de órganos denominados "Consejos de Cuenca". En términos del artículo 13 de la ley, estos cuerpos colegiados fungirían como instancias de coordinación y concertación entre la CONAGUA, las dependencias y entidades federales, estatales y municipales, y los representantes de los usuarios de la respectiva cuenca hidrológica, con el objeto de
formular y ejecutar programas y acciones para la mejor administración de las aguas en las distintas regiones del país(3).
5.      En enero de mil novecientos noventa y nueve se instaló formalmente el Consejo de Cuenca del Río Bravo para ejercer tales funciones respecto de un territorio hidrológico que abarcaba ciento cuarenta y seis municipios distribuidos en cinco Estados (cincuenta y siete en Chihuahua(4), tres en Durango, treinta y dos en Coahuila, cuarenta y cuatro en Nuevo León y diez en Tamaulipas). Este órgano se integraba originalmente por el Titular de la CONAGUA, los Gobernadores de los cinco Estados que participaban en la cuenca y un vocal representante por cada tipo de uso que se le diera al agua -agrícola, agroindustrial, industrial, pecuario, público-urbano o de servicios- en cada una de las entidades federativas participantes(5).
6.      Sin embargo, en abril de dos mil cuatro se reformó la Ley de Aguas Nacionales para disponer que los Consejos de Cuenca serían órganos colegiados de integración mixta en cuyo seno convergerían los tres órdenes de gobierno, y participarían y asumirían compromisos los particulares y las organizaciones de la sociedad. También se les reconoció expresamente funciones de apoyo, consulta y asesoría, y se especificó que a través de ellos tendría lugar la coordinación de la planeación, realización y administración de las acciones de gestión de los recursos hídricos por cuenca hidrológica o por región hidrológica(6). En relación con su integración, en el nuevo artículo 13 BIS de la Ley de Aguas Nacionales se dispuso que los Consejos de Cuenca contarían con representantes de los gobiernos estatales y municipales conforme a su circunscripción territorial dentro de la cuenca hidrológica, en un porcentaje de representación que no sería mayor al treinta y cinco por ciento (35%), independientemente de que los organismos prestadores del servicio de agua potable y saneamiento fueran considerados usuarios(7). Asimismo, en el artículo 13 BIS 2, fracción III, del referido ordenamiento legal se previó que los gobiernos municipales con territorio dentro de la cuenca estarían representados conforme se determinara en cada Estado(8).
7.      En consecuencia, al Consejo de Cuenca del Río Bravo se incorporaron con voz y voto representantes tanto de los municipios como de la sociedad civil. En concordancia con los artículos 13 BIS y 13 BIS 2 de la Ley de Aguas Nacionales, en el artículo 16 de las Reglas Generales de Integración, Organización y Funcionamiento del Consejo de Cuenca del Río Bravo se dispuso que, en adición a las vocalías del Gobierno Federal, de los gobiernos estatales, de los diversos usuarios de agua y de las organizaciones no gubernamentales, en este Consejo de Cuenca habría ahora un representante común para los gobiernos municipales de cada uno de los Estados miembros, es decir, cinco vocales municipales en total, independientemente del número de municipios con que cada entidad federativa participara en esa cuenca hidrológica(9).
8.      El ocho de febrero de dos mil doce se reformó y adicionó el artículo 4° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en lo sucesivo "la Constitución Federal") para incorporar el derecho humano al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico. En el párrafo sexto de dicho precepto se dispuso que el Estado garantizaría este derecho y que la ley definiría las bases, apoyos y modalidades para el acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos, estableciendo la participación de la Federación, las entidades federativas y los municipios, así como la participación de la ciudadanía para la consecución de dichos fines(10). Asimismo, en el artículo tercero transitorio del respectivo Decreto de reforma constitucional se otorgó al Congreso de la Unión un plazo de trescientos sesenta días para emitir una Ley General de Aguas(11). Este plazo venció el tres de febrero de dos mil trece.
9.      El veinticuatro de octubre de dos mil quince, dada la severa sequía que se había vivido en el norte de México durante los años previos, concluyó el ciclo 34 del Tratado de Aguas Internacionales sin que se realizaran las entregas mínimas de agua proveniente de los seis afluentes mexicanos del Río Bravo que debían hacerse a los Estados Unidos de América(12). Por lo tanto, el Estado Mexicano quedó obligado a reponer los faltantes durante el siguiente ciclo de cinco años -es decir, antes del veinticuatro de octubre de dos mil veinte- en términos de lo dispuesto en el artículo 4° del instrumento internacional (supra párr. 3).
10.     El tres de diciembre de dos mil diecinueve, en una mesa de trabajo convocada por la Secretaría de Gobernación a solicitud de la CONAGUA, los Gobernadores de Chihuahua, Tamaulipas y Nuevo León,
así como el Secretario General de Gobierno de Coahuila, acordaron: (a) atender por parte de la CONAGUA las solicitudes de los distritos de riego de la Cuenca de Río Bravo en términos de su ciclo agrícola pendiente, de los Estados presentes, y (b) cumplir a cabalidad con el Tratado de Aguas Internacionales(13).
11.     Ese mismo día el Comité Nacional de Grandes Presas de la CONAGUA acordó que, a fin de pagar a los Estados Unidos de América los adeudos con motivo del Tratado de Aguas Internacionales, dispondría de agua almacenada en las presas Francisco I. Madero ("Las Vírgenes"), Luis L. León ("El Granero") y "La Boquilla", todas ellas ubicadas en el Estado de Chihuahua. Específicamente en relación con la presa "La Boquilla", la autoridad federal acordó disponer de un volumen de aproximadamente mil millones de metros cúbicos de agua para dar cumplimiento al tratado(14).
12.     El tres de febrero de dos mil veinte, en vista de diversos bloqueos que a raíz del anuncio del acuerdo de la CONAGUA tuvieron lugar en la presa Luis L. León ("El Granero"), ubicada en el Municipio de Aldama, elementos de la Guardia Nacional fueron enviados a la presa "La Boquilla" para resguardar sus instalaciones. Al día siguiente, sin embargo, un grupo de aproximadamente quinientos ciudadanos y productores agrícolas del Estado de Chihuahua se presentó en el lugar para impedir la sustracción del agua de la presa y tuvo lugar un enfrentamiento con los elementos de seguridad pública.
13.     El cinco de febrero siguiente el Titular del Ejecutivo Federal señaló en conferencia de prensa que se cumpliría sin excepción con el Tratado de Aguas Internacionales. Consecuentemente, se inició la extracción de agua de las presas en el Estado de Chihuahua que había acordado la CONAGUA, incluida la de la presa "La Boquilla".
14.     Finalmente, el nueve de abril de dos mil veinte la Titular de la CONAGUA expidió el Acuerdo de carácter general de inicio de emergencia por ocurrencia de sequía severa, extrema o excepcional en cuencas para el año 2020 (en lo sucesivo "el Acuerdo de inicio de emergencia por sequía para el año dos mil veinte")(15). Allí se especificó cuáles cuencas hidrológicas presentaban condiciones de sequía severa, extrema o excepcional -entre las que figuraba la Cuenca del Río Bravo- y se dispuso que la CONAGUA, conforme a los resultados de los análisis y dictámenes realizados por el Monitor de Sequía de México, a fin de garantizar el abasto de agua para uso doméstico y público urbano, podía ejecutar las medidas transitorias concertadas con los representantes de los usuarios en los Consejos de Cuenca que se encontraran en tal situación.
15.     Presentación de la demanda. El dieciocho de mayo de dos mil veinte el Municipio de Balleza, Estado de Chihuahua, a través de su Presidente Municipal, promovió controversia constitucional en contra del Congreso de la Unión, del Poder Ejecutivo Federal, de la CONAGUA, del Delegado de la CONAGUA en el Estado de Chihuahua, del Consejo de Cuenca del Río Bravo y del Comandante de la Guardia Nacional. En su demanda señaló como actos impugnados: (a) la omisión del Congreso de la Unión de expedir la Ley General de Aguas; (b) la omisión del Ejecutivo Federal de reglamentar adecuadamente la Ley de Aguas Nacionales, específicamente en lo que se refiere a la integración de los Consejos de Cuenca; (c) las órdenes del Ejecutivo Federal de disponer del agua almacenada en la presa "La Boquilla" para pagar los adeudos del Tratado de Aguas Internacionales; (d) la utilización de la Guardia Nacional para su ejecución por la fuerza; y, por último, (e) el Acuerdo de inicio de emergencia por sequía para el año dos mil veinte.
16.     Argumentó, en esencia, que las omisiones y los actos impugnados desembocaban en la disposición de aguas que ya se encontraban comprometidas para los distintos usuarios de la zona, incluido el Municipio de Balleza, Estado de Chihuahua, como proveedor del servicio de agua de uso doméstico y público urbano, sin que se le diera la intervención efectiva que ordena la Constitución en la gestión de los recursos hídricos nacionales. Consideró que esto vulneraba en su perjuicio las atribuciones previstas en los artículos 1°, 4°, 27, 115 y 133 de la Constitución Federal, así como el artículo tercero transitorio del decreto de reforma constitucional de ocho de febrero de dos mil doce (supra párr. 8), y que con ello se transgredía además el derecho humano al agua para consumo personal y doméstico de su población, el derecho humano al agua de los distintos usuarios del Distrito de Riego 005 Delicias y las disposiciones del Tratado de Aguas Internacionales. Asimismo, el municipio actor señaló como terceros interesados a los Estados de Chihuahua, Durango, Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas, por lo que solicitó que fueran llamados al juicio(16).
17.     Trámite y admisión de la demanda. El dieciocho de mayo de dos mil veinte el Ministro Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar el expediente relativo a la controversia
constitucional, registrarla con el número 78/2020 y, por conexidad con las controversias constitucionales 47/2020, 48/2020, 49/2020, 50/2020, 56/2020, 59/2020, 60/2020, 61/2020, 62/2020, 67/2020, 68/2020, 70/2020 y 77/2020 turnarla al Ministro Javier Laynez Potisek para que se encargara de instruir el procedimiento correspondiente(17).
18.     El veintiuno de mayo siguiente el Ministro instructor admitió a trámite la demanda(18). Por un lado, tuvo como autoridades demandadas únicamente al Congreso de la Unión -por conducto de la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores- y al Poder Ejecutivo Federal, pues el resto de las dependencias señaladas en la demanda eran subordinadas de éste. En consecuencia, ordenó emplazar a juicio a los poderes demandados para que formularan su contestación y les requirió para que, al hacerlo, remitieran copia certificada de todas las constancias relacionadas con las omisiones y los actos impugnados. Por otro lado, aunque resolvió tener como tercero interesado en la controversia constitucional al Estado de Chihuahua, negó tal carácter a los Estados de Durango, Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas. Finalmente, ordenó dar vista a la Fiscalía General de la República para que manifestara lo que correspondiera a su representación.
19.     Contestación a la demanda y vencimiento del plazo del tercero interesado para realizar manifestaciones. Los días ocho y diecisiete de septiembre de dos mil veinte, respectivamente, ambas Cámaras del Congreso de la Unión y el Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal presentaron sendos escritos donde dieron contestación a la demanda(19). Éstos fueron agregados al expediente mediante auto de siete de octubre del mismo año(20). Por su parte, el veintiséis de octubre siguiente el Ministro instructor determinó que había precluido el derecho del Estado de Chihuahua a realizar manifestaciones como tercero interesado(21).
20.     Audiencia pública, alegatos y cierre de instrucción. El veintisiete de noviembre de dos mil veinte se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en lo sucesivo "la Ley Reglamentaria"). En ella se hizo la relación de los autos, se tuvieron por admitidas las pruebas ofrecidas por las partes y por presentados los alegatos formulados por las partes demandadas(22). En consecuencia, el treinta de noviembre siguiente se declaró cerrada la instrucción y se colocó el expediente en estado de resolución(23).
II. COMPETENCIA.
21.     El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional en términos de lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso b), de la Constitución Federal(24); y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación(25), así como en los puntos Segundo, fracción I, y Quinto, del Acuerdo General Plenario 5/2013(26), pues se trata de un conflicto entre un municipio y dos poderes de la Federación, en el que se plantean diversas omisiones legislativas, por lo que resulta necesaria la intervención del Tribunal Pleno.
III. PRECISIÓN DE LAS OMISIONES Y LOS ACTOS IMPUGNADOS.
22.     En términos de lo dispuesto en la fracción I del artículo 41 de la Ley Reglamentaria(27) procede, en primer lugar, fijar las normas generales, actos u omisiones objeto de la controversia y la apreciación de las pruebas para tenerlos o no por demostrados. De la lectura integral de la demanda se desprende que en el presente asunto se controvierte lo siguiente:
A.   Del Congreso de la Unión se impugna la omisión de expedir una Ley General de Aguas(28). Esta omisión legislativa absoluta se tiene por demostrada con las afirmaciones de las partes demandadas respecto a la imposibilidad de expedir tal ordenamiento legal debido a la pandemia del virus SARS-COV2 (COVID19) y con las copias certificadas del procedimiento legislativo correspondiente en ambas Cámaras del Congreso de la Unión(29).
B.   Del Ejecutivo Federal se impugna la omisión de reglamentar adecuadamente la Ley de Aguas Nacionales, específicamente en lo que se refiere a la integración de los Consejos de Cuenca(30). Al tratarse de una omisión legislativa relativa respecto del Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales vigente, la existencia del acto impugnado se tiene por demostrada con copia de un ejemplar del Diario Oficial de la Federación de veinticinco de agosto de dos mil catorce(31), fecha en que dicho ordenamiento reglamentario sufrió su última modificación.
C.   Del Ejecutivo Federal se impugnan las órdenes de disponer del agua almacenada en la presa "La Boquilla" para pagar los adeudos del Tratado de Aguas Internacionales(32). Su existencia
se tiene por demostrada con las manifestaciones de la parte demandada en el sentido de que se pagaría el adeudo de agua a los Estados Unidos de América(33) y con la copia certificada de la minuta de la reunión 1421 del Comité Nacional de Grandes Presas de la CONAGUA en la cual se determinaron los volúmenes de extracción de agua autorizados en relación con la presa "La Boquilla"(34).
D.   Del Ejecutivo Federal se impugna la utilización de la Guardia Nacional para ejecutar por la fuerza de las órdenes de disponer del agua almacenada en la presa "La Boquilla" para el cumplimiento del Tratado de Aguas Internacionales(35). La existencia de este acto queda demostrada con las manifestaciones de la parte demandada en el sentido de que la presencia de la Guardia Nacional en la presa "La Boquilla" había obedecido a la necesidad de resguardar esas instalaciones a raíz de los múltiples bloqueos que tuvieron lugar en la diversa presa Luis. L León ("El Granero") ubicada en el Municipio de Aldama, Estado de Chihuahua, después de que la CONAGUA anunciara la decisión de extraer agua de las presas ubicadas en dicha entidad federativa(36).
E.   Finalmente, del Ejecutivo Federal se impugna el Acuerdo de inicio de emergencia por sequía para el año dos mil veinte publicado en el Diario Oficial de la Federación el nueve de abril de ese mismo año(37). Su existencia queda acreditada con un ejemplar electrónico de la correspondiente publicación oficial(38).
IV. LEGITIMACIÓN.
23.     Legitimación activa. El primer párrafo del artículo 11 de la Ley Reglamentaria(39) dispone que el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo. En el presente asunto la demanda fue suscrita por Roberto Arturo Medina Aguirre, en su carácter de Presidente Municipal de Balleza, Estado de Chihuahua, quien demostró tener tal cargo con la presentación de una copia certificada de la constancia de mayoría expedida por el Instituto Estatal Electoral de Chihuahua(40). Si en términos del artículo 29, fracción XII, del Código Municipal para el Estado de Chihuahua(41), los presidentes municipales tienen expresamente la atribución de representar a los municipios en los procedimientos jurisdiccionales, entonces se tiene por acreditada la legitimación activa del municipio actor.
24.     Legitimación pasiva. El artículo 10, fracción II, de la Ley Reglamentaria dispone que tendrá el carácter de demandado en la controversia constitucional la entidad, poder u órgano que hubiere pronunciado el acto que sea objeto de la impugnación(42). Dado que en la tramitación del presente asunto se tuvieron como partes demandadas únicamente al Congreso de la Unión y al Ejecutivo Federal, en términos del citado precepto 11 de la Ley Reglamentaria(43) procede analizar la personalidad de cada uno de los funcionarios que comparecen en representación de tales autoridades.
25.     En primer lugar, en representación de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión compareció el Senador Oscar Eduardo Ramírez Aguilar en su carácter de Presidente de la Mesa Directiva. Esta calidad fue acreditada con el "Acta de la Junta Previa celebrada el lunes treinta y uno de agosto de dos mil veinte" en la que consta su nombramiento(44). Si de acuerdo con el artículo 67, numeral 1, de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos(45), dicho funcionario tiene la representación jurídica de la Cámara de Senadores, entonces es claro que se encuentra legitimado para comparecer en la presente controversia en su representación.
26.     Por otro lado, en representación de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión compareció la Diputada Dulce María Sauri Riancho en su carácter de Presidenta de la Mesa Directiva. Esta calidad fue acreditada con copia certificada de la versión estenográfica de la sesión de dos de septiembre de dos mil veinte del Pleno de la Cámara de Diputados en la que consta su nombramiento(46). Si de acuerdo con el artículo 23, numeral 1, inciso l), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos(47), el Presidente de la Mesa Directiva tiene la representación de la Cámara de Diputados, es claro que dicha funcionaria está legitimada para comparecer en la presente controversia.
 
27.     Finalmente, en representación del Ejecutivo Federal compareció Julio Scherer Ibarra, en su carácter de Consejero Jurídico del Poder Ejecutivo Federal, quien acreditó su personalidad con copia certificada de su nombramiento expedido por el Presidente de la República(48). Si en términos de los artículos 90 de la Constitución Federal(49); 43, fracción X, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal(50); y 1, primer párrafo, y 9, fracción XI, del Reglamento Interior de la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal(51), así como del Acuerdo Presidencial de nueve de enero de dos mil uno(52), el Consejero Jurídico tiene la atribución de representar al Ejecutivo Federal en los procedimientos jurisdiccionales en los que sea parte, entonces es indudable que dicho funcionario está legitimado para comparecer en el este asunto.
V. OPORTUNIDAD.
28.     La promoción de una controversia constitucional debe hacerse dentro de los plazos previstos en el artículo 21 de la Ley Reglamentaria(53) o, en su defecto, los fijados por los precedentes de la Suprema Corte. De lo contrario, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el diverso 19, fracción VII, y deberá sobreseerse en términos del 20, fracción II, de ese mismo ordenamiento legal(54). En atención a que en la presente controversia constitucional se impugnaron y se tuvo por demostrada la existencia de diversos tipos de omisiones y actos, el análisis de la oportunidad en su impugnación se hará atendiendo a cada uno de ellos.
A
29.     Omisión legislativa del Congreso de la Unión. En primer lugar, la impugnación de la omisión del Congreso de la Unión de expedir una Ley General de Aguas (supra párr. 22, inciso A) se considera oportuna. Es criterio reiterado del Tribunal Pleno que el plazo para impugnar omisiones legislativas por vía de una controversia constitucional se actualiza día a día mientras aquéllas subsistan y, por consiguiente, pueden controvertirse en cualquier tiempo(55). No es obstáculo para llegar a esta conclusión que la nueva redacción de la fracción I del artículo 21 de la Ley Reglamentaria disponga que, "tratándose de actos u omisiones", el plazo para la interposición de la demanda será de treinta días(56).
30.     En primer lugar, tal porción normativa es inaplicable en el presente asunto en términos del artículo quinto transitorio del Decreto publicado el siete de junio de dos mil veintiuno(57), instrumento a través del cual aquélla fue reformada. Ahí se prevé que las controversias constitucionales presentadas antes de la entrada en vigor de las reformas -como sucedió en este caso- deberán tramitarse conforme a las disposiciones vigentes al momento de iniciarse el procedimiento. Lo contrario significaría aplicar retroactivamente la ley en perjuicio del municipio actor y de los titulares de los derechos humanos cuya violación se aduce, conclusión claramente incompatible con el artículo 14 de la Constitución Federal y con el principio pro actione(58).
31.     En segundo lugar, suponiendo que el nuevo plazo legal sí fuera aplicable retroactivamente, la fracción I reformada no se refiere a todas las omisiones impugnables en vía de controversia constitucional, sino únicamente a las que derivan directamente de un acto positivo(59). Dado que ninguno de los supuestos de inicio de plazo previstos en esa fracción es apto para calificar actos omisivos que no deriven directamente de uno positivo, pues las omisiones como tal no surten efectos conforme a una ley, no se ejecutan, ni tampoco se hacen saber a los afectados, entonces no puede considerarse que ese precepto sea aplicable a la omisión legislativa impugnada.
B
32.     Omisión legislativa del Ejecutivo Federal. La impugnación de la omisión del Ejecutivo Federal de reglamentar adecuadamente la Ley de Aguas Nacionales (supra párr. 22, inciso B) también se considera oportuna. Como recién se explicó (supra párrs. 29 a 31), las omisiones legislativas -sean atribuidas al Poder Legislativo o al Ejecutivo en ejercicio de su facultad reglamentaria- que no deriven directamente de un acto positivo pueden impugnarse por vía de controversia constitucional en todo momento mientras subsistan(60), sin que les sea aplicable la fracción I del artículo 21 de la Ley Reglamentaria.
33.     Tampoco es obstáculo para llegar a esta conclusión que el Poder Ejecutivo Federal señale que el plazo para impugnar dicha omisión feneció porque ya se le había aplicado a la parte actora el artículo 15 del Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales, relativo a la integración de los Consejos de Cuenca, toda vez que dicho precepto había sido reformado por última vez en diciembre de mil novecientos noventa y
siete(61). Contra lo que sugiere la autoridad demandada, una lectura integral de la demanda muestra que el municipio actor no impugna esa disposición de carácter general como tal, sino más bien la omisión del Ejecutivo Federal de regular debidamente, en ella o en alguna otra, la participación municipal en los Consejos de Cuenca a raíz de la reforma constitucional de dos mil doce (supra párr. 8). Así, debe desestimarse la causa de improcedencia invocada en ese sentido.
C
34.     Órdenes de disponer del agua de la presa "La Boquilla". La impugnación de las órdenes del Ejecutivo Federal de disponer del agua almacenada en la presa "La Boquilla" para pagar los adeudos del Tratado de Aguas Internacionales (supra párr. 22, inciso C) se considera también oportuna. Toda vez que no existe documento alguno en el expediente en que se actúa del que se desprenda fehacientemente que antes de la fecha de presentación de la demanda -es decir, del dieciocho de mayo de dos mil veinte- el municipio actor haya tenido conocimiento de los actos reclamados, o de que se haya ostentado como sabedor de los mismos, entonces debe considerarse que formuló su impugnación dentro del plazo de treinta días hábiles que prevé la fracción I del artículo 21 de la Ley Reglamentaria.
D
35.     Utilización de la Guardia Nacional. También la impugnación de la utilización de la Guardia Nacional por el Ejecutivo Federal (supra párr. 22, inciso D) para ejecutar las referidas órdenes de disponer del agua de la presa "La Boquilla" a fin de cubrir los adeudos del Tratado de Aguas Internacionales se considera oportuna. Al igual que sucede con aquéllas, no existe constancia alguna en el expediente de que el municipio actor haya tenido conocimiento del acto impugnado o se haya ostentado sabedor de él antes de la fecha de presentación de la demanda.
E
36.     Acuerdo de inicio de emergencia por sequía. Por último, la impugnación del Acuerdo de inicio de emergencia por sequía para el año dos mil veinte reclamado al Ejecutivo Federal (supra párr. 22, inciso E) se considera igualmente oportuna. Si dicho instrumento se publicó en el Diario Oficial de la Federación el nueve de abril de dos mil veinte(62) y la demanda se presentó el dieciocho de mayo del mismo año, es evidente que su impugnación se realizó dentro de los treinta días siguientes a aquel en que surtió efectos su notificación.
VI. CAUSAS DE IMPROCEDENCIA.
37.     De que la impugnación de una omisión o un acto en controversia constitucional se haya considerado oportuna no se sigue que el medio de control sea procedente contra ellos. Corresponde ahora, por tanto, analizar si respecto de las omisiones y/o los actos aquí impugnados se actualiza alguna otra causa de improcedencia -ya sea invocada por las partes demandadas, o bien, advertida de oficio por la Suprema Corte- que impidiera la resolución de fondo del presente asunto(63).
A
38.     Procedencia de la controversia constitucional contra omisiones legislativas. En primer lugar, respecto de las dos omisiones legislativas impugnadas por el municipio actor (supra párr. 22, incisos A y B), la Cámara de Diputados sostiene que el presente medio de impugnación es improcedente porque a través de una controversia constitucional no es posible combatir omisiones de carácter legislativo. Afirma que mediante esta vía de control únicamente pueden impugnarse normas generales o actos(64).
39.     Esta causa de improcedencia debe desestimarse. Independientemente de que el texto vigente del artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal ya contempla expresamente a las omisiones en general como objeto de control constitucional a través de este medio de impugnación, sin que se haga allí algún tipo de distinción o exclusión(65), es incuestionable que, desde mucho antes de la última reforma a este precepto, la Suprema Corte ya había zanjado que la controversia constitucional sí es procedente para impugnar omisiones de carácter legislativo. Tal como se explicó en el apartado anterior (supra párr. 29), es criterio reiterado del Tribunal Pleno que las omisiones legislativas pueden controvertirse por vía de una controversia constitucional en cualquier tiempo mientras subsistan(66).
B
40.     Interés legítimo del actor. En segundo lugar, respecto de todas las omisiones y los actos impugnados en la presente controversia constitucional, tanto la Cámara de Diputados como el Ejecutivo Federal
invocan la causa de improcedencia consistente en la falta de interés legítimo del municipio actor(67). Sostienen que éste no señala qué facultad constitucional propia fue transgredida a partir de las omisiones y actos relacionados con la disposición de los recursos hídricos de la presa "La Boquilla". En su concepto, dado lo resuelto por esta Suprema Corte en asuntos como la controversia constitucional 84/2007(68), promovida por el Estado de Tamaulipas contra la Federación por el cumplimiento del Tratado de Aguas Internacionales, el presente medio de impugnación debe sobreseerse porque un ente legitimado no puede promover controversia constitucional contra una norma general o acto que sea ajeno a su esfera de atribuciones.
41.     Esta causa de improcedencia también debe desestimarse. El Tribunal Pleno ha sostenido reiteradamente que en una controversia constitucional se acredita el interés legítimo cuando exista al menos un principio de agravio en perjuicio del actor(69). También es criterio reiterado de la Suprema Corte que este agravio puede derivar no sólo de una invasión competencial, "sino de la afectación a cualquier ámbito que incida en su esfera regulada directamente desde la Constitución."(70) De este modo, para que se actualizara la causa de improcedencia invocada, tendría que quedar acreditado que en la demanda no se aduce siquiera una sola violación a algún precepto constitucional que reconozca facultades al actor.
42.     Sin embargo, contra lo que sostienen las autoridades aludidas, en su escrito de demanda el municipio actor aduce violaciones a la facultad de participar en la consecución de los fines de acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos prevista en el párrafo sexto del artículo 4° de la Constitución Federal(71), así como a la facultad de proveer los servicios públicos de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales prevista en el diverso 115, fracción III, inciso a), también de la Constitución Federal(72). Además, el precedente invocado por las partes demandadas no es aplicable al presente asunto porque aquél versa sobre el interés legítimo de una entidad federativa para impugnar actos o disposiciones en materia de aguas, pero no sobre el de los municipios. El interés legítimo de un municipio para controvertir normas generales, actos u omisiones en materia de aguas es sustancialmente distinto al de las entidades federativas, dadas las facultades constitucionales que los municipios tienen conferidas originariamente en ese rubro específico.
C
43.     Violaciones indirectas a la Constitución Federal. En tercer lugar, el Ejecutivo Federal señala en su contestación que el presente medio de impugnación es improcedente respecto de todo aquello que se le atribuye porque únicamente se plantean cuestiones de legalidad y, en términos de lo resuelto por esta Suprema Corte en los recursos de reclamación 150/2019-CA(73), 158/2019-CA(74) y 151/2019-CA(75), en una controversia constitucional únicamente es posible realizar planteamientos propiamente de constitucionalidad(76).
44.     Esta Suprema Corte considera que asiste parcialmente la razón a la parte demandada y se actualiza la causa de improcedencia invocada, aunque únicamente respecto de la impugnación de la omisión atribuida al Ejecutivo Federal de reglamentar adecuadamente la Ley de Aguas Nacionales en lo que se refiere a la integración de los Consejos de Cuenca (supra párr. 22, inciso B). De la lectura integral de la demanda se desprende que, en relación con dicha omisión legislativa relativa, el municipio actor simplemente aduce violaciones del Ejecutivo Federal a los artículos 5, 13 BIS, 13 BIS 2 y 13 BIS 3 de la Ley de Aguas Nacionales(77), pero no esgrime algún concepto de invalidez que sea propiamente constitucional.
45.     Tal como señala la autoridad demandada, en los precedentes referidos esta Suprema Corte abandonó por mayoría de votos el criterio sustentado en la tesis P./J.98/99 de rubro "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.", que permitía impugnar en controversia constitucional violaciones indirectas a la Constitución Federal(78). El nuevo criterio incluso ya fue retomado por el constituyente permanente y desde el once de marzo de este año está plasmado de forma expresa en el artículo 105, fracción I, último párrafo, de la Constitución Federal(79). En consecuencia, respecto de la omisión legislativa atribuida al Ejecutivo Federal se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el diverso 22, fracción VII, de la
Ley Reglamentaria(80), y debe sobreseerse respecto de ella.
D
46.     Ausencia de causa de pedir y de conceptos de invalidez. En cuarto lugar, el Ejecutivo Federal sostiene que la presente controversia constitucional es improcedente respecto del acto impugnado relativo a la utilización de la Guardia Nacional para la ejecución de las órdenes de disponer de las aguas de la presa "La Boquilla" a fin de pagar los adeudos del Tratado de Aguas Internacionales (supra párr. 22, inciso D), puesto que no existe una causa de pedir ni tampoco conceptos de invalidez en relación con aquél. Afirma que, en términos de los precedentes del Tribunal Pleno(81), la controversia constitucional debe sobreseerse en relación con este acto al no ser posible determinar cómo afecta las atribuciones constitucionales del demandante.
47.     Esta Suprema Corte considera que efectivamente se actualiza la causa de improcedencia invocada por el Ejecutivo Federal. Del análisis integral del escrito de demanda se desprende que, aunque el municipio actor señale como acto impugnado el uso de la fuerza pública a través de la Guardia Nacional para extraer las aguas de la presa "La Boquilla"(82), no hay causa de pedir ni conceptos de invalidez en relación con dichos actos, pues los argumentos esgrimidos en el resto de la demanda en realidad se encuentran encaminados a controvertir las órdenes del Ejecutivo Federal de disponer de las aguas de la presa "La Boquilla" para el pago de los adeudos del Tratado de Aguas Internacionales (supra párr. 22, inciso C). Toda vez que la utilización de la Guardia Nacional para ejecutar tales órdenes no se controvierte por vicios propios, en relación con tales actos de ejecución se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el diverso 22, fracción VII, de la Ley Reglamentaria(83) y, por ende, debe sobreseerse respecto de ellos.
48.     Por otra parte, este Tribunal Pleno advierte de oficio que esa misma causa de improcedencia se actualiza respecto de la impugnación del Acuerdo de inicio de emergencia por sequía para dos mil veinte atribuido también el Ejecutivo Federal (supra párr. 22, inciso E). De una lectura pormenorizada de la demanda se desprende que el único argumento que presentó el municipio actor en relación con dicho Acuerdo fue que se emitió con base en la reglamentación que rige a los Consejos de Cuenca, la cual no les otorga participación a los municipios. Es claro que el agravio esgrimido se encuentra encaminado a demostrar la invalidez de la omisión atribuida al Ejecutivo Federal de reglamentar adecuadamente la Ley de Aguas Nacionales en lo que se refiere a la integración de los Consejos de Cuenca. En párrafos más arriba (supra párrs. 44 y 45) se precisaron ya las razones por las que debe sobreseerse en el juicio respecto de esa omisión reglamentaria. Toda vez que el Acuerdo de inicio de emergencia por sequía para dos mil veinte no se combate por vicios propios sino únicamente por ser resultado de tal omisión, no hay causa de pedir ni concepto de invalidez en relación con aquél. Por consiguiente, también debe sobreseerse en la controversia constitucional respecto de este acto.
***
49.     Dado que no se advierte la actualización de alguna otra causa de improcedencia diversa a las ya analizadas en este apartado o en el anterior, debe concluirse que la presente controversia constitucional es procedente únicamente en relación con la siguiente omisión y actos impugnados:
A.    La omisión del Congreso de la Unión de expedir una Ley General de Aguas; y
B.    Las órdenes del Ejecutivo Federal de disponer del agua almacenada en la presa "La Boquilla".
VII. ESTUDIO DE FONDO.
50.     Por cuestión de método y claridad en la exposición, dado que una hipotética declaración de inconstitucionalidad de la omisión reclamada al Congreso de la Unión no necesariamente se traduciría en la declaración de invalidez de los actos atribuidos al Ejecutivo Federal, la Suprema Corte abordará por separado los planteamientos de inconstitucionalidad formulados en su contra. En primer lugar, se estudiarán los conceptos de invalidez relativos a la omisión del Congreso de la Unión de expedir una Ley General de Aguas (A). Posteriormente, se abordarán los argumentos relacionados con la inconstitucionalidad de las órdenes del Ejecutivo Federal de disponer del agua almacenada en la presa "La Boquilla" (B).
A
51.     Omisión del Congreso de la Unión de expedir una Ley General de Aguas. Como ya se mencionó
en el apartado de antecedentes, el ocho de febrero de dos mil doce se adicionó un párrafo sexto al artículo 4° de la Constitución Federal para reconocer el derecho de toda persona al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible. Además de establecer que el Estado garantizará este derecho humano, dicho precepto constitucional dispone que la ley definirá las bases, apoyos y modalidades para el acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos y establecerá la participación de la Federación, las entidades federativas y los municipios, así como de la ciudadanía, para la consecución de dichos fines(84).
52.     Por su parte, el artículo tercero transitorio del Decreto por el que se declara reformado el párrafo quinto y se adiciona un párrafo sexto recorriéndose en su orden los subsecuentes, al artículo 4° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en lo sucesivo "el Decreto de reforma constitucional"), publicado en el Diario Oficial de la Federación ese mismo día, dispuso explícitamente que el Congreso de la Unión contaría con un plazo de trescientos sesenta días para emitir una Ley General de Aguas(85).
53.     Conceptos de invalidez(86). El municipio actor sostiene que el Congreso de la Unión no ha expedido la legislación general a que se refieren estas dos disposiciones constitucionales. Alega, en esencia, que la omisión impugnada representa una omisión legislativa absoluta en competencia de ejercicio obligatorio que vulnera indebidamente sus atribuciones constitucionales en materia de aguas, así como el derecho humano al agua de sus habitantes y de distintos usuarios del Distrito de Riego 005 Delicias.
54.     Por un lado, argumenta que la omisión del Congreso de la Unión de expedir la Ley General de Aguas en el plazo establecido por el artículo tercero transitorio del Decreto de reforma constitucional vulnera en su perjuicio la facultad de participar de manera efectiva con la Federación, las entidades federativas y la ciudadanía en la consecución de los fines de acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos de la Cuenca del Río Bravo, participación que le reconoce expresamente el artículo 4° de la Constitución Federal. Sostiene que los vacíos normativos que resultan de dicha omisión legislativa desembocan en la aplicación del régimen legal de gestión de aguas nacionales anterior a la reforma constitucional de febrero de dos mil doce, mismo que es sumamente centralizado y coloca a los Gobernadores de los Estados como intermediarios entre la Federación y los Municipios, lo que lo torna inequitativo. Apunta que la falta de participación municipal efectiva en los procesos de gestión del agua incide de manera negativa en su facultad de proveer a su población los servicios públicos de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales en términos del artículo 115, fracción III, inciso a), de la Constitución Federal(87).
55.     Por otro lado, sostiene que la omisión legislativa impugnada obstaculiza la debida intervención del gobierno municipal en la garantía del derecho humano al agua de su población, particularmente en un contexto de escasez hídrica como la que se vive desde hace años en el norte del país. El municipio actor explica que, en tanto nivel de gobierno encargado de prestar los servicios relacionados con el suministro de agua y su tratamiento, su indebida exclusión en la gestión de los recursos hídricos de la Cuenca Hidrológica del Río Bravo incide directamente en la satisfacción del derecho humano de sus habitantes al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible, así como en el derecho humano al agua de los distintos usuarios y productores agrícolas del Distrito de Riego 005 Delicias(88).
56.     Contestación de los poderes demandados. Por su parte, las autoridades demandadas reconocen que efectivamente todavía no se ha cumplido con la obligación de expedir la Ley General de Aguas. Sin embargo, afirman que la demora en la expedición de ese ordenamiento legal se encuentra justificada y que ello no afecta las atribuciones constitucionales del municipio actor.
57.     Mientras que la Cámara de Senadores señala que el Congreso de la Unión está próximo a cumplir con dicha obligación constitucional y que es la pandemia de SARS-COV2 (COVID19) lo que ha retrasado el proceso legislativo correspondiente(89), la Cámara de Diputados afirma que no existe mandato constitucional alguno para establecer la participación de los municipios en las determinaciones del Consejo de Cuenca del Río Bravo, ni tampoco en la gestión de los recursos hídricos de jurisdicción nacional. En su concepto, el municipio simplemente debe ajustarse a las leyes que emita el Congreso de la Unión en relación con el uso y aprovechamiento del agua(90).
58.     Por otra parte, el Ejecutivo Federal sostiene que la legislación cuya expedición se encuentra pendiente
tiene un objeto distinto a la Ley de Aguas Nacionales vigente, aunque no existe impedimento para que en una sola legislación se regulen tanto el derecho humano al agua para consumo personal y doméstico (art. 4° constitucional), como la administración de las aguas nacionales (art. 27 constitucional)(91).
59.     Cuestión jurídica por resolver. El asunto se limita a dilucidar si el Congreso de la Unión incurrió en una omisión indebida al no haber expedido la Ley General de Aguas a que se refiere el artículo tercero transitorio del Decreto de reforma constitucional de ocho de febrero de dos mil doce.
60.     A continuación, se aborda puntualmente esta cuestión.
         ¿El Congreso de la Unión incurrió en una omisión indebida al no haber expedido la Ley General de Aguas a que se refiere el artículo tercero transitorio del Decreto de reforma constitucional?
61.     Está fuera de duda que el Congreso de la Unión ha excedido por más de ocho años el plazo de trescientos sesenta días para expedir una Ley General de Aguas previsto en el artículo tercero transitorio del Decreto de reformas constitucionales de ocho de febrero de dos mil doce. Incluso este Tribunal Pleno hace ya algún tiempo se refirió específicamente a dicha omisión legislativa al resolver la acción de inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas 16/2017, 18/2017 y 19/2017(92), así como las controversias constitucionales 83/2017 y 97/2017(93). Sin que entonces fuera propiamente el objeto de la acción o de las controversias, en aquellos asuntos la Suprema Corte consideró que la completa falta de ejercicio de esta atribución por el Congreso de la Unión era un elemento adicional que justificaba validar la facultad del Congreso de la Ciudad de México para legislar en materia de agua potable(94). La cuestión aquí, en cambio, radica en determinar si el actuar omisivo del Congreso de la Unión ante la Ley General de Aguas tiene algún tipo de justificación constitucional o, por el contrario, representa una dilación indebida en el ejercicio de una competencia de ejercicio obligatorio. Responder esta pregunta no reviste demasiada complejidad. Como se explica enseguida, la omisión legislativa impugnada por el municipio actor está plenamente acreditada y no encuentra justificación en las razones que invocan las partes demandadas.
62.     Esta Suprema Corte ha explicado en reiteradas ocasiones que, para que en un medio de impugnación constitucional como el que hoy nos ocupa se considere actualizada una omisión legislativa, tienen que concurrir dos elementos(95). Primero, debe existir un mandato constitucional claro y preciso de legislar en determinado sentido dirigido a un poder público específico. Si hay una disposición de esta índole, ya sea en el cuerpo de la Constitución Federal o en su régimen transitorio(96), entonces la facultad legislativa correspondiente representa una competencia constitucional de ejercicio obligatorio para el órgano aludido(97). Segundo, debe comprobarse que, una vez vencido el plazo establecido por la propia Constitución Federal para expedir esa norma general, efectivamente no se haya emitido el acto legislativo ordenado. Los precedentes del Tribunal Pleno son categóricos al señalar que, cuando no se concreta la expedición de la legislación correspondiente dentro del plazo fijado por la norma fundamental, la autoridad facultada para emitirla incurre automáticamente en una violación directa al orden constitucional(98). Ambos elementos se actualizan en el presente caso.
63.     En primer lugar, como señala el municipio actor, existe un mandato constitucional expreso al Congreso de la Unión para legislar en cierto sentido dentro de un plazo claramente determinado. Mientras que el artículo 4°, párrafo sexto, de la Constitución Federal dispone a la letra que "la ley definirá las bases, apoyos y modalidades para el acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos, estableciendo la participación de la Federación, las entidades federativas y los municipios, así como la participación de la ciudadanía para la consecución de dichos fines"(99), en el artículo tercero transitorio del Decreto de reforma constitucional de ocho de febrero de dos mil doce que introdujo ese párrafo a la Constitución Federal se establece explícitamente que "El Congreso de la Unión, contará con un plazo de 360 días para emitir una Ley General de Aguas."(100)
64.     Aunque el sentido literal de estos dos preceptos constitucionales es inequívoco respecto de la obligación del Congreso de la Unión de expedir una nueva legislación en materia de aguas dentro de los trescientos sesenta días siguientes a su entrada en vigor, tal significado se confirma también si se atiende al proceso de reforma constitucional correspondiente. De éste se advierte claramente que la voluntad manifiesta del poder revisor de la Constitución Federal no fue que simplemente se reformara la Ley de Aguas Nacionales vigente hasta ese momento, sino que se expidiera una nueva Ley General de Aguas que estableciera la concurrencia de la Federación, las entidades y los municipios en la garantía del derecho humano al agua para consumo personal y doméstico(101).
65.     Tan es así que en el artículo segundo transitorio del mismo Decreto de reforma constitucional se fijó un plazo sustancialmente menor para que el Congreso de la Unión incorporara en la legislación ambiental vigente las disposiciones relativas a medio ambiente sano y las responsabilidades por el daño y deterioro ambiental a que se refiere el párrafo quinto del artículo 4° de la Constitución Federal(102). En
cambio, respecto del derecho humano al agua reconocido en el párrafo sexto de ese mismo artículo, es indudable que el constituyente ordenó la expedición de un nuevo ordenamiento legal que distribuyera competencias entre los tres órdenes de gobierno y, por consiguiente, otorgó un plazo mayor al Congreso de la Unión para hacerlo.
66.     En segundo lugar, de las constancias que obran en autos se desprende que el Congreso de la Unión efectivamente todavía no ha emitido la Ley General de Aguas cuya expedición ordena la Constitución Federal. Si bien las partes demandadas aportaron copias certificadas de las múltiples iniciativas y de dictámenes relacionados con un ordenamiento legal de esas características, tramitados tanto en la Cámara de Diputados(103) como en el Senado de la República(104), lo cierto es que esto no equivale en modo alguno a emitir la legislación correspondiente. Tal obligación constitucional únicamente puede considerarse cumplida una vez que la nueva ley se ha publicado en el Diario Oficial de la Federación, pues sólo entonces aquélla adquiere validez y puede surtir efectos jurídicos.
67.     Además, es un hecho notorio que se invoca como tal en términos del artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles(105), de aplicación supletoria en el presente asunto por disposición del artículo 1° de la Ley Reglamentaria(106), que el quince de diciembre de dos mil veintiuno concluyó el último periodo ordinario de sesiones del Congreso de la Unión, nuevamente sin que se cumpliera con el mandato constitucional de expedir la Ley General de Aguas. De este modo, tal como sostienen los precedentes del Tribunal Pleno, el transcurso en exceso del plazo otorgado al órgano parlamentario para ejercer esta competencia legislativa de ejercicio obligatorio implica por sí mismo una violación directa a la Constitución Federal(107).
68.     Por otra parte, las razones que esgrimen las autoridades demandadas no justifican el incumplimiento por más de ocho años de la obligación de emitir la Ley General de Aguas dentro del plazo previsto por la Constitución Federal. Primero, los plazos que establece el propio Poder Revisor de la Constitución para cumplir una obligación son fatales y su vencimiento es suficiente para que se considere actualizada una violación constitucional(108). Y aunque es verdad que esta Suprema Corte excepcionalmente ha reconocido que el retraso al expedir una norma de carácter general puede obedecer a una causa de fuerza mayor y que, al no ser aquélla completamente atribuible a los órganos responsables de expedirla, les ha otorgado un plazo razonable para cumplir con la correspondiente obligación constitucional, dichas medidas siempre han representado determinaciones relacionadas con los efectos de la sentencia condenatoria o su cumplimiento(109), pero que de ninguna manera convalidan en el fondo la omisión en que ha incurrido el órgano legislativo responsable.
69.     Segundo, contra lo que sostiene el Senado de la República(110), el incumplimiento de la obligación de expedir la Ley General de Aguas no es atribuible a la pandemia del virus SARS-COV2 (COVID19). No sólo es un hecho notorio que dicha pandemia comenzó a tener efectos de consideración en nuestro país apenas en marzo de dos mil veinte, es decir, cuando ya llevaba más de siete años vencido el plazo que establece el artículo tercero transitorio del Decreto de reforma constitucional. También lo es que, desde el inicio de esta pandemia, en el Congreso de la Unión se han desarrollado vías para continuar los trabajos y debates parlamentarios durante la emergencia de salubridad, ya sea a través de sesiones remotas o incluso presenciales con estrictas medidas sanitarias.
70.     Tan es así que en el seno de dicho órgano legislativo federal muy recientemente se han aprobado múltiples reformas legales de enorme relevancia y complejidad, cuyos procedimientos legislativos comenzaron con notable posterioridad al vencimiento del plazo establecido para cumplir la obligación constitucional de expedir la Ley General de Aguas, sin que hubiesen revestido siquiera el carácter de iniciativas preferentes. Si la emergencia sanitaria ocasionada por el virus SARS-COV2 (COVID19) no impidió el desarrollo de otros procedimientos legislativos de carácter ordinario, entonces no puede considerarse una justificación válida al incumplimiento en el presente asunto.
71.     Tercero, tampoco representa una justificación para este retraso el hecho de que en una sola ley puedan regularse tanto el derecho humano al agua previsto en el artículo 4° constitucional como la administración de las aguas nacionales previstas en el diverso 27 constitucional. El Ejecutivo Federal parece insinuar que, dada la posibilidad de coexistencia de reglamentación en un mismo ordenamiento legal, las dos cuestiones ya se encuentran reguladas propiamente en la Ley de Aguas Nacionales vigente(111). Sin embargo, este argumento no controvierte la existencia de la omisión impugnada, sino más bien la afectación que pueda generar al actor.
72.     Como se explicó líneas arriba (supra párrs. 64 y 65), de un análisis integral de las disposiciones constitucionales correspondientes se desprende claramente que la orden del constituyente permanente
no fue la de simplemente actualizar la legislación de aguas nacionales vigente al momento de aprobarse la reforma constitucional, sino la de expedir una nueva ley general en la que se le confiriera a cada nivel de gobierno la participación que requiere la garantía del derecho humano al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible, tal como dispone el artículo 4°, párrafo sexto, de la Constitución Federal. Tan es así, que las autoridades legislativas demandadas aportaron a este expediente constancias de múltiples iniciativas y dictámenes relacionados con la expedición de una Ley General de Aguas que a la fecha se han tramitado en ambas Cámaras del Congreso de la Unión. Si no hubiera obligación de expedir una nueva ley en esta materia, entonces no tendría mucho sentido que el Congreso de la Unión estuviera llevando a cabo una gran variedad de procedimientos encaminados a emitirla, ni que hubiera argumentado ante esta Suprema Corte que se encontraba próximo a cumplir con esa obligación constitucional. Cuestión distinta es si esa omisión genera una afectación al actor en vista del contenido de la legislación de aguas vigente.
73.     En consecuencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación concluye que el Congreso de la Unión omitió indebidamente expedir la Ley General de Aguas a que se refiere el artículo tercero transitorio del Decreto de reforma constitucional de ocho de febrero de dos mil doce y, por lo tanto, a la fecha ha incurrido en una omisión legislativa de carácter absoluto respecto de la competencia de ejercicio obligatorio prevista en dicho precepto transitorio, así como en el artículo 4°, párrafo sexto, de la Constitución Federal. Dado que la omisión legislativa acreditada no encuentra justificación constitucional alguna, su actualización es plenamente atribuible al Congreso de la Unión a través de sus dos Cámaras.
74.     Por estas razones, la Suprema Corte considera que es sustancialmente fundado el concepto de invalidez del municipio actor relativo a que la omisión del Congreso de la Unión de expedir una Ley General de Aguas en el plazo establecido por el artículo tercero transitorio del Decreto de reforma constitucional vulnera sus atribuciones constitucionales en materia de aguas. Tal como sostiene en su demanda, dicha omisión legislativa afecta la participación municipal en la consecución de los fines de acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos de la Cuenca del Río Bravo y, por consiguiente, vulnera en su perjuicio el artículo 4° de la Constitución Federal.
75.     La comprobación de la existencia de esta afectación al municipio actor se estima razón suficiente para que esta Suprema Corte declare la inconstitucionalidad de la omisión legislativa impugnada y ordene al Congreso de la Unión emitir la Ley General de Aguas a que se refiere el artículo tercero transitorio del Decreto de reforma constitucional de ocho de febrero de dos mil doce.
B
76.     Órdenes del Ejecutivo Federal de disponer del agua almacenada en la presa "La Boquilla". Como se refirió en el apartado de antecedentes, el Ejecutivo Federal ordenó disponer de aproximadamente mil millones de metros cúbicos del agua almacenada en la presa "La Boquilla" específicamente para el pago a los Estados Unidos de América de los adeudos generados durante el ciclo 34 del Tratado de Aguas Internacionales (supra párr. 9).
77.     Conceptos de invalidez(112). El municipio actor alega, en esencia, que las órdenes de disponer del agua almacenada en "La Boquilla" son inconstitucionales porque desembocan en la disposición de aguas nacionales que ya se encontraban comprometidas para los usuarios de la Cuenca del Río Bravo, entre los cuales figura ese municipio en su calidad de usuario para uso público urbano y doméstico, sin que se le hubiera dado la participación debida en esa decisión. Sostiene que, en términos de lo dispuesto en los artículos 4°, párrafo sexto, y 27 de la Constitución Federal, era necesario que el Ejecutivo Federal ejerciera sus facultades legales de administración sobre las aguas nacionales almacenadas en la presa "La Boquilla" de manera coordinada con el municipio y los distintos usuarios de las aguas de la cuenca, concretamente a través del Consejo de Cuenca del Río Bravo. En su concepto, esto implicaba haber contado antes con un Plan Hídrico de la Cuenca Hidrológica en cuya elaboración hubiera participado efectivamente el propio municipio actor(113).
78.     Contestación de la autoridad demandada. El Ejecutivo Federal señala, por el contrario, que no había obligación constitucional alguna para coordinarse con el municipio actor antes de disponer de las aguas almacenadas en la presa "La Boquilla" para pagar a los Estados Unidos de América los adeudos del Tratado de Aguas Internacionales.
 
79.     Por un lado, afirma que dicha determinación se encuentra dentro de sus facultades constitucionales y legales de administración de las aguas nacionales. Explica que, según el párrafo sexto del artículo 27 de la Constitución Federal, el dominio y la administración de las aguas nacionales y sus bienes inherentes le corresponde en exclusiva al Ejecutivo Federal, por sí o a través de la CONAGUA. Señala también que, mientras la Ley de General de Bienes Nacionales prevé que los bienes enunciados en el párrafo quinto del artículo 27 constitucional estarán exclusivamente bajo la jurisdicción de la Federación, la presa "La Boquilla" es una obra de infraestructura hidráulica financiada por el Gobierno Federal y, por tanto, constituye un bien nacional conforme al artículo 113, fracción VII, de la Ley de Aguas Nacionales(114).
80.     Por otro lado, sostiene que, además de no existir obligación constitucional alguna para que los municipios participen en los Consejos de Cuenca, pues se trata de figuras creadas únicamente por la Ley de Aguas Nacionales, el Tratado de Aguas Internacionales representa Ley Suprema de toda la Unión en términos del artículo 133 de la Constitución Federal y, por ende, el Ejecutivo Federal se encontraba obligado a cumplirlo pese a cualquier oposición municipal o incluso estatal(115).
81.     Cuestión jurídica por resolver. De los planteamientos de las partes en relación con las órdenes del Ejecutivo Federal se desprende una sencilla pregunta de cuya respuesta depende su validez constitucional.
         ¿El Ejecutivo Federal se encontraba constitucionalmente obligado a coordinarse con el municipio actor para disponer de las aguas almacenadas en la presa "La Boquilla"?
82.     Del hecho que esta Suprema Corte haya concluido ya que la omisión de emitir una Ley General de Aguas es inconstitucional y, por ende, se deba ordenar Congreso de la Unión su expedición, no se sigue que automáticamente sean inválidos todos los actos positivos realizados al amparo de la normativa de aguas vigente. Toda vez que la materia de aguas es compleja e involucra muchos y muy diversos tipos de facultades constitucionales para distintas autoridades del país, la validez de un acto específico en esta materia no siempre depende de la misma norma o disposición ni requiere, por tanto, el mismo grado de reglamentación. En otras palabras, la afectación a la participación municipal en los procesos decisorios de gestión de los recursos hídricos a los que se refiere el artículo 4°, párrafo sexto, de la Constitución Federal no desemboca necesariamente en la invalidez de los actos de administración de las aguas propiedad de la Nación a los que se refiere el artículo 27 de ese mismo ordenamiento constitucional.
83.     En esta tesitura, corresponde aquí dilucidar si la decisión del Ejecutivo Federal de disponer de las aguas almacenadas en la presa "La Boquilla" para el pago a los Estados Unidos de América de los adeudos del Tratado de Aguas Internacionales requería tomarse de manera coordinada con el municipio actor. Resolver esta cuestión resulta relativamente sencillo. Contra lo que sostiene el municipio demandante, el Ejecutivo Federal no se encontraba constitucionalmente obligado a coordinarse con él ni con algún otro ente para disponer de las aguas de esa presa. Como se explica enseguida, la decisión del Ejecutivo Federal representa un acto de administración de las aguas nacionales en sentido estricto que está dirigido a dar cumplimiento a una obligación internacional del Estado Mexicano. Este tipo específico de actos no necesita aprobación municipal para tener validez constitucional.
84.     En primer lugar, la interpretación integral del artículo 4°, párrafo sexto, de la Constitución Federal arroja claramente que la facultad de participar en la gestión de los recursos hídricos de una cuenca hidrológica no tiene el alcance de conferir a los municipios las facultades de administración sobre esos bienes. Se trata, por el contrario, de una atribución limitada a la intervención en aquellos procesos decisorios que la ley establezca para lograr que tanto el acceso al agua como su uso sean de carácter equitativo y sustentable.
85.     Contra lo que sugiere el demandante, la gestión a la que se refiere implícitamente párrafo sexto del artículo 4° constitucional cuando habla de la participación municipal en la consecución de los fines de "acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos"(116) no es una expresión sinónima de la administración de las aguas nacionales a que se refiere el diverso 27 constitucional(117). Mientras que la primera es más amplia y se refiere en general al conjunto de procesos decisorios relacionados
con la preservación del agua, por lo que involucra de manera coordinada a todos los niveles de gobierno y a la ciudadanía; la segunda expresión, en cambio, se refiere específicamente a los actos concretos de dominio sobre los recursos hídricos nacionales y representa una competencia exclusiva del Ejecutivo Federal.
86.     Aunque ambos conceptos encuentren desarrollo en la Ley de Aguas Nacionales, es el propio texto constitucional el que primero distingue entre las actividades que aquéllos involucran, así como las autoridades a quienes corresponden. Por ejemplo, puesto que el párrafo sexto del artículo 4° constitucional dispone que el acceso y uso de los recursos hídricos debe ser equitativo y sustentable, la ley de la materia debe establecer la participación de la Federación, las entidades federativas y los municipios, así como de la sociedad civil, en las acciones de gestión del agua. En cambio, dado que en términos del párrafo sexto del artículo 27 constitucional la administración de las aguas nacionales corresponde en exclusiva al Ejecutivo Federal, su explotación, uso o aprovechamiento por otros entes o por particulares procede únicamente a través de las concesiones -o asignaciones, como se vio- que aquél otorgue(118). Esto pone en evidencia que constitucionalmente todos los niveles de gobierno tienen un rol en la gestión de las aguas nacionales, pero no todos lo tienen en su administración. Tan es así que el artículo 3, fracción XXVIII, de la Ley de Aguas Nacionales dispone a la letra que "la gestión del agua comprende en su totalidad a la administración gubernamental del agua"(119).
87.     Toda vez que la disposición de aguas almacenadas en la presa "La Boquilla" para dar cumplimiento a un tratado internacional representa un acto concreto de dominio sobre las aguas nacionales, las órdenes para realizarlo representan una atribución exclusiva del Ejecutivo Federal en términos del artículo 27 constitucional. Y si se trata de una atribución exclusiva de un poder de la Federación, entonces por definición esa decisión no requiere la autorización de alguna otra autoridad estatal o municipal para ser tomada ni ejecutada. En otras palabras, no se puede alegar la violación a la facultad municipal de participar en la gestión de las aguas nacionales respecto de un acto concreto que involucra únicamente las facultades de administración de esos recursos hídricos por el Ejecutivo Federal.
88.     Esto desde luego no significa que el Congreso de la Unión no deba regular los términos en que el Ejecutivo Federal ejerce tales facultades de administración sobre las aguas de la Nación. Al contrario, además de que los artículos 27 y 73, fracción XVII(120), de la Constitución Federal disponen claramente que esto debe hacerse en los términos que disponga la ley, de hecho, los artículos 6, fracción VIII, y 9, fracción IX, de la Ley de Aguas Nacionales(121) regulan el supuesto específico de disposición de aguas nacionales para el cumplimiento de un tratado internacional. Lo expuesto tan solo quiere decir que constitucionalmente el ejercicio de todos los actos de dominio respecto de las aguas propiedad de la Nación se encuentra encomendado de manera exclusiva al Ejecutivo Federal y, por ende, no corresponde dictarlos a alguna otra autoridad como la municipal cuando actúa a través de un Consejo de Cuenca.
89.     En segundo lugar, en el expediente en que se actúa queda plenamente acreditado que las órdenes de disposición de las aguas almacenadas en la presa "La Boquilla" se dictaron en cumplimiento a un tratado internacional suscrito y ratificado por el Estado Mexicano. De las afirmaciones de ambas partes en la presente controversia constitucional y los medios de prueba aportados por ellas se desprende claramente que la disposición de esos recursos hídricos está destinada al pago a los Estados Unidos de América de los adeudos generados durante el ciclo 34 del Tratado de Aguas Internacionales.
90.     Dado que el contenido del referido instrumento internacional no fue objeto de impugnación, y que el artículo 133 de la Constitución Federal(122) dispone expresamente que los