SENTENCIA dictada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Acción de Inconstitucionalidad 168/2021, así como los Votos Aclaratorio de la señora Ministra Ana Margarita Ríos Farjat y Concurrente del señor Ministro Presidente Arturo Zaldívar Lelo de Larrea.
Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Suprema Corte de Justicia de la Nación.- Secretaría General de Acuerdos.
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 168/2021
PROMOVENTE: COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
VISTO BUENO
SR/A. MINISTRA/O
PONENTE: MINISTRO JUAN LUIS GONZÁLEZ ALCÁNTARA CARRANCÁ
COTEJÓ
SECRETARIOS: MONSERRAT CID CABELLO Y OMAR CRUZ CAMACHO
COLABORÓ: GABRIELA MELGOSA GONZÁLEZ
Ciudad de México. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al siete de junio de dos mil veintidós, emite la siguiente:
SENTENCIA
Mediante la cual se resuelve la acción de inconstitucionalidad 168/2021, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en contra de los artículos 5, fracción X, en su porción normativa "e involuntario"; 7, fracción V, en sus porciones normativas "en el caso de internamiento involuntario" y "o se compruebe que el tratamiento es el más indicado para atender las necesidades del paciente"; 49, fracción II, en su porción "o representen un riesgo inmediato para sí mismos o para los demás"; y 52, todos de la Ley de Salud Mental del Estado de Puebla, expedida mediante Decreto publicado el doce de octubre de dos mil veintiuno en el Periódico Oficial de dicha entidad.
ANTECEDENTES Y TRÁMITE DE LA DEMANDA
1. Presentación del escrito inicial. El once de noviembre de dos mil veintiuno, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos presentó acción de inconstitucionalidad y señaló como autoridades demandadas a los Poderes Ejecutivo y Legislativo, ambos del Estado de Puebla.
2. Conceptos de invalidez. En su escrito inicial, la Comisión accionante expuso un único concepto de invalidez:
a. Señaló que la regulación impugnada involucra a personas que viven con alguna alteración de la salud mental, mismas que forman parte del universo de las discapacidades intelectuales, mentales y/o psicosociales, por lo que el ordenamiento debe analizarse a la luz del modelo social de discapacidad propuesto por la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
b. Posteriormente, expuso los parámetros relativos al contexto de las personas con discapacidad psicosocial, intelectual y mental; al derecho a la igualdad y no discriminación de las personas con discapacidad; al derecho al reconocimiento de la personalidad y capacidad jurídicas de las personas con discapacidad; al derecho a la protección de la salud y al consentimiento informado de las personas con discapacidad.
c. Finalmente esgrime los argumentos por los que tilda de inconstitucionales las normas, mismos que se dividen en tres tópicos:
d. Inconstitucionalidad de los artículos 5, fracción X, en su porción normativa "e involuntario", y 52, que regulan el internamiento involuntario. Aduce que la Ley impugnada contempla el ingreso voluntario, de emergencia, por orden de autoridad y el involuntario. Sin embargo, no obstante que los ingresos de emergencia e involuntario pueden confundirse, no son iguales. Una primera nota distintiva se infiere en que el internamiento de emergencia se enfoca en casos excepcionales en que la salud e integridad de la persona están siendo afectadas por una situación particular, por lo que no puede postergarse la atención médica, y ésta podrá llevarse sin el consentimiento de la persona, y una vez que la situación que afectaba la salud de la persona ha sido controlada, se le informará para que su internamiento pase a la calidad de voluntario.
e. Lo anterior no acontece en el internamiento involuntario, ya que implica que la persona no puede decidir al respecto, pues la ley considera que se encuentra impedida para hacerlo en virtud de
una incapacidad transitoria o permanente, es decir, la norma desconoce la capacidad de decisión de la persona. Aunado a que la norma no establece una duración o periodo mínimo de internamiento, como sí se desprende del internamiento de emergencia.
f. Sentado lo anterior, centra su argumento en que el internamiento involuntario, como sistema integral, es inconstitucional por justificar su procedencia sin el consentimiento de la persona usuaria por incapacidad transitoria o permanente. Arguye que los artículos 5, fracción X, en su porción impugnada y 52, que contemplan este internamiento involuntario, transgreden los derechos de reconocimiento de la capacidad jurídica, libertad y consentimiento informado de las personas con discapacidad mental, intelectual y/o psicosocial.
g. Señala que a la luz de los artículos 5 y 12 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, no existe justificación para realizar diferencias respecto del reconocimiento de la capacidad jurídica de las personas con discapacidad frente a las demás. De ahí que en todo momento, y de manera específica en los temas relacionados con su salud y los tratamientos médicos recomendados, ese sector de la población tiene la capacidad de decidir de manera autónoma e independiente si quiere continuar o no con un tratamiento determinado, como lo son los internamientos en hospitales psiquiátricos, la medicación o cualquier otro aspecto vinculado con su salud.
h. Además, aduce que la observancia de ese derecho incluye el respeto del derecho a la libertad y a la seguridad personal previsto en el artículo 14 del referido ordenamiento convencional, ya que la negación de su capacidad y su privación en instituciones contra su voluntad, sin su consentimiento o con el consentimiento del sustituto en la adopción de decisiones, se constituye como una privación arbitraria de la libertad.
i. Las normas impugnadas transgreden los derechos humanos de las personas que viven con un trastorno mental y de comportamiento, en términos de los artículos 12 y 14 de la referida Convención, derivado de que el internamiento involuntario se fundamenta en el modelo médico rehabilitador, proteccionista y asistencialista de la discapacidad, pues permite que sea una persona distinta quien decida sobre la solicitud y procedencia de la medida y no propiamente la persona que será internada, vulnerando su derecho a decidir de manera independiente respecto de su situación personal, libertad y salud.
j. Advierte que la norma ipso facto desconoce la capacidad jurídica de las personas con discapacidad que viven con alguna deficiencia transitoria o permanente, considerándolas como personas incapaces de tomar sus propias decisiones, de ahí que el legislador poblano tiene la obligación de reconocer y respetar en todo momento la capacidad de tomar decisiones de las personas con algún trastorno mental y de comportamiento, y al no hacerlo, impidió la manifestación de su voluntad respecto de un tema fundamental en su vida como lo es la salud. Ello, pues del análisis de la ley impugnada, no se desprende ningún otro artículo encaminado a salvaguardar la voluntad de las personas sometidas a este tipo de internamiento, y en todo caso, de proporcionar acceso a un sistema de apoyo proporcional a las necesidades en la toma de decisiones.
k. En ese sentido, señala que pese a que existen casos severos en los que conocer la voluntad de las personas puede parecer imposible, lo cierto es que las autoridades, particularmente médicas, tienen la obligación de llevar a cabo todas las medidas posibles para buscar obtenerla a través de un sistema de apoyo integrado por personas cercanas a la persona, profesionistas en la salud, psicólogos, psiquiatras, abogados, que a través de un trabajo multidisciplinario pudieran desentrañar su voluntad, y en caso de que no diera resultado, a través de las personas más cercanas, procurar que las decisiones se tomen conforme a la experiencia de vida de la persona y sus intereses en general, sin que se llegue a una influencia indebida.
l. Argumenta la evidencia de que el desconocimiento de la capacidad jurídica no tiene una justificación válida derivado del nuevo paradigma de la discapacidad, pues existen medidas encaminadas a conocer su voluntad aún en los casos más severos en los que el apoyo sea más intenso. En consecuencia, no tiene cabida en ningún ordenamiento jurídico la sustitución de la voluntad de esas personas respecto a cualquier tema que les pudiera afectar directamente.
m. Inconstitucionalidad del artículo 7, fracción V, en sus porciones normativas "en el caso de
internamiento involuntario" y "o se compruebe que el tratamiento es el más indicado para atender las necesidades del paciente", por transgredir el consentimiento informado de cualquier tratamiento médico. La Comisión accionante señala que tal disposición vulnera el derecho al consentimiento informado de las personas con discapacidad, y, en consecuencia, su derecho a la salud.
n. El consentimiento informado implica que todos los tratamientos médicos deben ser informados y consentidos por los pacientes conforme a la explicación dada por el médico tratante, respetando la voluntad de los pacientes en todo momento respecto de si quieren o no continuar con dicho tratamiento. Por tanto, se conforma de dos derechos, el derecho a la información y la libertad de elección.
o. Señala que el consentimiento informado tiene que ser analizado e interpretado conforme los artículos 5, 12 y 25 de la Convención, por lo que respecto a cualquier tratamiento médico tiene que ser: respetado y garantizado en igualdad de condiciones que las demás personas; se debe respetar la voluntad de la persona a quien se le encomienda algún tratamiento; y el acceso al derecho a la protección de la salud debe ser sobre la base de un consentimiento libre e informado.
p. El artículo impugnado establece el derecho al consentimiento informado de las personas con discapacidad representada como un trastorno mental y del comportamiento, sin embargo, exceptúa dicho consentimiento cuando se trate de internamiento involuntario o se compruebe que el tratamiento es el más indicado para atender las necesidades del paciente.
q. Lo anterior desconoce la capacidad de tomar decisiones de forma independiente por el hecho de vivir con discapacidad, así, el legislador local estableció de manera general y sin considerar algún tipo de medida o apoyo para conocer la voluntad de las personas que serán sometidas a internamiento involuntario, respecto a cuestiones relacionadas con su salud, transgrediendo los derechos al consentimiento informado, a la libertad personal, dignidad, vida privada y el acceso a la información.
r. Esto, pues las personas tienen el derecho a decidir de manera independiente, conforme a sus intereses personales, en el desarrollo de su vida y salud, sobre si quieren o no someterse a determinado tratamiento médico, pues existe un gran número de variables que intervienen en esa decisión, como diferentes tratamientos médicos que, a juicio de las personas, sólo será aquél que consideren sea el más adecuado o al que quieren y estén dispuestas a llevar a cabo.
s. Además, respecto a la porción normativa "o se compruebe que el tratamiento es el más indicado para atender las necesidades del paciente", también resulta una norma demasiado amplia, permitiendo la discrecionalidad al personal médico para que, conforme a su arbitrio, estime qué tratamiento recomendado es el adecuado, sin antes consultarlo con el paciente o sus familiares.
t. Inconstitucionalidad de los artículos 49, fracción II, en su porción "o representen un riesgo inmediato para sí mismos o para los demás", y 52, párrafo primero, en su porción "y que debido a dicho trastorno existe un peligro grave o inmediato para sí mismo o para terceros", por lenguaje discriminatorio. La Comisión accionante señala que el artículo 49 regula el internamiento de emergencia, mismo que tendrá lugar cuando se requiera atención urgente o "representen un riesgo inmediato para sí mismos o para los demás", lo que constituye una discriminación indirecta, pues refuerza los estereotipos y estigmas en torno a las personas con discapacidad psicosocial, intelectual y mental que han predominado históricamente, toda vez que se parte de una premisa basada en la "peligrosidad" de dicho sector.
u. Respecto al artículo 52, párrafo primero, en su porción "y que debido a dicho trastorno existe un peligro grave o inmediato para sí mismo o para terceros", aduce que adolece del mismo vicio, pues admite el internamiento involuntario basado en estimaciones de "peligrosidad" perpetuando estereotipos y estigmas en torno a las personas con discapacidad psicosocial, intelectual y mental.
v. El artículo 52 en su totalidad se encuentra permeado de estereotipos, estigmas y prejuicios que excluyen, segregan, aíslan y desconocen la dignidad humana de las personas con discapacidad psicosocial, intelectual y mental, pues permite que se silencie y confine a esta población con el ánimo de invisibilizarla y evitar que "molesten o importunen" al resto de la sociedad.
w. Además, en el caso de las discapacidades psicosocial, intelectual y mental se tienen concepciones relativas a violencia, sensación de peligro, incapacidad para tomar decisiones, desesperanza, entre otros, mismas que se proyectan en las porciones normativas impugnadas, por lo que bastaba que el legislador local estableciera que el ingreso de emergencia tendría lugar cuando se requiera asistencia urgente.
x. En consecuencia, se impone a las personas con discapacidad psicosocial, intelectual y mental, atribuciones que trastocan su dignidad humana y desconocen su autonomía humana, así como su capacidad para tomar decisiones.
3. Admisión y trámite. El Ministro Presidente formó y registró el expediente de esta acción de inconstitucionalidad en el momento oportuno y ordenó su turno al Ministro Instructor, por proveído de diecisiete de noviembre de dos mil veintiuno, el cual admitió el presente medio de control y realizó los requerimientos y trámites ordenados por ley, mediante acuerdo de diecinueve de noviembre del mismo año.
4. Informe del Poder Legislativo del Estado de Puebla. El poder local argumentó, en síntesis:
a. Cuestión Previa. Señaló que los principios de conservación de la norma y el derecho son criterios hermenéuticos que debe considerar el juzgador constitucional al momento de valorar la posibilidad de expulsar una norma del ordenamiento jurídico. Ello, pues no debe perderse de vista el principio democrático que es fundamento de la ley ordinaria como de la propia Constitución, razón por la que los tribunales constitucionales únicamente deberán recurrir a la expulsión del orden jurídico como medida in extremis, esto es, primero deberán agotar todas las herramientas interpretativas y jurisdiccionales a su alcance para salvar la constitucionalidad de una norma impugnada, incluida la interpretación conforme.
b. Aduce que la completitud del orden jurídico implica que éste debe encontrar siempre una respuesta y se caracteriza por la aversión a las lagunas jurídicas. En ese sentido, si bien las más recientes elaboraciones de la teoría del derecho reconocen la existencia de diversas lagunas jurídicas, poco a poco alzan las voces respecto de la función integradora del juzgador constitucional mediante el colmado de lagunas.
c. Por otro lado, está la coherencia del orden jurídico, que se impone sobre un tribunal constitucional, en la medida que debe tener especial cuidado en no resolver o interpretar el sistema jurídico de manera que pueda devenir en incoherencias y contradicciones que le resten eficacia.
d. Lo anterior, aplicado al caso concreto, implicará que este Tribunal no debe simplemente anular una disposición sin tener cuidado suficiente de asumir la consecuencia interpretativa que implicará la laguna jurídica resultante, y, por lo tanto, deberá dar efectos a las sentencias de invalidez que procuren evitar dicho vacío, o en todo caso, llevar a cabo un ejercicio interpretativo que así lo evite.
e. Argumentos para sostener la validez de la norma. Aduce que de una interpretación literal del artículo 4 constitucional se desprende que será la ley la que definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud, y establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 constitucional.
f. En ese sentido, inserta un cuadro comparativo de la ley impugnada con la Ley General de Salud para concluir que, toda vez que se trata de una facultad concurrente, el Congreso local armonizó los artículos impugnados con la Ley General de Salud respecto del tratamiento de personas con discapacidad intelectual, mental o psicosocial, por lo que, en todo caso, la accionante debió impugnar la Ley General.
g. Respecto del internamiento involuntario, es necesario precisar que cuando se realiza el internamiento de una persona con problemas de salud mental, quizá no se afecte su libertad, pues no es lo mismo recluir a un delincuente o a un enfermo contagioso que internar a una persona con problemas de salud mental sin voluntad. Tal afirmación requiere una matización. El internamiento involuntario afecta sin duda la libertad (deambulatoria) de la persona. Otra cosa es que el sujeto internado no sea él mismo "libre", es decir, que carezca de la capacidad de autogobierno que precisamente legitima la privación física de su libertad, luego entonces, un elemento fundamental es la voluntad de la persona.
h. Así, no tiene razón la accionante de impugnar la inconstitucionalidad de los artículos 5, fracción X, y 52 de la Ley de Salud Mental del Estado de Puebla, pues señala que hay una omisión legislativa, lo cual no acontece, ya que la ley impugnada reconoce a las personas con discapacidad su personalidad jurídica, además de que en la ley impugnada se han adoptado medidas para el apoyo y salvaguardias que puedan necesitar en el ejercicio de su capacidad jurídica.
i. En otro tema, respecto a la transgresión al consentimiento informado contenido en la porción impugnada del artículo 7, fracción V, la accionante no tiene razón, ya que si se lee el artículo en su integridad, queda claro que en su fracción II se dispone que las personas que padezcan un trastorno mental serán tratados con respeto a su dignidad, cultura, valores y sin discriminación, lo que se corrobora con su fracción VII, que dispone que el tratamiento que reciba la persona con trastorno mental esté basado en un plan prescrito individualmente con historial clínico y revisado periódicamente y conforme a los principios médicos científicamente aceptados, como lo dispone la diversa fracción III.
j. El artículo 7, fracción V, impugnado, da cabal cumplimiento al artículo 4 constitucional, al establecer en su fracción I que es un derecho de las personas que padezcan un trastorno mental y del comportamiento recibir atención de calidad y continuidad en materia de salud mental, garantizando su derecho a la salud. Asimismo, tampoco se transgrede el artículo 73, fracción XVI, constitucional.
k. Derivado de todo lo anterior, el artículo 7, fracción V, tampoco viola lo dispuesto en el artículo 25 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
l. En otro tenor, la accionante impugna la inconstitucionalidad de los artículos 49 y 52 por utilizar un lenguaje discriminatorio, sin embargo, no le asiste la razón, pues lo que las porciones impugnadas establecen es para darle una atención a los pacientes que sufren de un problema de salud mental y en ninguna parte se desprende que sirvan para confinar a esa población con el ánimo de invisibilizarla y evitar que molesten o importunen, a través de estereotipos o estigmas que los excluyen, segreguen, aíslen y desconocen la dignidad humana.
m. El espíritu de la ley es que se dé una atención integral a los pacientes con problemas de salud mental, ya que se prevé que el problema que tengan pueda representar un riesgo inmediato para sí mismos o para los demás, y que debido a dicho trastorno existe un peligro grave o inmediato para sí mismo o para terceros, lo que debe analizarse en todo el contexto de los artículos impugnados.
n. Asimismo, es criterio jurisprudencial de la Primera Sala de este Alto Tribunal, que los conceptos jurídicos no escapan a la indeterminación que es propia y natural del lenguaje, cuya abstracción adquiere un sentido preciso cuando se contextualizan en las circunstancias específicas de los casos concretos. En estos casos, el legislador, por no ser omnisciente y desconocer de antemano todas las combinaciones y circunstancias futuras de aplicación, se ve en la necesidad de emplear conceptos jurídicos indeterminados cuyas condiciones de aplicación no puedan preverse en todo su alcance posible porque la solución de un asunto concreto depende de la apreciación particular de las circunstancias que concurran, lo cual no significa que necesariamente la norma se torne insegura o inconstitucional.
o. Por otro lado, la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad se refiere a personas que sufren cualquier tipo de discapacidad, es decir, no es una regulación específica para personas con discapacidad mental, intelectual o psicosocial.
p. La Ley de Salud Mental del Estado no pretende transgredir lo dispuesto en el artículo 14 de la citada Convención, pues no prevé ni establece una privación ilegal o arbitraria de la libertad de una persona con discapacidad, sino que, prevé puntualmente una serie de requisitos estrictos que, excepcionalmente, pueden justificar la reclusión involuntaria de una persona con discapacidad mental o intelectual, y solo cuando sea necesario para su propia protección o la de terceros. Dichos requisitos son garantías en favor de las personas con discapacidad mental o intelectual, que aseguran que no se les podrá recluir arbitrariamente y menos aún, de manera ilegal, lo que origina que sea una norma justa.
q. La ley impugnada tampoco prevé la aplicación de tratamientos médico-psiquiátricos forzosos. Únicamente establece la reclusión involuntaria en caso de que ello sea estrictamente necesario para la seguridad de la persona enferma o de terceros. La ley no permite la reclusión involuntaria basada únicamente en la discapacidad de una persona.
r. Así, la Convención no prohíbe la reclusión involuntaria, lo que prohíbe es que ésta sea ilegal o arbitraria, lo que no acontece en el caso.
s. Manifestado lo anterior, puede darse una indeseada reclusión ilegal o arbitraria, no obstante, esto será un problema de aplicación de la ley, de estricta legalidad y no de convencionalidad ni constitucionalidad.
t. En ese tenor, el Estado debe contar con las herramientas para proteger a la población, ya sea porque la persona puede infringirse autolesiones, o que pueda agredir a terceros. De acuerdo con la legislación penal de la mayoría de los países en un "Estado de Derecho", padecer una enfermedad mental constituye una excluyente de responsabilidad (inimputabilidad) en caso de haber cometido un delito, lo que significa que pese a que se trate de un delincuente extremadamente peligroso, no se puede recluir en una cárcel pero sí se puede internar en un centro de salud mental, aún en contra de su voluntad, y de hecho debe hacerse, en beneficio de la seguridad del propio enfermo, y especialmente, de otras personas a quienes podría dañar.
5. Informe del Poder Ejecutivo del Estado de Puebla. El poder local argumentó, en síntesis:
a. Reiteró los argumentos de la cuestión previa vertidos por el poder legislativo en su informe, relativos a los principios de conservación de la norma y el derecho, la interpretación conforme y la completitud y coherencia del orden jurídico.
b. La promulgación y publicación de las normas impugnadas no es inconstitucional o inconvencional, ya que el Gobernador del Estado cuenta con dichas atribuciones de conformidad con la Constitución local y la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado.
c. De conformidad con los artículos 1, 4, 73, fracción XVI, y 124, constitucionales, y con el capítulo VII de la Ley General de Salud, es que se crea la Ley de Salud Mental del Estado de Puebla.
d. El derecho a la salud está reconocido en el artículo 4 constitucional, que dispone que la ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone el artículo 73, fracción XVI, de la propia constitución.
e. Dicha Ley reglamentaria es la Ley General de Salud, que en su artículo 3, fracción VI, establece que se considera a la salud mental como materia de salubridad general.
f. Asimismo, de una comparativa entre la ley local impugnada y la Ley General de Salud, se advierte claramente la armonización que existe entre ambas, por lo que se da cumplimiento al mandato contenido en el artículo 4 constitucional. Así, al ser la Ley General de Salud la que establece los lineamientos a seguir en materia de salubridad general, queda claro que con la emisión de la norma impugnada se respetó el parámetro de regularidad constitucional, ya que, conforme al principio de materias concurrentes, la ley general de la materia constituye el parámetro de validez para el estudio de constitucionalidad de las leyes del estado de Puebla en materia de salud.
g. Por otro lado, el derecho a la salud es un principio constitucional que debe ser garantizado para cumplir con la responsabilidad de todos los poderes públicos de asegurar el ejercicio de los derechos de hombres y mujeres en condiciones de igualdad y no discriminación, por tanto, la ley impugnada se creó con apego al artículo 1 constitucional y a los artículos 7 y 11 de la constitución local.
h. Los artículos impugnados se encuentran armonizados con la Constitución Federal, tratados internacionales, la Constitución Estatal y las leyes que de ella emanan. La Ley de Salud Mental del Estado de Puebla, en sus artículos 1 y 3 reconoce y establece el respeto a los derechos humanos de las personas con trastornos mentales y del comportamiento, imponiendo una obligación a las autoridades en materia de salud, a garantizar y velar el cumplimiento de ese derecho mediante estrategias, acciones y políticas transversales.
i. En su artículo 5 se definen una serie de principios de la ley, y en su artículo 7 se establecen los derechos de las personas que padezcan un trastorno metal y del comportamiento, por lo que queda en evidencia que los derechos de las personas con alguna discapacidad mental están salvaguardados, incluido el derecho de audiencia, a través de la participación y el consentimiento informado.
j. Respecto al tratamiento e internamiento involuntarios, la accionante hace precisiones equivocadas al afirmar y no justificar que se violan los principios de igualdad y no discriminación de las personas con trastornos mentales y del comportamiento. Ello, porque la autoridad omitió desarrollar conceptos de invalidez o argumentos dirigidos a demostrar dicha inconstitucionalidad, debiéndose actualizar la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII, del artículo 19 de la Ley Reglamentaria.
k. Se precisa que el artículo 14 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad se refiere de manera general a personas con cualquier tipo de discapacidad, no a una regulación específica para personas con discapacidad mental, intelectual o psicosocial. Esto adquiere relevancia si se toma en cuenta que la Ley General de Salud sí tiene destinatario específico, estableciendo el internamiento involuntario como medida extraordinaria, tomando en consideración la naturaleza de esta discapacidad, en la cual, a diferencia de otras, sí puede llegar a generar un riesgo en la vida y bienestar del sujeto en cuestión, así como de las personas que lo rodean.
l. Es relevante aclarar que el internamiento involuntario actúa como un mecanismo extraordinario y de emergencia para "suplir" la incapacidad temporal o permanente del paciente para manifestar su voluntad y consentimiento con el tratamiento médico prescrito. Sin embargo, en ningún momento pretende ser un mecanismo para contradecir la voluntad del paciente y en ningún caso deberá ser interpretado como tal. Esto es, el internamiento involuntario de ninguna manera deberá ser utilizado en contra de la voluntad del paciente, es decir, no es un internamiento forzoso.
m. Así, el legislador local no estableció una privación ilegal o arbitraria de la libertad de una persona con discapacidad, sino que, previó puntualmente una serie de requisitos estrictos que, excepcionalmente pueden justificar la reclusión involuntaria de una persona que vive con una discapacidad mental o intelectual, y solo cuando sea necesario para su propia protección o la de terceros, estos requisitos son garantías en favor de las personas que sufren una discapacidad mental o intelectual, que aseguran que no se les podrá recluir arbitrariamente, y menos aún de manera ilegal.
n. Adicionalmente, de conformidad con el artículo 53 de la norma impugnada, el internamiento involuntario se debe notificar a los familiares o al representante legal, al juez de la causa, a quien el paciente indique o si es un menor o el internamiento es por orden de una autoridad, también se debe notificar a la Fiscalía. También, el artículo 54 establece una serie de requisitos para que un internamiento pueda realizarse.
o. En ese sentido, el legislador se apegó estrictamente a la norma general, estableciendo requisitos y obligaciones para las autoridades en materia de salud, así como a los médicos especialistas en el ramo. Uno de dichos requisitos es la intervención de la autoridad judicial que implica una "remisión normativa" a los criterios jurisprudenciales y convencionales en materia de discapacidad, de manera que las medidas de internación involuntaria que se prevén en la ley sean efectivamente aplicables al caso concreto y garanticen los derechos humanos del paciente. Así, lo que deberá hacer la autoridad judicial -por indicación de la propia ley- es verificar que esto sea así.
p. En ese orden de ideas, por la continua evolución y mejor comprensión de los criterios en materia de derechos humanos, no resulta necesario ni conveniente que la ley impugnada defina a detalle las cuestiones que deberá ponderar el juez en cada caso, pues éstas serán diferentes y dadas a cada situación.
q. En conclusión, la ley impugnada de ninguna forma prevé la aplicación de tratamientos médico-psiquiátricos forzosos, sólo establece la reclusión involuntaria en caso de que ello sea estrictamente necesario para la seguridad de la persona enferma o de terceros, pues también es obligación de las autoridades el garantizar la seguridad tanto de la persona enferma como de quienes pudieran resentir un posible daño producto de alguna acción del sujeto que presente esta discapacidad.
6. Pedimento de la Fiscalía General de la República. Esta representación no formuló pedimento en este asunto.
7. Alegatos. El Poder Ejecutivo del Estado de Puebla y la Comisión Nacional de Derechos Humanos formularon alegatos mediante escritos presentados de manera electrónica el veinticinco de febrero de dos mil veintidós y en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el dos de marzo del citado año, respectivamente.
8. Cierre de la instrucción. El ocho de marzo de dos mil veintidós, habiéndose llevado a cabo el trámite legal correspondiente y al advertir que había concluido el plazo para formular alegatos, se declaró cerrada la instrucción del asunto y se envió el expediente al Ministro instructor para la elaboración del proyecto de resolución.
I. COMPETENCIA
9. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Federal(1) y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación(2), toda vez que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos plantea la posible vulneración a diversos derechos humanos de las personas con discapacidad reconocidos en la Constitución Federal y en los tratados internacionales.
II. PRECISIÓN DE LAS NORMAS RECLAMADAS
10. Del escrito de demanda se advierte que la Comisión accionante impugna los artículos 5, fracción X, en su porción normativa "e involuntario"; 7, fracción V, en sus porciones normativas "en el caso de internamiento involuntario" y "o se compruebe que el tratamiento es el más indicado para atender las necesidades del paciente"; 49, fracción II, en su porción "o representen un riesgo inmediato para sí mismos o para los demás"; y 52, todos de la Ley de Salud Mental del Estado de Puebla, expedida mediante Decreto publicado el doce de octubre de dos mil veintiuno en el Periódico Oficial de dicha entidad. Normas cuyo contenido es el siguiente:
ARTÍCULO 5
Son principios de la Ley:
I. El respeto irrestricto a los Derechos Humanos de las personas con trastornos mentales y del comportamiento;
II. La universalidad en el acceso al tratamiento de todas las personas con trastornos mentales y del comportamiento, en condiciones de igualdad efectiva y no discriminación, en los términos establecidos por esta Ley y demás disposiciones aplicables;
III. La prevención de los trastornos mentales y del comportamiento con carácter prioritario para el Sistema Estatal de Salud;
IV. El carácter público de las prestaciones que señala esta Ley;
V. Dar la atención a las personas que padezcan trastornos mentales y del comportamiento, en forma integral;
VI. La transversalidad de las políticas de atención a las personas con trastornos mentales y del comportamiento;
VII. La valoración de las necesidades de las personas con trastornos mentales y del comportamiento, atendiendo a los criterios de equidad para garantizar la igualdad;
VIII. Confidencialidad;
IX. Consentimiento informado del paciente;
X. Tratamiento voluntario e involuntario en entornos hospitalarios;
XI. Tratamiento en atención comunitaria;
XII. Competencia técnica;
XIII. Acreditación para los profesionales en salud mental, y
XIV. Derechos y participación de las familias y los usuarios de salud mental.
ARTÍCULO 7
Son derechos de las personas que padezcan un trastorno mental y del comportamiento:
I. Recibir atención de calidad y continuidad en materia de salud mental;
II. Ser tratado con respeto a su dignidad, cultura, valores y sin discriminación;
III. Recibir un tratamiento conforme a los principios médicos científicamente aceptados;
IV. Contar con un representante que cuide en todo momento sus intereses;
V. Consentimiento informado de la persona o su representante, en relación al tratamiento a recibir. Sólo se exceptuará en el caso de internamiento involuntario, cuando se trate de caso
urgente o se compruebe que el tratamiento es el más indicado para atender las necesidades del paciente;
VI. A que le sean impuestas únicamente las restricciones necesarias para garantizar su protección y la de terceros. En todo momento, se deberá procurar que el internamiento sea lo menos restrictivo posible y que el tratamiento a recibir sea lo menos agresivo posible;
VII. A que el tratamiento que reciba esté basado en un plan prescrito individualmente con historial clínico y revisado periódicamente;
VIII. A no ser sometido a tratamientos irreversibles o que modifiquen la integridad de la persona;
IX. A ser tratado y atendido en su comunidad o lo más cerca posible al lugar en donde habiten sus familiares o amigos, y
X. A la confidencialidad de la información sobre su persona.
ARTÍCULO 49
El ingreso de las personas usuarias a las unidades que prestan servicios de atención integral hospitalaria médico-psiquiátrica podrá ser voluntario, de emergencia o por orden de autoridad competente y se ajustará a los procedimientos siguientes:
I. El ingreso voluntario requiere de la indicación del médico tratante y de la autorización de la persona usuaria, ambas por escrito, informando a sus familiares o a su representante legal;
II. El ingreso de emergencia se presenta en el caso de personas con trastornos mentales y del comportamiento severos que requieran atención urgente o representen un riesgo inmediato para sí mismos o para los demás, requiere la indicación de un médico psiquiatra y la autorización de un familiar responsable, tutor o representante legal, ambas por escrito. En caso necesario, la persona usuaria puede ingresar por indicación escrita del médico a cargo del servicio de admisión de la Unidad Hospitalaria. En cuanto las condiciones de la persona usuaria lo permitan, deberá ser informado de su situación de internamiento, para que, en su caso, su condición cambie a la de ingreso voluntario, y
III. El ingreso por orden de autoridad se lleva a cabo cuando lo solicita una Autoridad Judicial siempre y cuando el usuario lo amerite de acuerdo con el examen médico psiquiátrico.
ARTÍCULO 52
Será involuntario el internamiento, cuando por encontrarse la persona impedida para solicitarlo por sí misma, por incapacidad transitoria o permanente, sea solicitado por un familiar, tutor, representante legal o, a falta de los anteriores, otra persona interesada, que en caso de urgencia solicite el servicio y siempre que exista la intervención de un médico calificado, que determine la existencia de un trastorno mental y del comportamiento y que debido a dicho trastorno existe un peligro grave o inmediato para sí mismo o para terceros.
La decisión de internar a una persona deberá ser notificada a su representante, así como a la autoridad judicial.
El internamiento involuntario será revisado por la autoridad judicial a petición de la persona internada o de su representante. La resolución de la autoridad judicial deberá estar fundada en dictamen pericial y, en caso de que se resuelva la terminación del internamiento, deberá establecer un plazo para que se ejecute la misma. En todo caso, durante dicho procedimiento deberá garantizarse la defensa de los intereses de la persona internada.
III. OPORTUNIDAD
11. El artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(3) dispone que el plazo para la presentación de la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales y el cómputo respectivo deberá hacerse a partir del día siguiente al en que se hubiere publicado la norma impugnada en el correspondiente medio oficial. Asimismo, señala que si el último día del plazo fuere inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.
12. Las normas impugnadas se publicaron en el Periódico Oficial del Estado de Puebla el doce de octubre de dos mil veintiuno. Por tanto, el plazo de impugnación transcurrió del miércoles trece de octubre al jueves
once de noviembre de dos mil veintiuno. Consecuentemente, dado que la acción de inconstitucionalidad se interpuso ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el once de noviembre del citado año, resulta inconcuso que es oportuna su promoción.
IV. LEGITIMACIÓN
13. De conformidad con el artículo 105, fracción II, inciso g), constitucional, la promovente cuenta con legitimación para interponer la acción de inconstitucionalidad porque plantea la posible contradicción entre la ley de una entidad federativa y distintos derechos humanos consagrados en la Constitución Federal y en tratados internacionales de los que México es parte. Debido a que hace valer la transgresión a los derechos de reconocimiento de la capacidad jurídica, libertad, consentimiento informado y no discriminación de las personas con discapacidad.
14. El escrito inicial de la acción de inconstitucionalidad 168/2021 está firmado por María del Rosario Piedra Ibarra, quien demostró tener el carácter de Presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos mediante acuerdo de designación correspondiente emitido el doce de noviembre de dos mil diecinueve por la Presidenta y el Secretario de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión.
15. La representación legal de la Presidenta de la referida Comisión está prevista en el artículo 15, fracciones I y XI, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, así como en el numeral 18 del Reglamento Interno de la misma Comisión(4).
16. En consecuencia, al ser la Comisión Nacional de los Derechos Humanos un órgano legitimado para ejercer la acción de inconstitucionalidad en este supuesto, y habiéndose promovido por quien cuenta con facultades para representar a dicho órgano, debe reconocerse la legitimación activa en este medio de control constitucional.
V. CAUSAS DE IMPROCEDENCIA Y SOBRESEIMIENTO
V.1. Primera causal de improcedencia
17. El Poder Ejecutivo local argumenta que la promulgación y publicación de las normas impugnadas no es inconstitucional o inconvencional, ya que cuenta con dichas atribuciones de conformidad con la Constitución local y la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado.
18. Argumento que, si bien no es propiamente una causa de improcedencia, debe desestimarse, pues lo cierto es que el Ejecutivo local, al tener injerencia en el proceso legislativo de las normas impugnadas para otorgarles plena validez y eficacia, se encuentra invariablemente implicado en la emisión de la norma, por lo que debe responder por la validez de sus actos. Apoya lo anterior, la jurisprudencia P./J. 38/2010, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. DEBE DESESTIMARSE LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA PLANTEADA POR EL PODER EJECUTIVO LOCAL EN QUE ADUCE QUE AL PROMULGAR Y PUBLICAR LA NORMA IMPUGNADA SÓLO ACTUÓ EN CUMPLIMIENTO DE SUS FACULTADES". (5)
V.2. Segunda causal de improcedencia
19. Por otro lado, el mismo Poder Ejecutivo local argumenta que respecto al tratamiento e internamiento involuntarios, la Comisión accionante hace precisiones equivocadas al afirmar y no justificar que se violan los principios de igualdad y no discriminación de las personas con trastornos mentales y del comportamiento. Ello, porque omitió desarrollar conceptos de invalidez o argumentos dirigidos a demostrar dicha inconstitucionalidad, debiéndose actualizar la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII, del artículo 19 de la Ley Reglamentaria.
20. Dicha causal es infundada, pues como se advierte en el escrito inicial de demanda, la Comisión accionante aduce en esencia que con el internamiento involuntario en hospitales de atención médico-psiquiatra se vulneran los derechos al reconocimiento de la capacidad jurídica, la libertad y consentimiento informado de las personas con discapacidad mental, intelectual y/o psicosocial; y por otro lado, argumentó que se transgrede el derecho a la no discriminación de estas personas por considerar el internamiento o el tratamiento médico a seguir, atendiendo a su peligrosidad, perpetuando así estereotipos. Lo cual, transgrede lo dispuesto en nuestra Constitución Federal y en los tratados internacionales.
VI. ESTUDIO DE FONDO
VI.1. Consideraciones previas
21. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos impugnó diversos artículos de la Ley de Salud Mental del Estado de Puebla por considerar, esencialmente, que con el internamiento involuntario en hospitales
de atención médico-psiquiatra se vulneran los derechos al reconocimiento de la capacidad jurídica, la libertad y consentimiento informado de las personas con discapacidad mental, intelectual y/o psicosocial; y, por otro lado, argumentó que se transgrede el derecho a la no discriminación de estas personas por considerar el internamiento o el tratamiento médico a seguir, atendiendo a su peligrosidad, perpetuando así estereotipos. Asimismo, dicha Comisión estableció las razones por las cuales el presente asunto debe ser analizado a la luz del modelo social de discapacidad propuesto en la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, ello porque considera que la regulación impugnada involucra a personas que viven con alguna alteración de la salud mental, mismas que forman parte del universo de las discapacidades intelectuales, mentales y/o psicosociales.
22. Sin embargo, llama la atención de este Tribunal Pleno que el proceso legislativo que culminó con la promulgación de la ley impugnada no contó con una consulta específica y estrecha a las personas con discapacidad, siendo que esta consulta está ordenada por el artículo 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad con motivo de todas las leyes y políticas públicas relacionadas con dichas personas que expidan las autoridades del Estado Mexicano.(6)
23. La Suprema Corte de Justicia considera que, en términos del artículo 71 de la Ley Reglamentaria(7), se debe suplir la queja de los conceptos de invalidez planteados en la demanda y entrar al estudio de los efectos de la posible falta de consulta. Por las razones que se exponen a continuación, concluimos que existe ausencia de una consulta previa a las personas con discapacidad y que ésta invalida la Ley de Salud Mental del Estado de Puebla en su totalidad, expedida mediante Decreto publicado el doce de octubre de dos mil veintiuno en el Periódico Oficial de dicha entidad.
VI.2. Violación de estudio preferente. Consulta a personas con discapacidad
24. La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad establece como principios generales, entre otros, la autonomía individual, incluida la libertad de tomar las propias decisiones, igualdad de oportunidades, igualdad por razón de género, tanto en personas adultas como en menores de edad, no discriminación, accesibilidad, así como la participación e inclusión plenas y efectivas en la sociedad.(8) Además, dispone como obligaciones generales de los Estados tomar medidas legislativas pertinentes en la elaboración y aplicación de la legislación y políticas para hacer efectiva la Convención. Los Estados deberán celebrar consultas estrechas y colaborarán activamente con las personas con discapacidad, incluidos los niños y las niñas con discapacidad a través de las organizaciones que las representan.(9)
25. Por su parte, este Tribunal Pleno ha desarrollado el derecho a la consulta previa en materia de discapacidad a través de distintos precedentes mediante los cuales se ha pronunciado sobre esta obligación convencional.
26. Al resolver la acción de inconstitucionalidad 33/2015(10), el Pleno determinó que la consulta previa en materia de derechos de personas con discapacidad es una formalidad esencial del procedimiento legislativo cuya exigibilidad se actualiza cuando las acciones estatales objeto de la propuesta incidan en los intereses y/o derechos esos grupos.
27. En dicho asunto se sostuvo que la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad involucra a la sociedad civil, y más concretamente, a las organizaciones representativas de las personas con discapacidad, en las acciones estatales que incidan en esos grupos, ya que éstas tienen un impacto directo en la realidad, al reunir información concreta sobre presuntas violaciones de los derechos humanos de personas con discapacidad, y colaboran para que la discapacidad sea vista como un tema fundamental de derechos humanos.
28. En la acción de inconstitucionalidad 101/2016(11), el Tribunal Pleno invalidó la Ley para la Atención Integral de las Personas con Síndrome de Down para el Estado de Morelos al determinar que existió una ausencia absoluta de consulta a las personas con discapacidad. En el caso no se efectuó una consulta estrecha en la que participaran activamente las personas con discapacidad en torno a una legislación que les afectaba directamente.
29. En ese precedente, se señaló el deber convencional del derecho a la consulta de las personas con discapacidad. Además, refirió que incluso con anterioridad a la Convención, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la Organización de las Naciones Unidas, en la Observación General Número 5, adoptada el nueve de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, se pronunció respecto de la necesidad de consultar a grupos representativos de las personas con discapacidad sobre decisiones que les conciernen(12). En el mismo sentido, en el ámbito interamericano, la Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad dispone la participación de representantes de organizaciones de personas con discapacidad que trabajan en el campo o en su caso de personas con discapacidad.(13)
30. Después, al fallar la acción de inconstitucionalidad 68/2018(14), el Tribunal Pleno invalidó preceptos
de la Ley para la Inclusión de Personas con Discapacidad en el Estado y Municipios de San Luis Potosí al considerar que existió una ausencia absoluta de consulta.
31. En ese precedente se destacaron algunas cuestiones del contexto en el que surge la obligación de consulta a personas con discapacidad y su importancia en la lucha del movimiento de personas con discapacidad por exigir sus derechos. Se señaló que parte de las razones de esa exigencia consiste en superar un modelo rehabilitador de discapacidad donde las personas con estas condiciones son sujetos pasivos a la ayuda que se les brinda favoreciendo un modelo social en el que la causa de discapacidad es el contexto que la genera. Entonces, la ausencia de una consulta en cuestiones relacionadas con discapacidad significaría no considerarlas en la definición de sus propias necesidades volviendo, de alguna forma, a un modelo rehabilitador o asistencialista.
32. También se señaló que el derecho a la consulta se relaciona estrechamente con los principios generales de autonomía e independencia que rigen la Convención (artículo 3.a), su derecho de igualdad ante la ley (artículo 12) y su derecho a la participación (artículos 3.c y 29) que se plasmó en el lema del movimiento de personas con discapacidad: "Nada de nosotros sin nosotros". El derecho a la consulta es uno de los pilares de la Convención, puesto que el proceso de creación de dicho tratado fue justamente uno de participación genuina y efectiva, colaboración y consulta estrecha con las personas con discapacidad. La Convención fue resultado de todas las opiniones ahí vertidas. Ello aseguró la calidad de la Convención y su pertinencia para esas personas.(15)
33. Posteriormente, al resolver la acción de inconstitucionalidad 1/2017,(16) el Tribunal Pleno invalidó la Ley para la Atención y Protección de las Personas con la Condición del Espectro Autista y/o Trastornos del Neurodesarrollo del Estado de Nuevo León en su totalidad, a pesar de haberse impugnado únicamente algunos de sus artículos, pues consideró que el proceso legislativo que culminó con la promulgación de la Ley impugnada no contó con una consulta específica y estrecha a las personas con condición del espectro autista y trastornos del neurodesarrollo. Si bien en este caso existió un proceso de mesas de diálogo con organizaciones que se especializan en el tema, éste fue deficiente pues no se ajustó a todos los requisitos que deben cumplir las consultas previas a las personas con discapacidad.
34. En ese asunto, el Tribunal señaló que: a) no se realizó una convocatoria abierta, pública, incluyente y accesible que sería necesaria para procurar la participación de las personas con discapacidad, en ese caso personas con condición del espectro autista y sus organizaciones; b) no se fijó un procedimiento para recibir y procesar las participaciones de las personas con dicha condición, ni que éste se les haya comunicado mediante la convocatoria; c) con independencia de la insuficiente convocatoria, tampoco se verificó la participación de las personas con tal condición ni sus organizaciones en las mesas de trabajo.
35. Al resolver la acción de inconstitucionalidad 41/2018 y su acumulada 42/2018(17), esta Suprema Corte invalidó la Ley para la Atención Integral de las Personas con Síndrome de Down de la Ciudad de México al no haberse celebrado una consulta a las personas con Síndrome de Down, a las organizaciones que conforman ni a las que las representan.
36. En este precedente, el Tribunal Pleno se pronunció sobre los elementos mínimos para cumplir con la obligación convencional sobre consulta a personas con discapacidad partiendo esencialmente de lo previsto en la propia Convención, incluyendo su preámbulo, de la interpretación que de su artículo 4.3 ha realizado el Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de la Organización de las Naciones Unidas, así como de otros instrumentos internacionales en la materia, sin perjuicio de que los órganos legislativos puedan ampliar los lineamientos para la participación.
37. Así, del Preámbulo de la mencionada Convención se consideró conveniente tener presentes los incisos e), i), m), n), o), t) y v), que establecen lo siguiente:
"Los Estados Partes en la presente Convención,
(...)
e) Reconociendo que la discapacidad es un concepto que evoluciona y que resulta de la interacción entre las personas con deficiencias y las barreras debidas a la actitud y al entorno que evitan su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás,
i) Reconociendo además la diversidad de las personas con discapacidad,
(...)
m) Reconociendo el valor de las contribuciones que realizan y pueden realizar las personas con discapacidad al bienestar general y a la diversidad de sus comunidades, y que la promoción del pleno goce de los derechos humanos y las libertades fundamentales por las personas con discapacidad y de su plena participación tendrán como resultado un mayor sentido de pertenencia de
estas personas y avances significativos en el desarrollo económico, social y humano de la sociedad y en la erradicación de la pobreza,
n) Reconociendo la importancia que para las personas con discapacidad reviste su autonomía e independencia individual, incluida la libertad de tomar sus propias decisiones,
o) Considerando que las personas con discapacidad deben tener la oportunidad de participar activamente en los procesos de adopción de decisiones sobre políticas y programas, incluidos los que les afectan directamente,
t) Destacando el hecho de que la mayoría de las personas con discapacidad viven en condiciones de pobreza y reconociendo, a este respecto, la necesidad fundamental de mitigar los efectos negativos de la pobreza en las personas con discapacidad,
(...)
v) Reconociendo la importancia de la accesibilidad al entorno físico, social, económico y cultural, a la salud y la educación y a la información y las comunicaciones, para que las personas con discapacidad puedan gozar plenamente de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales,
(...)."
38. Se señaló que de los incisos reproducidos se obtienen elementos conforme a los cuales debe interpretarse la realización de la consulta a personas con discapacidad prevista en la misma Convención, en tanto que se reconoce que estas personas deben tener la oportunidad de participar plena, efectivamente, en igualdad de condiciones y de manera activa en los procesos de adopción de decisiones sobre políticas y programas, incluidos los que les afecten directamente, teniendo en cuenta la importancia que para ellas tiene su autonomía e independencia individual, incluyendo la libertad de tomar sus propias decisiones, así como la diversidad de las personas con discapacidad y que gran parte de ellas viven en condiciones de pobreza, así como la trascendencia de la accesibilidad que se debe garantizar, tanto al entorno físico, social, económico y cultural, a la salud, a la educación, a la información y a las comunicaciones, para que puedan gozar plenamente de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales.
39. De esta forma, en el precedente citado se determinó que la participación de las personas con discapacidad debe ser:
- Previa, pública, abierta y regular. El órgano legislativo debe establecer reglas, plazos razonables y procedimientos en una convocatoria en la que se informe de manera amplia, accesible y por distintos medios la manera en que las personas con discapacidad y las organizaciones que las representan podrán participar tanto en el proyecto de iniciativa como en el proceso legislativo dentro del cual se debe garantizar su participación de manera previa al dictamen y ante el Pleno del órgano deliberativo durante la discusión, por lo cual deben especificarse en las convocatorias los momentos de participación.
- Estrecha y con participación preferentemente directa de las personas con discapacidad. Las personas con discapacidad no deben ser representadas, sino que, en todo caso, deben contar con la asesoría necesaria para participar sin que se sustituya su voluntad, es decir, que puedan hacerlo tanto de forma individual, como por conducto de las organizaciones de personas con discapacidad, además de que también se tome en cuenta a las niñas y niños con discapacidad, así como a las organizaciones que representan a las personas con discapacidad.
- Accesible. Las convocatorias deben realizarse con lenguaje comprensible, en formato de lectura fácil y lenguaje claro, así como adaptadas para ser entendible de acuerdo con las necesidades por el tipo de discapacidad, por distintos medios, incluidos los sitios web de los órganos legislativos, mediante formatos digitales accesibles y ajustes razonables cuando se requiera, como, por ejemplo, los macrotipos, la interpretación en lengua de señas, el braille y la comunicación táctil. Además de que las instalaciones de los órganos parlamentarios también deben ser accesibles a las personas con discapacidad.
Aunado a ello, el órgano legislativo debe garantizar que la iniciativa, los dictámenes correspondientes y los debates ante el Pleno del órgano legislativo se realicen con este mismo formato, a efecto de que se posibilite que las personas con discapacidad comprendan el contenido de la iniciativa y se tome en cuenta su opinión, dando la posibilidad de proponer cambios tanto a ésta como durante el proceso legislativo.
La accesibilidad también debe garantizarse respecto del producto del procedimiento legislativo, es decir, el decreto por el que se publique el ordenamiento jurídico en el órgano de difusión estatal.
- Informada. A las personas con discapacidad o comunidades involucradas se les debe informar de
manera amplia y precisa sobre la naturaleza y consecuencia de la decisión que se pretenden tomar.
- Significativa. Lo cual implica que en los referidos momentos del proceso legislativo se debata o se analicen las conclusiones obtenidas de la participación de las personas con discapacidad y los organismos que las representan.
- Con participación efectiva. Que abone a la participación eficaz de las personas con discapacidad, las organizaciones y autoridades que los representan, en donde realmente se tome en cuenta su opinión y se analice, con el propósito de que no se reduzca su intervención a hacerlos partícipes de una mera exposición, sino que enriquezcan con su visión la manera en que el Estado puede hacer real la eliminación de barreras sociales para lograr su pleno desarrollo en las mejores condiciones, principalmente porque son quienes se enfrentan y pueden hacer notar las barreras sociales con las que se encuentran, a efecto de que se puedan diseñar mejores políticas para garantizar el pleno ejercicio de sus derechos fundamentales en igualdad de condiciones, no obstante el estado físico, psicológico o intelectual que presenten en razón de su discapacidad, así como por su género, minoría de edad, y con una cosmovisión amplia de las condiciones y dificultades sociales, como las condiciones de pobreza, de vivienda, salud, educación, laborales, etcétera.
- Transparente. Para lograr una participación eficaz es elemental garantizar la transparencia en la información que generen los órganos estatales, la que aporten las personas con discapacidad y las organizaciones que las representan, así como del análisis y debate de sus aportaciones. Además, resulta importante puntualizar que esta obligación no es oponible únicamente ante los órganos formalmente legislativos, sino a todo órgano del Estado Mexicano que intervenga en la creación, reforma, o derogación de normas generales que incidan directamente en las personas con discapacidad.
40. Además, en el referido precedente se señaló que el Comité sobre los Derechos de la Personas con Discapacidad de la Organización de las Naciones Unidas, en la Observación General Número 7 (2018) sobre la participación de las personas con discapacidad, incluidos los niños y las niñas con discapacidad, a través de las organizaciones que las representan en la aplicación y el seguimiento de la Convención, en su fracción II, apartado C, interpretó, en lo que interesa, el alcance de su artículo 4, párrafo 3, y estableció expresamente lo siguiente:
"15. A fin de cumplir las obligaciones dimanantes del artículo 4, párrafo 3, los Estados partes deberían incluir la obligación de celebrar consultas estrechas e integrar activamente a las personas con discapacidad, a través de sus propias organizaciones, en los marcos jurídicos y reglamentarios y los procedimientos en todos los niveles y sectores del Gobierno. Los Estados partes deberían considerar las consultas y la integración de las personas con discapacidad como medida obligatoria antes de aprobar leyes, reglamentos y políticas, ya sean de carácter general o relativos a la discapacidad. Por lo tanto, las consultas deberían comenzar en las fases iniciales y contribuir al resultado final en todos los procesos de adopción de decisiones. Las consultas deberían comprender a las organizaciones que representan a la amplia diversidad de personas con discapacidad a nivel local, nacional, regional e internacional.
16. Todas las personas con discapacidad, sin exclusión alguna en razón del tipo de deficiencia que presenten, como las personas con discapacidad psicosocial o intelectual, pueden participar eficaz y plenamente, sin discriminación y en igualdad de condiciones con las demás8. El derecho a participar en las consultas, a través de las organizaciones que las representan, debería reconocerse a todas las personas con discapacidad en igualdad de condiciones, con independencia, por ejemplo, de su orientación sexual y su identidad de género. Los Estados partes deberían adoptar un marco general de lucha contra la discriminación para garantizar los derechos y las libertades fundamentales de todas las personas con discapacidad, y derogar la legislación que penalice a las personas y a las organizaciones de personas con discapacidad por motivos de sexo, género o condición social de sus miembros y les deniegue el derecho a participar en la vida política y pública.
17. La obligación jurídica de los Estados partes de garantizar las consultas con organizaciones de personas con discapacidad engloba el acceso a los espacios de adopción de decisiones del sector público y también a otros ámbitos relativos a la
investigación, el diseño universal, las alianzas, el poder delegado y el control ciudadano9. Además, es una obligación que incluye a las organizaciones mundiales y/o regionales de personas con discapacidad.
1. Cuestiones relacionadas con las personas con discapacidad
18. La expresión "cuestiones relacionadas con las personas con discapacidad", que figura en artículo 4, párrafo 3, abarca toda la gama de medidas legislativas, administrativas y de otra índole que puedan afectar de forma directa o indirecta a los derechos de las personas con discapacidad. La interpretación amplia de las cuestiones relacionadas con las personas con discapacidad permite a los Estados partes tener en cuenta la discapacidad mediante políticas inclusivas, garantizando que las personas con discapacidad sean consideradas en igualdad de condiciones con las demás. También asegura que el conocimiento y las experiencias vitales de las personas con discapacidad se tengan en consideración al decidir nuevas medidas legislativas, administrativas o de otro tipo. Ello comprende los procesos de adopción de decisiones, como las leyes generales y los presupuestos públicos, y las leyes específicas sobre la discapacidad, que podrían afectar a la vida de esas personas10.
19. Las consultas previstas en el artículo 4, párrafo 3, excluyen todo contacto o práctica de los Estados partes que no sea compatible con la Convención y los derechos de las personas con discapacidad. En caso de controversia sobre los efectos directos o indirectos de las medidas de que se trate, corresponde a las autoridades públicas de los Estados partes demostrar que la cuestión examinada no tendría un efecto desproporcionado sobre las personas con discapacidad y, en consecuencia, que no se requiere la celebración de consultas.
20. Algunos ejemplos de cuestiones que afectan directamente a las personas con discapacidad son la desinstitucionalización, los seguros sociales y las pensiones de invalidez, la asistencia personal, los requerimientos en materia de accesibilidad y las políticas de ajustes razonables. Las medidas que afectan indirectamente a las personas con discapacidad podrían guardar relación con el derecho constitucional, los derechos electorales, el acceso a la justicia, el nombramiento de las autoridades administrativas a cargo de las políticas en materia de discapacidad o las políticas públicas en los ámbitos de la educación, la salud, el trabajo y el empleo.
2. "Celebrar consultas estrechas y colaborar activamente"
21. La "celebración de consultas estrechas y la colaboración activa" con las personas con discapacidad a través de las organizaciones que las representan es una obligación dimanante del derecho internacional de los derechos humanos que exige el reconocimiento de la capacidad jurídica de todas las personas para participar en los procesos de adopción de decisiones sobre la base de su autonomía personal y libre determinación. La consulta y colaboración en los procesos de adopción de decisiones para aplicar la Convención, así como en otros procesos de adopción de decisiones, deberían incluir a todas las personas con discapacidad y, cuando sea necesario, regímenes de apoyo para la adopción de decisiones.
22. Los Estados deberían contactar, consultar y colaborar sistemática y abiertamente, de forma sustantiva y oportuna, con las organizaciones de personas con discapacidad. Ello requiere acceso a toda la información pertinente, incluidos los sitios web de los órganos públicos, mediante formatos digitales accesibles y ajustes razonables cuando se requiera, como la interpretación en lengua de señas, los textos en lectura fácil y lenguaje claro, el braille y la comunicación táctil. Las consultas abiertas dan a las personas con discapacidad acceso a todos los espacios de adopción de decisiones en el ámbito público en igualdad de condiciones con las demás, lo cual incluye los fondos nacionales y todos los órganos públicos de adopción de decisiones competentes para la aplicación y el seguimiento de la Convención.
23. Las autoridades públicas deberían considerar, con la debida atención y prioridad, las opiniones y perspectivas de las organizaciones de personas con discapacidad cuando examinen cuestiones relacionadas directamente con esas personas. Las autoridades públicas que dirijan procesos de adopción de decisiones tienen el deber de informar a las organizaciones de personas con discapacidad de los resultados de esos procesos, en particular proporcionando una explicación clara, en un formato comprensible, de las conclusiones, las consideraciones y los razonamientos de las decisiones sobre el modo en que se tuvieron en cuenta sus opiniones y por qué.
3. Inclusión de los niños y las niñas con discapacidad
24. El artículo 4, párrafo 3, reconoce también la importancia de "incluir a los niños y las
niñas con discapacidad" de forma sistemática en la elaboración y la aplicación de la legislación y las políticas para hacer efectiva la Convención, así como en otros procesos de adopción de decisiones, a través de las organizaciones de niños con discapacidad o que apoyan a esos niños. Esas organizaciones son fundamentales para facilitar, promover y garantizar la autonomía
