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DOF: 22/11/2023

SENTENCIA dictada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Controversia Constitucional 217/2021, así como los Votos Particulares de la señora Ministra Loretta Ortiz Ahlf y del señor Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea,

SENTENCIA dictada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Controversia Constitucional 217/2021, así como los Votos Particulares de la señora Ministra Loretta Ortiz Ahlf y del señor Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, Concurrente del señor Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, y Concurrente y Aclaratorio de la señora Ministra Ana Margarita Ríos Farjat.

Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Suprema Corte de Justicia de la Nación.- Secretaría General de Acuerdos.

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 217/2021

PROMOVENTE: INSTITUTO NACIONAL DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN Y PROTECCIÓN DE DATOS PERSONALES

DEMANDADOS: PODER EJECUTIVO FEDERAL Y OTROS

PONENTE: MINISTRO JUAN LUIS GONZÁLEZ ALCÁNTARA CARRANCÁ

SECRETARIOS: DANIELA CARRASCO BERGE

JUAN CARLOS SALAMANCA VÁZQUEZ

ÍNDICE TEMÁTICO

	Apartado	Decisión	Págs.
I.	ANTECEDENTES Y TRÁMITE DE LA DEMANDA	Se exponen los antecedentes del asunto.	2
II.	COMPETENCIA	La Pleno es competente para conocer del presente asunto.	18
III.	PRECISIÓN DE LOS ACTOS IMPUGNADOS	Se tiene al Acuerdo impugnado como único acto combatido en este medio de regularidad constitucional.	19
IV.	OPORTUNIDAD	La demanda es oportuna.	21
V.	LEGITIMACIÓN ACTIVA	La demanda fue presentada por parte legitimada.	22
VI.	LEGITIMACIÓN PASIVA	Los órganos demandados tienen legitimación pasiva.	24
VII.	CAUSAS DE IMPROCEDENCIA Y SOBRESEIMIENTO		26
	VII.1. Falta de interés legítimo	La causal de improcedencia es infundada.	26
	VII.2. Ausencia de afectación por el acto de refrendar el Acuerdo	La causal de improcedencia es infundada.	36
VIII.	ESTUDIO DE FONDO		37
VIII.	VIII.1. La declaratoria de interés público y seguridad nacional de proyectos y obras a cargo del Gobierno de México en el Acuerdo impugnado	El proyecto aborda los conceptos de invalidez primero, segundo y séptimo, en donde, esencialmente, el INAI plantea que el Poder Ejecutivo violenta el principio de reserva de ley y de subordinación jerárquica. Esto es así porque el Ejecutivo dispone de los conceptos de seguridad nacional e interés público y los dota de contenido para efectos del acceso a la información. Lo anterior, genera que toda la información generada en obras y proyectos tenga la naturaleza de reservada y con ello, se violenta sustantiva y competencialmente al INAI y a los derechos de los que este órgano es garante. Se considera que los conceptos son parcialmente fundados, suplidos en su deficiencia. Para llegar a esa conclusión, se aborda en un primer apartado el parámetro de regularidad relevante para la reserva de información pública (a). En segundo lugar, este parámetro es aplicado al estudio del Acuerdo impugnado, fundamentalmente por lo que hace a la porción que declara de interés público y seguridad nacional determinados proyectos y obras públicas federales (b).	38
	VIII.2. La modificación al régimen de autorizaciones administrativas para los proyectos y obras referidos en el Acuerdo	El proyecto aborda los conceptos de invalidez cuarto y quinto, en los que el INAI argumenta, esencialmente, que el Acuerdo es contrario a los artículos 25, 28 y 134 constitucionales y a los regímenes de transparencia que de ellos deriva. Se considera que estos conceptos son parcialmente fundados y suplidos en su deficiencia. Para llegar a esa conclusión, se expone el parámetro de regularidad relativo al principio de transparencia en el actuar de la administración pública (a) y, posteriormente, se aplica este parámetro al Acuerdo impugnado (b).	62
IX.	EFECTOS	La declaratoria de invalidez surtirá sus efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos al Ejecutivo Federal. Se precisa que las autorizaciones provisionales otorgadas con fundamento en el Acuerdo, previo a la notificación de esta resolución, tendrán la vigencia por él dispuesta -doce meses, contados a partir de su emisión- y los efectos ahí descritos, debiendo, por lo tanto, obtener dentro de ese periodo, la autorización definitiva conforme a las disposiciones aplicables.	78
X.	DECISIÓN	PRIMERO. Es procedente y fundada la presente controversia constitucional. SEGUNDO. Se declara la invalidez del ACUERDO por el que se instruye a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal a realizar las acciones que se indican, en relación con los proyectos y obras del Gobierno de México considerados de interés público y seguridad nacional, así como prioritarios y estratégicos para el desarrollo nacional, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de noviembre de dos mil veintiuno, la cual surtirá sus efectos a partir de la notificación de estos puntos resolutivos al Titular del Poder Ejecutivo Federal, así como a las Secretarías de Gobernación, Defensa Nacional, Marina, Seguridad y Protección Ciudadana, Hacienda y Crédito Público, Bienestar, Medio Ambiente y Recursos Naturales, Energía, Economía, Agricultura y Desarrollo Rural; Infraestructura, Comunicaciones y Transportes, Función Pública, Educación Pública, Salud, Trabajo y Previsión Social; Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, Cultura y Turismo. TERCERO. Publíquese esta resolución en el Diario Oficial de la Federación y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.	79

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 217/2021

ACTOR: INSTITUTO NACIONAL DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN Y PROTECCIÓN DE DATOS PERSONALES

DEMANDADOS: PODER EJECUTIVO FEDERAL Y OTROS

VISTO BUENO

SR. MINISTRO

PONENTE: MINISTRO JUAN LUIS GONZÁLEZ ALCÁNTARA CARRANCÁ

COTEJÓ

SECRETARIOS: DANIELA CARRASCO BERGE

JUAN CARLOS SALAMANCA VÁZQUEZ

Ciudad de México. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al veintidós de mayo de dos mil veintitrés, emite la siguiente:

SENTENCIA

Mediante la cual se resuelve la controversia constitucional 217/2021, promovida por Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, contra el Titular del Poder Ejecutivo Federal, así como de los secretarios y secretarias de Gobernación; Defensa Nacional; Marina; Seguridad y Protección Ciudadana; Hacienda y Crédito Público; Bienestar; Medio Ambiente y Recursos Naturales; Energía; Economía; Agricultura y Desarrollo Rural; Infraestructura, Comunicaciones y Transportes; Función Pública; Educación Pública; Salud; Trabajo y Previsión Social; Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano; Cultura; y Turismo.

I. ANTECEDENTES Y TRÁMITE DE LA DEMANDA

1. Presentación de la demanda. Por escrito presentado el diez de diciembre de dos mil veintiuno ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema, Gonzalo Sánchez de Tagle Pérez Salazar, en su carácter de representante legal y Director General de Asuntos Jurídicos del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (en adelante "INAI" o "Instituto"), promovió una controversia constitucional en la que señaló como acto impugnado el "Acuerdo por el que se instruye a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal a realizar las acciones que se indican, en relación con los proyectos y obras del Gobierno de México considerados de interés público y seguridad nacional, así como prioritarios y estratégicos para el desarrollo nacional", publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de noviembre de dos mil veintiuno en su edición vespertina (en adelante "Acuerdo" o "Acuerdo impugnado"). Asimismo, señaló como autoridades demandadas al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, así como a los secretarios y las secretarias de Estado que refrendan el Acuerdo impugnado. Estos son los secretarios y las secretarias de: Gobernación; Defensa Nacional; Marina; Seguridad y Protección Ciudadana; Hacienda y Crédito Público; Bienestar; Medio Ambiente y Recursos Naturales; Energía; Economía; Agricultura y Desarrollo Rural; Infraestructura, Comunicaciones y Transportes; Función Pública; Educación Pública; Salud; Trabajo y Previsión Social; Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano; Cultura; y Turismo.

2. La parte actora precisó que el acto impugnado viola los artículos 1º, 6º, 14, 16, 17, 25, 26, 27, 28, 49, 73, fracciones XXIX-M, XXIX-S, 89, fracciones I y IV, 90, 103, fracción I, 107, 133 y 134 constitucionales y 41, fracción II y III, 142, 143, fracción I, 146, 149, 150, 159 y 160, fracción I, todos de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (en adelante "LGTAIP").

3. Conceptos de invalidez. En su demanda, el Órgano actor realiza, de manera preliminar, un breve recuento de la reforma constitucional del artículo 6º que llevó a su creación como garante y protector del derecho de acceso a la información pública y a la protección de los datos personales. Además, menciona la autonomía constitucional de la que fue dotado para proteger su funcionalidad y eficacia como órgano constitucionalmente autónomo frente a los poderes originarios. En atención a ello y frente al Acuerdo impugnado, formula los conceptos de invalidez que se sintetizan a continuación.

a. PRIMER CONCEPTO. El acuerdo, al hacer una declaración generalizada y anticipada de que todo lo relacionado con obras y proyectos públicos realizados por el Gobierno de México será una cuestión de seguridad nacional, produce una afectación directa al artículo 6º constitucional, dado que transgrede la competencia del Instituto y restringe el derecho de acceso a la información.

i. (a.1) Contenido y alcance del derecho de acceso a la información. El artículo 6º constitucional reconoce el derecho de acceso a la información, que señala que toda la información en posesión de cualquier órgano público, así como de cualquier persona que reciba o ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en cualquier ámbito, es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público y seguridad nacional. El derecho tiene un doble carácter: como derecho individual, con el objeto de maximizar el campo de autonomía personal, y como derecho colectivo, como mecanismo de control institucional.

ii. La Constitución delega el desarrollo de los principios, bases y procedimientos del derecho de acceso a la información a la LGTAIP. Conforme al criterio del Pleno en diversos asuntos, como la acción de inconstitucionalidad 45/2016, la LGTAIP debe ser utilizada como parámetro de validez respecto de otras leyes y actos, incluyendo el Acuerdo impugnado.

iii. La LGTAIP ordena aplicar de manera restrictiva y limitada las excepciones al derecho de acceso a la información. Crea dos criterios de excepción al principio de máxima publicidad: la reserva y la confidencialidad. Una causal de la reserva es la seguridad nacional. Conforme al artículo 104, cuando una autoridad determine la reserva por interés público o seguridad nacional, será necesario fundar y motivarlo a través de la prueba de daño.

iv. (a.2) Nómina competencial del INAI. En dos mil catorce, mediante reforma constitucional, se creó el INAI, un órgano especializado y autónomo con la intención de salvaguardar y proteger el derecho de acceso a la información. Se le dotó de autonomía como una garantía institucional y funcional para impedir que otro poder interfiriera en las atribuciones del órgano actor; igualmente, se le declaró autoridad máxima en la materia. Las decisiones del Órgano son objetivas, inatacables y no pueden ser revocadas ni revisadas por entes distintos al Poder Judicial de la Federación. Únicamente los particulares podrán impugnar las resoluciones, no así los sujetos obligados. Excepcionalmente, el Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal puede impugnar las resoluciones del INAI en el caso de que puedan poner en peligro la seguridad nacional.

v. (b) Efectos negativos del Acuerdo reclamado. El Órgano actor identifica que la parte dispositiva del Acuerdo consiste en una clasificación anticipada, generalizada y definitiva de la información que se produzca en la realización con los proyectos y las obras a cargo del Gobierno de México. Al declararlos de interés público y seguridad nacional, sin distinguir entre la información ya producida y la que se vaya a producir, se presume que toda la información estará reservada. Respecto a la parte valorativa, el Acuerdo emite un mensaje sobre la reserva de información por las razones señaladas en el propio Acuerdo, lo que servirá para la elaboración de otros actos jurídicos cuya información se reservará. Así pues, el mensaje es de un régimen de opacidad y secreto. Con ello, se vulnera el derecho de acceso a la información que el INAI tiene el deber constitucional de proteger.

vi. El Órgano actor identifica cuatro efectos negativos del Acuerdo: i) uno cualitativo, que establece que la información que se genere derivada de obras públicas y proyectos tendrán la naturaleza de reservadas, en atención a la seguridad nacional; ii) uno cuantitativo, en el que toda la información será reservada, en tanto que el Acuerdo no hace ningún tipo de distinción; iii) un efecto temporal, respecto al cual el Acuerdo comenzó a surtir efectos el día de su publicación, el veintidós de noviembre de dos mil veintiuno, y no establece un plazo fijo, a pesar de que debería hacerlo conforme a lo establecido por la legislación en la materia, y, iv) por último, uno obligatorio, dado que el Acuerdo busca excluir a toda la legislación vigente en la materia, incluyendo a la Constitución y el sistema normativo en materia de transparencia y acceso a la información, de regir los proyectos y obras públicas.

vii. (c) Razones concretas que justifican declarar inconstitucional el Acuerdo.

viii. (c.1) Sobre la violación sustantiva. El Acuerdo impugnado transgrede directamente el derecho de acceso a la información. Hace una reserva generalizada, previa, absoluta y excluyente de información sin atender a lo establecido en la LGTAIP, puesto que no funda ni motiva la causal a través de la prueba de daño. Además, no justifica la limitación al derecho, como lo exige el artículo 6º constitucional y el ámbito internacional.

ix. También, viola el derecho en su vertiente colectiva, porque inhibe la crítica social o pública al impedir el acceso a la información de las obras y proyectos. A su vez, esto limita la posibilidad de control y debate político que permite esta vertiente. Sustenta el último argumento con la tesis CCXV/2009 de la Primera Sala de rubro "LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y DERECHO A LA INFORMACIÓN. SU IMPORTANCIA EN UNA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL".(1)

x. En el caso de obras o proyectos públicos desarrollados por el gobierno, se genera un deber reforzado de transparentar las actuaciones que giran alrededor de aquellos, en tanto concretizan las funciones del Estado y utilizan recursos públicos para su implementación. En sustento de esto, menciona el caso Claude Reyes vs. Chile de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Deriva que garantizar el acceso a la información es necesario para que las personas puedan ejercer el control democrático. Además, las restricciones al derecho sin la observancia de los límites convencionales crean un campo fértil para la actuación discrecional y arbitraria.

xi. El Acuerdo también viola el artículo 108 de la LGTAIP, que prohíbe emitir acuerdos de carácter general que clasifiquen información como reservada, que en ningún momento permite clasificar documentos antes de que se genere la información y que exige que la clasificación de información reservada se realice caso por caso, mediante la aplicación de la prueba de daño.

xii. (c.2) Violación competencial. En primer lugar, el acto que se impugna es de naturaleza definitiva y obligatoria para la Administración Pública Federal (en adelante "APF"), por lo que la competencia del INAI para revocar la reserva y abrir la información se vulnera definitiva e irreparablemente. Dentro de las competencias del Instituto está el determinar qué información se puede reservar; al crear un sistema alterno, el Acuerdo vulnera dicha competencia. Si descarta todo lo establecido en el sistema normativo, también descarta la competencia del Instituto como autoridad máxima en la materia para atribuirse dicha facultad.

xiii. En segundo lugar, la existencia del Acuerdo materialmente afecta las atribuciones constitucionales y legales del INAI. Al no tener competencia para inaplicar o analizar la regularidad constitucional del Acuerdo, si se reserva cualquier información en términos de éste, se ve limitada la función del INAI de garante y protector.

b. SEGUNDO CONCEPTO. El artículo primero del Acuerdo es contrario a los artículos 73, fracción XXIX-M y 89, fracción VI, en relación con el 6º de la Constitución Federal, toda vez que el Titular del Ejecutivo Federal amplía el concepto de seguridad nacional establecido en la Ley, sin contar con la facultad para realizarlo.

i. De acuerdo con el artículo 73 constitucional, fracción XXIX-M, el Congreso de la Unión tiene la facultad para expedir leyes en materia de seguridad nacional. En dos mil cinco, emitió la Ley de Seguridad Nacional (en adelante "LSN"). Por otro lado, el Presidente de la República tiene a su cargo preservar la seguridad nacional en términos del artículo 89 fracción VI de la Constitución, facultad que debe llevar a cabo en términos de la LSN. El artículo 3º de la LSN, establece que por seguridad nacional se entienden las acciones destinadas de manera inmediata y directa a mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano. En atención a lo anterior, el Presidente únicamente tiene obligación y facultad de preservar la seguridad nacional, mas no puede declarar, ampliar o establecer nuevos supuestos de seguridad nacional, sino que debe atenerse a los establecidos en la LSN.

ii. El artículo primero del Acuerdo es contrario al principio de máxima publicidad previsto en el artículo 6 constitucional, inciso A, fracción I, dado que antepone la limitación del derecho, que es la excepción de reservar información, a la regla general que establece que la información debe ser pública y accesible.

iii. La demanda analiza los deberes y obligaciones que se prevén a nivel constitucional para poder limitar el derecho de acceso a la información, los cuales establecen que el derecho podrá ser limitado de forma temporal, bajo criterios de racionalidad y debida justificación, en los términos del marco normativo aplicable. Además, siempre prevalecerá el principio de máxima publicidad en cualquier interpretación relativa al derecho de información. Asimismo, trae a colación los criterios del Sistema Interamericano de Derechos Humanos para considerar válida una restricción, que consisten en que las injerencias no podrán ser abusivas o arbitrarias, deberán estar previstas en ley en sentido formal y material, y deberán perseguir un fin legítimo.

iv. El Acuerdo no cumple con estos estándares nacionales e internacionales. En primer lugar, clasifica la información y, por lo tanto, limita el derecho a través de un acuerdo y no de una ley. Además, realiza la clasificación de los proyectos y obras de manera arbitraria para determinarlos como supuestos de seguridad nacional. Tampoco se justifica la necesidad del Acuerdo, porque no tiene utilidad regular el concepto de seguridad nacional cuando la LSN ya lo regula. Ni es proporcional porque el perjuicio que se produce al reservar la información es mayor al estar limitando un derecho sin alcanzar el fin pretendido.

c. TERCER CONCEPTO. Vulneración al artículo 6º constitucional, en relación con los artículos 25, 26, 27 y 28, toda vez que el Acuerdo impugnado viola los principios de rectoría económica del Estado, vinculados con el derecho de acceso a la información pública.

i. El Estado tiene la función de organizar y conducir el desarrollo nacional fortaleciendo la soberanía nacional y su régimen democrático. El artículo 25 constitucional establece las bases para que el Estado implemente las políticas necesarias para el desarrollo económico con un enfoque democrático. El artículo 26 constitucional sienta las bases para que se lleve a la práctica la rectoría económica. El numeral 27, para la regulación de la propiedad de las tierras de dominio directo de la Nación, distinguiéndola de la propiedad privada. El precepto 28 establece cuáles son las áreas prioritarias y estratégicas, por lo que éstas son categorías indisponibles para el Ejecutivo. Además, su reglamentación se confiere exclusivamente al Congreso de la Unión.

ii. El Titular del Ejecutivo está acotado por el principio de legalidad por lo que no puede, a través de un acuerdo, decidir cómo se deben regular las actividades estratégicas o prioritarias. En ese sentido, el Acuerdo impugnado norma conceptos indisponibles previstos por los artículos 25, 26, 27 y 28 -el interés público, la seguridad nacional y las áreas estratégicas y prioritarias- y con ello, vulnera los derechos de acceso a la información pública, así como el mandato constitucional del INAI.

d. CUARTO CONCEPTO. El acuerdo impugnado transgrede el artículo 6º constitucional, en relación con los artículos 25, 28 y 134, toda vez que viola el principio de transparencia en las actividades relacionadas con el sector de la industria eléctrica, espectro radioeléctrico, gasto público, entre otros.

i. El principio de transparencia y máxima publicidad no es un derecho en sentido formal, sino un principio a través del cual los ciudadanos acceden a la información. El derecho de acceso a la información se satisface a través de dos formas: por un lado, cuando los ciudadanos instan a los sujetos obligados solicitándoles cierta información y, por otro, cuando las autoridades, en ejercicio de los principios de transparencia y máxima publicidad, publican la información relevante en el desempeño de sus funciones sin que haya necesidad de que los ciudadanos soliciten la información.

ii. Todos los actos del poder público se rigen por el principio de máxima publicidad. De manera particular, los artículos 25 y 28 constitucionales lo establecen para las actividades relacionadas con el sector de hidrocarburos, energéticos, telecomunicaciones y otros prioritarios y estratégicos, y el artículo 134 para el ejercicio del gasto y el régimen de las contrataciones públicas. De ello, se desprende que el Poder Revisor de la Constitución otorgó una categoría diferenciada a dichos sectores al disponer expresamente que, en las distintas etapas para efectos de contratación y explotación, debe respetarse y garantizarse el principio de transparencia y máxima publicidad por la importancia que implican esas actividades para la sociedad.

iii. Por la posición preferencial que la Constitución le otorga al derecho de acceso a la información en dichas materias, el Órgano actor considera que se justifica una protección reforzada y diferenciada al derecho, que se contrapone con la reserva generalizada realizada por el Acuerdo impugnado.

iv. El Órgano actor reconoce que la información puede ser válida y legalmente reservada, pero para ello deberá seguir el procedimiento establecido en Ley y acreditarse que, mediante prueba de daño, su divulgación podría comprometer la seguridad nacional. El Acuerdo, al establecer una reserva generalizada y anticipada de la información de proyectos y obras relacionados con obras prioritarias, deviene inconstitucional.

e. QUINTO CONCEPTO. El Acuerdo genera una afectación directa en el derecho de acceso a la información, específicamente en lo relativo a la publicidad de las autorizaciones provisionales y definitivas. Ello, de cara a las obligaciones de transparencia previstas en el artículo 70 de la LGTAIP, lo cual actualiza un supuesto de regresividad.

i. El acto administrativo tiene como eje rector al principio de legalidad, lo que se traduce en que las autoridades actúen con respeto a la Constitución y a las leyes aplicables a la materia en la que se desenvuelva la función. Además, los actos administrativos deben respetar el principio de publicidad, como está establecido en el artículo 13 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

ii. El Órgano actor hace alusión a las autorizaciones administrativas como actos administrativos y recuenta las autorizaciones en materia de impacto ambiental, en materia de telecomunicaciones y para la construcción y equipamiento de establecimientos médicos. Se destaca que, previo a la emisión de las autorizaciones, las autoridades obligadas a emitirlas hacen un análisis detallado que se rige por las leyes que regulan la materia, especialmente en la manera en que las autorizaciones se emiten y su publicidad. Lo anterior permite que los ciudadanos tengan un medio de control frente a la actuación de las autoridades.

iii. El Órgano actor argumenta que existe una violación concreta frente a las obligaciones de transparencia, introducidas, de manera relevante, por la reforma de dos mil catorce. Argumenta la violación con lo siguiente:

a) La interpretación armónica del acuerdo. Considera que como el primer artículo del Acuerdo establece una regla general de reserva de información respecto de la cual no considera ninguna excepción. Por ello, es posible concluir que los actos (las autorizaciones provisionales y definitivas) previstos en los artículos segundo y tercero del Acuerdo impugnado tendrán el carácter de reservados.

b) La intención del legislador ordinario al establecer un listado de obligaciones de transparencia. De la exposición de motivos de la LGTAIP se extrae que la intención al incorporar el listado de obligaciones fue la de materializar el principio de disponibilidad de cierta información, que se presume como socialmente útil. En el artículo 70, fracción XXVII, de la LGTAIP, el legislador consideró como obligatorio que los sujetos obligados publicaran las concesiones, licencias y autorizaciones que otorguen, así como los datos que permitan identificar al titular.

c) La existencia de un conflicto normativo entre la LGTAIP y el Acuerdo impugnado. La LGTAIP señala que los permisos, concesiones y autorizaciones tienen naturaleza pública y por ende deben publicarse periódicamente. El Acuerdo reclamado considera como información reservada a las autorizaciones provisionales y definitivas que se generen dentro de los procesos de realización de obras públicas a cargo del Gobierno de México. Por lo tanto, hay una inconsistencia entre la LGTAIP, considerado parámetro constitucional en materia de transparencia, y el Acuerdo.

d) Derivado de dicho conflicto, la actualización de una medida regresiva en el ámbito del derecho de acceso a la información. De acuerdo con la jurisprudencia J. 35/2019 emitida por la Segunda Sala, el principio de progresividad se relaciona no sólo con la prohibición de regresividad del disfrute de los derechos fundamentales, sino también con la obligación positiva de promoverlos de manera progresiva y gradual. Ello se traduce en que el avance que se ha ganado con la aplicación del principio de máxima publicidad no puede suprimirme salvo que exista una causa justificada.

f. SEXTO CONCEPTO. El Acuerdo es contrario al artículo 134, en relación con el 6º constitucional, toda vez que el Titular del Ejecutivo Federal releva de la obligación de llevar a cabo las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones a través de licitación pública, con motivo de la realización de obras y/o proyectos a que se refiere el acuerdo, por considerarlos de seguridad nacional.

i. Conforme al artículo 134 constitucional, el procedimiento de licitación pública es la regla general para llevar a cabo las adquisiciones y contrataciones gubernamentales. Sus principios esenciales son la concurrencia, la igualdad, la oposición y, destacadamente, la publicidad y la transparencia.

ii. El Acuerdo constituye diversas limitantes al principio de transparencia que rige los procedimientos de licitación pública porque el demandante considera que las autoridades: 1) no deberán difundir la información relacionada con su programa anual de adquisiciones; 2) podrán exceptuarse de llevar a cabo un procedimiento de licitación pública y por tanto, de cumplir con la obligación de transparencia y publicidad inherentes a dicho procedimiento de contratación y 3) no se allegarán de un testigo social que participe en las etapas de la contratación pública.

iii. Lo anterior es así porque la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas y la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público establecen como supuesto de excepción a la regla general de adjudicación a través de licitaciones públicas, el hecho de que ésta ponga en riesgo la seguridad nacional, en los términos de las leyes en la materia.

iv. El Acuerdo combatido es violatorio del artículo 134 constitucional en virtud de que declara que las obras y/o proyectos a que se refiere son considerados de seguridad nacional, lo cual trae como consecuencia que las mismas serán tratadas bajo la excepción al procedimiento de licitación pública, por lo que hace nugatorio el principio de transparencia que debe regir en las adquisiciones gubernamentales y violenta el derecho de acceso a la información. Dado que el INAI es el órgano garante de dicho derecho, se pone de manifiesto la afectación que el Acuerdo impugnado causa en la esfera competencial del Instituto.

g. SÉPTIMO CONCEPTO. El Acuerdo es violatorio de los artículos 1º,14, 16, 25 quinto párrafo, 28 cuarto y séptimo párrafos, 49, 73 fracción XXIX-M, 89 fracción I y 133 de la Constitución en tanto que quebranta los principios de legalidad, de supremacía constitucional, de división de poderes y de distribución de competencias con motivo del ejercicio de la facultad reglamentaria.

i. El artículo 89, fracción I, constitucional establece la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo Federal, la cual está sujeta al principio de reserva de ley y subordinación jerárquica.

ii. El Acuerdo declara de seguridad nacional la realización de proyectos y obras a cargo del Gobierno de México asociados a infraestructura de determinados sectores y aquellos que, por su objeto, características, naturaleza, complejidad y magnitud, se consideren prioritarios y/o estratégicos para el desarrollo nacional. Se advierte que el Acuerdo emplea tres conceptos fundamentales: "seguridad nacional", "estratégicas" y "prioritarias".

iii. Respecto al concepto de seguridad nacional, la Constitución lo emplea como límite al derecho de acceso a la información y al derecho de protección de datos personales, entre otros derechos. Además, es una excepción a la definitividad de las resoluciones del INAI. Finalmente, confiere dos facultades en relación con la seguridad nacional: la facultad exclusiva del Congreso de la Unión de expedir la ley en esa materia (artículo 73, fracción XXIX-M), y la obligación del Presidente de preservar la seguridad nacional en los términos de la ley respectiva (artículo 89, fracción VI).

iv. El Congreso de la Unión, haciendo uso de la facultad exclusiva, dotó de contenido al concepto de seguridad nacional en el artículo 3° de la LSN. Por lo tanto, no es un concepto disponible para que el titular del Poder Ejecutivo lo dote de contenido, tal como lo hace en el Acuerdo impugnado al declarar con esa cualidad a las obras y proyectos que ahí determina.

v. El Acuerdo debía respetar los principios de reserva de ley y subordinación jerárquica. Sin embargo, no provee en la esfera administrativa la exacta observancia de la Ley; al contrario, la contradice. Aunado a lo anterior, el Acuerdo no sólo evade la aplicación de la LSN, sino que también significa una inexistente fundamentación y motivación, puesto que no busca ni siquiera encuadrarse en alguno de los supuestos de seguridad nacional.

vi. Respecto a este argumento, el INAI señala que, al haber demostrado contar con interés legítimo para impugnar el Acuerdo por quedar evidenciada la lesión a su competencia, es procedente analizar al acto impugnado por sus vicios propios de acuerdo con la tesis CLXXXI/2009 de la Primera Sala.(2) Así pues, se puede analizar que, al disponer del concepto de seguridad nacional, el Ejecutivo invade la esfera de competencias del Congreso.

vii. De forma similar, la disposición del Acuerdo respecto a las áreas estratégicas y prioritarias contradice la Constitución. El Acuerdo establece que la calidad de estratégica o prioritaria dependerá únicamente de que así se considere en virtud de sus características, naturaleza, complejidad y magnitud. Sin embargo, los artículos 25, párrafo quinto, y 28, párrafos cuarto y séptimo, establecen las áreas estratégicas y prioritarias, por lo que contraviene el texto constitucional y excede su facultad reglamentaria.

h. OCTAVO CONCEPTO. El Acuerdo vulnera lo dispuesto por los artículos 14, 16 y 17, en relación con el artículo 90 de la Constitución.

i. El Acuerdo impugnado contraviene la garantía de legalidad y el derecho a la tutela judicial efectiva, reconocidos en los artículos 16 y 17 constitucionales, respectivamente. Éste ordena a todos los integrantes de la APF a realizar una reserva de información al amparo de la seguridad nacional, como excepción al principio de máxima publicidad y, de manera destacada, prevé un régimen de excepción que consiste en la expedición de autorizaciones provisionales respecto a dictámenes, permisos y licencias, relacionados con proyectos de infraestructura u obras reservadas.

ii. Este régimen excepcional es inconstitucional porque provoca múltiples actos arbitrarios, ya que genera la inobservancia de una gran parte del ordenamiento jurídico respecto a la regulación del otorgamiento de permisos, licencias y dictámenes, con sus correlativas obligaciones en materia de transparencia.

iii. El Acuerdo no fue expedido por órgano competente, ya que el Presidente no puede, con fundamento en el artículo 89, fracción I, de la Constitución, regular conceptos indisponibles. Por ende, transgrede el artículo 16 constitucional. Además, el Acuerdo no cuenta con una finalidad de interés público, ya que materializa la inobservancia de las leyes y reglamentos que prevén procedimientos para el otorgamiento de licencias, permisos o autorizaciones. No puede ser una finalidad constitucionalmente válida que se instruya a la APF a quebrantar la garantía de legalidad.

iv. En vulneración del artículo 16 y 17 constitucionales, la transgresión a las normas del debido proceso administrativo hace nugatorio el derecho de terceros de participar e intervenir en las distintas etapas del proceso. Es decir, se vulnera el derecho de acceso a la información que, en el presente caso, impide a su vez el ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva.

i. NOVENO CONCEPTO. El Acuerdo vulnera el artículo 89, fracción X, de la Constitución, de manera particular la obligación del presidente de dirigir la política exterior, dado que vulnera los acuerdos comerciales de los que el Estado Mexicano es parte, en tanto que se ignora que dichos instrumentos tienen una jerarquía superior al Acuerdo.

i. En primer lugar, se hace un breve recuento de la regulación de los tratados internacionales en materia comercial, su jerarquía y la obligatoriedad de sus contenidos.

ii. Después, se exponen los motivos en concreto por los que se considera que el Poder Ejecutivo incumplió su función de dirigir la política exterior. Se citan tres acuerdos que regulan, entre otras cosas, las contrataciones públicas, con la intención de demostrar que el Acuerdo impugnado es contrario a los compromisos comerciales internacionales adquiridos por el Estado Mexicano, lo cual puede traducirse en responsabilidad internacional. Dichos acuerdos son: el Acuerdo de Asociación Económica, Concertación Política y Cooperación entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros y los Estados Unidos Mexicanos; el Tratado entre los Estados Unidos Mexicanos, los Estados Unidos de América y Canadá y el Tratado de Libre Comercio México-El Salvador, Guatemala y Honduras (Triángulo del Norte). De los tres, se extrae que en el núcleo del consentimiento de los países firmantes hay elementos de reciprocidad, no discriminación, trato igualitario, predictibilidad, reciprocidad y competencia. El cumplimiento de dichos elementos motiva la inversión extranjera en el país.

iii. El Instituto estima que dichos acuerdos comerciales produjeron un esquema de confianza que se ve vulnerado con el Acuerdo, dado que coloca en una posición privilegiada sin justificación a las obras que realice el Gobierno de México. Se lastima la seguridad jurídica que acompaña a los procesos administrativos de las contrataciones públicas. En consecuencia, se actualiza un supuesto de responsabilidad internacional a la par que desincentiva la inversión extranjera. Lo anterior tiene una repercusión directa en la rectoría del desarrollo nacional y en los principios protegidos constitucionalmente en relación con la actividad económica nacional.

4. Admisión y trámite. Mediante acuerdo de diez de diciembre de dos mil veintiuno, el Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó que se formara y registrara el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que le correspondió el número 217/2021, y, de conformidad con la certificación respectiva, lo turnó al Ministro Juan Luis González Alcántara Carrancá para que fungiera como instructor.

5. Contestación. La Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal y las Secretarías de Trabajo y Previsión Social; de Agricultura y Desarrollo Rural; de Gobernación; de Hacienda y Crédito Público; de Turismo; de Defensa Nacional; de Energía; de Seguridad y Protección Ciudadana; de Infraestructura, Comunicaciones y Transportes; de la Función Pública; de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano; de Medio Ambiente y Recursos Naturales; de Marina, y de Economía formularon sus respectivas contestaciones en tiempo y forma. No se recibió contestación de las Secretarías de Bienestar, de Educación Pública, de Salud y de Cultura. Se remite al expediente correspondiente respecto de las contestaciones diversas a la que emitió la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, la cual se sintetiza a continuación.

6. En primer lugar, el Ejecutivo Federal argumenta que con el Acuerdo no se busca realizar una clasificación anticipada de la información, sino reconocer la importancia de la seguridad nacional en la realización de las obras y proyectos que se mencionan en el mismo. Establece que el procedimiento regulado en el artículo 108 de la LGTAIP, respecto de la prueba de daño, se deberá seguir en caso de que se desee realizar una reserva de información. Al no existir dicha reserva anticipada, no se viola el derecho de acceso a la información ni el principio de máxima publicidad, por lo que no se vulnera el principio de progresividad, como argumenta el INAI. En segundo lugar, el Ejecutivo Federal establece que actuó en ejercicio de sus facultades por lo que no hubo una invasión a la esfera competencial del INAI. En la misma línea, argumenta que la supuesta violación al principio de legalidad no se actualiza y está basada en hechos futuros e inciertos. Asimismo, menciona que la instrucción de permisos provisionales no recae en la esfera competencial del INAI y, por ende, no tiene facultad para impugnarla.

7. Respecto al procedimiento de contratación, el Ejecutivo Federal establece que no se está creando un régimen de excepción. Se deberá respetar el procedimiento de licitación pública por ser la regla general y, en caso de que alguna autoridad opte por una alternativa distinta, dicha decisión se deberá fundar y motivar. En el mismo sentido, argumenta que no existe una violación al artículo 134 constitucional, dado que el Acuerdo no regula aspectos de contratación, sino de otorgamiento de autorizaciones y permisos los cuales son posteriores a la contratación. Por último, respecto a los conceptos de invalidez séptimo y octavo, establece que no existe una violación al principio de rectoría económica ya que con el Acuerdo se busca la estabilidad de las finanzas públicas y el sistema financiero del país, así como la continuidad al Plan Nacional de Desarrollo. De igual manera, no existe violación a los Acuerdos comerciales, como lo argumenta el INAI, debido a que no se realiza una reserva anticipada de la información. Se busca evitar trámites burocráticos y no la rendición de cuentas de las obras públicas a la población.

8. Opinión de la Fiscalía General de la República. La Fiscalía General de la República no formuló pedimento en el presente asunto.

9. Alegatos. Los alegatos fueron presentados en tiempo y forma. Se remite al expediente correspondiente para su consulta.

10. Audiencia. El veintidós de junio de dos mil veintidós se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En ella, el Ministro instructor admitió y tuvo por desahogadas las pruebas aportadas por las partes, abrió el periodo de alegatos y puso el expediente en estado de resolución.

11. Cierre de la instrucción. Por acuerdo de primero de agosto de dos mil veintidós, el Ministro instructor ordenó agregar al expediente el acta de la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos, para finalmente determinar el cierre de instrucción para la elaboración del proyecto correspondiente.

II. COMPETENCIA

12. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional, en términos de lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso I), de la Constitución General,(3) 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,(4) y el punto segundo, fracción I, primer párrafo, del Acuerdo General 1/2023 de este Tribunal Pleno,(5) en virtud de que se plantea un conflicto entre un órgano constitucionalmente autónomo y el Poder Ejecutivo Federal, por motivo de un acto emitido por éste.

III. PRECISIÓN DE LOS ACTOS IMPUGNADOS

13. El INAI señala en su demanda al Acuerdo publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de noviembre de dos mil veintiuno, en su edición vespertina, así como todas y cada una de las consecuencias del mismo.

14. A continuación, se transcribe el Acuerdo en su integridad:

ACUERDO por el que se instruye a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal a realizar las acciones que se indican, en relación con los proyectos y obras del Gobierno de México considerados de interés público y seguridad nacional, así como prioritarios y estratégicos para el desarrollo nacional.

Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Presidencia de la República.

ANDRÉS MANUEL LÓPEZ OBRADOR, Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, en ejercicio de la facultad que me confiere el artículo 89, fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con fundamento en los artículos 26 y 90 de la propia Constitución; 1o., 2o., 3o., 10, 11, 27, 29, 30, 30 Bis, 31, 32, 32 Bis, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 41 Bis y 42 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y

CONSIDERANDO

Que el artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que el Estado mexicano organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, competitividad, permanencia y equidad al crecimiento de la economía y la democratización política, social y cultural de la Nación;

Que México requiere infraestructura para fomentar su desarrollo de manera incluyente y acercar oportunidades a las regiones más rezagadas en los sectores comunicaciones, telecomunicaciones, aduanero, fronterizo, hidráulico, hídrico, medio ambiente, turístico, salud, vías férreas, ferrocarriles en todas sus modalidades, energético, puertos, aeropuertos, y otros sectores prioritarios y/o estratégicos que contribuyen al crecimiento y a la seguridad nacional del país;

Que los proyectos regionales de infraestructura, desarrollo socioeconómico y turismo son importantes para incrementar la derrama económica del turismo, crear empleos, impulsar el desarrollo sostenible y proteger el medio ambiente;

Que es de interés público y de seguridad nacional el desarrollo y crecimiento de la infraestructura a cargo de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, y que se traducen en un beneficio colectivo de todos los mexicanos, y

Que a fin de que la actual administración continúe con la ruta encaminada a impulsar y consolidar los proyectos que nos llevarán como Nación a lograr el crecimiento económico y, con ello lograr el bienestar social, he tenido a bien expedir el siguiente

ACUERDO

ARTICULO PRIMERO.- Se declara de interés público y seguridad nacional la realización de proyectos y obras a cargo del Gobierno de México asociados a infraestructura de los sectores comunicaciones, telecomunicaciones, aduanero, fronterizo, hidráulico, hídrico, medio ambiente, turístico, salud, vías férreas, ferrocarriles en todas sus modalidades energético, puertos, aeropuertos y aquellos que, por su objeto, características, naturaleza, complejidad y magnitud, se consideren prioritarios y/o estratégicos para el desarrollo nacional.

ARTICULO SEGUNDO.- Se instruye a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal a otorgar la autorización provisional a la presentación y/u obtención de los dictámenes, permisos o licencias necesarias para iniciar los proyectos u obras a que se refiere el artículo anterior, y con ello garantizar su ejecución oportuna, el beneficio social esperado y el ejercicio de los presupuestos autorizados.

La autorización provisional será emitida en un plazo máximo de cinco días hábiles contados a partir de la presentación de la solicitud correspondiente. Transcurrido dicho plazo sin que se emita una autorización provisional expresa, se considerará resuelta en sentido positivo.

ARTICULO TERCERO.- La autorización provisional tendrá una vigencia de doce meses, contados a partir de su emisión, periodo en el cual se deberá obtener, conforme a las disposiciones aplicables, la autorización definitiva.

TRANSITORIOS

PRIMERO.- El presente Acuerdo entrará en vigor el día de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

SEGUNDO.- Las erogaciones que, en su caso, se generen con motivo de la entrada en vigor del presente Acuerdo, se cubrirán con cargo al presupuesto autorizado a los ejecutores de gasto correspondientes en el ejercicio fiscal de que se trate, por lo que no se autorizarán recursos adicionales para el presente ejercicio fiscal y los subsecuentes.

Dado en la Residencia del Ejecutivo Federal, en la Ciudad de México, a 22 de noviembre de 2021.- Andrés Manuel López Obrador.- Rúbrica.- El Secretario de Gobernación, Adán Augusto López Hernández.- Rúbrica.- El Secretario de la Defensa Nacional, General Luis Cresencio Sandoval González.- Rúbrica.- El Secretario de Marina, Almirante José Rafael Ojeda Durán.- Rúbrica.- La Secretaria de Seguridad y Protección Ciudadana, Rosa Icela Rodríguez Velázquez.- Rúbrica.- El Secretario de Hacienda y Crédito Público, Rogelio Eduardo Ramírez de la O.- Rúbrica.- El Secretario de Bienestar, Javier May Rodríguez.- Rúbrica.- La Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales, María Luisa Albores González.- Rúbrica.- La Secretaria de Energía, Norma Rocío Nahle García.- Rúbrica.- La Secretaria de Economía, Tatiana Clouthier Carrillo.- Rúbrica.- El Secretario de Agricultura y Desarrollo Rural, Víctor Manuel Villalobos Arámbula.- Rúbrica.- El Secretario de Infraestructura, Comunicaciones y Transportes, Jorge Arganis Díaz Leal.- Rúbrica.- El Secretario de la Función Pública, Roberto Salcedo Aquino.- Rúbrica.- La Secretaria de Educación Pública, Delfina Gómez Álvarez.- Rúbrica.- El Secretario de Salud, Jorge Carlos Alcocer Varela.- Rúbrica.- La Secretaria de Trabajo y Previsión Social, Luisa María Alcalde Luján.- Rúbrica.- El Secretario de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, Román Guillermo Meyer Falcón.- Rúbrica.- La Secretaria de Cultura, Alejandra Frausto Guerrero.- Rúbrica.- El Secretario de Turismo, Miguel Tomás Torruco Marqués.- Rúbrica.

15. A pesar de que el INAI refiere, en el apartado destacado, a la impugnación de "todas y cada una de las consecuencias" del Acuerdo impugnado, lo cierto es que el planteamiento formulado por el actor, en este punto, alude a actos futuros, inciertos e indeterminados respecto de los cuales no es posible realizar un análisis de constitucionalidad, por lo que no cabe pronunciamiento alguno al respecto.(6)

IV. OPORTUNIDAD

16. Conforme al artículo 21, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal,(7) el plazo para promover controversia constitucional es de treinta días, a partir del día siguiente al que, conforme a la ley del propio acto, surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos.

17. El plazo para la presentación de la demanda transcurrió del veintitrés de noviembre de dos mil veintiuno al diecinueve de enero de dos mil veintidós.(8)

18. Por consiguiente, si la demanda se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el diez de diciembre de dos mil veintiuno, debe concluirse que la demanda fue promovida en forma oportuna.

V. LEGITIMACIÓN ACTIVA

19. El artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal establece los órganos que están legitimados para promover una controversia constitucional. En el mismo sentido, los artículos 10, fracción I, y 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria(9) de la materia prevén que esos órganos pueden tener el carácter de actores, y deberán comparecer a través del funcionario que, en los términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos.

20. En atención a ello, este Tribunal Pleno estima que el INAI, al ser un órgano constitucionalmente autónomo, de conformidad con lo establecido en el artículo 6, apartado A, fracción VIII, de la Constitución Federal,(10) está legitimado para promover una controversia constitucional de acuerdo con el inciso l) de la fracción I del artículo 105 constitucional.(11) Asimismo, se estima que la representación para acudir al procedimiento se hizo conforme a la normatividad aplicable.

21. Con fundamento en el artículo 41, fracción VII, de la LGTAIP;(12) 12, fracción III(13), y 32, fracción I(14), del Estatuto Orgánico del INAI, se extrae que el INAI podrá promover una controversia constitucional en términos del artículo 105, fracción I, inciso l), previa aprobación de la mayoría de sus Comisionados. Asimismo, se establece que será la Dirección General de Asuntos Jurídicos quien representará legalmente al Instituto en los procesos de toda índole.

22. Así pues, la demanda fue presentada por Gonzalo Sánchez de Tagle Pérez Salazar, en su carácter de representante legal y Director General de Asuntos Jurídicos del INAI. Dicha calidad se acredita con copia certificada de la credencial expedida por el INAI; así como con los Acuerdos del Pleno del INAI que lo nombran como Director General de Asuntos Jurídicos de veintiséis de enero y de diecisiete de febrero de dos mil veintiuno. De igual manera, en el escrito de demanda se acredita que, en sesión del ocho de diciembre de dos mil veintiuno, los comisionados del Pleno del INAI aprobaron la presentación de la demanda de controversia constitucional en contra del Acuerdo impugnado. Es así que este Tribunal Pleno concluye que la demanda fue presentada por parte legítima.

VI. LEGITIMACIÓN PASIVA

23. La legitimación pasiva la tienen el Poder Ejecutivo Federal, así como las Secretarías de Gobernación; Defensa Nacional; Marina; Seguridad y Protección Ciudadana; Hacienda y Crédito Público; Bienestar; Medio Ambiente y Recursos Naturales; Energía; Economía; Agricultura y Desarrollo Rural; Infraestructura, Comunicaciones y Transportes; Función Pública; Educación Pública; Salud; Trabajo y Previsión Social; Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano; Cultura; y Turismo. Ello con fundamento en el artículo 105, fracción I, inciso l)(15), de la Constitución Federal que establece los entes entre los cuales se podrá suscitar una controversia constitucional; específicamente entre un órgano constitucionalmente autónomo, como es el INAI, y el Poder Ejecutivo de la Unión. Aunado a lo anterior, los artículos 10, fracción II,(16) y 11, párrafo primero(17), de la Ley Reglamentaria prevén que serán demandados en las controversias constitucionales las entidades, poderes u órganos que hubiesen emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto impugnado, los cuales deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos.

24. Se reconoce la legitimación pasiva del Poder Ejecutivo Federal. Ello en atención a que María Estela Ríos González fue quien contestó la demanda, ostentándose con el carácter de Consejera Jurídica del Ejecutivo Federal. Ahora bien, en términos de los artículos 90, párrafo cuarto, de la Constitución Federal;(18) 4, párrafo primero,(19) de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; así como con el punto único del Acuerdo Presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federación el nueve de enero de dos mil uno,(20) el Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal es quien tiene la representación jurídica del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación en las controversias constitucionales a que se refiere el artículo 105 constitucional.

25. Por otro lado, en lo que respecta a las Secretarías, es criterio reiterado de esta Corte reconocer la legitimación pasiva de éstas cuando intervengan en el refrendo del acto impugnado, ya que es un acto que reviste autonomía. Tal es el caso de la presente controversia constitucional respecto de las Secretarías que fueron previamente mencionadas. Sirve de sustento el criterio reflejado en la tesis jurisprudencial de rubro "SECRETARIOS DE ESTADO. TIENEN LEGITIMACIÓN PASIVA EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL CUANDO HAYAN INTERVENIDO EN EL REFRENDO IMPUGNADO.(21) Así las cosas, este Tribunal Pleno reconoce la legitimación pasiva de las Secretarías demandadas que participaron en el refrendo del Acuerdo impugnado y que comparecen en el juicio a través de sus respectivos representantes,(22) en términos del artículo 11, fracción I, de la Ley Reglamentaria en la materia antes citado.

VII. CAUSAS DE IMPROCEDENCIA Y SOBRESEIMIENTO

26. En sus contestaciones, las autoridades hicieron valer las siguientes causas de improcedencia.

VI.1. Falta de interés legítimo.

27. La Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal y las Secretarías de Trabajo y Previsión Social, de Agricultura y Desarrollo Rural, de Energía, de Seguridad y Protección Ciudadana, de Infraestructura, Comunicaciones y Transportes, de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, de Medio Ambiente y Recursos Naturales, de Marina y de Economía estiman que se actualiza la causa de improcedencia prevista en los artículos 19, fracción VIII, y 22, fracción VII, de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 constitucional referente a la falta de interés legítimo para promover el presente medio de control constitucional.

28. Estiman que debe sobreseerse dado que no se produce ninguna afectación a la esfera competencial del INAI con la emisión del Acuerdo y, por ende, no se actualiza el principio de afectación necesario para actualizar el interés legítimo. Indican, en suma, que el objetivo del Acuerdo no es reservar información, sino fomentar el crecimiento económico, fortalecer el desarrollo nacional y preservar la seguridad nacional al evitar los trámites burocráticos, utilizar el presupuesto para lo que fue designado y, así, generar infraestructura. Por ello, la afectación que el Órgano actor alega consiste en una posible afectación de acaecimiento futuro e incierto y debe desestimarse.

29. Por su parte, el INAI, en el apartado de procedencia de su escrito de demanda, sostiene que el Acuerdo impugnado transgrede de manera directa sus facultades constitucionales por lo que se actualiza un principio de afectación y, por ende, el interés legítimo. Sustenta lo anterior en que el Acuerdo realiza una reserva expresa de la información al disponer que las obras o proyectos de infraestructura y los estratégicos y prioritarios son de interés público y seguridad nacional. Al utilizar dichos calificativos, se actualiza una identidad conceptual entre las excepciones que el artículo 6 constitucional prevé al principio de máxima publicidad -interés público y seguridad nacional- y los términos que utiliza el Acuerdo. Aduce que, al realizar dicha identidad conceptual, se está frente a la pretensión del Titular del Poder Ejecutivo de realizar una reserva de toda aquella información relacionada con las obras y proyectos a las que se refiere el Acuerdo. De suceder aquello, se provoca que el Instituto actor no pueda realizar su mandato constitucional de proteger y garantizar el cumplimiento del derecho de acceso a la información.

30. Asimismo, el INAI hace alusión al artículo 108 de la LGTAIP. Argumenta que dicho ordenamiento debe ser tomado en consideración como parámetro de regularidad al analizar este caso además de lo establecido constitucionalmente. De acuerdo con el INAI, el Acuerdo transgrede el artículo 108 de la LGTAIP en tanto que el mismo prohíbe que se emitan acuerdos que clasifiquen documentos o información reservada de forma anticipada y general. Lo cual, a juicio del Instituto actor, realiza el Acuerdo respecto de los proyectos y obras que califica como de interés público y seguridad nacional.

31. En la misma línea, señala que el Acuerdo invalida el ejercicio de las facultades constitucionales de control y revisión del INAI a través de las cuales protege el derecho de acceso a la información. Esto es así debido a que cualquier instancia de revisión que conozca el INAI respecto de información reservada que se fundamente en el Acuerdo carecerá de eficacia porque el INAI no tiene competencia para evaluar la regularidad constitucional de un acto administrativo emitido por el Ejecutivo Federal que realiza una reserva anticipada y general de la información. Aunado a ello, cualquier resolución que pudiera emitir el INAI siempre podrá ser impugnada por el Ejecutivo Federal por motivos de seguridad nacional con fundamento en el Acuerdo. Lo cual desatiende el régimen de excepción regulado a nivel constitucional que establece que las resoluciones del INAI serán vinculantes, definitivas e inatacables permitiendo que el Consejero Jurídico del Gobierno Federal interponga un recurso de revisión cuando presuntamente se ponga en peligro la seguridad nacional.

32. A juicio de este Tribunal Pleno, debe calificarse de infundada la causa de improcedencia que hicieron valer las autoridades antes mencionadas consistente en la falta de interés legítimo del INAI para promover la presente controversia constitucional. Ello, en atención a que el Acuerdo es susceptible de incidir en el ámbito de actuación del INAI. Por lo tanto, se actualiza el principio de afectación, el cual ha sido denominado requisito de procedencia de las controversias constitucionales en repetidas ocasiones por esta Corte.

33. Como se sostuvo en la controversia constitucional 206/2017, discutida el tres de marzo de dos mil veinte en sesión del Pleno, para que un órgano contemplado en el artículo 105, fracción I, de la Constitución cuente con interés legítimo para promover este medio de control constitucional, resulta imprescindible que, con la emisión de la norma o acto que se impugna, exista, cuando menos, un principio de afectación.(23) Dicho criterio deriva de una multiplicidad de precedentes sostenidos en este Tribunal.

34. En la controversia constitucional 9/2000, se consideró que el interés legítimo se traduce en la afectación que las entidades, poderes u órganos resienten en su esfera de atribuciones en razón de su especial situación frente al acto que consideren lesivo.(24) En la controversia constitucional 5/2001, se determinó que, además de tutelar el ámbito de atribuciones conferida por la Constitución, este medio de control también busca preservar la regularidad en el ejercicio de las atribuciones constitucionales establecidas en favor de dichos órganos considerando que es necesario un principio de afectación.(25) Por último, la diversa 33/2002 retomó el principio y estableció un criterio para determinar cuándo y cómo se deberá estudiar este principio.(26)

35. De estos precedentes se substrae que es incorrecta la afirmación de que únicamente es procedente la controversia cuando hay una afectación relevante en la que se le desplaza, sustituye o priva al actor del ejercicio de su facultad constitucional. Así pues, se ha superado una concepción estrecha del interés en la controversia constitucional; propiamente, la del interés jurídico.

36. A manera ilustrativa, cabe señalar que en la misma línea, la Primera Sala ha establecido que para acreditar la afectación suficiente: "es necesario que con la emisión del acto o norma general impugnados exista cuando menos un principio de agravio, el cual puede derivar no sólo de la invasión competencial, sino de la afectación a cualquier ámbito que incida en su esfera regulada directamente desde la Constitución General, como las garantías institucionales establecidas en su favor, o bien, de otro tipo de prerrogativas como las relativas a cuestiones presupuestales".(27)

37. Es así como se concluye que se puede actualizar el interés legítimo no sólo con la supresión de una facultad propia del actor, sino que puede tratarse de una afectación resentida por la emisión de normas u actos que, de alguna manera, incidan en la esfera jurídica del actor. Tal fue la lógica en la controversia constitucional 206/2017 antes citada, en la cual, se resolvió que se actualizaba un principio de afectación del INAI.

38. De acuerdo con el artículo 6, fracción VIII, de la Constitución Federal, el INAI es un órgano constitucionalmente autónomo responsable de garantizar el cumplimiento del derecho de acceso a la información pública y a la protección de datos personales. Además, entre sus facultades se encuentra la de conocer de asuntos relacionados con estos derechos de cualquier autoridad, entidad, órgano u organismo que forme parte de alguno de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, entre otras autoridades. Dicha facultad se reitera y regula en la LGTAIP y en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública (en adelante, "LFTAIP") en donde se explicita que el INAI conocerá y resolverá los recursos de revisión interpuestos por los particulares en contra de las resoluciones de los sujetos obligados en el ámbito federal.

39. En consecuencia, el Pleno de la Suprema Corte, en la controversia constitucional 206/2017 antes citada, estimó que las modulaciones que se hagan a la forma de ejercer los derechos de acceso a la información y protección de datos personales en normas secundarias, de manera indirecta, tienen un impacto en el desempeño de tal competencia por el INAI.

40. En el caso que nos ocupa, es relevante mencionar que, como hace valer el accionante, el artículo 6, apartado A, fracción I, establece que la información únicamente puede ser reservada temporalmente por razones de interés público y seguridad nacional en los términos que fijen las leyes.(28) De la misma forma, el artículo primero del Acuerdo impugnado hace uso de los términos "interés público" y "seguridad nacional" en su conjunto, para calificar diversos proyectos y obras. Para mayor claridad, se transcribe a continuación dicho artículo:

"ARTICULO PRIMERO.- Se declara de interés público y seguridad nacional la realización de proyectos y obras a cargo del Gobierno de México asociados a infraestructura de los sectores comunicaciones, telecomunicaciones, aduanero, fronterizo, hidráulico, hídrico, medio ambiente, turístico, salud, vías férreas, ferrocarriles en todas sus modalidades energético, puertos, aeropuertos y aquellos que, por su objeto, características, naturaleza, complejidad y magnitud, se consideren prioritarios y/o estratégicos para el desarrollo nacional."

[énfasis añadido]

41. El actor argumenta en su demanda que la identidad de conceptos entre aquellos que pueden dar paso a reservar temporalmente la información y los utilizados en el Acuerdo para calificar la realización de obras y proyectos a cargo del Gobierno de México genera una modulación en el derecho de acceso a la información y en las facultades con las que cuenta para salvaguardarlo. Esto es así porque, desde su perspectiva, puede presumirse que la información que se genere en dichos proyectos y obras gozará de la misma categoría.

42. Por lo anterior, argumenta que la emisión de este Acuerdo es susceptible de causar un impacto en el derecho de acceso a la información y en las facultades que su órgano garante contabiliza para garantizarlo. Para el Instituto actor, al categorizar las obras y proyectos como de seguridad nacional e interés público, la información relativa a ellos se sitúa en el supuesto de reserva de información del artículo 6 constitucional. Así pues, surge la posibilidad de que dicha información sea reservada, lo que impediría a los ciudadanos acceder a la información de dichos proyectos y obras públicas. Ello originaría una modulación al derecho de acceso a la información, pues afectaría la forma en que las personas interactúan con la información que derive de dichos proyectos y obras.

43. Esta modulación, para el Instituto actor, impactaría también en su facultad para resolver recursos de revisión que, además, podrían ser impugnados en todo momento por el Consejero Jurídico, desatendiendo la excepcionalidad del recurso de revisión en materia de seguridad nacional, previsto en el artículo 6 constitucional.

44. Será una cuestión reservada al fondo de la presente controversia determinar si de hecho existe el impacto antes mencionado. Sin embargo, lo aquí identificado es suficiente para actualizar el principio de afectación necesario para acreditar el interés legítimo en este medio de control.

45. Es importante traer a colación el criterio contenido en la tesis de rubro "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LAS VIOLACIONES SUSCEPTIBLES DE ANALIZARSE EN EL FONDO SON LAS RELACIONADAS CON EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES O CON LA CLÁUSULA FEDERAL, SOBRE LA BASE DE UN CONCEPTO DE AFECTACIÓN AMPLIO." en la cual se establece que no todas las violaciones constitucionales se pueden analizar en la controversia constitucional, sino sólo aquellas que versen sobre la invasión, vulneración o afectación a las esferas competenciales trazadas desde el texto constitucional. De ahí, la tesis identifica dos hipótesis de improcedencia: cuando las partes aleguen exclusivamente violaciones (1) a cláusulas sustantivas, diversas a las competenciales, y/o (2) de estricta legalidad. Ambos supuestos son de estricta aplicación, por lo que en caso de que se encuentren entremezclados alegatos de violaciones asociados a la esfera competencial de alguna de las partes, por mínimo que sea el principio de afectación, el juicio deberá ser procedente. Esto, aunque implique conexamente el estudio de "violaciones sustantivas a la Constitución o de estricta legalidad".(29)

46. No pasa inadvertido para este Tribunal Pleno que muchos de los argumentos vertidos por el INAI en su escrito de demanda están relacionados con la manera en que el Acuerdo impugnado vulnera el derecho de acceso a la información. Sin embargo, debe tomarse en cuenta que estos argumentos están relacionados en todo momento con facultades específicas dentro de la nómina competencial del Instituto actor, como son las contenidas en el artículo 41 de la LGTAIP.(30) Específicamente, se relacionan a las establecidas en las fracciones II, III y IV, relativas con su atribución para conocer de recursos de revisión y de inconformidad. Cabe aclarar que lo anterior no prejuzga sobre el mérito de los argumentos vertidos, ya que es una cuestión que atañe al fondo de esta resolución.

47. Por otro lado, es importante tener presente que el criterio citado debe ser leído a la luz de la reciente reforma constitucional al Poder Judicial, del primero de marzo de dos mil veintiuno. En particular, la nueva redacción del artículo 105, fracción I, último párrafo, que permite expresamente hacer valer violaciones a derechos humanos a través de una controversia constitucional, entendiéndose como aquellas relacionadas con el ámbito competencial del actor, tal como ocurre en el presente caso.

48. No se pasa por alto que, recientemente, al resolverse la controversia constitucional 44/2021, la mayoría del Tribunal Pleno determinó la improcedencia del medio de control por falta de interés legítimo de la COFECE. Sin embargo, a diferencia de lo que ocurrió en ese caso y como ya ha quedado expuesto, el INAI no acude en defensa abstracta del